Conseil Conc., 16 octobre 1990, n° 90-D-38

Le Conseil de la concurrence,

Vu la lettre du ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de la privatisation, enregistrée le 24 mars 1988 sous le numéro F 148, par laquelle le Conseil de la concurrence a été saisi de pratiques d'entente dans le secteur de l'enseignement de la conduite des véhicules dans le département des Hauts-de-Seine ; Vu les ordonnances n° 45-1483 et n° 45-1484 du 30 juin 1945 modifiées, respectivement relatives aux prix et à la constatation, la poursuite et la répression des infractions à la législation économique ; Vu l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence, modifiée, ensemble le décret n° 86-1309 du 29 décembre 1986, modifié, pris pour son application ; Vu la procédure engagée le 27 février 1990 en application des dispositions de l'article 22 de l'ordonnance n° 86-1243 ; Vu les observations présentées par les parties et par le commissaire du Gouvernement, dans les délais fixés par l'article 21 du décret n° 86-1309, sur la notification de griefs adressée les 14 février 1990 et 15 mai 1990 ; Vu les observations présentées par le commissaire du Gouvernement ; Vu les autres pièces du dossier ; Le rapporteur, le rapporteur général, le commissaire du Gouvernement et les parties ayant demandé à présenter des observations, entendus ; Retient les constatations (I) et adopte la décision (II) ci-après exposées :

I. CONSTATATIONS

A. Le marché

Les candidats à l'examen du permis de conduire recherchent habituellement des auto-écoles proches de leur domicile ou de leur lieu de travail ; les candidats lycéens ou étudiants fréquentent volontiers des auto-écoles proches de leurs établissements d'enseignement. Toutefois, eu égard à la dépense entraînée, il n'est pas rare que la clientèle soit attirée par des auto-écoles relativement éloignées des lieux de travail et de domicile dès lors qu'elles proposent des conditions de prix relativement attractives. La zone de chalandise des auto-écoles est par ailleurs d'autant plus vaste qu'occasionnellement elles cherchent leurs clients à domicile. Enfin, en proposant à prix forfaitaire un nombre donné, voire illimité, d'heures pour l'apprentissage du code de la route, un volume horaire pour l'enseignement de la pratique de la conduite et un nombre variable de présentations aux épreuves du code et de la conduite, des auto-écoles contribuent à accroître la mobilité des clientèles entre les localités et les quartiers des villes.

Au total, alors que jusqu'à une période récente les marchés pouvaient être délimités selon un critère simple de distance, désormais les stratégies commerciales des prestataires accroissent la capillarité des marchés locaux pour les rendre connexes les uns aux autres. C'est dans ces conditions que, dans l'espèce, l'enquête administrative a porté sur un certain nombre de communes du Sud du département des Hauts-de-Seine.

B. Structure et réglementation de la profession

La profession des enseignants de la conduite automobile est exercée en règle générale par des exploitants individuels qui s'y consacrent à titre exclusif. Même si des associations comme l'" Ecole de conduite française (ECF) " ou les " Centres d'éducation routière (CER) " ont été constituées, le secteur a conservé un caractère artisanal.

L'exploitation d'une auto-école est subordonnée à un agrément délivré par la préfecture du département après enquête administrative et à la possession du certificat d'aptitude professionnelle et pédagogique.

Antérieurement à 1986, les auto-écoles ont été soumises à différents systèmes de réglementation des prix. De 1982 à 1984, les hausses tarifaires autorisées étaient limitées en valeur relative. En 1985, selon les prestations, les hausses autorisées ont été exprimées en valeur absolue ou en valeur relative.

L'engagement de lutte contre l'inflation n° 86-114 relatif à l'enseignement de la conduite prévoyait que les cours pratiques d'enseignement pouvaient être, sur la base des prix pratiqués au 31 décembre 1985, majorés de 1,50 F pour le permis B et de 1,70 p. 100 pour tous les autres permis. Pour " toutes formes de préparation au permis proposées aux élèves pour un tarif global ou forfaitaire ", les prix hors taxes pouvaient être augmentés de 1,70 p. 100. Enfin les prix de toutes les autres prestations pouvaient être déterminés sous la propre responsabilité de l'exploitant.

Un avenant à l'engagement de lutte contre l'inflation n° 86-164 a libéré le 13 octobre 1986 les prix de l'ensemble des prestations de services proposées par les auto-écoles.

C. Les pratiques constatées

A la suite de la libération des prix d'octobre 1986 des représentants d'entreprises d'auto-écoles se sont réunis courant novembre et décembre 1986 ainsi qu'en 1987.

Une première réunion a été tenue le 24 novembre 1986 au siège de l'auto-école CER-92-Sud. Un document remis aux enquêteurs par M. Bechu, dirigeant de cette auto-école, révèle la présence d'une trentaine de personnes à cette réunion ; elles représentent les auto-écoles ci-après désignées Auto-école Maison-Blanche, Auto-école Burlion, Auto-école de Sceaux, Auto-école Henri, Auto-école Michel, Auto-école Georges, Auto-école Rex, Auto-école de la Poste, Montrouge Auto-école, Bagneux Auto-école, Auto-école Butte Rouge Châtenay-Malabry, Auto-école Butte Rouge Fontenay-aux-Roses, Auto-école Montlhéry Joli Mai, Centre de conduite du RER Bagneux, Auto-école du Centre, Auto-école Verdier, Auto-école des Trois Communes, Blagis Auto-école, Stop Auto-école, Auto-école Moulin Fidel, Auto-école Robinson, Auto-école Montrouge L Centre, SARL garage Carnot, Auto-école Béranger, Auto-école du Stade, Auto-école Central Clamart, Auto-école Roy, ECGS, Ecole de conduite Nationale 20, Auto-école Lancry, Antony Auto-école. Par ailleurs, MM. Le Piouff et Senigou (pièces nos 45 et 46), respectivement propriétaire d'Auto-école Buffalo et futur exploitant d'Auto-école Gambetta, ont reconnu avoir participé à la réunion.

Il résulte des procès-verbaux d'audition de MM. Roux (Auto-école Henri, pièce n° 18), Burlion (Auto-école Burlion, pièce n° 23), Lesne (Bagneux Auto-école, pièces n° 5, 24 et 25), Aissioui (Auto-école Montrouge Centre, pièces nos 26 et 29), Poche (Auto-école Rex, pièce n° 27), Lecoq (Auto-école Georges, pièces nos 28 et 34), Roy (Auto-école Roy, pièces n°' 30 et 31), Balez (Auto-école de Sceaux, pièces n° 14 et 32), Bechu (CER-92-Sud, pièce n° 33), Castro (Centre de conduite RER Bagneux, pièces n° 35 et 44), de Mme Mottet (SARL Garage Carnot, pièce n° 37), de MM. Mourge (Blagis Auto-école, pièce n° 43), Senigou (Auto-école Gambetta, pièce n° 46), de Mme Baudel (Stop Auto-école, pièce n° 47), de MM. Marcel Benech (Auto-école du Stade, pièce n° 53), Renard (Auto-école Verdier, annexe au rapport administratif n° 35) et de M. Desgranges (Montrouge Auto-école, annexe n° 84) que la réunion avait pour objet de faire adopter par l'ensemble des participants des seuils de prix minima de 130 F pour le prix de l'heure d'enseignement de la conduite et de 50 F pour le cours de code. Lors de cette réunion, les participants sont également convenus de faire respecter ces tarifs par les exploitants qui jusqu'alors pratiquaient des prix inférieurs, de ne plus afficher les prix des " forfaits " tant sur leurs vitrines que sur leurs véhicules et d'organiser des visites de contrôle destinées à s'assurer du respect des mesures adoptées en commun.

Les représentants des sociétés Auto-école Maison-Blanche (M. Tchobanian), Auto-école de la Poste (Mme Schmidt) et Auto-école Béranger (M. Edouard Benech) ont contesté avoir participé à la réunion du 24 novembre 1986.

Egalement tenue dans les locaux de l'auto-école CER-92-Sud, la réunion du 28 décembre 1986 a visé à définir un nouveau tarif commun pour l'heure de conduite, lequel devait passer à 140 F (en janvier 1987), puis 150 F (en juillet 1987) et à réévaluer les prix des forfaits d'enseignement ; cette réunion a été l'occasion de rappeler l'interdiction d'afficher les prix des forfaits sur les vitrines. Selon M. Senigou (Auto-école Gambetta, pièce n° 10), la réunion a rassemblé une trentaine de participants. Pour M. Cambier (Auto-école Nap Chatillon, pièces nos 11 et 39), la réunion s'est tenue entre quarante et cinquante personnes dont il donne en partie la liste : MM. Bechu (CER-92-Sud), Burlion (Auto-école Burlion), Roux (Auto-école Henri), Mourge (Auto-école Blagis), Marcel Benech (Auto-école du Stade), Billard (ECGS), Bros (Auto-école Central CIamart), Edouard Benech (Auto-école Béranger), Renard (Auto-école Verdier), Roy (Auto-école Roy), Desgranges (Auto-école Montrouge), Weber (Auto-école de la Cavée), Balez (Auto-école de Sceaux) et Castro (Centre de conduite du RER Bagneux). Des représentants non désignés des sociétés Auto-école Michel et Driving New Center sont également cités comme ayant participé à la réunion. La pièce n° 12 révèle enfin que M. Farina (Auto-école d'Antony) a participé à la réunion.

Toujours dans les locaux de CER-92-Sud, une troisième réunion s'est tenue le 7 janvier 1987. A cette occasion il a été rappelé que le prix de l'heure de conduite était fixé à 140 F, qu'il convenait de porter ce tarif à 150 F en juillet 1987, qu'il était interdit d'afficher les prix des forfaits et qu'était prohibée la pratique consistant à proposer des, forfaits comportant un nombre d'heures de conduite trop limité. Selon la pièce n° 41 intitulée . réunion du mercredi 7 janvier 1987, à 20 h 45 au CER " et remise par M. Bechu lors de l'enquête administrative, la réunion aurait rassemblé une dizaine de personnes représentant chacune une auto-école. M. Bechu a cependant déclaré ultérieurement (pièce n° 33) que le document (pièce n° 41) ne recensait " ... pas les participants. Il y en avait plus : vingt à trente. Sur cette liste ne figurent que les personnes intéressées à se recontacter, continuer ce genre de réunions ". Il résulte de cette pièce que des représentants des entreprises " Auto-école de la Poste (Mme Schmidt), Auto-école Blagis, Butte Rouge Fontenay, Auto-école George, Auto-école Rex, Auto-école Robinson (M. Verdeyme), Auto-école les Baconnets et Auto-école Bontemps " ont fait partie des vingt à trente participants cités par M. Bechu. Il résulte également des procès-verbaux d'audition que les personnes ci-après désignées ont participé à la réunion du 7 janvier 1987 : MM. Bechu (CER-92.Sud, pièce n° 15), Burlion (Auto-école Burlion, pièce n° 23), Roux (Auto-école Henri, pièce n° 17), Castro (Centre de conduite du RER, pièce n° 35), Lesne (Auto-école Bagneux, pièce n° 24), Poche (Auto-école Rex, pièce n° 27), M. Marcel Benech (Auto-école du Stade, pièce n° 36), Senigou (Auto-école Gambetta, pièce n° 38), Balez (Sceaux Auto-école, pièce n° 13), Butte Rouge à Châtenay-Malabry (annexe au rapport administratif n° 23), Weber (Auto-école de la Cavée, annexe n° 42), Mmes Baudel (Stop Auto-école, pièce n° 47) et Mottet (SARL Garage Carnot, pièce n° 37) et M. Verdeyme (Auto-école Robinson, annexe n° 22).

M. Roux (Auto-école Henri) a reconnu (pièce n° 17) avoir " organisé une réunion dans (son) établissement au cours du mois de janvier 1987, à laquelle assistaient des responsables des établissements de Bagneux, soit Carrefour (Auto-école Carrefour), Michel (Auto-école Michel), RER (Centre de conduite du RER Bagneux), Bagneux AE (Bagneux Auto-école) et Trois Communes (Auto-école des Trois Communes) " ; il y a été question des prix minima à pratiquer pour l'heure d'enseignement de la conduite et " de la publicité réalisée par certains qui ne pouvait correspondre à des prestations sérieuses ". Outre -M. Roux, les représentants des auto-écoles suivantes ont reconnu avoir participé à la réunion : Auto-école Carrefour (pièce n° 19), Auto-école des Trois Communes (pièce n° 49), Bagneux Auto-école (annexe au rapport administratif n° 15).

En ce qui concerne les tarifs pratiqués, l'instruction a conduit aux constatations suivantes. Au début de l'année 1987, les entreprises ci-après désignées ont appliqué le tarif de 140 F : Auto-école Burlion, Auto-école Buffalo, Auto-école Butte-Rouge Châtenay-Malabry, Auto-école Butte-Rouge Fontenay-aux-Roses, Auto-école Gambetta, Auto-école d'Antony, Auto-école Robinson, Auto-école Blagis, Auto-école Central Clamart, Auto-école de la Poste, Auto-école Garage Carnot, Auto-école Verdier, Auto-école CER-92-Sud, Auto-école de Sceaux, Auto-école Beranger, Auto-école du Stade, Auto-école Roy, Auto-école ECGS, Auto-école du Centre, Auto-école Maison-Blanche, Auto-école Montrouge, Auto-école Moulin Fidel, Auto-école Vernouillet, CER Clamart Plaine, CER Curati, CER gare de Vanves, Auto-école Fontaine Michalon. Pour leur part, les entreprises Centre de conduite RER Bagneux, Bagneux Auto-école, Auto-école de la Cavée, Auto-école Les Baconnets, Auto-école Michel et Auto-école Henri ont appliqué le prix de 135 F.

A la suite des décisions prises à l'occasion en particulier des réunions des 24 novembre 1986, 28 décembre 1986 et 7 janvier 1987, des visites de contrôle auprès des exploitants ont eu lieu afin de vérifier les pratiques tarifaires et les comportements commerciaux de ceux-ci.

Pratiquant et affichant des prix de forfait attractifs, les entreprises ci-après désignées ont, selon leurs dirigeants, fait l'objet de telles mesures : Auto-école Carrefour (pièce n° 19), Driving New Center (pièce n° 50), Stop Auto-école (pièce n° 20), Auto-école des Trois Communes (annexes au rapport administratif n° 20 et 52), Auto-école Maison Blanche (annexes au rapport administratif n° 25, 27, 68 et 69), Auto-école Montrouge Centre (pièces n° 26 et 29), Auto-école Gambetta (annexe n° 37) et Auto-Bcole Nap (pièce n° 11).

Si M. Bechu (pièce n° 13) soutient " n'avoir (...) participé à aucune action vis-à-vis d'aucun établissement pour intervenir sur le niveau de leurs tarifs à l'exception de M. Cambier et du responsable de l'Auto-école Carrefour ", M. Balez (Sceaux Auto-école, pièce n° 13) reconnaît avoir visité avec " M. Roux, M. Renard (Verdier Montrouge) qui est venu une fois, M. Bechu, M. Roy, M. Billard, M. Benech, les uns ou les autres selon les cas ", quelques auto-écoles comme Auto-école Gambetta, Auto-école Carrefour, Auto-école Nap, Auto-école des Trois Communes, Auto-école Montrouge Centre et Driving New Center. MM. Bechu et Balez soutiennent par ailleurs n'avoir jamais formulé de " menaces ".

M. Roux (Auto-école Henri, pièce n° 17) a déclaré avoir " participé à une démarche " auprès d'Auto-école Carrefour. M. Marcel Benech (Auto-école du Stade, pièce n° 53) a reconnu avoir rendu des visites aux auto-écoles Nap et Maison-Blanche. M. Billard (Auto-école ECGS, pièce no 52) a déclaré avoir " rendu visite à trois exploitants pour leur dire (...) que leurs tarifs affichés ne leur permettaient pas de vivre ". M. Roy (Auto-école Roy, pièce n° 31) a reconnu avoir visité Auto-école Carrefour et Auto-école des Trois Communes.

Pour sa part, M. Renard (Auto-école Verdier), cité par M. Balez comme ayant participé à des visites nie toute participation à ce titre. De même M. Vernouillet (Auto-école Vernouillet) conteste la déclaration de Mme Mosselmans (pièce n° 49) selon laquelle il l'aurait invitée à augmenter son tarif horaire de 116,50 à 150 F.

Enfin, il résulte des dépositions recueillies qu'à l'occasion de ces visites des menaces de représailles ont été proférées à l'encontre des dirigeants des entreprises qui ne se conformaient mas à la discipline professionnelle ( pièces n° 11, 49, 50 et 58).

Les dépositions recueillies révèlent également que les vitrines de deux auto-écoles ont été recouvertes de goudron et de peinture noire afin de masquer les prix affichés (pièces n° 38 et 58).

II. A LA LUMIERE DES CONSTATATIONS QUI PRECEDENT, LE CONSEIL DE LA CONCURRENCE

Sur la procédure et la compétence :

Considérant que les auto-écoles Vernouillet, Moulin Fidel, CER du Plateau, CER Curati, CER gare de Vanves contestent la régularité de la procédure au motif que les procès-verbaux de leurs auditions n'étaient pas joints à la notification de griefs qui leur a été adressée les 14 février et 15 mai 1990; que ces pièces faisaient partie du dossier qui a été mis à la disposition des parties pendant un délai de deux mois en application de l'article 21 de l'ordonnance du 1er décembre 1986; que, dans ces conditions, les droits de la défense et le principe du contradictoire n'ont pas été méconnus;

Considérant que M. Bossard, qui a été entendu par le rapporteur au cours de l'instruction en tant que président départemental des Hauts-de-Seine de la Chambre syndicale nationale du commerce et de la réparation automobile - branche auto-écoles - (CSNCRA), se plaint ne l'avoir pas été en tant qu'exploitant des auto-écoles CER du Plateau, CER Curati et CER gare de Vanves ; que, cependant, en l'absence d'obligation légale en la matière, la circonstance que le responsable de ces entreprises n'ait pas été entendu au cours de l'instruction par le rapporteur est sans incidence sur la régularité de la procédure, dès lors que, comme en l'espèce, toutes les parties intéressées ont été en mesure de déposer en temps utile leurs observations écrites, ainsi que de présenter leurs observations orales devant le Conseil ;

Considérant que l'enquête administrative venant à l'appui de la saisine ministérielle ayant été diligentée en application des dispositions de l'article 47 de l'ordonnance du 1er décembre 1986, les exploitants d'Auto-école Beranger et d'Auto-école du Stade ne peuvent valablement contester la procédure d'enquête en se fondant sur les dispositions de l'article 48 ;

Considérant que, si les entreprises Auto-école Roy, Auto-école de Sceaux, CER - 92 - Sud, Auto-école Henri, ECGS, Auto-école du Stade et Auto-école Beranger soutiennent que les dispositions relatives à la concurrence ne sauraient faire obstacle au principe constitutionnel de la liberté de réunion, cette argumentation est inopérante dès lors que le grief qui leur est fait est d'avoir majoré le prix de leurs prestations à la suite de concertations entre exploitants d'auto-écoles ; que par suite les entreprises susmentionnées ne sont pas fondées à demander qu'il sursis à statuer jusqu'à ce que la juridiction administrative se soit prononcée sur la prétendue illégalité de l'ordonnance du 1er décembre 1986 ;

Au fond :

Considérant que si le concours de volontés constitutif d'un comportement contraire aux dispositions de l'article 50 de l'ordonnance n° 45-1483 du 30 juin 1945 et de l'article 7 de l'ordonnance du 1er décembre 1986 ne peut se déduire, en l'espèce, de la seule participation des entreprises à la réunion du 24 novembre 1986, en raison des circonstances dans lesquelles s'est tenue cette réunion, sont au contraire des indices suffisants et convergents de concertation le fait, pour une même entreprise, d'avoir non seulement participé à cette réunion du 24 novembre mais d'avoir manifesté son adhésion à l'action collective, en connaissance de cause, par sa participation à l'une au moins des réunions ultérieures et le fait d'avoir aligné ses tarifs sur les prix de 135 F ou de 140 F adoptés par ses confrères;

Considérant que, par application de ces critères, doivent être regardées comme s'étant concertées en vue de la détermination de leurs tarifs les entreprises suivantes et d'avoir ainsi contrevenu aux dispositions de l'article 50 de l'ordonnance n° 45-1483 du 30 juin 1945 et de l'article 7 de l'ordonnance du 1er décembre 1986, susvisées, les entreprises suivantes : Auto-école de Sceaux, Auto-école CER-92-Sud, Auto-école de Sceaux, Auto-école du Stade, Auto-école ECGS, Auto-école Burlion, Centre de conduite du RER Bagneux, Auto-école Butte Rouge Châtenay-Malabry, Auto-école Montrouge, Auto-école Butte Rouge Fontenay-aux-Roses, Auto-école Bagneux, Auto-école Blagis, Auto-école Verdier, Auto-école Henri, Auto-école Ecole de conduite Roy, Auto-école Gambetta, Auto-école Robinson, SARL Central Clamart, SARL Garage Carnot et SARL Michel ; que, corrélativement, sont mises hors de cause les entreprises ci-après désignées : Auto-école Beranger, Auto-école de la Cavée, Auto-école CER Clamart-Plaine, Auto-école Les Baconnets, Auto-école Monthléry Joli Mai, Auto-école de conduite Montrouge Centre, Auto-école Poulin Fidel, Auto-école du Parc, Auto-école CER du Plateau, Auto-école de la Poste, Auto-école Rex, Auto-école Stop, Auto-école Vernouillet, Auto-école Fontaine Michalon, Auto-école Driving New Center, Auto-école Lancry, Auto-école Maison-Blanche, Auto-école du Centre, Auto-école Trois Communes, Auto-école Georges, Auto-école de conduite Route nationale 20 ;

Considérant que l'Auto-école du Stade n'est pas fondée à prétendre que les réunions en cause ayant eu pour objet de traiter des dispositions législatioves et réglementaires concernant la publicité mensongère et la concurrence déloyale, il y avait lieu de faire application du 1° de l'article 51 de l'ordonnance du 30 juin 1945 et du 1 de l'article 10 de l'ordonnance de 1986 ; qu'en effet aucune des dispositions ainsi invoquées n'autorisait les entreprises intéressées à organiser une concertation en matière de tarifs, contraire aux dispositions d'ordre public de ladite ordonnance ;

Considérant que, dans les circonstances de l'affaire, il y a lieu de faire application des dispositions de l'article 13 de l'ordonnance du 1er décembre 1986 ; qu'il sera tenu compte, d'une part, des pressions subies par M. Senigou (Auto-école Gambetta), d'autre pat, des actes d'intimidation dont MM. Balez, Bechu, Marcel Benech, Castro, Roux et Roy ont été les auteurs,

Décide :

Article unique : - Sont infligées les sanctions pécuniaires suivantes :

20 000 F à M. Michel Balez (Auto-école de Sceaux) ;

45 000 F à M. Claude Bechu (Auto-école CER-92-Sud) ;

10 000 F à M. Marcel Benech (Auto-école du Stade);

20 000 F à M. Alexandre Billard (Auto-école FECGS) ;

8 000 F à M. Ludovic Burlion (Auto-école Burlion) ;

25 000 F à M. Manuel Castro (Auto-école Centre de conduite du RER Bagneux) ;

3 000 F à M. Eddy Dana (Auto-école Butte-Rouge Châtenay-Malabry) ;

12 000 F à M. René Desgranges (Auto-école Montrouge) ;

10 000 F à M. Daniel Fuss (Auto-école Butte-Rouge Fontenay-aux-Roses) ;

4 000 à M. André Lesne (Auto-école Bagneux) ;

3 000 F à M. Claude Mourge (Auto-école Blagis) ;

4 000 F à M. Michel Renard (Auto-école Verdier) ;

18 000 F à M. Henri Roux (Auto-école Henri) ;

17 000 F à M. Claude Roy (Auto-école Ecole de conduite Roy) ;

3 000 F à M. Charles Senigou (Auto-école Gambetta) ;

4 000 F à M. Verdeyme (Auto-école Robinson) ;

20 000 F à la SARL Central Clamart ;

6 000 F à la SARL Garage Carnot ; 10 000 F à la SARL Michel.