CJCE, 26 juin 1980, n° 136-79

1 Par recours du 24 août 1979, la société National Panasonic (UK) limited, établie au Royaume-Uni (ci-après dénommée " National Panasonic ", demande, sur la base des articles 173 et 174 du traité CEE, l'annulation de la décision de la Commission du 22 juin 1979, concernant des vérifications à effectuer conformément à l'article 14, paragraphe 3, du règlement du conseil n° 17-62. Par le même recours, la requerante demande en outre qu' il soit enjoint à la Commission de renvoyer à National Panasonic toutes les copies de documents faites par les fonctionnaires de la Commission lors de ces vérifications, de détruire les notes prises à cette occasion et de s' engager à s' abstenir de faire un usage quelconque de ces documents, notes ou informations.

2 La société requérante est une société de droit anglais, filiale de la société japonaise " Matsushita Electric Industrial Company " et distributeur exclusif au Royaume-Uni des produits electroniques "National Panasonic" et " Technics " destinés à la vente au consommateur. Une autre filiale du groupe matsushita est la societé National Panasonic Vertriebsgesellschaft MBH ; établie en République Fédérale d'Allemagne, distributeur des produits National Panasonic dans cet Etat membre.

3 Le 11 janvier 1977, la société allemande susdite a notifié à la Commission un accord relatif à la distribution des produits National Panasonic, en demandant une attestation négative ou une exemption au titre de l'article 85, paragraphe 3, du traité.

4 Bien que la notification n'indiquait pas si l'accord était ou non assorti d' une interdiction d'exporter dans un autre Etat membre, des informations recueillies par la Commission auraient fait apparaître que National Panasonic imposait à ses revendeurs l'obligation de ne pas reexporter les produits national panasonic et technics vers d'autres états membres.

5 Se basant sur ces informations, la Commission a estimé qu'il y avait lieu de croire que la requérante avait participe et participait encore à des accords et pratiques concertées contraires à l'article 85 du traité CEE et a de ce fait décide de procéder à une vérification en vertu du règlement n° 17 du conseil et plus particulièrement de son article 14, paragraphe 3. A ces fins, elle a adopté, le 22 juin 1979, la décision attaquée prévoyant, entre autres, à l'article 3, qu'elle sera signifiée par les agents mandates de la Commission immédiatement avant le début de la vérification, par remise en mains propres aux représentants de l'entreprise concernée.

6 La vérification dont il est question a été effectuée le 27 juin 1979 par deux fonctionnaires mandates par la Commission, qui, accompagnes d' un fonctionnaire de l'"Office of Fair Trading " qui est, au Royaume-Uni, l' " autorité compétente " et qui doit être entendu en vertu de l'article 14, paragraphe 4, du règlement n°17, se sont présentés au bureau de vente national Panasonic A Slough, Berkshire, et, après avoir signifie la décision précitée, par remise en mains propres aux dirigeants de cette société, ont effectivement procède aux opérations de vérification, sans attendre l'arrivée du conseil de l'intéressée. Ils ont quitté les bureaux de celle-ci le même jour en emportant des copies de plusieurs documents ainsi que des notes prises au cours de la vérification.

7 La requérante conteste la régularité de cette vérification, en soutenant que la décision de la Commission qui l'a ordonnée est entachée d'illégalité. Elle soulève à l'appui de son recours quatre moyens, en alléguant que ladite décision viole l'article 14 du règlement n°17 ainsi que des droits fondamentaux, qu'elle est insuffisamment motivée et contrevient au principe de proportionnalité.

a ) Quant à la violation de l'article 14 du règlement n°17

8 La requérante soutient en premier lieu que la décision attaquée est illégale parce que non conforme à la lettre et à l'esprit des dispositions de l'article 14, paragraphe 3, du règlement n° 17 du conseil. Elle soutient à ces fins que ces dispositions correctement interprétées prévoiraient une procédure en deux phases, ne permettant à la Commission d'adopter une décision imposant à une entreprise de se soumettre à des vérifications qu'après avoir essaye d'effectuer ces vérifications sur la base d'un mandat écritàses propres agents. Cette interprétation serait confirmée par l'article 11 du même règlement, présentant une structure similaire et imposant une procédure en deux phases, ainsi que par l'article 13, paragraphe 1, qui distinguerait entre les vérifications opérées par la Commission de manière informelle et celles ordonnées par voie de décision.

9 Cette argumentation n'apparaît pas fondée. Pour permettre à la Commission d'accomplir la mission qui lui est confiée de veiller au respect des règles de concurrence dans le marche commun, le règlement n°17 prévoit, dans son huitième considérant, qu'elle " doit . . . disposer, . . . dans toute l'étendue du marché commun, du pouvoir d'exiger les renseignements et de procéder aux vérifications qui sont nécessaires pour déceler les accords, décisions et pratiques concertées interdits par l'article 85, paragraphe 1, ainsi que l'exploitation abusive d'une position dominante interdite par l'article 86". A ces fins, ledit règlement établit des procédures distinctes, ce qui prouve que l'exercice des pouvoirs confèrés à la Commission en matière de renseignements et en matière de vérifications n'obéit pas aux mêmes conditions.

10 L'article 11, concernant le pouvoir de la Commission de demander les renseignements qu'elle juge nécessaires, dispose, aux paragraphes 2, 3 et 5, ce qui suit :

" 2. Lorsque la Commission adresse une demande de renseignements à une entreprise ou association d'entreprises, elle adresse simultanément une copie de cette demande à l'autorité compétente de l'état membre sur le territoire duquel se trouve le siège de l' entreprise ou de l'association d'entreprises.

3. Dans sa demande, la Commission indique les bases juridiques et le but de sa demande, ainsi que les sanctions prévues à l'article 15, paragraphe 1, alinéa b ), du présent règlement au cas ou un renseignement inexact serait fourni.

. . .

5. Si une entreprise ou association d'entreprises ne fournit pas les renseignements requis dans le délai imparti par la Commission ou les fournit de façon incomplète, la Commission les demande par voie de décision. Cette décision précise les renseignements demandes, fixe un délai approprie dans lequel les renseignements doivent être fournis et indique les sanctions prévues à l'article 15, paragraphe 1, alinéa b ), et à l'article 16, paragraphe 1, alinéa c ), ainsi que le recours ouvert devant la cour de justice contre la décision. "Il résulte de ce texte que l'article en question prévoit effectivement pour l'exercice de ce pouvoir, une procédure en deux phases, dont la deuxième, comportant l'adoption par la Commission d'une décision qui " précise les renseignements demandes ", ne peut être engagée que si la première phase, caractérisé par l'envoi aux entreprises ou associations d'entreprises d'une demande de renseignements, a été tentée sans succès."

11 L'article 14 du même règlement, concernant les pouvoirs de la Commission "en matière de vérification", présente par contre une structure différente. Les paragraphes 2 et 3 dudit article, définissant les conditions d'exercice de ces pouvoirs, sont ainsi libelles :

" 2. Les agents mandatés par la Commission pour ces vérifications exercent leurs pouvoirs sur production d'un mandat écrit qui indique l'objet et le but de la vérification, ainsi que la sanction prévue à l'article 15, paragraphe 1, alinéa c ), du présent règlement au cas où les livres ou autres documents professionnels requis seraient présentes de façon incomplète. La Commission avise, en temps utile avant la vérification, l'autorité compétente de l'état membre sur le territoire duquel la vérification doit être effectuée de la mission de vérification et de l'identité des agents mandates.

3. Les entreprises et associations d'entreprises sont tenues de se soumettre aux vérifications que la Commission a ordonnées par voie de décision. La décision indique l'objet et le but de la vérification, fixe la date à laquelle elle commence, et indique les sanctions prévues à l'article 15, paragraphe 1, alinéa c ), et à l'article 16, paragraphe 1, alinéa d ), ainsi que le recours ouvert devant la Cour de justice contre la décision. "

Cette disposition n'exclut certes pas que la Commission puisse procéder à des vérifications sans adopter une décision, uniquement par mandat écrit donne à ses agents, mais elle ne contient par ailleurs aucun élément d'ou il découlerait qu'elle ne peut adopter une décision au sens du paragraphe 3 que si elle a essayé au préalable d'effectuer une vérification par simple mandat. Alors que l'article 11 subordonne expressément, au paragraphe 5, l'adoption d'une décision de la Commission à la condition que celle-ci ait préalablement requis les renseignements nécessaires par voie de demande " adressée aux intéressés ", et fixe avec précision, au paragraphe 3, les éléments essentiels qu'une telle demande doit contenir, l'article 14 ne subordonne la procédure de vérification par voie de décision àaucun préalable de ce genre.

12 C'est à tort que la requerrante invoque à l'appui de sa thèse le texte de l'article 13 du même règlement, prévoyant, à son paragraphe 1, que sur demande de la Commission les autorités nationales procèdent aux vérifications que la Commission juge indiquées au titre de l'article 14, paragraphe 1, ou qu'elle a ordonnées par voie de décision prise en application de l'article 14, paragraphe 3. En distinguant entre l'une et l'autre procédure de vérification, cette disposition laisse clairement apparaître, par le terme "ou", que ces deux procédures ne se cumulent pas nécessairement, mais constituent deux possibilités alternatives de contrôle, dont le choix dépend des particularités de chaque espèce.

13 La différence de réglementation existant en la matière entre les articles 11 et 14 susdits,s'explique, du reste, par la diversité des exigences auxquelles ces deux dispositions répondent. Alors que les renseignements que la Commission juge opportun de connaître ne peuvent, en règle générale, être recueillis sans la collaboration des entreprises et associations d'entreprises qui les détiennent, les vérifications, par contre, ne sont pas nécessairement liées à cette même condition. Elles visent en général à contrôler, par des mesures telles que celles énumérées au paragraphe 1, alinéa 2, de l'article 14 du règlement n°17, la réalité et la portée d'informations dont la Commission dispose déjà, et ne supposent donc pas nécessairement une collaboration préalable de la part des entreprises ou associations d'entreprises détenant les éléments matériels indispensables au contrôle.

14 La requérante soutient par ailleurs que, si l' article 14 du règlement devait être interprété différemment de l'article 11, en ce sens qu'il permettrait à la Commission d'adopter une décision de vérification sans procéder au préalable à une vérification telle que prévue au paragraphe 2 de l'article 14, la Commission pourrait, en recourant à la procédure de ce même article pour des demandes de renseignements, éluder les conditions de l'article 11 et tourner ainsi les garanties que ce dernier offre aux entreprises et associations d'entreprises concernées.

15 Une telle argumentation ne tient cependant pas compte de la distinction établie par le règlement lui-même entre les " renseignements " de l'article 11 et les " vérifications " de l' article 14. La circonstance que les agents mandates par la Commission, en effectuant une vérification, aient le pouvoir de demander, au cours de celle-ci, des renseignements sur des questions concrètes specifiques decoulant des livres et des documents professionnels qu'ils examinent, ne suffit pas pour conclure qu'une vérifications'identifie à une procédure ne tendant qu'à obtenir des renseignements, au sens de l'article 11 du règlement.

16 Pour toutes ces raisons, il y a lieu de rejeter le premier moyen comme non fondé.

b ) Quant à la violation des droits fondamentaux

17 La requérante fait ensuite valoir qu'en omettant de lui communiquer au préalable la décision de vérification litigieuse, la Commission aurait en l'espèce viole des droits fondamentaux de l'intéressée, notamment le droit de recevoir à l'avance notification de l'intention d'appliquer une décision à son égard, ainsi que le droit d'être entendue avant qu'une décision lui faisant grief ne soit prise, et le droit d'user de la possibilité, que lui ouvre l'article 185 du traité, de demander le sursis à l'exécution d'une telle décision. la requérante invoque en particulier l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, aux termes duquel "toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiales, de son domicile et de sa correspondance". Elle estime que ces garanties doivent être assurées, mutatis mutandis, également aux personnes morales.

18 Ainsi que la cour l'a dit dans son arrêt du 14 mai 1974 dans l'affaire 4-73 " nold " ( recueil 1974, p. 508 ), les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont elle assure le respect, conformément aux traditions constitutionnelles communes aux états membres ainsi qu'aux instruments internationaux auxquels les états membres ont coopéré ou adhéré.

19 A cet égard, il y a lieu de relever que l'article 8 de la convention européenne, pour autant qu'ils'applique à des personnes morales, tout en énonçant le principe de la non-ingérence des autorités publiques dans l'exercice des droits vises au premier paragraphe, admet, au deuxième paragraphe, qu'une telle ingérence est possible pour autant qu'elle " est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection des droits et libertés d'autrui ".

20 En l'espèce - ainsi qu'il ressort des septième et huitième considérants du règlement n° 17 - les pouvoirs conférés à la Commission par l'article 14 de ce règlement ont pour but de permettre à celle-ci d'accomplir la mission, qui lui est confiée par le traité CEE, de veiller au respect des règles de concurrence dans le marche commun. Ces règles ont pour fonction, ainsi qu'il ressort du 4 alinéa du préambule du traité, de l'article 3, lettre f ), et des articles 85 et 86, d'éviter que la concurrence ne soit faussée au détriment de l'intérêt général, des entreprises individuelles et des consommateurs. L'exercice des pouvoirs conférés à la Commission par le règlement n°17 concourt au maintien du régime concurrentiel voulu par le traité dont le respect s'impose impérativement aux entreprises. Dans ces conditions, il n'apparaît donc pas que le règlement n°17, en conférant à la Commission les pouvoirs de procéder à des vérifications sans communication préalable, comporte une atteinte au droit invoque par la requérante.

21 Par ailleurs, en ce qui concerne plus particulièrement la thèse selon laquelle la requérante aurait été en l'espèce privée du droit d'être entendue avant qu'une décision ne soit prise à son égard, il faut préciser que l'exercice d'un tel droit de défense s'inscrit principalement dans le cadre des procédures judiciaires ou administratives visant à faire cesser une infraction ou à constater une incompatibilité légale, telles que les procédures visées par le règlement n 99-63 de la Commission du 25 juillet 1963 ( JO 1963, n l 127 ). Par contre, la procédure de vérification dont il est question à l'article 14 du règlement n°17 ne vise pas à faire cesser une infraction ou à constater une incompatibilité légale, mais a uniquement pour objet de permettre à la Commission de recueillir la documentation nécessaire pour vérifier la réalité et la portée d'une situation de fait et de droit déterminée. Ce n'est que si la Commission estime que les éléments d'appréciation ainsi réunis justifient l'ouverture d'une procédure au sens du règlement n° 99-63 précité, que l'entreprise ou l'association d'entreprises concernée doit, avant qu'une telle décision ne soit prise, être entendue, en application de l'article 19, paragraphe 1, du règlement n° 17 et des dispositions du règlement n° 99-63. C'est précisément cette différence substantielle entre les décisions prises à l'issue d'une telle procédure et les décisions ordonnant une vérification qui explique la teneur de l'article 19, paragraphe 1, susdit, lequel, en énumérant les décisions que la Commission ne peut prendre avant d'avoir donne aux intéresses la possibilité d'exercer leur droit de défense, ne mentionne pas celle prévue à l'article 14, paragraphe 3, du même règlement.

22 Enfin, l'argument selon lequel l'absence d'une information préalable aurait privé la requerante de la possibilité de faire usage du droit, que lui ouvre l'article 185 du traité, de demander à la cour le sursis à l'exécution de la décision litigieuse se heurte au contenu même de l'article 185 susdit. Cette disposition suppose, en effet, qu'une décision a été adoptée et qu'elle produit ses effets juridiques, alors que la communication préalable, que la requérante reproche à la Commission de ne pas lui avoir transmise, aurait du précéder l'adoption de la décision attaquée et n'aurait pu avoir d'effets contraignants.

23 Compte tenu de ces considérations, le deuxième moyen n'apparaît donc pas non plus fondé.

c ) Quant au défaut de motivation

24 La requérante soutient également que la décision attaquée est irrégulière en ce qu' elle n'est pas motivée ou ne l'est pas suffisamment, du fait notamment qu'elle n'indique en aucune manière les raisons pour lesquelles la Commission à en l'espèce fait application de l'article 14, paragraphe 3, du règlement n°17, sans essayer de procéder tout d'abord à une vérification non formelle.

25 L'article 14 précité définit lui-même, au paragraphe 3, les éléments essentiels de motivation de la décision qui ordonne une vérification en prévoyant qu'elle " indique l'objet et le but de celle-ci, fixe la date à laquelle elle commence, et indique les sanctions prévues à l'article 15, paragraphe 1, c ), et à l'article 16, paragraphe 1, d ), ainsi que le recours devant la cour de justice contre la décision ".

26 Il est constant que la décision attaquée expose dans son préambule le but poursuivi, consistant à vérifier des circonstances de nature à faire ressortir l'existence éventuelle d'une interdiction d'exporter contraire au traité, et indique les sanctions prévues aux articles 15, paragraphe 1, c), et 16, paragraphe 1, d), du règlement n° 17. Il est aussi constant qu'elle précise, aux articles 1 et 2, les éléments sur lesquels doit porter la vérification décidée, ainsi que le lieu et la date à laquelle celle-ci sera effectuée. L'article 3 de la décision indique, enfin, à son deuxième alinéa, les possibilités de recours ouvertes par l'article 173 du traité devant la cour de justice contre une telle décision.

27 Compte tenu de ces éléments, il s'ensuit que la décision attaquée satisfait aux exigences du règlement n° 17 concernant sa motivation, et qu'il faut rejeter le présent moyen comme non fondé.

d ) Quant à la violation du principe de proportionnalité

28 La requérante observe encore que le principe de proportionnalité, tel qu'établi par la jurisprudence de la cour, implique qu'une décision de vérification adoptée sans procédure préalable ne peut se justifier que si la situation est très grave, s'il y a extrême urgence et si une discrétion absolue s'impose avant le début des opérations de contrôle. Elle relève enfin que la décision attaquée, en n'indiquant dans sa motivation l'existence d'aucune de ces circonstances, contrevient à un tel principe.

29 Le choix par la Commission entre la vérification par simple mandat et la vérification ordonnée par voie de décision ne dépend pas des circonstances invoquées par la requerante mais des nécessites d'une instruction adéquate, eu égard aux particularités de l'espèce.

30 Considérant que la décision attaquée visait uniquement à permettre à la Commission de réunir les éléments nécessaires pour apprécier l'existence éventuelle d'une violation du traité, il n'apparaît donc pas que la Commission ait en l'espèce agi de manière disproportionnée par rapport au but poursuivi et ait de ce fait méconnu le principe de proportionnalité.

31 Pour toutes ces raisons, ce dernier moyen ne pouvant pas non plus être retenu, il y a lieu de rejeter le recours comme non fondé.

Sur les dépens

32 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens.

33 La partie requérante ayant succombe en ses moyens, il convient donc de la condamner aux dépens.

Par ces motifs, La Cour déclare et arrête :

1) le recours est rejeté comme non fondé.

2) la partie requérante est condamnée aux dépens.