CCE, 4 décembre 1996, n° 97-239

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

Vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa, vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 61 paragraphe 1 premier alinéa, après avoir mis les parties intéressées en demeure de présenter leurs observations conformément à ces articles, considérant ce qui suit:

I

Par lettre du 9 juillet 1996 (1), la Commission a informé le gouvernement belge de l'ouverture de la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité CE à l'égard des aides octroyées dans le cadre de l'opération Maribel bis/ter en faveur des entreprises exerçant principalement leur activité dans un des secteurs les plus exposés à la concurrence internationale.

A la suite de la demande de la Commission, exprimée par lettre du 4 février 1994, les autorités belges lui avaient communiqué, par note du 29 mars 1994, les modifications apportées à l'opération Maribel, devenue Maribel bis, ayant pour objet d'octroyer aux entreprises "les plus exposées à la concurrence internationale" des avantages supplémentaires par rapport à ceux prévus dans le Maribel initial. Des informations complémentaires parvinrent à la Commission le 12 septembre 1994 et les 7 mars, 16 août, 28 septembre et 18 décembre 1995. Les informations ainsi recueillies par la Commission lui ont permis de constater ce qui suit.

L'Opération Maribel, dont l'application n'est pas limitée dans le temps, a été instaurée par la loi belge du 29 juin 1981 établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés. Selon l'article 35 de cette loi, les employeurs occupant des travailleurs manuels bénéficient pour chacun de ceux-ci d'une réduction du paiement des cotisations de sécurité sociale. Cette réduction était fixée initialement à 6,17 % du montant des rémunérations des travailleurs concernés. Eu égard à son caractère général et automatique, cette mesure n'avait pas été considérée comme une aide tombant sous l'application de l'article 92 paragraphe 1 du traité CE. Par arrêté royal du 12 février 1993, la réduction des cotisations sociales a été fixée à 1 875 francs belges (FB) par trimestre par travailleur occupé, soit 7 500 FB par an.

Une nouvelle modification, introduite par arrêté royal du 14 juin 1993 et dénommée "opération Maribel bis", prévoit que le montant trimestriel de 1 875 FB est porté à 6 250 FB (8 437 FB depuis le 1er janvier 1994: "Maribel ter"), lorsque l'employeur exerce principalement son activité dans un des secteurs les plus exposés à la concurrence internationale. La réduction dans ces secteurs est donc, depuis le 1er janvier 1994 (1er avril 1994 pour les activités de transport concernées), de 33 748 FB par an par travailleur. L'aide octroyée à ces entreprises, qui est constituée par la différence entre la réduction de base et la réduction majorée, s'élève donc par an par travailleur à 26 248 FB.

En ce qui concerne les entreprises de moins de vingt travailleurs, l'arrêté royal du 12 février 1993 a fixé la réduction trimestrielle afférente à chacun de leurs cinq premiers travailleurs à 2 825 FB (3 000 FB depuis le 1er juillet 1993). Pour celles faisant partie des secteurs les plus exposés à la concurrence internationale, ce montant est passé à 7 200 FB dans le cadre du Maribel bis et à 9 300 FB lors du Maribel ter. Il s'agit, cependant, d'un avantage entrant dans la catégorie des aides de minimis et ne tombant dès lors pas sous l'application de l'article 92 du traité CE. (L'aide nette, c'est-à-dire la différence entre les réductions pour les autres entreprises et celles afférentes à ces petites entreprises, ne dépasse pas 1 744 écus en trois ans).

Selon les informations complémentaires obtenues auprès des autorités belges, les entreprises bénéficiaires de la réduction majorée sont celles exerçant leur activité principale dans les activités d'extraction et de transformation de matières non énergétiques et dérivés, de l'industrie chimique, de l'industrie de transformation de métaux, de mécanique et optique de précision et des autres industries de façonnage et transformation, ainsi que certains services et certaines activités de transport, notamment le transport international par route.

Le coût de l'opération Maribel en 1995 s'élevait à 18 milliards de FB (465,1 millions d'écus). De ce montant, 11,4 milliards de FB (294,59 millions d'écus) représente le coût de la majoration, c'est-à-dire le montant des aides.

L'instauration de réductions majorées en faveur de certaines entreprises a fait l'objet d'interventions auprès de la Commission de la part de deux sociétés. La première invoquait le fait que le soutien des secteurs de l'économie belge les plus exposés à la concurrence étrangère paraissait incompatible avec l'article 92 du traité CE. Quant à la deuxième, elle s'est plainte du caractère discriminatoire de l'octroi de la réduction majorée dont elle était exclue et en réclamait le bénéfice à son égard.

La Commission a décidé d'ouvrir la procédure au titre de l'article 93 paragraphe 2 du traité CE après avoir constaté que les réductions majorées prévues par l'opération Maribel bis/ter constituaient des aides d'Etat tombant sous l'application des dispositions de l'article 92 paragraphe 1 du traité CE et que, compte tenu des informations en sa possession, elles ne pouvaient bénéficier d'aucune des dérogations énoncées aux paragraphes 2 et 3 dudit article 92.

Dans le cadre de cette procédure, la Commission a invité le gouvernement belge à lui faire part de ses observations. Les autres Etats membres et les autres intéressés ont été informés et également invités à présenter leurs observations par la publication de la décision d'ouverture de la procédure au Journal officiel des Communautés européennes (2).

Les observations du gouvernement belge sont parvenues à la Commission par lettre du 5 août 1996, enregistrée le 8 août 1996.

La Commission a également reçu des observations de la part du gouvernement néerlandais, ainsi que de plusieurs organisations d'employeurs et professionnelles néerlandaises. Ces observations ont été communiquées aux autorités belges par lettres des 26 septembre 1996 et 1er octobre 1996. Les commentaires des autorités belges à cet égard sont parvenus à la Commission le 17 octobre 1996.

II

Les observations des autorités belges peuvent être résumées comme suit.

- Le gouvernement belge propose une modification du régime par "l'élaboration d'un nouveau régime qui se distingue complètement de ce qui existe actuellement, tout en poursuivant les mêmes objectifs." Selon la proposition, l'octroi de la réduction majorée (le Maribel majoré) serait accordé aux employeurs exerçant essentiellement leurs activités dans des secteurs relevant de différentes divisions du code de la nomenclature générale des activités économiques des Communautés européennes (NACE) et qui sont:

- agriculture, chasse, sylviculture et pêche (sections A et B),

- extraction de minerais (section C),

- industrie manufacturière (section D),

- transport, stockage et communications (section I).

- Il justifie ce système par les considérations suivantes:

- La limitation des réductions aux seuls travailleurs manuels est "justifiée par la nature et l'économie de système étant donné que le régime de sécurité sociale et de sécurité sociale complémentaire, le droit du travail et l'organisation des ouvriers sont fondamentalement différents de ceux des employés. Il en résulte entre autres que les risques de licenciement et de chômage de longue durée des ouvriers sont sensiblement plus élevés que chez les employés." De même, la limitation à l'industrie se justifie par le fait que "c'est elle qui occupe la plupart des ouvriers et des bas salaires, d'ailleurs dus à la basse qualification des ouvriers."

- La réduction majorée a, d'autre part, pour objectif de "promouvoir la création d'emplois dans l'industrie pour éviter que le tissu économique belge ne repose à l'avenir trop unilatéralement sur le secteur tertiaire."

- Le principe de la réduction forfaitaire tend à stimuler la répartition du travail disponible et la création de postes à temps partiel.

- L'exclusion de la construction se justifie par les régimes de sécurité sociale et de taxation particuliers de ce secteur, qui sont plus avantageux.

III

Dans leurs observations, le gouvernement néerlandais et les associations d'employeurs et professionnelles néerlandaises estiment que la réduction majorée en faveur des entreprises exerçant essentiellement leurs activités dans un des secteurs les plus exposés à la concurrence internationale constitue un avantage important pour celles-ci au détriment des entreprises concurrentes néerlandaises. Ils considèrent qu'il s'agit d'une aide incompatible avec le marché commun.

IV

Le gouvernement belge, en ne notifiant pas préalablement à la Commission les dispositions constitutives d'aides d'Etat prévues par l'opération Maribel bis, n'a pas respecté l'obligation de notification préalable qui lui incombe en vertu de l'article 93 paragraphe 3 du traité CE. Les aides octroyées sur cette base sont donc illégales.

L'avantage prévu par l'opération Maribel bis/ter consistant en la réservation à certaines activités spécifiques du bénéfice de la majoration de la réduction du paiement des cotisations sociales représente un avantage constitutif d'une aide d'Etat tombant sous l'application de l'article 92 paragraphe 1 du traité CE. En effet, en faisant bénéficier de cet avantage certaines entreprises, le système décharge ces dernières d'une partie de leurs coûts et leur procure des avantages financiers améliorant leur position concurrentielle. Etant donné que la réglementation réserve explicitement l'octroi de la réduction supplémentaire aux entreprises exerçant principalement leurs activités dans un des secteurs les plus exposés à la concurrence internationale, les productions de ces entreprises, par définition, entrent en concurrence avec celles d'entreprises étrangères, notamment d'autres Etats membres et les aides en cause affectent donc les échanges intracommunautaires.

Par ailleurs, ces aides ne peuvent pas bénéficier d'une des dérogations prévues aux paragraphes 2 et 3 de l'article 92 du traité CE.

Les dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 2 ne sont pas applicables étant donné que les aides ne concernent ni des consommateurs individuels, ni des dommages causés par des calamités naturelles ou d'autres événements extraordinaires, ni certaines régions de l'Allemagne.

La dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point a) ne s'applique pas étant donné que les aides sont destinées à la totalité du territoire belge.

La dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point b) ne s'applique pas parce que l'octroi des aides ne concerne ni un projet important d'intérêt européen commun, ni une perturbation grave de l'économie belge.

La dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point c) ne peut pas non plus être appliquée compte tenu des considérations suivantes. Etant donné qu'il s'agit d'aides sous forme de réductions des cotisations de sécurité sociale, le gouvernement belge invoque le fait que la mesure présente un caractère d'aide à la promotion de l'emploi. Cette interprétation ne peut pas être retenue dans le cas d'espèce. La Commission, dans ses lignes directrices concernant les aides à l'emploi (3), a exposé les critères selon lesquels elle procède à l'appréciation des aides à l'emploi au titre de la dérogation de l'article 92 paragraphe 3 point c). Les aides accordées au titre du régime en cause n'entrent dans aucune des catégories auxquelles la Commission peut réserver un préjugé favorable: elles ne sont liées ni à la création d'emploi dans les petites et moyennes entreprises (PME) ou les régions éligibles aux aides à finalité régionale, ni au recrutement de certaines catégories de travailleurs éprouvant des difficultés particulières à s'insérer ou se réinsérer dans le marché du travail. Elles ne sont pas non plus liées au partage du travail.

Selon lesdites lignes directrices, la Commission peut autoriser certaines aides au maintien de l'emploi en cas de calamités naturelles ou autres événements extraordinaires et, sous certaines conditions, en faveur de régions pouvant bénéficier de la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point a). Lorsque certaines aides au maintien de l'emploi sont prévues dans un plan de sauvetage et/ou de restructuration d'entreprises en difficulté elle peut également autoriser celles-ci après les avoir appréciées à la lumière de ses lignes directrices en la matière (4).

Les aides prévues par l'opération Maribel bis/ter n'entrent dans aucune de ces catégories. Elles présentent, en effet, un caractère d'aide au fonctionnement des entreprises bénéficiaires sans aucune contrepartie sociale ou économique de la part de ces dernières, la réduction majorée étant octroyée de manière continue pour tous les travailleurs manuels occupés par celles-ci, même si l'emploi y a diminué.

De plus, il s'agit par définition d'aides dont la finalité première est de diminuer les coûts des entreprises qui, soit sont exportatrices, soit sont en concurrence avec les importations en Belgique de productions d'entreprises étrangères, c'est-à-dire notamment d'autres Etats membres. Il paraît utile de relever à cet égard que, dans sa déclaration sur le "plan global pour l'emploi", communiquée à la Commission le 27 décembre 1993, le gouvernement belge invoquait notamment la détérioration des résultats en matière d'exportations pour justifier l'augmentation des réductions plus importantes des cotisations sociales.

Les aides existant actuellement dans le cadre de l'opération Maribel bis/ter constituent donc un soutien pur et simple au fonctionnement des entreprises ayant pour objectif direct l'amélioration de leur compétitivité internationale au détriment de leurs concurrentes des autres Etats membres. De telles aides comportent un risque direct d'altérer la situation des entreprises concurrentes des autres Etats membres et ne peuvent se justifier d'aucun intérêt communautaire. Elles sont dès lors incompatibles avec le marché commun.

V

En ce qui concerne les observations présentées par le gouvernement belge dans ses lettres des 5 août et 17 octobre 1996, celles-ci appellent les commentaires suivants.

Il y a lieu, tout d'abord, de noter que, ainsi que la Commission l'a exposé dans sa communication relative au contrôle des aides d'Etat et à la réduction du coût du travail qu'elle a communiqué aux Etats membres par lettre du 13 septembre 1996 (5), la limitation des réductions aux seuls travailleurs manuels ne donne pas, à elle seule, le caractère d'aide d'Etat au système du fait qu'elle ne délimite pas un groupe spécifique d'entreprises bénéficiaires. Dès lors, une justification de cette limitation "par la nature et l'économie du système", telle qu'elle est fournie par les autorités belges n'est pas pertinente en l'espèce.

Par contre, en ce qui concerne la limitation à certains secteurs de l'économie, principalement l'industrie en l'occurrence, cette mesure ne peut être justifiée en tant que soutien à l'emploi des travailleurs manuels, alors que l'on constate que seuls 47 % de ceux-ci seraient concernés par la réduction majorée (582 516 sur 1 235 954, chiffres au 30 juin 1993) et qu'il est patent, d'autre part, que les autres pans de l'économie, qui représentent 53 % de la main d'œuvre ouvrière, comportent certains secteurs, dans les services et la construction, particulièrement porteurs dans cette catégorie d'emplois. La limitation à certains secteurs rend donc bien sélective la mesure et a pour effet de réserver l'avantage supplémentaire aux entreprises davantage soumises à la concurrence internationale (6), même si les termes "secteurs les plus exposés à la concurrence internationale" ne sont plus expressément mentionnés. Cela est d'ailleurs confirmé par la teneur de la lettre adressée à la Commission le 9 août 1995 par les autorités belges dans laquelle elles déclarent: "En ce qui concerne le face lifting de l'article 1er de l'arrêté royal, c'est-à-dire plus précisément la suppression du membre de phrase "exerce principalement son activité dans un secteur exposé le plus à la concurrence internationale", ceci ne pose pas de problème à l'Office national de sécurité sociale en ce qui concerne la description des employeurs visés, la référence au code de la NACE étant suffisante."

Le système ne vise donc pas la promotion des travailleurs manuels en tant que tels et ne constitue pas une mesure susceptible de favoriser l'emploi, mais bien un allégement des charges pesant sur les entreprises, quelle que soit leur contribution à la promotion de l'emploi. Les aides continuent, en effet, à être octroyées par travailleur manuel occupé dans l'entreprise, même si l'emploi y a diminué au cours de l'année écoulée.

Par ailleurs, en ce qui concerne l'objectif, avancé par les autorités belges, de "promouvoir la création d'emplois dans l'industrie pour éviter que le tissu économique belge ne repose à l'avenir trop unilatéralement sur le secteur tertiaire", cet objectif ne peut pas être réalisé par le biais de mesures incompatibles avec le traité CE. De plus, le moyen utilisé, dans le cas d'espèce, ne correspond pas à l'objectif annoncé puisqu'il s'agit, comme indiqué ci-dessus, d'une aide au fonctionnement des entreprises et non à la création d'émplois.

Enfin, les autorités belges invoquent également le fait que, même assorties de la réduction majorée prévue par le Maribel bis/ter, les charges patronales belges de sécurité sociale demeurent encore nettement plus élevées que celles existant aux Pays-Bas et que, dès lors, la réduction en cause ne fausse pas la concurrence.

Cet argument ne peut être retenu. En effet, la Commission a toujours défendu la position, d'ailleurs expressément confirmée par la Cour de justice (7), selon laquelle, si les conditions générales dans lesquelles les entreprises exercent leurs activités sont susceptibles de varier d'un pays de la Communauté à l'autre, un Etat membre ne peut cependant pas isoler tel élément particulier de ces conditions générales, en l'espèce les charges sociales, et compenser par des réductions les coûts supplémentaires qui en résultent pour ces entreprises par rapport à leurs concurrentes des autres Etats membres tout en négligeant que, pour tel autre élément, la situation peut se trouver inversée en faveur de ces mêmes entreprises.

VI

Dans les observations qu'elles ont adressées à la Commission dans le cadre de la procédure, les autorités belges évoquent la possibilité de l'élaboration d'un nouveau régime qui, tout en poursuivant les mêmes objectifs, se distinguerait du régime actuel. Au cas où les autorités belges décideraient de concrétiser cette possibilité, le projet en cause devrait faire l'objet d'une notification à la Commission au titre de l'article 93 paragraphe 3 du traité CE, afin de que cette dernière puisse prendre position sur la comptabilité de celui-ci avec le marché commun,

A ARRÊTE LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

La réduction plus importante des cotisations de sécurité sociale afférentes aux travailleurs manuels accordée dans le cadre de l'opération Maribel bis/ter aux employeurs exerçant principalement leurs activités dans un des secteurs les plus exposés à la concurrence internationale constitue une aide d'Etat illégale étant donné qu'elle n'a pas été notifiée préalablement à la Commission conformément aux dispositions de l'article 93 paragraphe 3 du traité CE. Elle est en outre incompatible avec le marché commun conformément aux dispositions de l'article 92 paragraphe 1 du traité CE et ne peut bénéficier d'aucune des dérogations à cette interdiction telles que prévues aux paragraphes 2 et 3 dudit article 92.

Article 2

La Belgique est tenue de prendre les mesures appropriées pour mettre fin sans délai à l'octroi des réductions majorées des cotisations sociales, visées à l'article 1er, et doit récupérer auprès des entreprises bénéficiaires les aides illégalement versées. Le remboursement doit s'effectuer conformément aux procédures et aux dispositions de la loi belge, avec un intérêt jusqu'à la date de remboursement effectif calculé, à compter de la date d'octroi des aides, à un taux égal à la valeur en pourcentage à cette date du taux de référence servant au calcul de l'équivalent-subvention net des aides régionales en Belgique.

Article 3

La Belgique informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de la présente décision, des mesures qu'elle aura prises pour s'y conformer.

Article 4

Le royaume de Belgique est destinataire de la présente décision.

(1) SG(96) D/6225.

(2) JO n° C 227 du 6. 8. 1996, p. 8.

(3) JO n° C 334 du 12. 12. 1995, p. 7.

(4) Lignes directrices communautaires pour les aides d'Etat au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté (JO n° C 368 du 23. 12. 1994, p. 12).

(5) SG(96) D/8024.

(6) Voir à cet égard la communication de la Commission relative au contrôle des aides d'Etat et à la réduction du coût du travail, points 21 et 22 [SG (96) D/8024].

(7) Arrêts du 10 décembre 1969 dans les affaires jointes 6 et 11-69, Commission des Communautés européennes contre République française et du 2 juillet 1974 dans l'affaire 173/73, Italie contre Commission des Communautés européennes, Recueil p. 720.