CCE, 16 août 1991, n° 91-474

LA COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES,

Vu le traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa, après avoir mis, conformément aux dispositions dudit article, les intéressés en demeure de présenter leurs observations, et vu ces observations (1), considérant ce qui suit:

I

Par lettre du 17 juillet 1990 une entreprise du secteur agro-alimentaire a invité la Commission, conformément à l'article 175 du traité CEE, à prendre position au sujet des aides accordées par les autorités italiennes en date du 12 avril 1990 en faveur de certains investissements envisagés par la société Italgrani SpA, ayant son siège à Naples.

Sollicitées par la Commission, les autorités italiennes ont communiqué en date du 7 septembre 1990, la décision du Cipi (Comité interministériel pour la coordination de la politique industrielle), du 12 avril 1990, relative au programme d'investissements en question.

Ce programme fait l'objet d'un contrat entre le ministère pour les interventions dans le Mezzogiorno et la société Italgrani SpA et s'inscrit dans le cadre de la loi n° 64-86, du 1er mars 1986, régissant les interventions extraordinaires en faveur du Mezzogiorno. Les aides prévues s'élèvent à un montant global de 522,3 milliards de lires italiennes et sont destinées à financer des investissements d'un montant de 964,5 milliards de lires italiennes.

Il s'agit d'un programme intégré de production à partir principalement de céréales, fuits, soja et de betteraves devant aboutir, pour un montant global d'investissements de 669,5 milliards de lires italiennes, à la création des installations suivantes:

<EMPLACEMENT TABLEAU>

Les aides pour les investissements d'installation industrielles s'élèvent à 296,96 milliards de lires italiennes, les aides restantes étant consacrées à la construction des centres de recherche (97,1 milliards de lires italiennes), à la réalisation de projets de recherche (92,00 milliards de lires italiennes) et à la formation du personnel de l'industrie (36,0 milliards de lires italiennes).

Les capacités de production suivantes ont été envisagées:

<EMPLACEMENT TABLEAU>

Transfert de Foggia à Ortona d'une meunerie

Les secteurs concernés étant caractérisés par des échanges intracommunautaires importants, la Commission a considéré que les interventions en question constituent des aides au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité et a estimé, sur la base des informations à sa disposition, qu'elles ne semblaient pas pouvoir bénéficier des dérogations prévues par l'article 92 paragraphe 3 et, en particulier, par les dispositions de la loi n° 64-86 selon les conditions fixées à l'article 9 de la décision 88-318-CEE de la Commission, du 2 mars 1988, autorisant le régime d'aides introduit par la loi n° 64 du 1er mars 1986 en faveur du Mezzogiorno (2). Elle a, dès lors, ouvert la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 à l'encontre des aides destinées à:

- la création d'une amidonnerie et des installations devant servir directement ou indirectement à la production d'isoglucose,

- la production d'huiles de graines,

- la production de semoule et des farines,

- la création d'élevages de porcs,

- la constitution de stocks de produits de l'annexe II du traité.

En effet, en ce qui concerne les produits de l'annexe II du traité, les autorités italiennes sont tenues de respecter les prescriptions de l'article 9 de la décision 88-318-CEE. Cet article prévoit que l'Italie est tenue de respecter les dispositions et les encadrements communautaires en vigueur ou qui seront adoptés par les institutions communautaires aux fins de la coordination des différents types d'aide dans le secteur des produits de l'annexe II du traité. Or, sur la base des informations à sa disposition, la Commission a estimé que les autorités italiennes n'avaient pas tenu compte des interdictions ou restrictions pour l'octroi des aides dans le secteur de l'amidon, de l'isoglucose, des huiles de graines, de l'élevage de porcs et pour la constitution des stocks de produits de l'annexe II du traité. Elles auraient dû notamment notifier le contrat de programme au titre de l'article 93 paragraphe 3 du traité, comme la Commission le lui avait demandé par télex du 14 novembre 1986, afin de lui permettre de pouvoir prendre position au sujet des aides destinées aux produits de l'annexe II du traité.

La Commission avait estimé, en outre, qu'il subsistait des doutes au sujet du respect des niveaux d'intensité des aides et que les aides à la recherche et à la formation n'étaient pas suffisamment justifiées.

Dès lors, par lettre du 23 novembre 1990, la Commission a mis le gouvernement italien en demeure de lui présenter ses observations dans le cadre de la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité. Les autres Etats membres et les tiers intéressés en ont été informés par publication au Journal officiel des Communautés européennes (3).

II

Le gouvernement italien a présenté ses observations par lettres des 30 janvier et 28 mai 1991.

Huit associations, une entreprise et la société Italgrani ont présenté leurs observations et celles-ci ont été communiquées aux autorités italiennes en date du 8 avril 1991.

Le gouvernement italien et l'entreprise Italgrani ont introduit auprès de la Cour de justice des Communautés européennes un recours en annulation à l'encontre de la lettre de la Commission du 23 novembre 1990 relative à l'ouverture de la procédure de l'article 93 paragraphe 2 (voir affaires n° C-47-91 et n° C-100-91).

Les informations fournies par le gouvernement italien ont permis à la Commission de constater que les aides à la recherche (projets de recherche et financement des centres de recherche) sont conformes avec les conditions fixées dans la décision 88-318-CEE citée ci-avant.

En ce qui concerne les aides à la formation, s'agissant d'aides à la formation de base, elles sont conformes aux objectifs spécifiques du Fonds social européen et avec les conditions fixées dans la décision 88-318-CEE citée ci-avant.

En ce qui concerne les aides aux huiles de graines, il s'agit en fait de la production de protéines végétales hyperpurifiées et de lécithines à usage humain diététiques et pharmaceutiques. Les protéines hyperpurifiées et les lécithines, dûment traitées et rendues consommables, seront à la base de nouveaux aliments, destinés surtout au catering et aux productions diétothérapeutiques, qui exploiteront les qualités favorables et prouvées des principes actifs contenus dans le soja. Le protéines et les lécithines devront être extraites et purifiées par des procédés aux limites des technologies actuelles (par exemple, grâce à l'usage de gaz hypercritiques) qui protègeront le consommateur de la présence de solvants ou d'autres résidus nocifs pour la santé.

Pour obtenir ces produits avancés et de caractère expérimental, encore très peu répandus sur le marché, qui représentent l'objectif de cette partie du projet, il est nécessaire de rompre les graines de soja et d'éliminer la partie oléagineuse (quelque 12 % en poids). L'élimination de l'huile constitue une phase très délicate du processus, étant donné que des résidus, même minimes, de celle-ci, confèrent aux protéines des caractéristiques organoleptiques désagréables, qui devraient être masqués par des aromatisants puissants. Cette huile ne sera produite par conséquent que de manière résiduelle.

Compte tenu des observations qui précèdent, les aides à la recherche, à la formation et aux huiles de graines peuvent être considérées comme compatibles avec le Marché commun et bénéficier des dérogations prévues par la loi n° 64-86.

III

Successivement, par lettres des 23 et 24 juillet 1991, les autorités italiennes ont modifié de manière substantielle le programme d'investissements initialement prévu ainsi que les aides qui s'y rattachent.

Le nouveau programme (4) modifie comme suit le projet initialement prévu:

- suppression de l'aide en faveur de la création d'une amidonnerie, ainsi que des semoules et farines,

- suppression de l'aide pour la création d'élevages industriels de porcs,

- suppression de l'aide pour le financement des stocks de produits de l'annexe II du traité,

- réduction de la capacité de production annuelle de 357 000 tonnes à environ 150 000 tonnes,

- augmentation des investissements et des aides dans la chimie des sucres (glucoserie) avec suppression de toute production d'isoglucose,

- augmentation des investissements et des aides dans le secteur de la fermentation et de l'acide citrique,

- augmentation des aides pour les projets de recherche.

Le programme comporte les caractéristiques suivantes:

<EMPLACEMENT TABLEAU>

Les autorités italiennes ont précisé en outre que les aides ci-avant, d'un montant global de 461 milliards de lires italiennes, seront accordées en subordonnant la réalisation du programme dans son ensemble au respect, de la part d'Italgrani, des conditions suivantes:

- les produits transformés ou dérivés de l'amidon doivent être fabriqués à partir uniquement d'amidon d'origine communautaire,

- la production d'amidon d'Italgrani dans le cadre du programme sera strictement limitée aux quantités requises pour satisfaire aux besoins de sa propre production de produits dérivés et/ou transformés de l'amidon,

- Italgrani ne pourra mettre sur le marché aucune quantité d'amidon produit dans le cadre du programme.

Aux termes du programme la capacité de production de l'amidon prévue s'élève à environ 150 000 tonnes par an; l'amidonnerie comporte un investissement de 110 milliards de lires italiennes et sera réalisée à Taranto sans l'apport d'aides. Initialement, à cet effet, un investissement de 210 milliards de lires italiennes était prévu (avec aide) et la capacité de production d'amidon s'élevait à 357 000 tonnes par an.

IV

Les interventions prévues par les autorités italiennes découlent de la loi n° 64-86 et consistent dans des subventions directes et dans des prêts avec bonification d'intérêts. La Commission considère que ces interventions constituent des aides au sens de l'article 92 paragraphe 1 du fait qu'elles avantagent l'entreprise Italgrani et certaines de ses productions pour lesquelles il y a concurrence et des échanges entre les Etats membres. Le tableau ci-après représente les productions d'Italgrani et les quantités relatives qui font l'objet d'échanges entre l'Italie et les autres Etats membres (données Nimexe exprimées en tonnes, pour l'année 1990):

<EMPLACEMENT TABLEAU>(5)

La Commission ne dispose pas de données statistiques au sujet de la production au niveau communautaire des produits bénéficiaires des aides en cause. Il convient toutefois de souligner que les glucoseries et leurs productions en aval font partie de la filière de l'amidon et sont intégrées dans un secteur industriel caractérisé par une concurrence prononcée.

Les industries du secteur sont nombreuses et sont constituées par des unités importantes avec une forte intensité de capital. La société Italgrani occupera une place relativement importante dans ce secteur.

Les aides envisagées en faveur d'Italgrani faussent le jeu normal de la concurrence en réduisant les coûts de ses investissements industriels et en lui conférant un avantage par rapport aux autres producteurs qui ne bénéficient pas d'avantages comparables.

Compte tenu des considérations qui précèdent, les aides en cause sont susceptibles d'affecter les échanges entre Etats membres et de fausser la concurrence au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE.

V

L'article 92 paragraphe 1 du traité CEE érige en principe l'incompatibilité avec le Marché commun des aides présentant les caractéristiques qu'il énonce. En ce qui concerne les dérogations à ce principe, celles qui sont énoncées à l'article 92 paragraphe 2 du traité CEE sont inapplicables en l'espèce, compte tenu de la nature et des objectifs des aides en cause.

Aux termes de l'article 92 paragraphe 3 du traité CEE, les aides susceptibles d'être considérées comme compatibles avec le Marché commun doivent être appréciées dans le contexte communautaire, et non seulement dans celui d'un seul Etat membre. Pour préserver le bon fonctionnement du marché commun et tenir compte des principes énoncés à l'article 3 point f) du traité CEE, les dérogations au principe d'interdiction de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE prévues au paragraphe 3 du même article doivent s'interpréter restrictivement lors de l'examen de tout régime d'aides ou de toute mesure individuelle d'aides.

En particulier, les dérogations ne peuvent jouer que si la Commission constate que le libre jeu des forces du marché, en l'absence des aides, ne suffirait pas à lui seul à inciter leurs bénéficiaires éventuels à agir pour atteindre l'un des objectifs recherchés.

Se basant sur ces principes, et notamment sur la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point a) du traité, la Commission a autorisé, par sa décision 88-318-CEE mentionnée ci-avant, le régime d'interventions en faveur du Mezzogiorno, visé par la loi n° 64-86. Toutefois, à cette occasion, la Commission a subordonné l'octroi des aides au respect, entre autres, des deux conditions suivantes:

- les niveaux maxima d'intensité des aides,

- les exclusions et les limites spécifiques concernant les aides destinées aux produits de l'annexe II du traité.

A cet égard, il y a lieu de remarquer que les niveaux d'intensité des aides en cause (subventions et bonifications d'intérêt), suite aux modifications intervenues dans le cours de la procédure, correspondent aux limites établies en particulier par l'article 9 de la loi n° 64-86 (5) telles qu'elles ont été autorisées par la Commission dans sa décision du 2 mars 1988. Les aides en cause sont détaillées dans le tableau ci-dessous:

<EMPLACEMENT TABLEAU>(6)

En ce qui concerne la deuxième condition, il y a lieu de remarquer que les aides favorisent maintenant des produits relevant de secteurs à l'égard desquels il n'existe pas à l'heure actuelle des limitations sectorielles aux termes de l'article 9 de la décision 88-318-CEE. Dès lors, ces aides, dans leur forme actuelle, peuvent être considérées comme compatibles avec le Marché commun et bénéficier ainsi des interventions prévues par le régime d'aides prévu par la loi n° 64-86.

Toutefois, on ne saurait négliger le lien existant entre l'amidon et les produits bénéficiaires des aides en cause, dans la mesure où ces produits sont dérivés et/ou transformés de l'amidon. Le secteur de l'amidon est en effet extrêmement sensible et vulnérable à cause, entre autres, de capacités excédentaires de production et de la concurrence accrue au plan international (7); pour cette raison la Commission a adopté depuis longtemps une politique très restrictive au sujet des interventions en faveur de l'amidon en s'opposant tant aux subventions aux investissements du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), qu'aux aides d'Etat au niveau national. De ce fait, afin de respecter l'équilibre actuel du marché de l'amidon, la Commission estime qu'il y a lieu d'éviter que les aides en cause puissent produire des effets indirects sur la production de l'amidon non compatibles avec les objectifs de l'organisation commune du marché des céréales. Il en serait ainsi notamment si Italgrani serait en mesure de mettre sur le marché (italien, communautaire ou des pays tiers) des nouvelles quantités d'amidon.

A cet effet, se fondant sur les engagements des autorités italiennes résumés dans la partie III de la présente décision, la Commission estime qu'il est nécessaire de subordonner l'octroi de toutes les aides requises pour la réalisation du programme (dans son ensemble) au respect rigoureux des conditions suivantes:

a) les produits transformés ou dérivés de l'amidon doivent être fabriqués par Italgrani en utilisant uniquement de l'amidon d'origine communautaire;

b) la production d'amidon d'Italgrani dans le cadre du programme dont la capacité annuelle prévue est d'environ 150 000 tonnes sera strictement limitée aux quantités requises pour satisfaire aux besoins de sa propre production de produits dérivés et/ou transformés de l'amidon; la production d'amidon en question devra ainsi évoluer en fonction des besoins des produits dérivés et/ou transformés et ne pourra augmenter au delà de ces besoins;

c) Italgrani ne pourra jamais mettre sur le marché (national, communautaire ou des pays tiers) des quantités d'amidon produit dans le cadre du programme;

d) les autorités italiennes sont tenues de prendre les mesures de contrôle appropriées pour assurer le respect des conditions impératives énumérées ci-avant; à cet égard, un rapport annuel détaillé doit être transmis à la Commission avant le 30 juin de l'année suivant l'année civile de référence;

e) les autorités italiennes sont tenues de faire état des quatre conditions ci-avant dans la délibération du Cipi relative à l'approbation du contrat de programme et qui sera publiée à la Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana.

En ce qui concerne les aides aux investissements pour l'alcool, étant donné la surcapacité existante dans ce secteur et l'exclusion au financement communautaire des installations de production suivant le règlement (CEE) n° 866-90 du Conseil (7), la Commission rappelle aux autorités italiennes qu'il n'est pas souhaitable de créer des nouvelles capacités. Il s'agit d'une recommandation au titre de l'article 93 paragraphe 3 première phrase du traité car l'alcool n'est pas encore soumis à une organisation commune de marché,

A ARRETE LA PRESENTE DECISION:

Article premier

1. Les aides d'un montant global de 461,00 milliards de lires italiennes, accordées par le gouvernement italien à la société Italgrani pour la réalisation du programme d'investissements visé par la délibération du Cipi du 12 avril 1990 successivement modifié par lettres des 23 et 24 juillet 1991, sont compatibles avec le Marché commun et peuvent bénéficier des interventions prévues par la loi n° 64-86 du 1er mars 1986 (interventions en faveur du Mezzogiorno).

2. Toutefois, les aides ci-avant d'un montant global de 461,00 milliards de lires italiennes ne peuvent être octroyées qu'en subordonnant la réalisation du programme d'investissements au respect de la part de la société Italgrani des conditions suivantes:

- les produits transformés ou dérivés de l'amidon doivent être fabriqués à partir uniquement de l'amidon d'origine communautaire,

- la production d'amidon d'Italgrani dans le cadre du programme, dont la capacité annuelle prévue est d'environ 150 000 tonnes, doit être strictement limitée aux quantités requises pour satisfaire aux besoins de sa propre production de produits dérivés et/ou transformés de l'amidon; la production d'amidon en question devra ainsi évoluer en fonction des besoins des produits dérivés et/ou transformés et ne pourra augmenter au delà de ces besoins,

- aucune quantité d'amidon produit dans le cadre du programme ne pourra être mise sur le marché (national, communautaire ou des pays tiers).

Article 2

Les autorités italiennes sont tenues:

- de prendre les mesures de contrôle appropriées pour assurer le respect des conditions impératives énumérées à l'article 1er paragraphe 2 de la présente décision. A cet égard, un rapport annuel détaillé sera transmis à la Commission avant le 30 juin de l'année suivant l'année civile de référence,

- de faire état, dans la délibération du Cipi relative à l'approbation du contrat de programme qui sera publiée à la Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, des trois conditions énumérées à l'article 1er paragraphe 2 ainsi que des obligations et modalités de contrôle annuel visées au premier tiret du présent article.

Article 3

Les autorités italiennes informent la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures prises pour s'y conformer.

Article 4

La République italienne est destinataire de la présente décision.

(1) Communication aux Etats membres et autres intéressés publiée au JO n° C 315 du 14. 12. 1990, p. 7 et rectificatif publié au JO n° 11 du 17. 1. 1991, p. 32.

(2) JO n° L 143 du 10. 6. 1988, p. 37.

(3) JO n° C 315 du 14. 12. 1990, p. 7. Voir aussi rectificatif dans le JO n° C 11 du 17. 1. 1991, p. 32.

(4)Les autorités italiennes ont confirmé qu'aucune aide ne sera accordée aux installations de meunerie.

(5) La capacité de production d'amidon d'environ 150 000 tonnes par an prévue par le programme ne semble pas disproportionnée par rapport aux quantités des principaux produits dérivés et/ou transformés de l'amidon que Italgrani se propose de réaliser et qui sont énumérées dans cette colonne.

(6) Il s'agit des limites d'intensité prévues pour les aides destinées à des investissements réalisés dans des secteurs et localisations prioritaires. Ces limites peuvent atteindre, suivant le volume des investissements, les intensités de 73,78 %, 69,65 % et 40,36 %.

(7) Voir les considérations développées dans la communication relative à l'ouverture de la procédure de l'article 93 paragraphe 2 précitée.

(8) JO n° L 91 du 6. 4. 1990, p. 1.