CJCE, 1 octobre 1987, n° 311-85

LA COUR,

1. Par décision du 12 juillet 1984, parvenue à la Cour le 15 octobre 1985, le vice-président du Rechtbank van Koophandel (tribunal de commerce) de Bruxelles a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, trois questions portant sur l'interprétation des articles 30, 34 et 85, paragraphe 1, dudit traité.

2. Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant l'ASBL Vereniging van Vlaamse Reisbureaus (association des agences de voyages flamandes, ci-après "VVR ") à l'ASBL Sociale Dienst van de Plaatselijke en Gewestelijke Overheidsdiensten (service social des services publics locaux et régionaux, ci-après "Sociale Dienst ") et concernant une action en cessation formée, en vertu de l'article 55 de la loi du 14 juillet 1971 sur les pratiques du commerce, par le VVR contre le Sociale Dienst pour que celui-ci cesse d'accorder des ristournes à ses clients, en violation des règles de déontologie pour agents de voyages, telles qu'établies par l'article 22 de l'arrêté royal du 30 juin 1966 (moniteur belge du 27 juillet 1966).

3. En ce qui concerne les faits de l'affaire, le déroulement de la procédure et les observations soumises à la Cour en vertu de l'article 20 du statut CEE de la Cour, il est renvoyé au rapport d'audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

4. Le Sociale Dienst, défendeur au principal, a été institué par la Caisse spéciale pour allocations familiales qui lui a confié, entre autres, la tache d'agir en qualité d'agent de voyages vis-à-vis des membres du personnel des services publics locaux et régionaux. En cette qualité, le Sociale Dienst octroie à ces personnes des ristournes sur le prix des voyages fixés par les organisateurs (tour-operators), en cédant en faveur de ses clients une partie ou la totalité de la commission sur ces prix, qui, normalement, revient aux agents de voyages.

5. L'article 22 de l'arrêté royal du 30 juin 1966, précité, dont la violation est invoquée par le VVR, dans l'affaire au principal, dispose :

"Le titulaire d'une autorisation (pour l'exercice de l'activité d'agent de voyages) est tenu :

1) envers ses clients :

...

b) de respecter les prix et tarifs convenus ou légalement imposés ;

...

2) envers ses fournisseurs :

a) de respecter les prix et tarifs convenus ou légalement imposés ;

...

d) de respecter l'interdiction convenue de partager avec le client les commissions perçues ;

3) envers ses confrères :

De s'abstenir de tout acte contraire aux usages honnêtes en matière commerciale par lequel il leur enlèverait ou tenterait de leur enlever, ou à l'un d'eux, une partie de leur clientèle, ou porterait atteinte ou tenterait de porter atteinte à leur crédit ou, plus généralement, porterait atteinte ou tenterait de porter atteinte à leur capacité de concurrence.

Commet un acte contraire aux usages honnêtes en matière commerciale, notamment, celui qui :

...

e) ne respecte pas les prix et tarifs convenus ou légalement imposés ;

f) partage des commissions, fait des ristournes ou offre des avantages dans des conditions contraires aux usages, sous quelque forme que ce soit ;

..."

6. L'arrêté royal de 1966, dans lequel s'insère l'article 22 précité, a été adopté en vertu de l'article 5, paragraphe 2, de la loi du 21 avril 1965, portant statut des agents de voyages (Moniteur belge du 1er juin 1965), aux termes duquel le Roi peut déterminer des règles de déontologie. Cette loi prévoit, entre autres, que l'exercice de l'activité d'agent de voyages est soumis à une autorisation administrative (article 1er, paragraphe 1). L'autorisation peut être retirée, notamment, lorsque les règles de déontologie établies en vertu de l'article 5, paragraphe 2, ne sont pas ou ne sont plus observées (article 6, paragraphe 1). Les modalités selon lesquelles le retrait de l'autorisation est décidé sont fixées à l'article 18, paragraphe 1, de l'arrêté royal de 1966 précité.

7. En outre, comme le non-respect des règles déontologiques visées à l'article 22 de l'arrêté royal de 1966, est qualifié, aux termes du paragraphe 3, alinéa 2, du même article, d' " acte contraire aux usages honnêtes en matière commerciale ", ce même agissement tombe sous l'interdiction de l'article 54 de la loi du 14 juillet 1971 sur les pratiques du commerce, et peut donc faire l'objet d'une action en cessation aux termes de l'article 55 de la même loi. Cette action peut être intentée non seulement par les intéressés, mais également " à la requête d'un groupement professionnel ou interprofessionnel intéressé ayant la personnalité civile " (article 57, alinéa 1).

8. C'est d'ailleurs dans le cadre d'une action en cessation introduite en vertu de l'article 55 précité que le vice- président du Tribunal de commerce de Bruxelles, siégeant en référé, considérant que le litige dont il était saisi soulevait des problèmes d'interprétation de certaines dispositions du droit communautaire, a décidé de surseoir à statuer et de saisir la Cour des questions suivantes :

"A) Les dispositions de l'article 22, paragraphe 3, sous e) et f), de l'arrêté royal belge du 30 juin 1966, qui prévoient qu'une agence de voyages agréée (c'est-à-dire une agence de voyages titulaire de l'autorisation prescrite par la loi du 21 avril 1965) commet un acte contraire aux usages honnêtes en matière commerciale,

1) en ne respectant pas les prix et tarifs convenus ou légalement imposés et

2) en partageant des commissions, en faisant des ristournes ou en offrant des avantages dans des conditions contraires aux usages, sous quelque forme que ce soit,

sont-elles compatibles avec les dispositions de l'article 85, paragraphe 1, du traité CEE, surtout lorsqu'il apparaît que les actes contraires aux usages honnêtes sont interdits par l'article 54 de la loi belge du 14 juillet 1971 sur les pratiques du commerce ?

B) Les accords conclus par des agences de voyages sur la base des dispositions précitées sont-ils compatibles avec l'article 85, paragraphe 1, du traité CEE ?

C) Les dispositions de droit belge interne précitées et les accords éventuellement conclus en application de celles-ci sont-ils compatibles avec les articles 30 et 34 du traité CEE ?"

Sur la question A

9. La première question, même si elle ne mentionne expressément que l'article 85, paragraphe 1, du traité, doit être comprise, ainsi que les gouvernements belge et français et la Commission l'ont suggéré, comme visant à savoir si le fait, pour un État membre, d'imposer, par une disposition législative ou réglementaire, aux agents de voyages de respecter les prix et tarifs des voyages fixés par les "tour-operators", d'interdire aux mêmes agents de partager les commissions perçues pour la "vente" de ces voyages avec les clients ou d'accorder à ceux-ci des ristournes ainsi que de considérer de tels agissements comme constituant un acte de concurrence déloyale est compatible avec les obligations découlant, pour les États membres, de l'article 5 du traité CEE, en liaison avec les articles 3, sous f), et 85 du même traité.

10. A cet égard, il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante de la Cour (voir, en dernier lieu, arrêt du 30 avril 1986, Asjes, 209 à 213-84, Rec. p. 1425), s'il est vrai que les articles 85 et 86 du traité concernent le comportement des entreprises et non pas des mesures législatives ou réglementaires des États membres, il n'en reste pas moins que le traité impose à ceux-ci de ne pas prendre ou maintenir en vigueur des mesures susceptibles d'éliminer l'effet utile de ces dispositions. Selon la jurisprudence de la Cour, tel serait notamment le cas si un État membre imposait ou favorisait la conclusion d'ententes contraires à l'article 85 ou en renforçait les effets.

11. Afin de donner une réponse utile à la juridiction nationale, il importe dès lors d'examiner, en premier lieu, si le dossier de l'affaire révèle l'existence, dans le domaine visé par la question de la juridiction nationale, d'ententes de ce type et, en second lieu, si des dispositions telles que les dispositions belges en cause ont pour objet ou pour effet de renforcer les effets de telles ententes.

12. Le dossier de l'affaire fait ressortir que les dispositions belges s'insèrent dans un contexte caractérisé par la présence, à plusieurs niveaux, d'accords visant à imposer aux agents de voyage de respecter les prix de vente des voyages fixés par les tour-operators.

13. A cet égard, il convient de noter, en premier lieu, que, selon les explications non contestées fournies par la Commission, l'Union professionnelle des agences de voyages belges (ci-après "UPAV") avait établi, en 1963, un "Code de déontologie" valable vis-à-vis de ses associés. L'article 22 de ce Code, dont le contenu a été repris par l'article 22 de l'arrêté royal du 30 juin 1966, en cause dans l'affaire au principal, considérait déjà comme acte de concurrence déloyale notamment le fait pour un agent de partager avec ses clients des commissions ou de leur accorder des ristournes interdites ou contraires aux usages.

14. Il convient de rappeler, en second lieu, que, toujours selon les explications non contestées fournies par la commission, un accord-cadre a été conclu en 1975 au sein de l'UPAV, en matière de coopération entre le conseil des agents de voyages et le groupement des organisateurs de vols charters adhérant à cette association. L'article 8, sous b), de cet accord prévoit qu'un agent ne peut céder à des tiers une partie de la commission qu'il perçoit, sous quelque forme que ce soit, et doit respecter les prix et les conditions de vente fixés par l'organisateur.

15. Quant aux relations contractuelles entre les différents tour-operators et les différents agents de voyages, il importe de souligner que le contrat type annexé aux observations du gouvernement belge prévoit, au n° 1 des conditions générales de collaboration, que le tour-operator "peut refuser la vente (de ses voyages) aux agents désavouant la déontologie professionnelle et violant l'esprit de la législation". Cette formule permet au tour-operator de résilier le contrat avec les agents de voyages qui ne respectent pas les règles déontologiques valables à l'égard de ces agents, y compris celles interdisant le partage des commissions et l'octroi de ristournes.

16. L'existence d'un réseau d'accords visant à exclure de telles pratiques est d'ailleurs confirmée par le texte même de l'article 22 de l'arrêté royal du 30 juin 1966, en cause dans l'affaire au principal. En effet, le paragraphe 2, relatif aux obligations d'un agent de voyages "envers ses fournisseurs", dispose, en sa lettre d), que l'agent doit "respecter l'interdiction convenue de partager avec les clients les commissions perçues".

17. Sur la base des éléments figurant au dossier de l'affaire, il faut donc conclure que, dans le domaine des activités des agents de voyages, il existe un réseau d'accords, tant entre les agents eux-mêmes qu'entre les agents et les tour-operators, dont l'objet ou l'effet est d'imposer aux agents le respect des prix de vente des voyages fixes par les tour-operators. Des accords de ce type ont pour objet et pour effet de restreindre la concurrence entre agents de voyages. En effet, ils empêchent les agents de voyages de se faire une concurrence de prix en décidant, de leur propre initiative, de renoncer en faveur de leurs clients à une partie plus ou moins importante de la commission qui leur revient.

18. Des accords de ce type sont en outre susceptibles d'affecter le commerce entre États membres à plusieurs égards. Premièrement, les agents de voyages opérant dans un État membre peuvent vendre des voyages organises par des tour-operators établis dans d'autres États membres. Deuxièmement, ces mêmes agents peuvent vendre des voyages à des clients résidant dans d'autres États membres. Troisièmement, les voyages en question s'effectuent dans beaucoup de cas vers d'autres États membres.

19. Le gouvernement belge a contesté que l'article 85, paragraphe 1, puisse s'appliquer aux relations existant entre un tour-operator et un agent de voyages, en soutenant que ces relations seraient celles existant entre un mandant et un mandataire. Dès lors, l'agent de voyages devrait être considéré comme un organe auxiliaire du "tour-operator ". A l'appui de sa position, le gouvernement belge a souligné que l'agent de voyages ne conclut pas, avec les clients, des contrats en son propre nom, mais au nom et pour compte du tour-operator qui organise le voyage en question.

20. Il est, au contraire, à observer qu'un agent de voyages du type visé par la juridiction nationale est à considérer comme un intermédiaire indépendant exerçant une activité de prestation de services autonome. En effet, d'une part, l'agent vend des voyages organisés par un nombre très élevé de tour-operators, et, d'autre part, un tour-operator vend ses voyages à travers un nombre très élevé d'agents. Un tel agent de voyages ne saurait être qualifié, ainsi que le gouvernement belge le suggère, d'organe auxiliaire intégré dans l'entreprise de tel ou tel autre tour-operator.

21. Il résulte de ces considérations que des accords tels ceux en cause dans l'affaire au principal sont incompatibles avec l'article 85, paragraphe 1, du traité.

22. Il reste à examiner si des dispositions du type de celles visées par la juridiction nationale, replacées dans ce contexte, sont de nature à renforcer les effets propres des accords entre agents de voyages et tour-operators.

23. En premier lieu, en traduisant en une disposition réglementaire une interdiction à l'origine purement contractuelle, une disposition telle que l'article 22 de l'arrêté royal de 1966 renforce l'effet des accords en question entre les parties, en ce sens que la règle acquiert un caractère permanent et ne peut plus être abrogée par la volonté des parties. En deuxième lieu, en érigeant en acte contraire aux usages honnêtes en matière de commerce le non-respect des prix et tarifs convenus et de l'interdiction de partager avec les clients les commissions perçues, une disposition de ce type permet aux agents de voyages fidèles à la discipline convenue au sein de la profession d'agir en cessation à l'égard des agents de voyages extérieurs à l'entente, qui ne se plieraient pas à cette discipline. En troisième lieu, tant à l'égard des parties aux accords qu'a l'égard des tiers, la possibilité de retirer l'autorisation d'exercer l'activité d'agent de voyages, en cas de non-respect de la discipline convenue, constitue une sanction éminemment efficace.

24. Il y a lieu, dès lors, de répondre à la question A posée par la juridiction nationale en ce sens que le fait, pour un État membre, d'imposer, par une disposition législative ou réglementaire, aux agents de voyages de respecter les prix et les tarifs des voyages fixés par les tour-operators, d'interdire aux mêmes agents de partager les commissions perçues pour la vente de ces voyages avec les clients ou d'accorder à ceux-ci des ristournes ainsi que de considérer de tels agissements comme constituant un acte de concurrence déloyale est incompatible avec les obligations découlant, pour les États membres, de l'article 5 du traité CEE, en liaison avec les articles 3, sous f), et 85 du même traité, dès lors que la disposition nationale en cause a pour objet ou pour effet de renforcer les effets d'ententes contraires à l'article 85 précité.

Sur la question B

25. Par cette question, la juridiction nationale vise à savoir si des accords du type de ceux conclus par les agents de voyages sont compatibles avec l'article 85, paragraphe 1, du traité.

26. A cet égard, il convient de constater que, si la juridiction nationale ne précise pas, dans sa question, quels sont les accords conclus par des agents de voyages, auxquels elle entend se référer, on peut néanmoins déduire du contexte dans lequel l'affaire au principal se situe qu'il s'agit des différents accords évoqués au cours de la procédure et mentionnés ci-dessus dans le cadre de la réponse à la première question.

27. Puisqu'il a déjà été constaté que des accords de ce genre sont incompatibles avec l'article 85, paragraphe 1, il n'y a pas lieu de donner une réponse distincte à la question B posée par la juridiction nationale.

Sur la question C

28. Par cette question, la juridiction nationale se demande si des dispositions telles que les dispositions belges en cause et des accords du type de ceux conclus entre agents de voyages et entre agents de voyages et tour-operators sont compatibles avec les articles 30 et 34 du traité.

29. Il faut rappeler, à cet égard, que les articles 30 et 34 font partie du titre I du traité consacré à la libre circulation des marchandises. Ils disposent que sont interdites, entre les États membres, les restrictions quantitatives à l'importation et à l'exportation ainsi que les mesures d'effet équivalent.

30. Étant donné que les articles 30 et 34 du traité ne visent que des mesures publiques et non des comportements d'entreprises, seule la compatibilité avec ces articles de dispositions nationales du type de celles en cause dans l'affaire au principal doit être examinée.

31. Quant aux dispositions nationales de ce type, il y a lieu de remarquer qu'elles n'ont pas pour objet ou pour effet de restreindre la circulation des marchandises entre États membres.

32. En effet, les voyages ne constituent pas des marchandises mais des services, quelle que soit la dénomination utilisée à leur égard dans les relations professionnelles. Il en résulte qu'on ne saurait considérer des dispositions telles que les dispositions belges en question comme contraires à l'article 30 ou à l'article 34.

33. Dès lors, il y a lieu de répondre à la question C de la juridiction nationale en ce sens qu'une disposition législative ou réglementaire d'un État membre du type vise dans la réponse à la première question n'est pas incompatible avec les articles 30 et 34 du traité.

Sur les dépens

34. Les frais exposés par les gouvernements belge, français et irlandais et par la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet de remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs,

LA COUR,

statuant sur les questions à elle soumises par le vice-président du Rechtbank van Koophandel de Bruxelles, par décision du 12 juillet 1984, dit pour droit :

1) Le fait, pour un État membre, d'imposer, par une disposition législative ou réglementaire, aux agents de voyages de respecter les prix et les tarifs des voyages fixés par les tour-operators, d'interdire aux mêmes agents de partager les commissions perçues pour la vente de ces voyages avec les clients ou d'accorder à ceux-ci des ristournes ainsi que de considérer de tels agissements comme constituant un acte de concurrence déloyale est incompatible avec les obligations découlant, pour les États membres, de l'article 5 du traité CEE, en liaison avec les articles 3, sous f), et 85 du même traité, dès lors que la disposition nationale en cause a pour objet ou pour effet de renforcer les effets d'ententes contraires à l'article 85, précité.

2) Une disposition législative ou réglementaire d'un État membre, du type visé dans la réponse à la première question, n'est pas incompatible avec les articles 30 et 34 du traité.