CCE, 11 février 1987, n° 87-515

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

Vu le traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa, vu le règlement (CEE) n° 3796-81 du Conseil, du 29 décembre 1981, portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche (1), modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n° 2315-86 (2), après avoir mis, conformément aux dispositions de l'article 93 paragraphe 2 premier alinéa du traité CEE, les intéressés en demeure de présenter leurs observations (3) et vu ces observations; considérant ce qui suit:

I Historique et description

À la demande explicite de la Commission, à la suite d'une plainte de certains intéressés, le Gouvernement allemand a informé celle-ci par lettre du 23 avril 1985 d'une opération combinée d'achat et de location de l'entreprise Seeadler par le Land de Basse-Saxe.

Cette opération a eu lieu en automne 1983. L'usine en cause, située à Cuxhaven, fait partie du groupe "Nordsee" qui appartient à la société multinationale "Unilever" et fabrique des conserves et préparations à base de poisson. Elle utilise le terrain du Land de Basse-Saxe en bail emphytéotique (période normale: 99 ans). Après la fin du bail, ce terrain revient au Land de Basse-Saxe avec les immeubles construits sur lui.

En automne 1983, le Land de Basse-Saxe a acheté les immeubles de l'usine pour un montant de 30 millions de marks allemands. Ce prix se compose de 25 millions de marks allemands pour l'achat même et de 5 millions de marks allemands pour le maintien et l'amélioration des immeubles, à verser sur présentation des factures. Le Land de Basse-Saxe a en même temps loué les immeubles achetés pour 500 000 marks allemands par an à la même entreprise.

Le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne conteste le caractère d'aide de l'opération en cause, puisque le loyer serait à considérer comme raisonnable et comparable aux montants payés par des entreprises concurrentielles.

L'aide relève des articles 92 à 94 du traité CEE en vertu des dispositions de l'article 28 du règlement (CEE) n° 3796-81.

À l'issue d'un premier examen, la Commission a estimé que l'opération d'achat-location est une aide d'État au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE au bénéfice d'une entreprise, étant donné que les termes du contrat sont très favorables et ne répondent pas aux critères financiers normaux. En plus, il s'agit d'une aide qui a été versée au bénéficiaire sans réelle contrepartie de sa part. Une telle aide a un effet direct important sur la concurrence et les échanges, en plaçant l'entreprise en cause dans une condition concurrentielle plus favorable que celle de ses concurrents allemands et communautaires.

La Commission a, en conséquence, décidé d'ouvrir à l'égard de cette aide la procédure d'examen prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité CEE, et, par lettre du 24 juillet 1985, elle a mis le Gouvernement allemand en demeure de présenter ses observations.

Observations des intéressés

Un État membre et plusieurs intéressés ont transmis leurs observations à la Commission; ils partagent tous l'avis de la Commission.

II Observations du Gouvernement allemand

Dans ses réponses des 30 octobre 1985 et 6 janvier 1986, le Gouvernement allemand a avancé les arguments suivants:

1°) Conformément à la pratique observée dans d'autres ports en Allemagne et dans le reste de la Communauté, les terrains des usines à Cuxhaven appartiennent normalement aux autorités publiques qui gèrent les ports. Ainsi, les immeubles appartiennent au Land de Basse-Saxe et sont mis à la disposition des entreprises en bail ou location. Dans des cas exceptionnels seulement, les entreprises ont construit elles-mêmes sur les terrains qu'elles détiennent en vertu de baux emphytéotiques. Ceci était le cas de l'entreprise en cause.

2°) Le prix d'achat de l'usine correspond à la valeur commerciale objective des bâtiments, estimée par des experts selon les règles en vigueur. Le montant n'est donc pas excessif et son paiement ne peut être considéré en soi comme une aide au sens de l'article 92 du traité CEE. En plus, le loyer annuel pour les immeubles s'élève à 23,176 marks allemands par mètre carré, se situant ainsi dans la gamme des loyers pour d'autres entreprises qui varient entre 16,30 et 42,50 marks allemands par mètre carré.

3°) Le terrain ne revient au propriétaire qu'après un terme de vingt-six ans conformément à un contrat supplémentaire sur les droits de superficie conclu en 1951. En l'occurrence, un dédommagement conforme à l'article 14 du contrat sur les droits de superficie est prévu et le Land de Basse-Saxe n'aurait pu le refuser en toute équité en suivant les directives existant en la matière.

4°) Le Land de Basse-Saxe acquiert des biens-fonds dans l'intérêt d'une bonne gestion des besoins collectifs. Le fonctionnement du port de pêche de Cuxhaven est considéré comme constituant une tâche publique. L'intérêt du Land est donc notamment de garantir que les équipements d'infrastructure permettent une utilisation optimale au moindre coût de l'ensemble du port. Si des parties importantes du terrain portuaire étaient insuffisamment utilisées, cela entraînerait un faible taux d'utilisation de toutes les installations d'infrastructure et par conséquent une augmentation sensible des coûts unitaires. Comme la société-mère envisageait de déplacer ses installations de Cuxhaven à Bremerhaven, la capacité du port risquait une sous-utilisation considérable. Si le Land de Basse-Saxe était intervenu à une date ultérieure, par exemple à la fin du contrat sur les droits de superficie en l'an 2011, il n'aurait plus été possible d'empêcher cette dégradation.

5°) Le Gouvernement allemand note en outre que Cuxhaven constitue un pôle de développement régional prioritaire dans le cadre du treizième plan-cadre de l'action communautaire "amélioration des structures économiques régionales", dont les principes ont été approuvés par la Commission.

6°) L'objet de la transaction est, en plus du maintien sur place, de moderniser l'entreprise sans créer de nouvelles capacités. Ces mesures de restructuration ont pour conséquence immédiate le maintien de places de travail et permettent d'espérer la création d'emplois en raison des investissements.

C'est pourquoi en plus du montant du prix d'achat de 25 millions de marks allemands, une somme de 5 millions de marks allemands est réservée pour des travaux de réparation (dont il a été tenu compte dans l'expertise), ainsi que pour la rénovation et la modernisation des bâtiments, qui, bien qu'incombant en principe au propriétaire, ont été exécutées par le locataire pour des raisons de bon fonctionnement des travaux. Au mois d'octobre 1985, le Land de Basse-Saxe avait versé 4,8 millions de marks allemands. Le Land considère la prise en charge des travaux de rénovation comme la conséquence nécessaire du transfert de propriété, qui ne peut donc être considérée comme constituant un élément à caractère d'aide.

7°) Pour les raisons énoncées ci-dessus, la relation entre loyer et prix d'achat ne peut être comparée aux taux de rendement normaux du capital. Le loyer convenu correspond à ceux qui sont pratiqués localement. Le taux de rendement immédiat des bâtiments à usage industriel ou commercial se situe généralement à un niveau de 2 à 3 % tout au plus. Il n'est donc pas davantage possible d'apprécier le caractère d'aide sur cette base étant donné que les taux d'amortissement figurant au bilan servent à des fins fiscales et ne sont pas pertinents en l'occurrence. L'évaluation de la valeur devrait se faire plutôt à l'aide de taux d'amortissement basés sur un calcul des coûts. Les répercussions indirectes sur les coûts de l'infrastructure du port constituent par contre l'élément capital pour démontrer qu'il ne s'agit pas d'aide au sens envisagé ici. L'acquisition a servi les intérêts de la gestion de biens collectifs et donc l'accomplissement de tâches publiques.

8°) En outre, le fait que la société en cause soit propriétaire de biens immobiliers dans la zone portuaire constitue une exception. La seule entreprise qui, très modestement, a également utilisé des biens emphytéotiques a fait faillite en 1983. Les autres entreprises concurrentes de Cuxhaven ont, dès le début, loué des terrains et des bâtiments appartenant au Land. Il en va de même pour Bremerhaven ainsi que pour des ports d'autres États membres de la Communauté. Il ne peut donc y avoir de distorsion de la concurrence. En outre, il n'y a pas non plus distorsion de la concurrence puisque les exportations (conserves de hareng, produits en marinade et conservés dans l'huile) sont faibles et que les importations concurrentielles restent limitées. Il ne saurait donc y avoir répercussion sensible sur les échanges internationaux.

9°) Le Gouvernement allemand fait finalement valoir ce qui suit:

- Dans l'affaire Arbed Saarstahl, la Commission a expressément déclaré qu'elle ne considère pas comme une aide la vente à des conditions normales de biens immobiliers de l'Arbed Saarstahl GmbH au Land.

- Dans le cadre du programme des Laender côtiers de l'Allemagne du Nord pour le développement et la rationalisation de la transformation et de la commercialisation des produits de la pêche prévu par le règlement (CEE) n° 355-77 du Conseil (1), la Commission a reconnu la nécessité de "subventionner" la restructuration de l'industrie de la transformation du poisson.

- Comme lors de la nationalisation d'entreprises privées, le transfert de biens immobiliers dans le domaine public ne constitue pas non plus une aide si l'opération vise des objectifs publics. La rentabilité de la propriété publique ne peut donc pas être considérée comme un critère pertinent pour appréciser le caractère d'aide.

- Indépendamment des explications ci-dessus, l'octroi d'une telle aide serait, selon les critères définis par la Commission, compatible avec le Marché commun dans les conditions données, selon l'article 92 paragraphe 3 points a) et c) du traité CEE.

- Le groupe de travail "Ports de mer" a analysé dans un rapport de 1977 le financement de "superstructures" dans les différents États membres et constaté dans son rapport de 1980 que les différentes formes de financement n'ont pas entraîné de distorsions sérieuses de la concurrence entre les États membres.

III Appréciation juridique

1. En ce qui concerne le dédommagement à verser éventuellement pour les bâtiments construits par l'entreprise sur le terrain en emphytéose, indemnité qui pourrait être dérivée des nouvelles pratiques administratives, le Gouvernement allemand renvoie à la circulaire ministérielle concernant la constitution de droits de superficie circulaire du ministère des Finances du 14 juin 1978 - 262129-1- (11), selon laquelle un dédommagement est prévu aux conditions suivantes:

a) en cas d'exercice du droit de retour du bien au terme prévu, si le propriétaire ne reprend pas le terrain dans son état initial, mais avec les bâtiments qui y ont été construits;

b) si l'ayant droit a obtenu l'accord écrit du propriétaire du terrain sur le projet de construction;

c) à raison des deux tiers de la valeur commerciale, sans toutefois dépasser le montant du prix de revient.

La circulaire du 14 juin 1978 ne s'applique toutefois pas aux contrats antérieurs, car on lit au point 8: "les contrats emphytéotiques existants ne sont pas affectés".

En l'espèce, le Gouvernement du Land n'est donc pas tenu de payer un dédommagement et ceci ne peut dès lors être invoqué pour minimaliser le coût de l'opération d'achat à cause d'une dépense future inévitable.

Étant donné que les immeubles reviendront au Land de Basse-Saxe sans frais après vingt-six ans, on peut par conséquent, dès à présent, faire la constatation que, pendant cette période, l'entreprise aura réalisé un bénéfice net de plus ou moins 12 millions de marks allemands, à savoir 25 millions de marks allemands moins vingt-six fois 500 000 marks allemands sans tenir compte des avantages liés à l'opération combinée d'achat-location.

2. À propos du versement de 5 millions de marks allemands pour la modernisation de l'entreprise, il est allégué qu'il a été effectué par suite du transfert de la propriété. Or, il résulte du bail emphytéotique que le locataire devra maintenir en bon état à ses frais les bâtiments construits et faire effectuer les travaux de réparation et de rénovation exigés par le Land de Basse-Saxe. En conséquence, les bâtiments devaient se trouver au moment de la vente dans un état qui n'exigeait pas de modernisation de la part de l'acheteur, ou être mis dans un tel état aux frais du détenteur.

3. Si on peut considérer que le taux d'intérêt sur des dépenses publiques d'intérêt général ne peut être comparé aux taux d'intérêt pratiqués dans le secteur privé, la nécessité d'assurer la pleine utilisation des infrastructures se trouve cependant invoqué ici en faveur d'une seule entreprise d'une dimension importante qui reçoit une injection financière considérable, ce qui n'est pas le cas pour les autres entreprises du secteur. De plus, les autorités régionales du Land de Basse-Saxe ont dû financer l'achat des immeubles de l'usine Seeadler pour un montant de 30 millions de marks allemands. Un tel financement donne normalement lieu au paiement d'intérêts sur le capital emprunté. Or, selon les taux d'intérêt en vigueur à l'époque, un tel financement coûterait environ 2 à 2,4 millions de marks allemands (taux d'intérêt entre 7,5 et 8 %). Par contre, le Land de Basse-Saxe ne réalise, avec les 500 000 marks allemands par an, qu'un taux de rendement de 1,7 à 2 % par an pour son investissement. À ce faible taux est opposé le paiement à l'entreprise de la somme de 25 millions de marks allemands pour laquelle les intérêts annuels en cas de placement sur le marché financier dépassent de loin la somme du loyer annuel. Ceci confirme d'ailleurs les chiffres avancés par les milieux intéressés sur la relation entre la valeur commerciale du bâtiment et son rendement (voir point 5).

4. Il est évident que le transfert de biens immobiliers dans le domaine public pour des objectifs publics, comme d'ailleurs la nationalisation d'une entreprise privée, ne constitue pas en soi une aide d'État. Néanmoins, la rentabilité de la propriété publique qui a fait l'objet du transfert peut être retenue comme critère pertinent d'appréciation du caractère d'aide. Ainsi la Commission a clairement indiqué aux États membres les critères à retenir pour considérer comme aides d'État les participations des autorités publiques dans les capitaux des entreprises (1). La participation peut concerner le transfert total ou partiel de propriété du secteur privé au secteur public.

Il y a aide d'État lors d'une telle opération quand l'apport de capital est réalisé dans des circonstances qui ne seraient pas acceptables pour un investisseur privé opérant dans les conditions normales d'une économie de marché, par exemple si la prise de participation est une participation temporaire dont la durée et le prix de cession sont fixés d'avance, de telle sorte que le rendement qui en résulte pour l'apporteur de capital est sensiblement inférieur à la rétribution qu'il aurait été en droit d'attendre d'un placement pour une durée comparable sur le marché des capitaux. Ce critère s'applique dans le cas du transfert des biens immobiliers de l'entreprise en cause vers le secteur public, il s'agit dès lors d'une aide d'État au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE.

5. Le Gouvernement allemand estime en outre que l'achat comme la location ont eu lieu à des conditions normales et à des prix courants sur le plan local. Un relevé de loyers de locaux à usage industriel et commercial sur le plan local et des renseignements obtenus tant pour des régions côtières allemandes que pour d'autres villes montrent que les loyers peuvent fortement fluctuer selon l'époque de la conclusion du contrat et selon la conjoncture propre ainsi que selon le lieu considéré. Selon les indications du Gouvernement allemand, le loyer de l'usine en cause se trouve plutôt à la limite inférieure de la marge de variation. Des indications fournies par des sociétés concurrentes amènent cependant à conclure que l'avantage dont bénéficie l'entreprise se situe précisément dans ce prix de location avantageux dans sa combinaison avec l'opération achat-location. Ce fait est confirmé par les éléments suivants:

- Une société installée au même endroit paie par mètre carré environ 40 marks allemands de loyer annuel contre environ 20 marks allemands par mètre carré en l'espèce.

- Si, pour calculer la valeur commerciale de bâtiments industriels, on multiplie leur rendement par douze (comme l'ont fait les milieux intéressés), on obtient pour l'entreprise en cause:

a) soit une valeur commerciale de 6 millions de marks allemands sur la base du loyer annuel de 500 000 marks allemands;

b) soit un loyer annuel de 2,5 millions de marks allemands (le douzième du prix d'achat de 30 millions de marks allemands) ou de 2 millions de marks allemands pour un prix d'achat de 25 millions de marks allemands (déduction faite des 5 millions de marks allemands pour réparations).

Le fait que l'opération visait également à empêcher le déménagement de l'entreprise semble démontrer l'existence d'un tel avantage.

6. Une comparaison avec l'affaire des ventes de terrains d'Arbed-Saarstahl GmbH n'est pas pertinente puisqu'il n'y a eu ni double opération simultanée d'achat-location, ni utilisation des terrains vendus dans la sphère d'activité de l'entreprise.

7. De même, l'avis du groupe de travail "Ports de mer" de 1977, selon lequel les différentes formes de financement de "superstructures" n'ont pas entraîné de sérieuses distorsions de la concurrence entre les États membres, n'est pas pertinent pour le secteur de la pêche puisque cette analyse portait sur le domaine des transports.

8. Le Gouvernement allemand se réfère au treizième plan-cadre de l'action communautaire "amélioration de la structure économique régionale", où Cuxhaven figure en tant que pôle de développement de la "côte de la mer du Nord en Basse-Saxe" et peut bénéficier d'un taux d'aide de 20 %. Ce plan-cadre fait apparaître qu'un développement économique sain de Cuxhaven se trouve empêché par la monostructure que constitue le secteur de la pêche. Dans ce sens, l'objectif de l'opération d'achat-location concernée ici ne peut remédier à cette monostructure "pêche" de l'économie régionale, parce qu'elle vise à maintenir les activités de pêche existantes, au lieu de diriger l'utilisation de fonds publics vers des activités complémentaires.

S'y ajoute le fait que l'entreprise a été modernisée, ce qui, en l'absence d'accroissement de capacités, conduit normalement à une réduction des emplois. En l'occurrence, il y a maintien de l'emploi, ce qui, lié à la modernisation, devrait déboucher sur une augmentation de la capacité afin de garantir cet emploi à plus long terme.

9. Le Gouvernement fédéral souligne que l'opération visait à éliminer une situation d'exception; la situation normale était que des bâtiments appartenant aux pouvoirs publics sont loués aux entreprises. La réaction des intéréssés démontre que tel n'est pas le cas en général et que, en tout état de cause, les conditions de location sont sensiblement moins bonnes que celles dont bénéficie Seeadler.

10. L'achat de bâtiments d'exploitation par l'État, combiné avec leur relocation à des conditions favorables à l'entreprise, constitue une aide dans le sens que les autorités régionales renoncent ainsi à des recettes qu'elles pouvaient escompter. L'aide est de nature à soulager la trésorerie de l'entreprise et a pour effet d'abaisser ses coûts d'exploitation. Elle a donc un effet direct sur la concurrence, surtout dans la mesure où les entreprises concurrentes communautaires n'ont pas accès aux mêmes avantages que l'entreprise en cause. De plus, cette opération n'est pas liée à un programme de restructuration ni à des investissements d'un volume en rapport avec les moyens d'aide engagés.

Le renforcement de la situation concurrentielle résultant de l'octroi de l'aide en cause a par conséquent des répercussions négatives sur celle des producteurs des autres États membres qui ne bénéficieront pas de telles aides.

En ce qui concerne les conserves et préparations à base de poisson, produits fabriqués par l'entreprise en cause, celle-ci détient plus de 50 % du marché allemand. Ce marché est alimenté pour presque deux tiers par la production nationale et pour environ un tiers par les importations dont la moitié en provenance des autres États membres. L'Allemagne exporte environ un quart de sa production dont presque 70 % vers les autres États membres. Puisque l'entreprise en cause est un exportateur important de ces produits, surtout sur les marchés des pays voisins, les conditions de concurrence entre États membres sont certainement altérées au détriment des producteurs des autres États membres.

IV Lorsque l'aide financière de l'État renforce la position d'une entreprise par rapport à d'autres qui lui font concurrence dans la Communauté, ces dernières doivent être considérées comme affectées par l'aide en question. En l'espèce, l'aide, qui a réduit les coûts que l'entreprise Nordsee aurait normalement dû supporter elle-même, est susceptible d'affecter les échanges et de fausser ou menacer de fausser la concurrence entre États membres en favorisant ladite entreprise au sens de l'article 92 paragraphe 1, qui déclare incompatible avec le Marché commun toute aide présentant les caractéristiques qu'il énonce.

Les dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 du traité CEE, seules concernées en l'espèce, visent les objectifs poursuivis dans l'intérêt de la Communauté; l'intérêt de secteurs particuliers d'une économie nationale n'est pas suffisant. Ces dérogations doivent être interprétées strictement lors de l'examen de tout programme d'aide à finalité régionale ou sectorielle ainsi que de tout cas individuel d'application de régimes d'aides générales. Elles ne peuvent être accordées que dans les cas où la Commission peut établir que l'aide est nécessaire pour la réalisation de l'un des objectifs visés par ces dispositions.

Accorder le bénéfice desdites dérogations à des aides n'impliquant pas une contrepartie reviendrait à admettre des atteintes aux échanges entre États membres et des distorsions de concurrence dépourvues de justification au regard de l'intérêt communautaire.

L'existence d'une telle contrepartie n'a pu être établie en l'espèce et le Gouvernement allemand n'a pu donner, ni la Commission trouver, une justification permettant d'établir que l'aide en cause remplit les conditions requises pour l'application d'une des dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3.

Il ne s'agit pas en effet d'aides destinées à favoriser ou à faciliter le développement de certaines régions et, par conséquent, l'article 92 paragraphe 3 points a) et c) du traité CEE, en ce qui concerne son aspect régional, n'est pas applicable.

Cette aide ne constitue certainement pas non plus un projet important d'intérêt européen commun ni une mesure propre à remédier à une perturbation grave de l'économie allemande et, par conséquent, l'article 92 paragraphe 3 point b) du traité CEE n'est pas applicable.

En ce qui concerne la dérogation en faveur des aides destinées à faciliter le développement de certaines activités, les aides en question, destinées à réduire certains frais de fonctionnement, ne peuvent avoir un effet de développement économique au sens de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité CEE. En outre, l'importance des échanges intra-communautaires des produits de la pêche ne permet pas de considérer que les conditions de ces échanges n'en seraient pas altérées dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

Dans ses lignes directrices pour l'examen des aides nationales dans le secteur de la pêche (1), la Commission a rappelé que les aides au fonctionnement d'entreprises sont en principe incompatibles avec le Marché commun, sauf si elles sont directement liées à un plan de restructuration jugé compatible avec le Marché commun. Tel n'est pas le cas pour l'aide en cause.

L'aide incriminée est à considérer comme illicite, le Gouvernement allemand n'ayant pas respecté les obligations qui lui incombent au titre de l'article 93 paragraphe 3 du traité CEE.

Il résulte de l'analyse effectuée par la Commission que l'aide ne remplit pas les conditions requises pour bénéficier d'une des dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 du traité CEE et doit, par conséquent, être restituée,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L'aide du Land de Basse-Saxe en automne 1983 pour l'opération combinée de l'achat, pour 30 millions de marks allemands de l'usine Seeadler à Cuxhaven et sa relocation immédiate, pour 500 000 marks allemands par an, à l'entreprise "Nordsee" qui l'a vendue, opération notifiée à la Commission tardivement par lettre du 23 avril 1985, a été octroyée en violation des dispositions de l'article 93 paragraphe 3 du traité CEE et est dès lors illicite. Elle est également incompatible avec le Marché commun au sens de l'article 92 du traité CEE.

Article 2

La République fédérale d'Allemagne est tenue d'annuler l'opération visée à l'article 1er ou d'en modifier les termes afin d'établir une relation entre les conditions d'achat et de location qui soit conforme aux pratiques commerciales en la matière.

Article 3

La République fédérale d'Allemagne informe la Commission dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision des dispositions qu'elle a prises pour s'y conformer.

Article 4

La République fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.

(1) JO n° L 379 du 31. 12. 1981, p. 1.

(2) JO n° L 202 du 25. 7. 1986, p. 1.

(3) JO n° C 227 du 7. 9. 1985, p. 2.

(1) JO n° L 51 du 23. 2. 1977, p. 1.

(1) Bulletin des Communautés européennes n° 9-1984, pages 98 à 100.

(1) JO n° C 268 du 19. 10. 1985, p. 2.