CCE, 2 mai 1990, n° 91-144

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

Vu le traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa, après avoir, conformément aux dispositions dudit article, mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations, et vu ces observations, considérant ce qui suit :

I

Durant l'été 1988, des informations sont parues dans la presse grecque faisant état d'une aide que le Gouvernement grec avait décidé d'accorder au fabricant de ciment Halkis Cement Company, ci-après dénommé Halkis. Cette aide devait revêtir la forme d'une conversion de dettes en capital sur la base de la décision n° 1270 du gouverneur de la Banque de Grèce en date du 1er avril 1988, modifiée par la décision n° 1330 du 14 juillet 1988.

Par lettre du 5 août 1988, la Commission a informé le Gouvernement grec que toute conversion en capital, par des institutions publiques, de dettes de Halkis serait de nature à constituer une aide d'État qui ne pourrait être mise en œuvre sans notification préalable et accord de la Commission, conformément aux dispositions de l'article 93 paragraphe 3 du traité.

Le Gouvernement grec a répondu par lettre du 17 octobre 1988 que les dettes de Halkis n'avaient pas encore été converties en capital. Une assemblée des actionnaires devait avoir lieu prochainement et c'est au cours de cette réunion que serait vraisemblablement prise la décision d'augmenter le capital de la société. Le Gouvernement grec n'indiquait pas dans cette lettre s'il admettait le point de vue de la Commission, selon lequel une conversion des dettes de Halkis devait être notifiée conformément aux dispositions de l'article 93 paragraphe 3 du traité.

La Commission a alors rappelé au Gouvernement grec ainsi qu'à Halkis, par lettres du 28 novembre 1988, la nécessité de notifier cette opération suffisamment à temps et attiré leur attention sur les risques encourus en octroyant illégalement une aide qui, par la suite, pourrait devoir être restituée.

Halkis a répondu par lettre du 16 décembre 1988, en indiquant que l'assemblée générale de ses actionnaires avait décidé le 22 novembre 1988 d'augmenter de 42,3 milliards de drachmes grecques le capital de la société et que les droits préférentiels de souscription accordés aux actionnaires expireraient le 24 décembre 1988.

Aucune réponse ou notification n'a été reçue du Gouvernement grec.

Sur la base des quelques informations qui étaient alors en sa possession et vu les graves difficultés financières que connaissait l'entreprise en cause, la Commission a estimé que la conversion en capital des dettes - ou d'une partie des dettes - de Halkis était de nature à constituer une aide d'État. Elle a également constaté que, en raison des pertes enregistrées chaque année depuis 1982, la valeur nette de Halkis s'établissait à la fin de 1987 à moins 24,512 milliards de drachmes grecques. La Commission a également considéré que l'accumulation des dettes de Halkis envers des entreprises publiques représentait en soi une aide d'État, la mansuétude de celles-ci envers Halkis ne pouvant plus être considérée comme conforme à un comportement commercial normal.

La Commission a donc décidé le 3 avril 1989 d'engager la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2, et, par lettre en date du 13 avril 1989, elle a mis le Gouvernement grec en demeure de lui présenter ses observations.

II

Le Gouvernement grec a présenté ses observations dans le cadre de la procédure, par lettre du 2 août 1989. Il déclarait que, aux termes de la décision n° 2017 du 5 avril 1989, Halkis avait été assujettie aux dispositions de la loi 1386-83 relatives à la liquidation et que cette liquidation devait avoir lieu d'ici à la fin de 1989.

Par lettre du 10 octobre 1989, la Commission a rappelé au Gouvernement grec qu'il n'avait toujours pas présenté ses observations au sujet des éléments d'aide que semblait comporter l'endettement global de Halkis envers des créanciers publics. N'ayant reçu ni réponse ni confirmation de la liquidation de Halkis que laissait entrevoir la lettre du 2 août 1989, la Commission a demandé, par lettre du 12 février 1990, toutes les informations nécessaires pour lui permettre de clore la procédure engagée. Les informations demandées concernaient notamment la liquidation de Halkis, qui avait été prévue en août 1989, les dettes de cette société envers des entreprises publiques, sa production et ses exportations vers d'autres États membres. L'attention du Gouvernement grec était également attirée sur le fait que toute annulation de dettes de la part de créanciers publics, dans le but, par exemple, de faciliter la reprise par d'autres sociétés, serait de nature à constituer une aide d'État nécessitant l'autorisation préalable de la Commission.

Là encore, la Commission n'a reçu aucune réponse du Gouvernement grec.

Dans le cadre de la consultation des autres parties intéressées, cinq gouvernements d'autres États membres, quatre fédérations sectorielles et sept fabricants de ciment ont présenté des observations, toutes favorables à l'action de la Commission. Ces observations ont été transmises au Gouvernement grec par une lettre du 10 octobre 1989 l'invitant à faire connaître ses commentaires. Cette demande est restée sans suite.

III

Lorsque des services et des organismes publics font preuve à l'égard d'une certaine entreprise d'une mansuétude anormale en ce qui concerne le recouvrement de leurs créances, un tel comportement - ou plutôt une telle carence - est de nature à constituer une aide d'État.

Sur la base d'informations fournies par le Gouvernement grec dans le cadre d'une autre procédure au titre de l'article 93 paragraphe 2 concernant des aides accordées à Heracles General Cement Company, la Commission constate que Halkis est déficitaire depuis plusieurs années. Ses pertes se sont élevées à 5 milliards de drachmes grecques en 1985, 7 milliards en 1986, 9,2 milliards en 1987 et 11,2 milliards en 1988. Avec un chiffre d'affaires de 8,4 milliards de drachmes grecques en 1985, des pertes aussi lourdes auraient dû normalement acculer l'entreprise à la faillite.

En réalité, Halkis a été en mesure de poursuivre ses activités parce que ses créanciers se sont abstenus de recouvrer leurs créances.Ses dettes à long et à court terme sont passées de 23,5 milliards de drachmes grecques en 1985 à 29,4 milliards de drachmes grecques en 1986 puis à 39 milliards en 1987 et à 47,8 milliards à la fin de 1988.

Dans sa lettre du 13 avril 1989 par laquelle elle invitait le Gouvernement grec à présenter ses observations dans le cadre de la procédure, la Commission faisait remarquer qu'elle ne disposait pas d'une ventilation du passif de Halkis. Sur la base des informations en sa possession, la Commission avait été amenée à conclure que des banques publiques et des fournisseurs publics d'énergie faisaient preuve à l'égard de Halkis d'une mansuétude qui ne correspondait pas à un comportement commercial normal, et que, par conséquent, les dettes accumulées par Halkis envers des entreprises publiques constitueraient une aide d'État.

Malgré les rappels adressés le 10 octobre 1989 et le 12 février 1990, le Gouvernement grec n'a fourni aucune information sur les dettes de Halkis, ni apporté aucun élément réfutant les arguments présentés par la Commission dans sa lettre du 13 avril 1989.

En l'absence de toute déclaration ou information invalidant ces arguments, la Commission est amenée à conclure que les présomptions dont elle faisait état dans sa lettre du 13 avril 1989 au Gouvernement grec étaient fondées, c'est-à-dire que des entreprises et des organismes publics, notamment des banques et des fournisseurs d'énergie, ont fait preuve à l'égard de Halkis d'une mansuétude qui n'est pas conforme à un comportement commercial normal, et que l'endettement de plus en plus lourd de Halkis envers des entreprises publiques constitue une aide d'État. En effet, cette entreprise est en mesure de fonctionner dans des conditions plus favorables que ses concurrents, et cela, en dernier ressort, aux frais du Gouvernement grec.

En outre, étant donné les difficultés financières de Halkis, le projet de transformer en capital les dettes de cette entreprise doit également être considéré comme constituant une aide d'État.

Le fait que, par décision n° 2017 du 5 avril 1989, Halkis ait été assujettie aux dispositions de la loi 1386-83 sur la liquidation ne modifie en rien cette appréciation, d'autant plus que cette liquidation, dont le Gouvernement grec laissait entendre en août 1989 qu'elle interviendrait à la fin de la même année, n'a toujours pas eu lieu.

Faute d'informations, la Commission n'est pas en mesure de calculer ou d'estimer l'élément d'aide que comporte l'endettement toujours croissant de Halkis. Dans ces conditions qui sont imputables au manque de coopération dont a fait preuve le Gouvernement grec, la Commission est néanmoins obligée de clore la présente procédure en adoptant une décision sur la base des informations dont elle dispose [voir l'arrêt de la Cour de justice, du 10 juillet 1986, dans l'affaire 234-84 (Royaume de Belgique/Commission) (1)].

IV

Les aides en cause sont incompatibles avec le marché commun au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité.

Le ciment est un bien susceptible de faire l'objet d'échanges internationaux même si la modicité de son prix par rapport à son poids ne lui permet d'être compétitif que dans un faible rayon autour de son lieu de production lorsqu'il est transporté par voie terrestre. C'est la raison pour laquelle la quasi-totalité des échanges internationaux de ciment se concentre sur un faible rayon de part et d'autre des frontières, ou bien est transportée par mer sur des navires de gros tonnage à des distances beaucoup plus grandes. La production de ciment dans la Communauté a atteint 153 millions de tonnes en 1986, 155 millions de tonnes en 1987 et 165 millions de tonnes en 1988. La production grecque a représenté 8,6 % de la production communautaire en 1986, 8,4 % en 1987 et 7,8 % en 1988.

La Grèce exporte environ la moitié de sa production de ciment, l'essentiel de ces exportations étant traditionnellement destiné aux pays du Moyen-Orient et d'Afrique du Nord. En raison notamment de l'augmentation de la production locale sur leurs marchés d'exportation traditionnels, les cimenteries grecques ont été amenées à réorienter une partie de plus en plus importante de leur production vers les autres États membres et les États-Unis d'Amérique.

En 1986, la Grèce a exporté 7,3 millions de tonnes de ciment vers les pays tiers et 5 524 tonnes seulement vers d'autres États membres. En 1987, elle a exporté 6 millions de tonnes vers des pays tiers et 0,5 million de tonnes vers d'autres États membres. En 1988, elle a exporté 4,5 millions de tonnes vers des pays tiers et 1,8 million de tonnes vers d'autres États membres.

Halkis est le troisième fabricant grec de ciment après Heracles General Cement Company et Titan Cement Company. La part des ventes de Halkis sur le marché intérieur s'est élevée à 8,8 % en 1985, 9,3 % en 1986, 8,4 % en 1987 et 9 % en 1988. Comme l'attestent les observations présentées par plusieurs autres parties intéressées dans le cadre de la procédure, Halkis prend part aux exportations de ciment grec vers d'autres États membres. Toutefois, le Gouvernement grec n'ayant pas fourni à la Commission les informations qu'elle lui demandait sur les exportations de Halkis vers d'autres États membres, la Commission n'est pas en mesure d'indiquer l'importance de ces exportations.

Lorsque l'assistance financière d'un État renforce la position de certaines entreprises par rapport à celle d'entreprises concurrentes de la Communauté, cette assistance financière doit être considérée comme affectant ces entreprises concurrentes.

Par conséquent, les aides que le Gouvernement grec a accordées ou envisagé d'accorder à Halkis affectent les échanges entre les États membres et faussent ou menacent de fausser la concurrence au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité.

V

En n'ayant pas notifié préalablement à la Commission, lorsqu'il ne s'agissait encore que d'un projet, sa décision d'accorder des aides, le Gouvernement grec a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 93 paragraphe 3 du traité.

Lorsque des aides ont été octroyées sans notification préalable et qu'elles s'avèrent incompatibles avec le marché commun, la Commission peut obliger les États membres à en ordonner la restitution par les bénéficiaires.

Le Gouvernement grec n'ayant fourni à la Commission, dans le cadre de la procédure, aucune information sur les mesures d'aide ou sur le bénéficiaire de ces mesures, si ce n'est sa décision de soumettre Halkis aux dispositions de la loi 1386-83 relatives à la liquidation, la Commission est dans l'obligation de vérifier sur la base des quelques informations dont elle dispose si l'une ou l'autre des dérogations prévues à l'article 92 peut s'appliquer à ces aides.

VI

Les dérogations à l'incompatibilité générale des aides énoncée à l'article 92 paragraphe 2 du traité ne sont pas applicables en l'espèce du fait de la nature des interventions, qui ne visent pas à la réalisation des objectifs mentionnés dans ledit paragraphe.

L'article 92 paragraphe 3 du traité énumère les aides qui peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. La compatibilité avec le traité doit être déterminée dans le contexte de la Communauté dans son ensemble, et non dans celui d'un État membre particulier. Afin d'assurer le bon fonctionnement du marché commun, et eu égard aux principes énoncés à l'article 3 point f) du traité, les dérogations au principe de l'article 92 paragraphe 1 prévues au paragraphe 3 dudit article doivent être interprétées de manière stricte lors de l'examen de tout régime d'aide ou de toute aide octroyée à titre individuel.

En particulier, ces dérogations ne peuvent être accordées que pour autant que la Commission soit assurée que, à défaut de l'aide, les seules forces du marché ne seraient pas suffisantes pour amener les bénéficiaires à un type de comportement qui soit de nature à promouvoir la réalisation d'un des objectifs visés.

L'application de ces dérogations à des cas qui ne contribuent pas à la réalisation d'un tel objectif, ou dans lesquels l'aide n'est pas essentielle à une telle fin, équivaudrait à accorder des avantages indus aux industries ou aux entreprises de certains États membres, qui verraient ainsi leur situation financière renforcée, et serait susceptible d'affecter les échanges entre les États membres et de fausser la concurrence sans que cela soit aucunement justifié au regard de l'article 92 paragraphe 3.

Eu égard à ce qui précède, les aides en faveur de Halkis n'entrent dans aucune des catégories de dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3.

En ce qui concerne les dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 point a), qui s'appliquent aux aides destinées à favoriser le développement économique des régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, il est vrai que la Grèce peut être considérée comme répondant à ces définitions. Toutefois, la notion de développement régional à laquelle cette dérogation est liée est basée essentiellement sur l'octroi d'aides en faveur de nouveaux investissements ou de l'expansion ou de la conversion d'entreprises impliquant des investissements de nature physique et les coûts qui y sont associés. Une aide qui revêt la forme d'un abandon ou d'une capitalisation de créances mais ne s'accompagne pas d'une restructuration destinée à restaurer la viabilité de Halkis ne peut pas être considérée comme conforme aux critères applicables pour l'octroi de cette dérogation, ce que, du reste, le Gouvernement grec n'a jamais prétendu.

En ce qui concerne la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point b) première partie de phrase, les aides à Halkis ne sont pas destinées à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen et le Gouvernement grec ne l'a pas non plus prétendu.

En ce qui concerne l'application de l'article 92 paragraphe 3 point b) seconde partie de phrase, qui vise les aides destinées à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre, la Commission a reconnu par la décision 88-167-CEE (2) que l'économie grecque souffrait d'une perturbation grave attestée par la détérioration constante de la situation économique jusqu'en octobre 1985 et par le programme d'austérité institué ultérieurement par le Gouvernement grec. La Commission indiquait qu'elle pouvait considérer la loi 1386-83 et ses cas d'application comme faisant partie intégrante d'un tel programme. Elle faisait remarquer que, sur les quarante-cinq entreprises ayant fait l'objet d'interventions individuelles, vingt-deux avaient été mises en liquidation. Pour les vingt-trois entreprises restantes, la Commission avait enjoint au Gouvernement grec de veiller à ce que toutes les mesures nécessaires de restructuration soient prises pour assurer leur viabilité.

En ce qui concerne Halkis, qui ne devait être assujettie à la loi 1386-83 qu'en avril 1989, la Commission observe que le Gouvernement grec n'a ni liquidé cette entreprise, ni communiqué à la Commission une quelconque mesure de restructuration. De ce fait, les conditions requises pour l'application de la loi 1386-83 ne sont pas remplies et, par ailleurs, l'on ne peut pas non plus considérer que les aides en faveur de Halkis sont destinées à remédier à une perturbation grave de l'économie grecque, au sens de l'article 92 paragraphe 3 point b).

En ce qui concerne les exemptions prévues à l'article 92 paragraphe 3 point c), les aides au fonctionnement revêtant la forme d'un abandon ou d'une capitalisation de créances par des entreprises publiques ne facilitent pas le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques. Bien au contraire, en autorisant des entreprises publiques à ne pas recouvrer leurs créances auprès d'Halkis, en laissant ces créances continuer à s'accumuler ou en autorisant ces entreprises publiques à les abandonner sans que cela s'accompagne d'une restructuration de l'entreprise, le Gouvernement préserve le status quo en ce qui concerne Halkis, lui permettant ainsi de remettre à plus tard les adaptations nécessaires, qui lui auraient permis de soutenir la concurrence dans des conditions d'égalité avec les fabricants de ciment en Grèce et dans d'autres États membres, ou de retarder sa liquidation ou sa faillite.

Comme il est dit dans la partie IV, les exportations grecques vers d'autres États membres ont nettement progressé au cours des dernières années. Dans le cadre de la procédure, les concurrents italiens de Halkis ont fait observer que les exportations de ciment de ce dernier vers l'Italie étaient passées de 4 000 tonnes en 1987 à 63 000 tonnes en 1988 et probablement à 200 000 tonnes en 1989. Ces chiffres n'ont pas été réfutés par le Gouvernement grec puisque, comme il est dit plus haut, ce Gouvernement n'a pas commenté les observations des autres parties intéressées qui lui avaient été communiquées par lettre du 10 octobre 1989.

La Commission considère donc que des aides au fonctionnement de cette nature altèrent dans une mesure contraire à l'intérêt commun les conditions dans lesquelles s'effectuent les échanges dans le secteur du ciment au sein de la Communauté. Par conséquent, ces aides ne remplissent pas les conditions indiquées à l'article 92 paragraphe 3 point c) et sont donc incompatibles avec le marché commun. Le fait que, sans ces aides, l'entreprise en question aurait cessé ou aurait été contrainte de cesser ses activités ne change rien à cette conclusion; les autorités grecques envisagent d'ailleurs la liquidation de Halkis.

VII

Comme il est indiqué dans la partie V, la Commission peut exiger des bénéficiaires d'une aide qu'ils la restituent lorsque cette aide n'a pas été préalablement approuvée par la Commission ou lorsqu'elle s'avère incompatible avec le marché commun. Pour les raisons indiquées dans la partie III, la Commission n'a pas été en mesure de quantifier l'élément d'aide que comporte la dette actuelle de Halkis. Par conséquent, le Gouvernement grec est tenu, lorsqu'il prendra les mesures requises pour se conformer à la présente décision, de fixer lui-même, sur la base des usages commerciaux, le montant de l'aide à supprimer.

Ce montant sera donc égal à la différence entre l'encours actuel des dettes de Halkis envers des entreprises et des organismes publics et celui que ces mêmes entreprises et organismes considéreraient normalement comme acceptable pour une entreprise de la taille et de la dimension financière de Halkis. Les mesures adoptées ainsi que le calcul du montant de l'aide à supprimer doivent être communiqués à la Commission dans un délai de trois mois pour lui permettre d'en vérifier la conformité avec la présente décision,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION :

Article premier

Les aides que le Gouvernement grec a accordées à Halkis Cement Company, en permettant à ses entreprises et ses organismes publics de ne pas recouvrer leurs créances auprès de cette entreprise et en laissant ces créances s'accumuler, sont illégales attendu qu'elles ont été accordées en infraction aux règles énoncées à l'article 93 paragraphe 3. Ces aides sont en outre incompatibles avec le marché commun du fait qu'elles ne remplissent pas les conditions d'exemption prévues à l'article 92 paragraphes 2 ou 3, et doivent donc être supprimées.

Le Gouvernement grec doit par ailleurs s'abstenir de donner suite à son projet d'accorder une aide sous la forme d'une capitalisation des dettes de cette entreprise.

Article 2

Le Gouvernement grec supprime les aides visées à la première phrase de l'article 1er en en ordonnant la restitution.

Article 3

Le Gouvernement grec informe la Commission, dans les trois mois qui suivent la date de notification de la présente décision, des mesures qu'il a prises pour s'y conformer.

Article 4

La République hellénique est destinataire de la présente décision.

(1) Recueil de la jurisprudence de la Cour (1986), p. 2263.

(2) JO n° L 76 du 22. 3. 1988, p. 18.