CCE, 29 mai 1996, n° 96-563

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

Vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa, après avoir mis les parties intéressées en demeure de présenter leurs observations, conformément à l'article 93 précité et vu ces observations, considérant ce qui suit:

I

La Commission, informée par plusieurs firmes concurrentes et organisations professionnelles d'Allemagne, du Danemark, de France et du Royaume-Uni, a pris connaissance d'une mesure d'aide accordée par le Land de Basse-Saxe sous forme d'une garantie sur un crédit de fonctionnement à l'entreprise Jako Jadekost GmbH & Co. KG (Jadekost) de Wilhemshaven. Par lettre du 30 juin 1994, la Commission a exprimé des réserves à l'égard de la compatibilité de ladite mesure avec le point 1.3 des "lignes directrices pour l'examen des aides d'État dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture" (1) et a invité la République fédérale d'Allemagne à faire connaître sa position.

Par lettre du 19 juillet 1994, la République fédérale d'Allemagne a répondu, pour l'essentiel, que la société Jadekost, en plus de la fabrication de produits à base de viande et de plats préparés, s'était lancée, à partir de juin 1993, dans la production de produits à base de poisson principalement surgelés (bâtonnets et filets de poisson avec ou sans garniture) et que:

- l'hypothèse selon laquelle Jadekost, un des établissements de traitement du poisson et de la viande les plus modernes d'Europe, opérant dans un secteur d'activité au taux de croissance souvent à deux chiffres, allait connaître une période d'expansion après avoir surmonté la phase d'introduction sur le marché, était par conséquent vraisemblable,

- la garantie accordée par les autorités du Land ne revêtait pas un caractère conservatoire, mais était une mesure limitée dans le temps, conduisant à des améliorations durables. Celle-ci était d'ailleurs assortie de conditions d'utilisation. Ces conditions garantissaient un contrôle sévère de l'affectation du crédit. La mise à disposition du crédit était subordonnée à l'obligation de couvrir strictement les besoins inscrits dans le plan de financement, la destination du prêt étant déterminée par les postes de dépenses définis dans ledit plan.

Il était précisé que le financement du volume global (financement des investissements et du capital de fonctionnement) ne devait à l'origine être assuré que par les fonds propres de l'entreprise et par des crédits bancaires sans garantie extérieure. Par suite d'une réduction des liquidités de l'entreprise, consécutive à un effondrement des bénéfices, les frais d'établissement de ladite entreprise avaient dû être couverts par des fonds provenant de sources extérieures, sous la forme d'un prêt d'un montant de 35 millions de marks allemands, pour lequel les banques avaient exigé une garantie du Land de Basse-Saxe à hauteur de 80 %. Cette garantie, destinée à couvrir un crédit de fonctionnement, devait être considérée comme l'équivalent des fonds propres engagés par l'entreprise à des fins d'investissement. Si le crédit accordé contre garantie avait servi à financer des investissements, l'entreprise aurait pu utiliser ses fonds propres, à hauteur de 32,5 millions de marks allemands, pour la couverture de ses frais d'exploitation. Ladite aide aurait alors été en conformité avec les lignes directrices. Par ailleurs, le crédit bancaire garanti avait été accordé aux conditions usuelles du marché. Les frais de dossier et autres frais administratifs constituaient par ailleurs une charge financière supplémentaire.

La Commission, après une discussion sur cette affaire, le 31 août 1994, avec des représentants du ministère fédéral de l'Alimentation, de l'Agriculture et des Forêts, du ministère de l'Economie, de la Technologie et des Transports de Basse-Saxe et du ministère de l'Agriculture et des Forêts de Basse-Saxe, a demandé, par lettre du 1er septembre 1994, des informations supplémentaires, qui lui ont été fournies dans les délais fixés (lettres des 13 octobre et 2 novembre 1994).

Sur la base des informations qui lui ont été communiquées, la Commission en est venue à la conclusion que la garantie avait été accordée en application du régime d'aide autorisé sous le cas d'aide notifiée n° 255-90 - Allemagne. Dans ce contexte, la Commission avait rappelé à la République fédérale d'Allemagne, par lettre du 14 septembre 1990, que, dans l'application du régime approuvé pour certains secteurs particuliers, y compris la pêche, les normes et lignes directrices applicables à ces secteurs devaient être respectées. Compte tenu de ce renvoi aux encadrements sectoriels respectifs, l'aide en objet devait être analysée à la lumière "des lignes directrices pour l'examen des aides d'État dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture". L'aide en question était par conséquent jugée contraire au point 1.3 desdites lignes directrices et incompatible avec le Marché commun, la garantie accordée par les autorités du Land de Basse-Saxe sur le crédit octroyé à la firme Jadekost par un consortium de banques ayant servi à couvrir les frais de fonctionnement de ladite entreprise. L'aide avait été accordée, de l'avis de la Commission, sans exiger une obligation de la part des bénéficiaires et aurait pour résultat d'améliorer leurs revenus.

II

À la lumière de ce qui précède, la Commission a estimé nécessaire d'engager la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité; elle en a informé la République fédérale d'Allemagne, par lettre du 20 février 1995 [SG (95) D-1816], en l'invitant à lui transmettre ses observations dans un délai d'un mois.

Dans sa réponse du 13 avril 1995, la République fédérale d'Allemagne a rappelé que les parties de la garantie qui n'étaient pas destinées à des secteurs particuliers devaient être considérées comme des aides autorisées, la garantie en cause ayant été accordée conformément aux directives générales du Land de Basse-Saxe en matière de cautionnement (Allgemeine Bürgschaftsrichtlinien des Landes Niedersachsen), approuvées par la Commission.

Elle a aussi souligné que les observations de la Commission concernant le respect des lignes directrices dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture ne valaient que pour une partie de la garantie. Dans le plan initial, les secteurs de production de plats préparés et de produits à base de viande et de poisson avaient été évalués respectivement à un pourcentage compris entre 10 et 20 %. La part de la garantie relative aux plats préparés devait être considérée comme conforme aux directives générales en matière de cautionnement.

D'après le Land de Basse-Saxe, il ne pouvait s'agir d'une aide au fonctionnement incompatible avec le Marché commun. En effet, aucune des conditions énoncées au point 1.3 des lignes directrices n'était remplie: la garantie n'avait pas été fonction de la quantité ou des prix des produits, ni de l'unité de production ou des moyens de production. Elle n'avait pas non plus pour résultat de diminuer les coûts de production ou d'améliorer les revenus du bénéficiaire. L'octroi de la garantie avait eu lieu dans le strict respect des directives générales en matière de cautionnement approuvées par la Commission. Conformément à ces directives, l'entreprise Jadekost était non seulement tenue, en tant que débitrice, d'assurer le service de l'emprunt, de supporter les frais de cautionnement et de gestion et de rembourser le principal, mais devait aussi fournir des garanties sous la forme d'un cautionnement personnel, tant du sociétaire que de l'entreprise liée (Nordfrost), chacun pour le montant du crédit.

La garantie et l'octroi du crédit qui en dépendait n'avaient pas eu pour résultat d'améliorer les revenus de Jadekost, puisque le prêt avait été accordé aux conditions normales du marché. En outre, 0,75 % de la valeur du prêt était réservé à la couverture des frais de cautionnement.

Le Land de Basse-Saxe estimait en outre que la garantie constituée au profit des établissements prêteurs et le crédit garanti ne pouvaient être dissociés de l'ensemble du projet - les investissements éligibles - de Jadekost. Le lien temporel étroit existant entre les deux interdisait en tout Etat de cause d'évaluer séparément le crédit garanti et le projet global. Au moment de l'ouverture du prêt, la phase d'investissement couverte par la garantie objet de la présente procédure n'avait pas encore été achevée. Le financement des investissements et la couverture des frais de fonctionnement étaient donc étroitement liés et constituaient deux éléments indissociables d'un seul et même plan de trésorerie. Sur 100 millions de marks allemands investis, 17,5 millions devaient être subventionnés par le Land, ce qui était nettement inférieur au taux d'aide maximal autorisé par la réglementation communautaire en matière de régimes d'aide.

Au cours de la réalisation du projet d'investissement, il était apparu, encore avant son achèvement, que le financement des crédits de fonctionnement, réalisé également sur les fonds propres du sociétaire, ne pouvait être assuré sans recours à l'emprunt, à la suite des difficultés de trésorerie rencontrées par Nordfrost. Les banques s'étaient déclarées disposées à accorder un prêt supplémentaire, à condition de le subordonner à la constitution d'une garantie, compte tenu de l'importance des fonds propres mobilisés pour le projet d'investissement. Pour des raisons de technique bancaire, il a alors été décidé d'ouvrir une nouvelle ligne de crédit, au lieu de regrouper l'ensemble des besoins financiers sous un seul prêt.

Selon le Land de Basse-Saxe, l'aide accordée devait être appréciée dans une optique globale. Pour déterminer si Jadekost avait bénéficié d'un volume d'aide supérieur au volume autorisé par la réglementation applicable, il ne fallait pas procéder à une dissociation artificielle des crédits. La distinction entre crédits d'investissement et crédits de fonctionnement était fortuite et l'appréciation de la légalité de l'aide ne devait pas en dépendre. Il fallait par conséquent déterminer le volume d'aide éligible pour la réalisation des investissements concernés.

Cet examen mettait en évidence que Jadekost avait bénéficié d'un volume d'aide qui n'était pas supérieur au volume autorisé pour le projet d'investissement réalisé.

L'appréciation globale de la situation de Jadekost permettait de parvenir aux conclusions suivantes: les besoins financiers de l'entreprise s'élevaient à 132 millions de marks allemands, dont la partie essentielle concernait les investissements. L'apport du sociétaire s'élevait à 32,5 millions de marks allemands et les fonds mis à la disposition par le Land à 17,5 millions. Pour atteindre le taux d'aide maximal autorisé, 32,5 millions de marks allemands supplémentaires auraient été encore nécessaires. Sur les 83 millions de marks allemands de crédit effectivement versés, 32 millions étaient couverts à 80 % par une garantie du Land de Basse-Saxe. La garantie couvrait certes jusqu'à 80 % de 35 millions de marks allemands mais, étant donné que le prêt sur garantie mis effectivement à disposition s'élevait à 32 millions de marks allemands, la garantie ne portait en fait que sur 25,6 millions de marks allemands. L'élément d'aide constitué par la garantie devait donc aussi être considéré comme une forme d'aide aux investissements. Même en additionnant tous les éléments d'aide, le montant global restait encore inférieur à la limite supérieure d'aide admise par la Communauté.

En outre, la Commission devait aussi examiner si la garantie avait été effectivement à l'origine d'une distorsion de la concurrence et si elle avait affecté les échanges entre États membres. Ces conditions n'étaient pas remplies.

En dernier lieu, toujours d'après le Land de Basse-Saxe, les concurrents avaient considérablement baissé le niveau des prix, notamment dans le domaine des produits de la pêche, immédiatement avant l'arrivée de Jadekost sur le marché. Il était vraisemblable que cette mesure avait été prise pour mettre en difficulté l'entreprise nouvellement introduite sur le marché. En tout Etat de cause, ce n'était pas cette dernière qui dictait les prix mais plutôt ses concurrents.

La Commission, par une communication faite conformément à l'article 93 paragraphe 2 du traité et publiée au Journal officiel des Communautés européennes (2), a informé les autres États membres et les autres intéressés des faits exposés plus haut en les mettant en demeure de lui faire part de leurs observations dans un délai d'un mois.

Le Gouvernement fédéral a réagi à ladite communication par une lettre du 1er septembre 1995, dans laquelle il résumait le contenu de ses lettres précédentes et avançait une série d'éléments d'information nouveaux présentés ci-après.

L'appréciation de la mesure d'aide devait se faire à la lumière des directives en vigueur au moment de l'acceptation de la garantie, c'est-à-dire dans leur version du 17 juin 1992. L'octroi de la garantie du Land reposait sur les prévisions établies par Jadekost en matières de quantités écoulées et de produits des ventes pour 1994 figurant dans le tableau ci-dessous:

>EMPLACEMENT TABLEAU>

Le crédit de fonctionnement garanti avait été utilisé par Jadekost pour le financement de l'ensemble de son activité commerciale et n'avait servi en aucune façon à la production exclusive de produits à base de poisson surgelés. Les lignes directrices pour le secteur de la pêche et de l'aquaculture ne pouvaient donc être prises en compte que pour l'évaluation de l'effet de la garantie sur les conditions de concurrence sur le marché des produits à base de poisson surgelés.

Comme l'entreprise bénéficiaire du crédit bancaire sur garantie prévoyait que la part de ses ventes dans le secteur de la pêche ne représenterait que 42,3 % de son chiffre d'affaires total, les lignes directrices ne pouvaient s'appliquer en tout Etat de cause qu'à un pourcentage équivalent de la garantie. En revanche, la partie essentielle de la garantie avait pu être octroyée conformément aux directives générales du Land de Basse-Saxe approuvées par la Commission.

En conséquence une notification individuelle n'avait pas été nécessaire, puisque Jadekost employait moins de 300 salariés.

En plus des frais de cautionnement correspondant à 0,75 % du montant de la garantie, les banques avaient exigé de Jadekost des frais de dossier de 140 000 marks allemands. Il en résultait que la garantie accordée par le Land de Basse-Saxe sur le crédit bancaire consenti à l'entreprise ne constituait pas aux yeux dudit Land une amélioration des revenus du bénéficiaire.

Outre les arguments avancés en faveur d'une appréciation globale, le Gouvernement fédéral a rappelé que le Land de Basse-Saxe aurait eu la possibilité d'aider au financement de la construction de l'entreprise par une garantie de 32,5 millions de marks allemands. Cela aurait permis à l'entreprise d'utiliser ses fonds propres pour le financement des coûts de fonctionnement (sans garantie extérieure), comme cela avait été prévu si le groupe industriel avait connu une évolution économique favorable.

Dans l'intervalle, la mise en faillite de Jadekost avait été déclarée le 31 mars 1995. Les crédits étaient devenus exigibles. Dans le cadre de la procédure de faillite, les sûretés constituées en couverture du crédit avaient été réalisées.

Les parties non couvertes par le produit de la réalisation des sûretés, y compris les intérêts et les commissions de garantie, avaient été inscrites dans l'Etat des créances. De cette manière, toutes les mesures autorisées par le droit allemand en vue d'assurer le remboursement du crédit garanti avaient été prises dans le cadre de la procédure de faillite touchant le patrimoine d'exploitation de l'entreprise bénéficiaire. Jadekost ne retirait plus aucun avantage de l'octroi de la garantie.

S'agissant dans l'intervalle d'un cas de mise en liquidation, le Land de Basse-Saxe suggérait de clore la procédure principale d'examen.

Les autres parties intéressées ont fait connaître leur position par les lettres suivantes:

- lettres des représentants légaux des établissements prêteurs, des 13 mars, 15 juin et 8 décembre 1995, exposant en détail les faits et la situation juridique et indiquant, notamment, que la mesure d'aide ne liait que le Land de Basse-Saxe et Jadekost, et que tout remboursement éventuel ne pouvait concerner que ces deux parties,

- lettre commune de deux entreprises concurrentes, du 31 août 1995, faisant référence à des lettres précédentes dans lesquelles elles exprimaient, en les justifiant, des doutes quant à la légalité de l'aide et indiquaient que Jadekost avait mis en vente ses produits à des prix inférieurs aux coûts de fabrication, provoquant des pertes considérables pour les entreprises concurrentes,

- lettre d'une autre entreprise concurrente, du 1er septembre 1995, mettant en doute la légalité de l'aide et indiquant que Jadekost avait utilisé l'aide financière octroyée pour conquérir des parts de marché au détriment de ses concurrents en proposant des prix inférieurs aux coûts de production,

- lettre d'une autre entreprise concurrente, du 4 septembre 1995, informant notamment la Commission des activités commerciales de Jadekost, de l'évolution du marché et du traitement du cas par le parlement régional (Landtag) de Basse-Saxe.

III

L'entreprise Jadekost GmbH & Co. KG, ayant son siège à Wilhemshaven, a été fondée en août 1991. Elle fait partie du groupe "Nordfrost" que dirige le directeur de Jadekost. La construction des locaux industriels a commencé en janvier 1992.

Jadekost est spécialisée dans la fabrication et la distribution de produits surgelés (produits à base de poisson et de viande et plats préparés). L'établissement disposait de deux ateliers de fabrication, l'un pour les produits à base de poisson, l'autre pour les produits à base de viande, équipés chacun de plusieurs lignes de fabrication.

L'entreprise a commencé son activité en février 1993 avec la fabrication de produits à base de viande (boulettes à l'orientale, rindelts, hamburgers, gyros), suivie de celle de produits à base de poisson (bâtonnets et filets panés avec ou sans garniture) à partir de juin 1993 et de plats préparés (nasi goreng, chili con carne, Bauernschmaus) à partir de novembre 1993. Il s'agit pour l'essentiel de produits alimentaires surgelés. Dans le domaine des produits à base de viande uniquement, Jadekost propose également des produits réfrigérés, en très petite quantité, sous la forme de boulettes de viande hachée (Frikadellen).

D'après les données concernant la production et le volume des ventes transmises par la République fédérale d'Allemagne par lettre du 1er septembre 1995, les prévisions pour 1994 étaient de 9 000 tonnes pour le poisson (49,5 millions de marks allemands de chiffre d'affaires), de 9 000 tonnes pour la viande (58,5 millions de marks allemands de chiffre d'affaires) et de 2 000 tonnes pour les plats préparés (9 millions de marks allemands de chiffres d'affaires). La Commission part du principe que ces chiffres correspondent aux chiffres de production réels.

L'entreprise employait 120 à 130 employés au début de l'année 1993, ce chiffre étant passé à 244 à la fin du mois de février 1994. Le groupe industriel "Nordfrost" avait pris à sa charge le préfinancement du matériel d'exploitation lors de la phase de démarrage, notamment l'achat des produits de base, le stockage et le paiement des créances.

Après une période d'expansion passagère du marché des produits surgelés, liée à la conquête de nouveaux marchés dans les cinq nouveaux Länder de l'Allemagne orientale, un très net effondrement des prix s'est produit après l'arrivée de Jadekost sur le marché. D'après les parties concernées, cette situation ne permettait souvent plus de commercialiser les produits à des prix supérieurs aux coûts de fabrication. Cette conjoncture défavorable est à l'origine des difficultés de trésorerie rencontrées par Jadekost. L'entreprise disposant de peu de biens pouvant servir de gages lors de la phase de démarrage, s'est efforcée d'obtenir une garantie du Land sur le crédit de fonctionnement qui lui avait été accordé par sa banque habituelle, la Bayerische Hypotheken- und Wechselbank AG. Sur la base d'une analyse de gestion favorable de ladite banque, l'entreprise a adressé le 2 février 1994 une demande de garantie au Land de Basse-Saxe. Le 1er mars 1994, le cabinet du Gouvernement du Land a arrêté la décision suivante.

"Le ministère régional accepte de cautionner à hauteur de 80 % un crédit d'exploitation d'un montant de 35 millions de marks allemands, et se déclare disposé à couvrir également les besoins de liquidités supplémentaires, estimés à 15 millions de marks allemands, jusqu'en décembre 1996. L'approbation du ministère régional est accordée sous réserve de la décision de la Commission parlementaire des crédits régionaux et de l'accord de la Commission du budget du Landtag."

Le 29 mars 1994, la société d'experts-comptables C & L Treuarbeit - Deutsche Revision a établi un rapport d'expertise sur la gestion de Jadekost: cette expertise considérait les données prévisionnelles fournies par la firme comme réalistes, tout en considérant comme très élevé le risque encouru par le garant. La Commission parlementaire des crédits régionaux et celle du budget ont donné leur accord à l'acceptation du cautionnement, respectivement les 6 et 27 avril 1994.

Sur la base de la décision de la Commission parlementaire des crédits régionaux, la Bayerische Hypotheken -und Wechselbank, par lettre du 6 avril 1994, a approuvé au nom et pour le compte du ministère des Finances de Basse-Saxe l'acceptation du cautionnement régional et défini de manière détaillée les conditions dont était assortie l'approbation. Le prêt était accordé pour une durée de huit ans, les deux premières années étant exonérées de tout remboursement.

Le 31 mars 1995, Jadekost a été déclarée en faillite. Les biens non couverts par la réalisation des sûretés, y compris le paiement des intérêts et les frais de cautionnement, ont été inscrits dans l'Etat des créances. Afin d'utiliser les stocks disponibles, le curateur a fondé une nouvelle entreprise dénommée "Jadefood" qui a repris la production dans les anciens locaux industriels de Jadekost, sans le soutien financier du Land de Basse-Saxe.

IV

Conformément à l'article 92 paragraphe 1 du traité, sont incompatibles avec le Marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

La mesure prise par le Land de Basse-Saxe doit également être analysée à la lumière des "lignes directrices pour l'examen des aides d'État dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture", dans la version publiée au Journal officiel des Communautés européennes, le 17 juin 1992. Par lettre du 14 septembre 1990, la Commission avait rappelé expressément aux autorités allemandes que, dans l'application du régime autorisé pour certains secteurs particuliers, y compris la pêche, les normes et lignes directrices applicables à ces secteurs devaient être respectées. Lesdites lignes directrices s'appliquent à la totalité du secteur de la pêche, y compris aux moyens de transformation et de commercialisation des produits qui en sont issus (voir introduction des lignes directrices). Les principes fondamentaux énoncés au point 1.3 des lignes directrices sont les suivants.

" - Les aides nationales octroyées sans exiger une obligation de la part des bénéficiaires permettant une amélioration de la situation des entreprises et destinées à améliorer la trésorerie de leurs exploitations (sous réserve des dispositions du point 2.10.2), ou dont les montants sont fonction de la quantité produite ou commercialisée, des prix des produits, de l'unité de production ou de moyens de production et dont le résultat serait une diminution des coûts de production ou une amélioration des revenus du bénéficiaire sont, en tant qu'aides au fonctionnement, incompatibles avec le Marché commun."

L'aide accordée par le Land de Basse-Saxe à Jadekost sous forme de garantie constitue une aide au sens de l'article 92 du traité. Ni le Gouvernement allemand, ni les autres parties intéressées à la procédure n'ont contesté cette appréciation de la Commission. D'après le point 1.1 des lignes directrices susmentionnées, les garanties d'État sur des prêts bancaires sont considérées comme des aides.

Dans le cas de la garantie en faveur de Jadekost, il s'agit manifestement d'une aide au sens dudit article, puisqu'elle a été accordée en application d'un régime d'aide approuvé en principe par la Commission.

Grâce au soutien du Gouvernement de Basse-Saxe, Jadekost a pu obtenir un financement qui lui aurait été refusé dans d'autres circonstances, compte tenu de ses difficultés financières. L'élément d'aide d'une telle garantie est en principe égal à la différence entre le taux que l'emprunteur devrait acquitter sur le marché et celui qu'il a effectivement obtenu en raison de la garantie nette de toute prime acquittée. Il est cependant de pratique décisionnelle courante de la Commission que, lorsque aucune institution financière, compte tenu de la situation financière précaire de l'entreprise en question, n'acceptera de prêter de l'argent sans une garantie de l'État, le montant total de l'emprunt sera considéré comme une aide [décision 94-696-CE de la Commission (3)].

Comme la garantie constituait la condition préalable à l'octroi des prêts, elle est un élément d'aide évident qui - en raison du risque très élevé assumé par le garant (voir le rapport d'expertise de C & L Treuarbeit du 29 mars 1994) - correspondant à la totalité du prêt octroyé. Cette aide, bien qu'accordée par le Land de Basse-Saxe, est à imputer à la République fédérale d'Allemagne.

Selon la Commission, l'aide accordée à Jadekost est une aide au fonctionnement et, à ce titre, incompatible avec le Marché commun (point 1.3 des lignes directrices). D'après la demande du 28 décembre 1993, la garantie était destinée à cautionner un "crédit d'exploitation pour le fonds de roulement" et a été officiellement acceptée à ce titre, comme en témoignent le texte de la décision du Gouvernement régional du 1er mars 1994 ainsi que l'acceptation de la garantie figurant dans la lettre du ministère régional des Finances du 2 mai 1994 (affectation du prêt: capital d'exploitation). Le Gouvernement allemand, dans sa lettre n° 413-1256-5, du 19 juillet 1994, page 3, a lui-même qualifié le prêt de "crédit d'exploitation". Indépendamment de "l'optique globale" préconisée par les autorités allemandes (voir ci- dessous), le crédit a servi, d'après les constatations de la Commission, à couvrir les dépenses courantes de fonctionnement de l'entreprise Jadekost.

L'aide en cause a été octroyée sans soumettre le bénéficiaire à aucune obligation d'utilisation. L'acceptation de la garantie, contenue dans la lettre du ministère des Finances de Basse-Saxe du 2 mai 1994, tout en étant assortie de plusieurs conditions et obligations, ne prévoit toutefois aucune obligation d'utilisation au sens du point 1.3 des lignes directrices pour le bénéficiaire de l'aide.

En particulier, l'entreprise bénéficiaire n'a pas été tenue de verser une prime d'un montant proportionnel au risque, très élevé, encouru par le créditeur et le garant (voir expertise comptable de C & L Treuarbeit du 29 mars 1994). Les frais de dossier, soit 140 000 marks allemands, et les frais de cautionnement, correspondant à 0,75 % du montant du prêt, sont insuffisants à cet égard. En tenant compte des frais mentionnés, l'équivalent-subvention net est donc de 98,7 % [100 % - 0,75 % de frais de gestion et - 0,55 % de frais de dossier (140 000 marks allemands sur 25,6 millions de marks allemands)].

L'aide sert à l'amélioration des revenus de Jadekost, puisque, d'une part, elle libère l'entreprise de coûts qu'elle aurait normalement dû supporter dans le cadre de son activité commerciale habituelle et que, d'autre part, elle ne soumet le bénéficiaire à aucune obligation d'utilisation. Grâce à cette aide, Jadekost a été en mesure d'offrir ses produits à la clientèle à un niveau de prix maintenu artificiellement bas. Ce type d'aide au fonctionnement est par lui-même incompatible avec le Marché commun aux termes du point 1.3 des lignes directrices et rend donc superflu l'examen de la compatibilité de l'aide avec les autres exigences prévues à l'article 92 paragraphe 1 du traité.Le Tribunal de première instance partage cette conception puisqu'il indique, dans son arrêt du 8 juin 1995 dans l'affaire T-459-93: Siemens SA contre Commission (4), que les aides au fonctionnement faussent, par leur nature même, les conditions de concurrence dans le secteur concerné.

Indépendamment de cela, la Commission estime que l'aide octroyée à Jadekost menace effectivement de fausser les conditions de concurrence, puisqu'elle bénéficie à une entreprise déterminée (Jadekost) et entraîne un allégement de ses coûts, lui permettant de renforcer artificiellement sa position sur le marché. Elle est donc de nature à fausser la concurrence sur le marché des produits à base de poisson surgelés au détriment d'autres entreprises en Allemagne et dans les autres États membres qui ne bénéficient pas de ce type d'aide. Il existe en effet dans ce secteur un marché concurrentiel à l'échelle de la Communauté dans lequel les produits concernés font l'objet d'échanges entre États membres. L'aide octroyée à Jadekost, dans la mesure où elle renforce la position concurrentielle de cette entreprise vis-à-vis de ses concurrentes, est de nature à affecter les échanges entre États membres.

La Commission ne saurait suivre le point de vue défendu par la République fédérale d'Allemagne, selon lequel la garantie et le crédit cautionné doivent être appréciés d'une manière globale, en tenant compte du projet dans son ensemble, à savoir de l'investissement envisagé, et selon lequel les coûts d'investissement couverts sans aucune aide d'État auraient parfaitement pu être garantis par un cautionnement régional à hauteur de 32,5 millions de marks allemands, ce qui aurait évité à Jadekost de devoir chercher une garantie pour le financement de son fonctionnement. D'après la Commission, l'appréciation de la légalité de l'aide doit tenir compte de la situation du bénéficiaire au moment de la décision d'octroi, qui a été prise dans le cas présent au printemps 1994. Il est indéniable que la garantie a été expressément demandée et accordée pour un crédit de fonctionnement et non pour un crédit d'investissement.L'optique globale préconisée ne peut être retenue, car elle permettrait de prendre en considération sans limite d'autres financements supplémentaires.

Étant donné que les lignes directrices ne s'appliquent qu'aux produits de la pêche et que seul est exigible le remboursement de l'aide allouée au secteur en question, il y a lieu de déterminer le pourcentage de produits à base de poisson par rapport à celui des produits à base de viande et des plats préparés.

Pour cela, la Commission se fonde sur les quantités produites et les produits des ventes tels qu'ils figurent dans les prévisions pour 1994 (année d'octroi de l'aide) communiquées par le Gouvernement fédéral dans sa lettre du 1er septembre 1995. Sur une production totale de 20 000 tonnes, 45 % sont à imputer à la production de produits à base de poisson et 45 % à la production de produits à base de viande, les 10 % restant concernant la production de plats préparés. En termes de chiffre d'affaires par secteur de production, cela signifie que 42,3 % sont imputables aux produits à base de poisson, 50 % aux produits à base de viande et 7,7 % à la production de plats préparés. Pour la part des produits à base de poisson, la Commission se fonde sur le pourcentage du chiffre d'affaires, soit 42,3 %.

Lors du calcul du montant à rembourser, il faut tenir compte du fait que la garantie ne couvre que 80 % des 35 millions de marks allemands du prêt et que le prêt effectivement versé est de 32 millions de marks allemands, ce qui, ramené à 80 %, aboutit à la somme de 25,6 millions de marks allemands. En appliquant un équivalent-subvention net de 98,7 %, le montant obtenu est de 25 267 200 marks allemands, dont 10 688 025 (= 42,3 %) concernent les produits à base de poisson.

V

Les dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 2 du traité ne s'appliquent pas dans le cas présent, étant donné la nature et les objectifs de l'aide. L'aide en cause ne revêt pas un caractère social, n'est pas destinée à remédier aux dommages causés par une calamité naturelle et n'est pas octroyée à l'économie de certaines régions de la République fédérale d'Allemagne affectées par la division de l'Allemagne. Lesdites dérogations n'ont d'ailleurs pas été invoquées par le Gouvernement allemand.

Aux fins de l'article 92 paragraphe 3 du traité, afin d'assurer le bon fonctionnement du Marché commun et de tenir compte des objectifs fixés à l'article 3 point e) du traité, les dérogations au principe de l'incompatibilité de l'aide doivent être interprétées de manière restrictive lors de l'évaluation d'un programme d'aide ou d'une mesure d'aide isolée.

En particulier, les dérogations ne s'appliquent que si la Commission établit que, sans l'aide en question, le jeu du marché n'aurait pas suffi à convaincre l'un des bénéficiaires de chercher à atteindre l'un des objectifs poursuivis.

L'application des dérogations à des cas qui ne contribuent pas à un de ces objectifs, ou lorsque l'aide n'est pas nécessaire pour cela, reviendrait à conférer des avantages aux industries ou aux entreprises de certains États membres, dont la situation financière serait ainsi artificiellement renforcée, à affecter les échanges entre États membres et à fausser la concurrence sans aucune justification basée sur l'intérêt commun auquel fait référence l'article 92 paragraphe 3 du traité.

À la lumière de ce qui précède, l'aide sur laquelle porte la présente décision ne présente pas les caractéristiques requises pour bénéficier de l'une des dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 du traité.

En ce qui concerne la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point a), l'aide n'est pas destinée à favoriser le développement économique d'une région dans laquelle le niveau de vie est anormalement bas ou dans laquelle sévit un grave sous-emploi. Le Gouvernement allemand n'a pas non plus tenté de justifier l'aide de cette façon.

En ce qui concerne la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point b), l'aide n'est manifestement pas destinée à favoriser la réalisation d'un projet d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie allemande. Le Gouvernement allemand n'a pas non plus tenté de justifier l'aide par de tels motifs.

En ce qui concerne la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité pour les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun, la Commission a examiné l'aspect sectoriel et l'aspect régional de l'aide. Pour ces deux aspects, il est important de noter que l'aide en cause est une aide au fonctionnement, destinée à maintenir le statu quo, et qu'elle n'est pas de nature à faciliter le développement au sens de l'article 92 paragraphe 3 point c) [décisions 73-274-CEE (5), 87-533-CEE (6), 87-585-CEE (7) et 88-605-CEE (8) de la Commission ainsi que le dix-septième rapport sur la politique de concurrence, 1987, point 234]. Cela ressort également du point 1.3 des lignes directrices ainsi que de l'arrêt du Tribunal de première instance dans l'affaire T-459-93. Le Tribunal a, par ailleurs, rappelé dans cet arrêt que les aides au fonctionnement ne peuvent en aucun cas être déclarées compatibles avec le Marché commun, en application de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité, dans la mesure où elles risquent, par leur nature même, d'altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

L'aide en faveur de Jadekost a permis, d'une part, de maintenir artificiellement en activité cette entreprise, qui, si elle avait été soumise aux conditions normales du marché, aurait été vouée à disparaître ou à faire l'objet d'une restructuration et, d'autre part, d'empêcher les autres entreprises de conquérir de nouvelles parts de marché.

L'aide octroyée à Jadekost sous forme de garantie d'un Land est incompatible avec le Marché commun, puisqu'elle ne réunit aucune des conditions prévues à l'article 92 du traité pour bénéficier d'une dérogation.

VI

Le Gouvernement allemand a omis de notifier à l'avance ladite aide conformément à l'article 93 paragraphe 3 du traité. En outre, il n'a pas tenu compte de l'effet suspensif de la disposition précitée, puisque l'aide a été accordée en 1994 sans attendre l'avis de la Commission. Par ailleurs, l'aide a des conséquences qui doivent être considérées comme incompatibles avec le Marché commun.

En cas d'incompatibilité d'une aide avec le Marché commun, la Commission peut, en outre, user de la possibilité qui lui a été ouverte par l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 12 juillet 1973 dans l'affaire 70-72: Commission contre République fédérale d'Allemagne (9), confirmé par les arrêts du 24 février 1987 dans l'affaire 310-85: Deufil contre Commission (10) et du 20 septembre 1990 dans l'affaire C-5-89: Commission contre Allemagne (11), en demandant à l'État membre de récupérer auprès des bénéficiaires le montant de toute aide indûment octroyée.

VII

Comme indiqué au point VI, la Commission peut, dans ce cas, demander à un État membre de récupérer auprès du bénéficiaire l'aide illégalement octroyée.

La suppression d'une aide illégale par voie de récupération est la conséquence logique de la constatation de son illégalité [arrêt de la Cour du 21 mars 1990 dans l'affaire C-142-87: Belgique contre Commission (Tubemeuse) (12)].

L'aide accordée en 1994 à Jadekost sous forme de garantie pour le Land de Basse-Saxe doit être annulée et faire l'objet d'un remboursement.

La Commission considère que l'ouverture de la procédure de faillite concernant le capital d'exploitation de l'entreprise ne saurait remettre en cause l'obligation de restitution de l'aide octroyée. La Commission ne peut donc pas, comme le suggère l'Allemagne, interrompre la procédure principale d'examen pour ce motif.

La suppression de l'obligation de remboursement en cas d'une déclaration de mise en faillite de l'entreprise bénéficiaire aboutirait à rendre sans objet les règles communautaires en matière d'aide d'État, ainsi que les dispositions arrêtées dans le domaine de la récupération des aides illégales et incompatibles avec le Marché commun [communication de la Commission du 24 novembre 1983 (13)].

De plus, il convient de rappeler que tout argument suivant lequel la récupération des aides serait sans objet en cas de liquidation d'une entreprise a été jugé irrecevable par la Cour de justice (affaire C-142-87).

Le remboursement doit être effectué conformément aux procédures et dispositions en vigueur de la législation allemande, et notamment celles concernant les intérêts de retard exigibles en matière de créances de l'État en se basant sur le taux d'intérêt de référence applicable lors de l'évaluation des programmes d'aide régionaux, les intérêts commençant à courir à partir de la date d'octroi de l'aide illégale en cause. Cette mesure apparaît nécessaire pour rétablir la situation antérieure en supprimant les avantages financiers dont l'entreprise bénéficiaire de l'aide illégale a indûment bénéficié depuis la date de versement de ladite aide.

Cette décision ne préjuge pas d'une décision de la Commission quant à la partie de l'aide qui n'est pas soumise aux lignes directrices pour l'examen des aides d'État dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L'aide en faveur de l'entreprise Jako Jadekost GmbH & Co. KG, accordée par l'Allemagne en 1994, sous forme d'une garantie du Land de Basse-Saxe sur un crédit bancaire d'un montant de 10 688 025 marks allemands, est illégale, étant donné qu'elle a été accordée en violation des règles de procédure fixées à l'article 93 paragraphe 3 du traité. De plus, l'aide est incompatible avec le Marché commun en vertu de l'article 92 paragraphe 1 du traité.

Article 2

L'Allemagne fait en sorte que l'aide visée à l'article 1er soit annulée et intégralement remboursée dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision.

L'aide sera récupérée conformément aux procédures et aux dispositions du droit national, en particulier en ce qui concerne les intérêts de retard exigibles en matière de créances de l'État, en se fondant sur le taux d'intérêt de référence applicable lors de l'évaluation des programmes d'aide régionaux, les intérêts commençant à courir à partir de la date à laquelle l'aide illégale a été accordée.

Article 3

L'Allemagne informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures prises pour s'y conformer.

Article 4

La République fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.

(1) JO n° C 152 du 17. 6. 1992, p. 2.

(2) JO n° C 201 du 5. 8. 1995, p. 6.

(3) JO n° L 273 du 25. 10. 1994, p. 22.

(4) Recueil 1995, p. II-1675.

(5) JO n° L 254 du 11. 9. 1973, p. 14.

(6) JO n° L 313 du 4. 11. 1987, p. 24.

(7) JO n° L 352 du 15. 12. 1987, p. 42.

(8) JO n° L 334 du 6. 12. 1988, p. 22.

(9) Recueil 1973, p. 813.

(10) Recueil 1987, p. 901.

(11) Recueil 1990, p. I-3437.

(12) Recueil 1990, p. I-959.

(13) JO n° C 318 du 24. 11. 1983, p. 3.