CJCE, 6e ch., 12 octobre 2000, n° C-480/98

LA COUR (sixième chambre),

1. Par requête déposée au greffe de la Cour le 28 décembre 1998, le royaume d'Espagne a, en vertu de l'article 173 du traité CE (devenu, après modification, article 230 CE), demandé l'annulation de la décision 1999-509-CE de la Commission, du 14 octobre 1998, concernant des aides accordées par l'Espagne aux entreprises du groupe Magefesa et à ses successeurs (JO 1999, L 198, p. 15, ci-après la "décision attaquée").

Antécédents et faits du litige

2. Le groupe Magefesa est un producteur très connu en Espagne, dont les entreprises, ainsi que celles qui leur ont succédé, fabriquent des articles ménagers, tels que des autocuiseurs, des poêles et des couverts en acier inoxydable.

3. Jusqu'en 1983, le groupe Magefesa détenait une part importante du marché espagnol; à partir de cette date, il a commencé à éprouver des difficultés financières. Il s'est organisé dès 1984 en un réseau complexe composé de deux holdings (le holding Magefesa, comprenant la société mère Magefesa et les entreprises industrielles Cunosa, Migsa, Indosa, Udala et Las Mimosas, et le holding Licasa, comprenant les sociétés Licasa Patrimonial, Gursa, Albersa et Licasa Industrial) et d'un groupement commercial d'entreprises (Agrupación de Empresas Magefesa, regroupant plusieurs des sociétés précitées: Magefesa, Cunosa, Migsa, Indosa et Gursa).

4. À la fin de l'année 1985, le groupe Magefesa était au bord de la faillite et, pour empêcher l'arrêt de ses activités, il a confié sa gestion à une société privée d'experts-conseils, Gestiber. Cette société a proposé un programme d'action prévoyant notamment une réduction des effectifs et l'octroi d'aides par le gouvernement central et par les gouvernements des Communautés autonomes du Pays basque, de Cantabrie et d'Andalousie, où étaient situées les différentes usines du groupe. Les gouvernements de ces trois Communautés autonomes ont eux-mêmes constitué trois sociétés intermédiaires, respectivement Ficodesa, Gemacasa et Manufacturas Damma, chargées de contrôler l'utilisation des aides et de garantir le fonctionnement des entreprises du groupe Magefesa, en empêchant les créanciers d'obtenir le paiement de leurs créances sur les ressources financières et les stocks de ces entreprises.

5. En 1987, la Commission a été saisie d'une plainte concernant les aides d'État octroyées au groupe Magefesa. Elle a ouvert la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité CE (devenu article 88, paragraphe 2, CE) et, par décision 91-1-CEE, du 20 décembre 1989, concernant les aides accordées en Espagne par le gouvernement central et plusieurs gouvernements autonomes à MAGEFESA, producteur d'ustensiles de cuisine en acier inoxydable et de petits appareils électriques (JO 1991, L 5, p. 18), a déclaré illégales et incompatibles avec le Marché commun les aides ainsi identifiées:

- des garanties de prêts, d'un montant total de 1,580 milliard de ESP,

- un prêt à des conditions autres que celles du marché, d'un montant de 2,085 milliards de ESP,

- des aides non remboursables d'un montant total de 1,095 milliard de ESP,

- une bonification d'intérêts d'un montant évalué à 9 millions de ESP.

6. Par la même décision, les autorités espagnoles ont été invitées, notamment, à retirer les garanties de prêts, à transformer le prêt à taux réduit en crédit normal et à récupérer les aides non remboursables.

7. En 1997, la Commission a reçu sept plaintes concernant les avantages résultant pour les entreprises du groupe Magefesa de la non-restitution des aides déclarées incompatibles en 1989 et du non-respect de leurs obligations financières et fiscales. Elle a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité pour les aides accordées à ces entreprises ou à celles qui leur ont succédé depuis 1989 (voir communication 97-C 330-02 - JO 1997, C 330, p. 2).

8. Lors de la réception des plaintes, certaines des entreprises du groupe avaient été déclarées en faillite (Magefesa, Indosa, Cunosa), tandis que d'autres n'avaient pas d'activités (Migsa, Gursa). De même, en ce qui concerne les sociétés intermédiaires, Ficodesa avait été déclarée en faillite, tandis que Gemacasa et Manufacturas Damma n'avaient pas d'activités. Quant au groupement commercial Agrupación de Empresas Magefesa, il avait été dissous. En outre, l'administrateur de la faillite d'Indosa avait fondé la société CMD (Compañía de Menaje Doméstico), afin de commercialiser la production de l'entreprise, qui restait la seule société industrielle du groupe encore en activité. Enfin, d'anciens employés des trois autres entreprises de production (Cunosa, Migsa et Gursa) avaient créé respectivement les sociétés LCC, Idisur et Vitrinor.

9. À l'issue de la procédure, la Commission a, par la décision attaquée, adoptée le 14 octobre 1998, notifiée au Gouvernement espagnol le 29 octobre 1998 et publiée le 30 juillet 1999, déclaré illégales et incompatibles avec le Marché commun les aides que constituait le non-paiement constant d'impôts et de cotisations sociales:

- par Indosa et Cunosa jusqu'à leur déclaration de faillite,

- par Migsa et Gursa jusqu'à l'interruption de leurs activités,

- par Indosa après sa déclaration de faillite et jusqu'en mai 1997.

10. Par la même décision, les autorités espagnoles ont été invitées à adopter les mesures qui s'imposaient pour récupérer ces aides auprès des bénéficiaires, étant précisé que les montants récupérés devaient comprendre les intérêts dus à compter de l'octroi des aides jusqu'à la date effective du remboursement de celles-ci.

11. C'est contre cette décision que le royaume d'Espagne a formé un recours en annulation.

Sur les moyens du recours

12. À l'appui de son recours, le royaume d'Espagne a soulevé quatre moyens tirés respectivement de la violation de l'article 92, paragraphe 1, du traité CE (devenu, après modification, article 87, paragraphe 1, CE), de la violation du principe de sécurité juridique, du défaut de motivation de la décision attaquée et, enfin, de l'impossibilité d'exiger le paiement d'intérêts.

Sur le moyen tiré de la violation de l'article 92, paragraphe 1, du traité

13. Le royaume d'Espagne soutient que la Commission a fait une application incorrecte de l'article 92, paragraphe 1, du traité en estimant que le non-paiement de certaines sommes à la sécurité sociale et au Trésor public par les entreprises Indosa, Cunosa, Migsa et Gursa est constitutif d'aides incompatibles avec le Marché commun. Selon lui, cette situation résulte d'une réglementation générale applicable à toute entreprise soumise à une procédure de redressement judiciaire ou ayant contracté des dettes à l'égard de ces organismes, étant précisé qu'il n'existe aucune obligation pour un créancier public ou privé de demander la mise en faillite ou la liquidation d'une telle entreprise. En outre, aucun avantage n'aurait été donné aux entreprises Indosa, Cunosa, Migsa et Gursa au moyen de ressources d'État, dans la mesure où aucune remise de dettes ne leur aurait été accordée et où les autorités concernées auraient exercé toutes les voies de recours légales pour recouvrer leurs créances.

14. La Commission considère, au contraire, que ce n'est pas la réglementation espagnole qui est en cause dans cette affaire mais le non-paiement systématique de certaines dettes par les entreprises du groupe Magefesa. Selon elle, les autorités espagnoles n'ont pas employé tous les moyens légaux pour obtenir le paiement de ces dettes.

15. En vertu de l'article 92, paragraphe 1, du traité, sont incompatibles avec le Marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

16. Conformément à une jurisprudence constante, l'article 92, paragraphe 1, du traité ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques, mais les définit en fonction de leurs effets (voir, notamment, arrêts du 2 juillet 1974, Italie/Commission, 173-73, Rec. p. 709, point 27, et du 26 septembre 1996, France/Commission, C-241-94, Rec. p. I- 4551, point 20).

17. Le seul fait que la réglementation nationale invoquée par le Gouvernement espagnol soit applicable à toute entreprise soumise à une procédure de redressement judiciaire ou ayant contracté des dettes envers la sécurité sociale et le Trésor public ne suffit donc pas à faire échapper d'emblée les mesures prises par les autorités concernées à l'égard des entreprises en cause à la qualification d'aides au sens de l'article 92 du traité.

18. Certes, ainsi que l'a constaté la Cour au point 36 de l'arrêt du 1er décembre 1998, Ecotrade (C-200-97, Rec. p. I-7907), à propos du régime italien d'administration extraordinaire des grandes entreprises en difficulté, l'éventuelle perte de ressources fiscales qui résulterait pour un État de l'application à une entreprise d'une législation sur le redressement judiciaire et la faillite ne saurait en elle-même justifier la qualification d'aide de cette législation. En effet, une telle conséquence est inhérente à tout régime légal fixant le cadre dans lequel s'organisent les relations entre une entreprise insolvable et l'ensemble de ses créanciers, sans pour autant qu'il puisse en être déduit automatiquement l'existence d'une charge financière supplémentaire supportée directement ou indirectement par les pouvoirs publics et destinée à accorder aux entreprises concernées un avantage déterminé (voir, en ce sens, arrêt du 17 mars 1993, Sloman Neptun, C-72-91 et C-73-91, Rec. p. I-887, point 21).

19. En revanche, un tel avantage peut résulter de certaines mesures ou même, ainsi que le soutient la Commission, de l'absence de mesures prises par les autorités concernées dans des circonstances particulières.

20. Or, il ressort des pièces du dossier que, nonobstant les affirmations du Gouvernement espagnol selon lesquelles l'administration aurait exercé toutes les voies de recours légalement prévues pour obtenir le paiement des dettes des entreprises du groupe Magefesa, les entreprises en cause ont pu poursuivre leurs activités pendant plusieurs années sans respecter leurs obligations fiscales et de sécurité sociale. Si certaines ont finalement été déclarées en faillite, à la demande de créanciers privés et non des autorités publiques, l'une d'entre elles, Indosa, a été autorisée, apparemment sans condition, sans opposition des créanciers et sans intervention judiciaire, à poursuivre son activité après sa déclaration de faillite et a accumulé de ce fait de nouvelles dettes dont elle n'a acquitté qu'une infime partie.

21. Dans ces conditions, c'est à bon droit que la Commission a considéré que, dans les circonstances particulières de l'espèce, le non-paiement d'impôts et de cotisations sociales par les entreprises Indosa, Cunosa, Migsa et Gursa, pendant les périodes visées dans la décision attaquée, était constitif d'aides illégales et incompatibles avec le Marché commun au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité.

22. Il s'ensuit que le premier moyen doit être rejeté.

Sur le moyen tiré de la violation du principe de sécurité juridique

23. Le Gouvernement espagnol estime que la Commission a, en l'espèce, violé le principe de sécurité juridique en déclarant illégales des aides dont elle ne connaît pas le montant et en l'obligeant à les récupérer sans savoir quelle est la somme dont il convient d'obtenir le remboursement.

24. La Commission fait valoir, au contraire, que la décision attaquée ne laisse planer aucun doute sur les mesures qui constituent les aides en cause ni sur la période pendant laquelle elles sont intervenues. Elle soutient d'ailleurs qu'elle n'est pas tenue de déterminer le montant des aides à restituer lorsque le calcul de celui-ci nécessite la prise en considération d'éléments fixés par la législation nationale.

25. À cet égard, il convient de rappeler qu'aucune disposition du droit communautaire n'exige que la Commission, lorsqu'elle ordonne la restitution d'une aide déclarée incompatible avec le Marché commun, fixe le montant exact de l'aide à restituer. Il suffit que la décision de la Commission comporte des indications permettant à son destinataire de déterminer lui-même, sans difficultés excessives, ce montant (voir, en ce sens, arrêt du 13 juillet 1988, France/Commission, 102-87, Rec. p. 4067, point 33).

26. La Commission peut donc valablement se limiter à constater l'obligation de restitution des aides en question et laisser aux autorités nationales le soin de calculer le montant précis des aides à restituer lorsque, comme en l'espèce, ce calcul nécessite la prise en considération de régimes d'imposition ou de sécurité sociale dont les modalités sont fixées par la législation nationale applicable.

27. Le deuxième moyen doit, dès lors, être rejeté.

Sur le moyen tiré du défaut de motivation de la décision attaquée

28. Le Gouvernement espagnol considère que la Commission n'a pas fourni, dans la décision attaquée, de motivation qui explique en quoi le non-paiement de certaines sommes indéterminées au Trésor public et à la sécurité sociale par quatre entreprises, dont deux sont en redressement judiciaire et les deux autres inactives, affecte le commerce intra-communautaire, fausse la concurrence et est constitutif d'aides publiques incompatibles avec le Marché commun.

29. La Commission fait valoir que, même si elle comporte une estimation incomplète du montant des aides accordées, la décision attaquée souligne l'importance des sommes dues dans chaque cas, qui sont donc clairement de nature à affecter la concurrence.

30. À cet égard, il ressort de la décision attaquée que la Commission a procédé, au point VII des motifs de ladite décision, intitulé "Appréciation juridique", à une analyse de l'incidence des activités des entreprises du groupe Magefesa sur le marché des articles ménagers et sur les échanges intra-communautaires en la matière. À cette fin, elle a exposé précisément les conditions réelles de récupération des aides déclarées incompatibles par la décision 91-1 et la consistance des nouvelles aides octroyées postérieurement à cette décision, ainsi que les raisons pour lesquelles ces dernières ne pouvaient être rattachées aux exceptions prévues par le traité et par la communication 94-C 368-05 de la Commission, intitulée "Lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté" (JO 1994, C 368, p. 12). Ce faisant, la Commission a suffisamment motivé sa décision déclarant lesdites aides illégales et incompatibles avec le Marché commun.

31. Il s'ensuit que le troisième moyen doit être rejeté.

Sur le moyen tiré de l'impossibilité d'exiger le paiement d'intérêts

32. Le Gouvernement espagnol soutient qu'il n'est pas possible, dans le cadre de l'obligation de récupération des aides litigieuses, d'exiger la perception d'intérêts d'entreprises soumises à une procédure de redressement judiciaire. En effet, conformément à la jurisprudence de la Cour, la récupération d'une aide illégale devrait être opérée selon les règles de procédure du droit national. Or, en vertu du Code de commerce espagnol, les dettes des entreprises déclarées en procédure de redressement judiciaire ne pourraient produire des intérêts.

33. La Commission relève que le Code de commerce espagnol n'empêche pas le paiement des intérêts en ce qui concerne les entreprises Migsa et Gursa, qui n'ont pas été déclarées en faillite, ni en ce qui concerne les intérêts échus jusqu'à la déclaration de faillite d'Indosa et de Cunosa. Elle relève également que le même Code n'empêche pas le paiement des intérêts courus sur les impôts et cotisations sociales échus après la mise en faillite d'Indosa, dans la mesure où ces impôts et cotisations sont dus par elle en raison de la poursuite de son activité. En tout état de cause, la Commission considère que l'obligation de récupérer les aides illégales est une disposition matérielle et non procédurale qui doit primer toute disposition nationale contraire et que, conformémentà la jurisprudence communautaire, la restitution des sommes litigieuses, intérêts inclus, constitue le seul moyen approprié pour éliminer les distorsions résultant de l'aide.

34. À cet égard, il convient de rappeler que, si la récupération des aides illégalement octroyées, qui vise au rétablissement de la situation antérieure, doit en principe être effectuée selon les dispositions de procédure pertinentes du droit national, ces dispositions doivent être appliquées de manière à ne pas rendre pratiquement impossible la récupération exigée par le droit communautaire (voir, notamment, arrêt du 21 mars 1990, Belgique/Commission, dit "Tubemeuse", C-142-87, Rec. p. I-959, point 61).

35. Or, conformément à la jurisprudence en la matière, l'objectif de rétablissement de la situation antérieure est atteint lorsque les aides en cause, augmentées le cas échéant des intérêts de retard, ont été restituées par le bénéficiaire, une telle restitution faisant perdre à celui-ci l'avantage dont il avait bénéficié par rapport à ses concurrents (voir arrêt du 4 avril 1995, Commission/Italie, C-348-93, Rec. p. I-673, points 26 et 27). Sur ce point, il y a lieu de relever que l'absence de réclamation, lors de la récupération des sommes octroyées illégalement, des intérêts sur ces sommes revient à maintenir au bénéfice de l'entreprise concernée des avantages financiers accessoires consistant dans l'octroi d'un prêt sans intérêts.

36. La législation nationale applicable en l'espèce précise cependant que les dettes des entreprises qui ont été déclarées en faillite cessent de produire des intérêts à partir de la date de la déclaration correspondante. Une telle règle, justifiée par l'intérêt commun des créanciers de ne pas faire peser sur le patrimoine de l'entreprise en faillite de nouvelles obligations susceptibles d'aggraver sa situation, s'applique indistinctement à l'ensemble des créanciers, privés ou publics, dans toutes les procédures de cette nature.

37. Compte tenu de l'objectif qu'elle poursuit, de l'absence de toute discrimination dans son application et du fait qu'elle est limitée aux seuls intérêts échus postérieurement à la déclaration de faillite sur les aides illégalement perçues avant celle-ci, cette législation ne peut être regardée comme de nature à rendre pratiquement impossible la récupération des aides exigée par le droit communautaire.

38. Dans ces conditions, si la Commission a pu à bon droit exiger, dans la décision attaquée, que les montants qui devront être récupérés comprennent les intérêts dus à compter de l'octroi des aides jusqu'à la date effective de remboursement de celles-ci, c'est à tort qu'elle n'a pas exclu de cette exigence, compte tenu de la législation espagnole en la matière, les intérêts échus postérieurement à la déclaration de faillite des entreprises Indosa et Cunosa sur les aides illégalement perçues avant cette déclaration.

39. Il y a lieu, dès lors, d'annuler la décision attaquée en tant qu'elle impose, dans les montants des aides qui doivent être récupérés, la perception d'intérêts échus postérieurement à la déclaration de faillite des entreprises Indosa et Cunosa sur les aides illégalement perçues avant cette déclaration et de rejeter le recours pour le surplus.

Sur les dépens

40.

41. Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. Le royaume d'Espagne ayant succombé dans la plupart de ses moyens, il y a lieu de le condamner à supporter, outre ses propres dépens, les trois quarts de ceux de la Commission.

Par ces motifs,

LA COUR (sixième chambre)

déclare et arrête:

1°) La décision 1999-509-CE de la Commission, du 14 octobre 1998, concernant des aides accordées par l'Espagne aux entreprises du groupe Magefesa et à ses successeurs, est annulée en tant qu'elle impose, dans les montants des aides qui doivent être récupérés, la perception d'intérêts échus postérieurement à la déclaration de faillite des entreprises Indosa et Cunosa sur les aides illégalement perçues avant cette déclaration.

2°) Le recours est rejeté pour le surplus.

3°) Le royaume d'Espagne est condamné à supporter, outre ses propres dépens, les trois quarts de ceux de la Commission des Communautés européennes.