CCE, 10 juillet 1985, n° 85-471

LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

Vu le traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa, après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations conformément audit article 93 et eu égard à ces observations, considérant ce qui suit:

I

À la suite de demandes répétées de la Commission, le Gouvernement fédéral allemand, par lettre du 15 février 1984 et télex du 23 novembre 1984, a informé avec retard la Commission que des aides financières avaient été accordées à une entreprise de production de fils de polyamide et de polypropylène établie à Bergkamen, en vue de l'installation d'un équipement moderne adapté à la production de ces deux types de fils.

Les aides avaient été accordées en 1983 dans le cadre de la loi relative aux primes à l'investissement (Investitionszulagengesetz) et du programme conjoint du Gouvernement fédéral et des länder d'aides à finalité régionale (tâche d'intérêt commun) (Gemeinschaftsaufgabe). Elles s'élevaient respectivement à 1 722 000 marks allemands et 1 223 000 marks allemands.

Par rapport au coût total de l'investissement qui était de 19 670 000 marks allemands, ces aides représentaient 2 945 000 marks allemands, soit 14,97 % dudit investissement. Cela a entraîné une augmentation des capacités de 3 000 tonnes environ à 5 000 tonnes.

Après un premier examen, la Commission a estimé que, ayant été accordées en 1983 sans faire l'objet d'une notification préalable à la Commission, ces aides étaient illégales, du fait que le Gouvernement fédéral avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 93 paragraphe 3 du traité CEE. Elle a considéré également que les aides en cause visaient uniquement une modernisation et entraîneraient même une augmentation de la capacité de production de polyamide et de polypropylène; en particulier contrairement aux déclarations qu'elle avait faites lors de la demande d'aide quant à son objet, l'entreprise a utilisé cette aide pour fabriquer du fil de polyamide dans des proportions qui ont atteint 72 % de sa production totale en 1983.

Le fil de polyamide fait partie du groupe des produits couverts par le Code des aides concernant les fibres et les fils synthétiques, institué par la Commission en 1977, notifié aux États membres par lettre du 19 juillet 1977, publié au Bulletin des Communautés européennes de juillet-août 1977 (point 1.5.3) et de novembre 1977 (point 2.1.47) et prorogé en 1979, 1981 et 1983.

Comme l'aide en question ne contribuait pas à la restructuration des installations de production de Bergkamen dans le sens indiqué par le Code communautaire des aides à l'industrie de fibres et de fils synthétiques et comme elle n'entraînerait pas une diminution des capacités ni une conversion de la production, cet investissement semblait ne présenter aucune caractéristique de nature à justifier que la Commission exonère l'aide en question des règles du Code prévoyant que ces aides doivent être évitées. La Commission a également estimé que pour la machine installée grâce à l'aide accordée la période de démarrage est extrêmement courte et que cette machine convient donc aussi bien à la production de polyamide que de polypropylène, que les délais de changement de production sont extrêmement brefs et qu'enfin la possibilité de passer fréquemment d'une production à l'autre permet à l'entreprise de s'adapter rapidement à l'évolution du marché, si bien que l'argument avancé par le bénéficiaire de l'aide, selon lequel il était nécessaire pour des raisons économiques de produire du polyamide pendant la période de démarrage a semblé totalement sans fondement.

Enfin, la Commission a estimé que dans un contexte dans lequel d'autres producteurs communautaires de fibres et de fils synthétiques continuent à faire de gros efforts pour s'adapter à la situation du marché en réduisant considérablement leurs capacités l'aide en question n'allait pas dans le sens d'une évolution susceptible, du point de vue de la Communauté, de contrecarrer les distorsions des échanges qu'entraîne ladite aide, et, qu'en favorisant l'entreprise en question dans un secteur où le volume des échanges est important et la concurrence très vive, elle était de nature à affecter le commerce entre États membres et était donc incompatible avec le marché commun.

En conséquence, la Commission a considéré que l'aide était illégale pour infraction à l'article 96 paragraphe 3 du traité CEE et ne satisfaisait pas aux conditions requises pour l'application d'une des exceptions prévues à l'article 92 du traité CEE. Elle a dès lors engagé la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 premier alinéa du traité CEE.

Par lettre du 7 février 1985, elle a mis le Gouvernement allemand en demeure de présenter ses observations.

II

En présentant ses observations par lettre du 12 avril 1985, conformément à la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité CEE, le Gouvernement allemand a souligné que l'investissement appelé à bénéficier de l'aide visait à remplacer la production de fils de polyamide par celle de fils de polypropylène et que, selon lui, cette opération allait dans le sens de l'évolution souhaitée par la Commission pour ce secteur.

Il a également déclaré qu'en ce qui concerne cette substitution, il fallait prendre en considération la situation du marché qui, en 1983 et au début de 1984, ne permettait pas de passer immédiatement et intégralement d'un produit à l'autre.

Le Gouvernement allemand a également souligné qu'en 1984, la production de fils de polyamide n'atteignait que 1 700 tonnes dont 70 %, soit 1 200 tonnes, étaient exportées vers les pays tiers, tandis que sur les 500 tonnes restantes 80 % étaient expédiées vers d'autres filiales de la société mère propriétaire des installations de Bergkamen. Cette même année, la production de polypropylène avait atteint 2 320 tonnes dont 30 % avait été exportés vers des pays tiers. Étant donné le lien existant entre ces deux types de fils et compte tenu des parts correspondantes de la production vendues dans la Communauté, le Gouvernement allemand a estimé que les distorsions de concurrence entraînées par cette aide seraient pratiquement négligeables.

Dans les observations qu'ils ont présentées dans le cadre de la même procédure, trois autres États membres, trois fédérations d'entreprises de ce secteur et une entreprise individuelle ont soutenu l'opinion de la Commission et se sont déclarés très inquiets au sujet de cette aide. Dans ces observations, il était souligné que le secteur en question connaissait encore de graves problèmes de surcapacité, que les prix y restaient déprimés et que dans ces conditions l'aide serait de nature à fausser la concurrence dans la Communauté, en accordant à son bénéficiaire un avantage injustifié.

Il était également rappelé que toute aide en faveur d'une augmentation de la production de fils de polyamide serait contraire au Code des aides concernant les fibres et les fils synthétiques.

III

Dans le domaine des fibres et des fils synthétiques, les échanges commerciaux sont considérables, particulièrement pour les fils de polyamide et de polypropylène, puisque 66 % et 39 % respectivement de la production communautaire sont échangés dans la Communauté. L'entreprise en cause dont la capacité de production représente respectivement 3,2 % et 5,6 % de la capacité totale de production de polyamide et de polypropylène dans la Communauté participe activement à ces échanges intracommunautaires puisqu'elle exporte 30 % de sa production de polyamide et 70 % de celle de polypropylène vers d'autres États membres.

Il existe dans la Communauté une surcapacité importante dans le secteur des fils de polyamide et de polypropylène. En effet, malgré une reprise conjoncturelle récente, qui est essentiellement due à une diminution des achats aux États-Unis d'Amérique en raison de la montée du dollar des États-Unis et qui doit aussi être appréciée à la lumière des niveaux très bas des exportations au cours des années précédentes, le déplacement géographique de la production se poursuit au profit du tiers monde et l'on constate également la persistance d'une conversion générale de la production du polyamide à celle de polyester. En 1984, le taux d'utilisation des capacités pour le polyamide est passé à 81 % alors qu'il n'était que de 52 %, en 1982. Cette évolution s'explique essentiellement par un démantèlement des capacités de production d'environ 70 000 tonnes. Le niveau de la production n'a pas varié au cours des quatre dernières années. Pour le polypropylène, le taux d'utilisation des capacités s'établissait à 71 % en 1984 contre 56 % en 1982. Bien que les perspectives soient légèrement meilleures pour le polypropylène que pour les autres fibres synthétiques, les capacités existantes resteront tout à fait disproportionnées par rapport à la demande pendant de très nombreuses années.

Il en résulte une vive concurrence entre les producteurs communautaires de polyamide et de polypropylène dont beaucoup continuent à perdre de l'argent du fait du niveau déprimé des prix, qui ne dépasse toujours pas celui atteint en 1974.

Lorsqu'une aide financière d'un État renforce, au niveau des échanges intracommunautaires, la position d'une entreprise par rapport aux entreprises concurrentes, on doit considérer que l'aide en question affecte ces échanges. En l'espèce, l'aide qui a permis de diminuer les coûts d'investissement qu'aurait dû normalement supporter l'entreprise située à Bergkamen est de nature à affecter les échanges et à fausser ou à menacer de fausser la concurrence entre États membres en favorisant ladite entreprise au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE. Cet article pose le principe que les aides de cette nature sont incompatibles avec le marché commun.

Les dérogations à ce principe énoncées à l'article 92 paragraphe 2 du traité CEE ne sont pas applicables en l'espèce en raison du caractère de l'aide et du fait que la loi dans le cadre de laquelle cette aide a été accordée ne poursuit aucun des objectifs énoncés dans la disposition précitée.

L'article 92 paragraphe 3 du traité CEE énonce les aides qui peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. La compatibilité avec le traité doit être appréciée du point de vue de la Communauté et non pas de celui d'un État membre. Pour sauvegarder le bon fonctionnement du marché commun et compte tenu des principes énoncés à l'article 3 point f) du traité CEE, les exceptions au principe de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE énoncées à l'article 92 paragraphe 3 du traité CEE doivent être interprétées restrictivement lorsqu'on examine un régime d'aide ou une intervention financière individuelle.

En particulier, ces exceptions ne peuvent être appliquées que lorsque la Commission s'est s'assurée que le seul jeu des forces du marché n'inciterait pas le bénéficiaire de l'aide à adopter une stratégie qui contribue à la réalisation d'un des objectifs précités.

Appliquer ces exceptions à des cas qui ne servent pas cet objectif ou lorsqu'une aide n'est pas nécessaire à cette fin serait donner un avantage injustifié aux entreprises ou aux industries de certains États membres, en soutenant simplement leur situation financière, et permettre que les conditions des échanges entre États membres et la concurrence soient faussées sans qu'aucune justification fondée sur l'intérêt communautaire et prévue à l'article 92 paragraphe 3 ne puisse être invoquée. Le Gouvernement fédéral allemand n'a pas été en mesure de fournir, ni la Commission de trouver, une justification quelconque permettant de conclure que l'aide en question entrerait dans l'une des catégories d'exceptions prévues à l'article 92 paragraphe 3.

Dans le secteur des fibres et des fils synthétiques en général, et plus particulièrement dans celui des fils de polyamide et de polypropylène, le volume des échanges entre États membres est important et la concurrence très vive parce que, comme il a été indiqué plus haut, ce secteur se caractérise par une persistance d'excédents incontestables de capacités et par une faiblesse des prix. C'est la raison pour laquelle les fibres et les fils synthétiques, parmi lesquels le polyamide, sont soumis à la discipline instituée dans le secteur des fibres synthétiques par la Commission en 1977 et prorogée en 1979, 1981 et 1983.

Dans sa lettre du 8 août 1983, par laquelle elle prorogeait le système de contrôle des aides pour une nouvelle période de deux ans jusqu'au 19 juillet 1985, la Commission a fait savoir aux États membres qu'elle émettrait un avis a priori défavorable à l'égard des aides envisagées, sectorielles, régionales ou générales, qui ont pour effet d'augmenter la capacité nette de production des entreprises de ce secteur. Elle a également rappelé aux États membres qu'elle continuerait à examiner favorablement les projets d'aides destinées à accélérer ou à faciliter le processus de reconversion d'activités du secteur des fibres synthétiques à d'autres activités ou le processus de restructuration conduisant à des réductions de capacité. La Commission a enfin rappelé aux États membres qu'elle exigeait la notification préalable de toutes les aides envisagées, quel qu'en soit le type, en faveur d'entreprises du secteur des fibres et des fils synthétiques.

Toutes les aides au secteur des fibres synthétiques doivent non seulement satisfaire aux conditions imposées dans le cadre de la discipline applicable aux fibres synthétiques mais elles sont également soumises aux orientations de la Commission de 1971 et de 1977 dans le domaine des aides à l'industrie textile, qui prévoient que l'octroi d'aides aux investissements doit être lié à la réalisation d'objectifs de restructuration évidents et non pas à une simple modernisation des installations de production.

Or, l'investissement en cause concernait l'installation de machines d'une capacité de production de 5 000 tonnes adaptées aussi bien à la production de polyamide qu'à celle de polypropylène. Par rapport aux capacités de production antérieures qui atteignaient 3 000 tonnes la nouvelle unité représente une augmentation considérable.

De plus, il faut souligner que les machines installées grâce à l'aide présentent des avantages économiques importants par rapport aux unités traditionnelles de fabrication de fils synthétiques mais qu'elles se trouvent sur le marché depuis plusieurs années, si bien que l'investissement ayant bénéficié d'une aide l'État ne représente rien d'autre que la modernisation normale d'une installation de fils synthétiques destinée à maintenir la compétitivité. Il ne peut pas être considéré comme une restructuration et devrait donc être financé sur les ressources financières propres de l'entreprise sans intervention de l'État.Il faut ajouter que dans sa lettre du 7 mai 1985 par laquelle il présentait ses observations dans le cadre de la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité CEE sur un projet d'aide du Gouvernement italien en faveur d'un producteur de ce même fil de polyamide, le Gouvernement allemand s'est opposé à l'aide financière envisagée parce qu'il estimait qu'en raison des difficultés persistantes et incontestables de ce secteur les projets de modernisation et de rationalisation, même s'ils n'impliquaient pas d'augmentation des capacités, ne devaient pas faire l'objet d'une aide de l'État. En l'espèce, l'investissement a contribué à augmenter très sensiblement les capacités de production de polyamide et de polypropylène, ce qui, en ce qui concerne les fils de polyamide, est contraire au Code des aides concernant les fibres et les fils synthétiques. Rien dans l'investissement en question ne peut donc justifier que la Commission exonère l'aide en faveur de cet investissement de l'application des règles du Codes des aides, règles qui prévoient que ces aides doivent être évitées.

En ce qui concerne le polypropylène et pour ce qui est en particulier des allégations du Gouvernement allemand selon lesquelles une réorientation de la production vers ce type de fil serait conforme aux objectifs de la Commission, il faut souligner que ce produit, tout en n'ayant pas été soumis au Code des aides concernant les fibres et les fils synthétiques, est et a été excédentaire dans la Communauté, comme le montrent les taux d'utilisation des capacités indiqués plus haut.

La Commission n'a jamais estimé qu'une conversion à la production de polypropylène constituait une restructuration au sens du Code des aides et a par conséquent interdit l'octroi d'aides d'État en faveur d'une augmentation de la production de polypropylène lorsque de telles propositions lui ont été notifiées dans le passé. Elle a informé les États membres et les tiers intéressés de sa position par une décision définitive prise en application de l'article 93 paragraphe 2 du traité CEE, communiquée aux États membres et publiée au Journal officiel des Communautés européennes (JO n° L. 283 du 27 octobre 1984).

Il est évident que dans l'état actuel des choses tout allégement artificiel des coûts d'investissement des producteurs de polypropylène affaiblirait la situation concurrentielle des autres producteurs et aurait pour effet, si elle conduisait à une augmentation des capacités, comme dans le cas d'espèce de réduire l'utilisation de ces capacités et de faire baisser les prix.Étant donné que les fils de polypropylène sont essentiellement échangés dans la Communauté, il est indéniable que l'aide en faveur de l'installation de production de Bergkamen affecte les échanges commerciaux dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

En outre, le polypropylène et les autres fils synthétiques se concurrencent mutuellement sur de nombreux marchés. Leur production est et a été excédentaire, de sorte qu'une aide de l'État destinée à accroître des capacités de production de polypropylène contrecarre les efforts qui ont été et qui sont faits par d'autres producteurs dans la Communauté pour redevenir compétitifs, affaiblit le secteur des fibres synthétiques dans son ensemble au niveau de la Communauté et est donc contraire à l'intérêt communautaire qui est de réduire les capacités.

Dans les observations fournies dans le cadre de la procédure, le Gouvernement allemand invoque le rapport existant entre fils de polyamide et fils de polypropylène vendus dans la Communauté et considère que la distorsion de concurrence résultant de l'aide serait négligeable. Néanmoins et comme on l'a montré plus haut, une aide de l'État en faveur de l'installation d'une unité de production a des répercussions aussi néfastes dans le secteur du polypropylène que dans celui du polyamide, de sorte que le rapport de vente entre ces deux produits ne peut être pris en considération en l'espèce.

Le Gouvernement allemand prétend également que bien que le bénéficiaire n'ait pas été en mesure de réorienter sa production immédiatement après l'installation de la nouvelle machine ayant bénéficié de l'intervention de l'État, il a néanmoins fait de gros efforts pour poursuivre sa politique de reconversion au polypropylène et n'a produit que 1 700 tonnes de polyamide en 1984. Il convient de souligner à cet égard que pendant les neuf premiers mois de 1984, la part du polyamide dans la production totale est tombée à 37 % alors qu'elle atteignait 72 % en 1983. Or, si l'on considère l'ensemble de l'année 1984, il ressort des chiffres fournis dans les observations présentées par le Gouvernement allemand dans le cadre de la procédure que cette part est remontée à 42 %. On peut donc difficilement prétendre que l'entreprise aurait pousuivi ses efforts pour substituer le polypropylène au polyamide.

Il faut signaler enfin que l'entreprise bénéficiaire située à Bergkamen est la filiale d'une société mère beaucoup plus importante, qui produit des fibres, des fils et des textiles synthétiques et dont la situation financière a été soutenue par l'aide en question, de sorte que les répercussions néfastes de cette aide sur les échanges sont plus importantes qu'on ne le prétend et que ne le montre une évaluation portant uniquement sur l'entreprise bénéficiaire de Bergkamen.

Pour ces raisons et eu égard à l'exemption prévue à l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité CEE en faveur des "aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques", il y a lieu de noter qu'en abaissant artificiellement les coûts de l'entreprise en question, l'aide a affaibli la situation concurrentielle d'autres producteurs de la Communauté et a donc eu pour effet de réduire encore le taux d'utilisation des capacités et de faire baisser les prix, au détriment de producteurs qui pourraient être contraints de se retirer du marché et qui jusqu'à présent avaient survécu grâce aux efforts de restructuration et d'amélioration de la productivité et de la qualité financés sur leurs propres ressources. Pour ces raisons, l'aide qui a favorisé l'entreprise en question dont la position commerciale n'est plus uniquement déterminée par sa propre efficacité, ses mérites et ses capacités ne peut pas être considérée comme "facilitant le développement" ou comme contribuant à un développement qui, du point de vue de la Communauté, serait de nature à compenser les distorsions des échanges qu'elle entraîne.

En ce qui concerne les exemptions prévues à l'article 92 paragraphe 3 points a) et c) du traité CEE pour les aides destinées à promouvoir ou à faciliter le développement de certaines régions, il faut noter que le niveau de vie dans la région de Bergkamen n'est pas anormalement bas et qu'il n'y sévit pas un grave sous-emploi au sens de l'exemption prévue au point a). En outre, les effets sectoriels des aides régionales destinées au secteur en cause devant être contrôlés, même pour les régions les plus sous-développées, dans lesquelles au demeurant Bergkamen ne peut être classée, cela explique que la Commission doive procéder à une analyse de la situation économique et sociale dans l'optique de l'intérêt communautaire qui, dans ce secteur, consiste à réduire les capacités. Étant donné la situation dans laquelle se trouve actuellement ce secteur et dans laquelle il restera vraisemblablement dans un avenir prévisible, l'investissement qui a fait l'objet d'une aide n'a pas contribué à restructurer l'installation de production: il n'est donc pas de nature à la rendre financièrement et économiquement plus viable ni à garantir les emplois existants.

Étant donné qu'elle n'a pas apporté à cette région une augmentation durable des revenus ni une réduction du chômage, l'aide en question n'a pas favorisé le développement économique de la région de Bergkamen au sens de l'article 92 paragraphe 3 point c) et elle est, par contre, de nature à fausser la concurrence dans les échanges intracommunautaires sans contribuer en contrepartie au développement régional.

En ce qui concerne l'exemption prévue à l'article 92 paragraphe 3 point b) du traité CEE, il est évident que l'aide en question n'était pas destinée à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie allemande. L'aide en question n'était donc pas de nature à remédier au type de situation décrit à l'article 92 paragraphe 3 point b).

L'aide en cause a été accordée en 1983 sans notification préalable à la Commission.

Pour toutes ces raisons, l'aide en cause est illégale, du fait que le Gouvernement fédéral a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 93 paragraphe 3; en outre il ne satisfait pas non plus aux conditions qui doivent être remplies pour que l'une des exceptions prévues à l'article 92 paragraphes 2 et 3 du traité CEE soit applicable,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L'aide d'un montant de 2 945 000 marks allemands, accordée en 1983 en application de la loi relative aux subventions à l'investissement et du programme conjoint du Gouvernement fédéral et des länder dans le domaine des aides régionales, en faveur d'un producteur de fils de polyamide et de polypropylène installé à Bergkamen et notifiée avec retard à la Commission par la République fédérale d'Allemagne par lettre du 15 février 1984 et télex du 23 novembre 1984, est illégale. En outre, elle est incompatible avec le marché commun au sens de l'article 92 du traité CEE. Cette aide doit donc être restituée par le bénéficiaire.

Article 2

La République fédérale d'Allemagne informe la Commission dans les deux mois qui suivent la date de notification de la présente décision des mesures qu'elle a prises pour s'y conformer.

Article 3

La République fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.