CJCE, 21 mars 1991, n° C-305/89

LA COUR,

1. Par requête déposée au greffe de la Cour le 5 octobre 1989, la République italienne a, en vertu de l'article 173, premier alinéa, du traité CEE, demandé l'annulation de la décision 89-661-CEE de la Commission, du 31 mai 1989, concernant les aides accordées par le Gouvernement italien à l'entreprise Alfa Romeo (secteur automobile) (JO L 394, p. 9).

2. Aux termes de l'article 1er de cette décision,

"Les aides octroyées au groupe Alfa Romeo par le Gouvernement italien sous forme d'apports de capitaux d'un montant total de 615,1 milliards de LIT par l'intermédiaire des holdings publics IRI et Finmeccanica sont illégales et, de ce fait, incompatibles avec le marché commun en vertu de l'article 92, paragraphe 1, du traité CEE, étant donné qu'elles ont été accordées en violation des règles de procédures énoncées à l'article 93, paragraphe 3. De plus, ces aides sont aussi incompatibles avec le marché commun du fait qu'elles ne répondent pas aux conditions de dérogation prévues par l'article 92, paragraphe 3 ".

3. En vertu de l'article 2, premier alinéa, de cette décision,

"Le Gouvernement italien est tenu de supprimer les aides mentionnées à l'article 1er et d'exiger de la société Finmeccanica qu'elle les restitue dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision ".

4. Dans les considérants de la décision litigieuse, la Commission indique qu'Alfa Romeo, deuxième constructeur automobile italien, fait partie du holding public IRI (Istituto per la ricostruzione industriale, ci-après "IRI "), a régulièrement accumulé des pertes au cours des quatorze années suivant la première crise pétrolière en 1973/1974. Le plan stratégique de dix ans, adopté en 1980, se serait avéré inefficace et aurait dû être révisé fin 1983/début 1984, ce qui n'aurait pas empêché les résultats financiers d'Alfa Romeo de se dégrader fortement en 1984/1985. Un nouveau plan triennal d'investissement, décidé en 1984/1985, n'aurait pas contribué à résoudre les problèmes structurels fondamentaux de la société consistant dans des capacités de production excédentaires, ainsi que des coûts de production et des frais généraux élevés.

5. Suite à une demande d'information de la Commission, le Gouvernement italien a confirmé, en novembre 1986, qu'en 1985 une somme de 206,2 milliards de LIT avait été versée à Alfa Romeo par Finmeccanica et l'IRI en vue de couvrir les pertes subies en 1984 et au cours du premier semestre de 1985. Les fonds provenaient de dotations budgétaires conférées aux organismes de gestion des participations étatiques, entre autres à l'IRI, en vertu de la loi de finances n 887-84 pour 1985, du 22 décembre 1984 (GURI 1984, n 356, Suppl. ord.), et dont la répartition a fait l'objet d'une décision du Comitato interministeriale per la programmazione economica (ci-après "CIPE "), du 3 avril 1985 (GURI 1985, n 163).

6. Le 29 juillet 1987, la Commission a engagé une procédure au titre de l'article 93, paragraphe 2, du traité. Au cours de cette procédure, elle a constaté qu'un apport supplémentaire de capitaux d'un montant de 408,9 milliards de LIT avait été accordé à Alfa Romeo en 1986 par Finmeccanica. Les fonds provenaient de prêts obligataires contractés par l'IRI sur la base du décret-loi n 547-85, du 19 octobre 1985 (GURI 1985, n 248), converti par la loi n° 749, du 20 décembre 1985 (GURI 1985, n°299), autorisant les organismes publics, dont l'IRI, à émettre des obligations portant intérêts à charge de l'État et dont le produit a fait l'objet d'une répartition du CIPE le 28 novembre 1985 (GURI 1986, n°6) et sur la base de la loi de finances n°41-86 pour 1986, du 28 février 1986 (GURI 1986, n°49, Suppl. ord. n°1).

7. Le 10 mai 1988, la Commission a étendu la procédure engagée en 1987 aux aides versées sous la forme de ce second apport de capitaux.

8. En novembre 1986, les démarches entreprises dès le début de l'année en vue de céder les activités du groupe Alfa Romeo dans le secteur automobile à un autre constructeur automobile ont débouché sur un accord de vente entre Finmeccanica et FIAT par lequel tous les actifs d'Alfa Romeo ont été transférés à FIAT pour une valeur totale de 1 024,6 milliards de LIT. Par l'intermédiaire d'une nouvelle société Alfa-Lancia dont elle est propriétaire, FIAT a assumé le passif financier de l'ancienne entreprise Alfa Romeo à concurrence de 700 milliards de LIT. Le reliquat de l'actif et du passif, non repris par FIAT, a été transféré à Finmeccanica.

9. Pour un plus ample exposé des faits du litige, du déroulement de la procédure, ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d'audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

10. La République italienne fait valoir, à titre principal, un certain nombre de moyens d'annulation tirés de l'inexistence d'une aide étatique au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité. A titre subsidiaire, la République italienne avance différents moyens tirés du comportement prétendument illégal de la Commission et de la compatibilité des aides avec le marché commun. Enfin, la République italienne critique le fait que l'obligation de restituer les aides a été imposée à Finmeccanica.

Sur les moyens tirés de l'inexistence d'une aide étatique portant atteinte à la concurrence au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité

11. La République italienne invoque, à cet égard, trois moyens tirés de l'absence de caractère étatique des apports de capitaux, de l'existence d'un comportement normal d'un investisseur privé et de l'absence d'atteinte à la concurrence intracommunautaire.

12. En premier lieu, la République italienne soutient que la Commission considère à tort les apports de capitaux en cause comme des aides étatiques alors qu'elles résultent de décisions autonomes, de nature économique, prises par l'IRI ou par Finmeccanica. En particulier, la Commission n'aurait pas démontré que les dotations financières de l'État à l'IRI, décidées par la voie légale, étaient affectées à la réalisation des apports de capitaux.

13. Sur ce point, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante (voir, notamment, arrêt du 2 février 1988, Van der Kooy, point 35, 67-85, 68-85 et 70-85, Rec. p. 219), il n'y a pas lieu de distinguer entre les cas où l'aide est accordée directement par l'État et ceux où l'aide est accordée par des organismes publics ou privés que l'État institue ou désigne en vue de gérer l'aide. En l'occurrence, plusieurs éléments du dossier font apparaître que les apports de capitaux étaient le résultat d'un comportement imputable à l'État italien.

14. A cet égard, il convient de constater que, selon le décret législatif n° 51, du 12 février 1948, portant nouveau statut de l'IRI (GURI 1948, n° 44), ratifié par la loi n° 561, du 17 avril 1956 (GURI 1956, n° 156), l'État italien a attribué à l'IRI un fonds de dotation et que, par ailleurs, l'IRI contrôle le capital de Finmeccanica. En outre, le Gouvernement italien désigne les membres de l'organe de gestion de l'IRI qui, à son tour, désigne les membres de l'organe de gestion de Finmeccanica. Enfin, il y a lieu de relever que, si l'IRI est tenue d'opérer selon des critères économiques, elle ne dispose pas d'une autonomie pleine et entière, étant donné qu'elle doit tenir compte des directives émanant du CIPE. Ces éléments, considérés dans leur ensemble, démontrent que l'IRI et Finmeccanica agissent en substance sous le contrôle de l'État italien.

15. Quand bien même les dotations financières allouées à l'IRI ou à Finmeccanica n'auraient pas été spécialement affectées aux apports de capitaux en cause, il ne saurait être mis en doute que les apports litigieux ont été effectués à l'aide de fonds publics destinés à des interventions économiques.

16. Ces constatations suffisent pour conclure que les apports de capitaux litigieux résultent d'un comportement de l'État italien et sont donc susceptibles de relever de la notion d'aides accordées par les États au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité.

17. La République italienne reproche, en second lieu, à la Commission de ne pas avoir indiqué les raisons pour lesquelles les apports de capitaux litigieux auraient été inacceptables pour un investisseur privé au regard des caractéristiques particulières du secteur concerné et des investissements en cause. Dans un système d'économie mixte, l'attribution de fonds de dotation par l'État à des organismes gérant le secteur public constituerait, certes, un choix de politique économique, mais les interventions des organismes, tel l'IRI, ou de sociétés, telle Finmeccanica, s'effectueraient d'après les critères de rentabilité à long terme, compte tenu des particularités du secteur. En qualifiant les apports de capitaux d'aides d'État en raison du fait que les fonds proviennent de dotations publiques, la Commission aurait violé l'article 222 du traité CEE.

18. Il convient de rappeler à cet égard que, selon une jurisprudence constante, l'intervention des pouvoirs publics dans le capital d'une entreprise, sous quelque forme que ce soit, peut constituer une aide étatique lorsque les conditions visées à l'article 92 du traité sont remplies.

19. En vue de déterminer si de telles mesures présentent le caractère d'aides étatiques, il y a lieu d'apprécier si, dans des circonstances similaires, un investisseur privé d'une taille qui puisse être comparée à celle des organismes gérant le secteur public aurait pu être amené à procéder aux apports de capitaux de cette importance.

20. A cet égard, il convient de préciser que, si le comportement de l'investisseur privé, auquel doit être comparée l'intervention de l'investisseur public poursuivant des objectifs de politique économique, n'est pas nécessairement celui de l'investisseur ordinaire plaçant des capitaux en vue de leur rentabilisation à plus ou moins court terme, il doit, au moins, être celui d'un holding privé ou d'un groupe privé d'entreprises poursuivant une politique structurelle, globale ou sectorielle, et guidé par des perspectives de rentabilité à plus long terme.

21. En l'occurrence, il ressort du dossier que l'entreprise Alfa Romeo a accumulé, depuis le premier choc pétrolier des années 1973 et 1974, des pertes continues d'exploitation qui ont atteint, au cours des années 1979 à 1986, le total de 1 484,5 milliards de LIT, en raison, notamment, de capacités de production excédentaires et de coûts de production trop élevés. Au regard de la dégradation des résultats financiers d'Alfa Romeo en 1984 et en 1985, consistant dans une augmentation rapide des pertes, pendant ces années, une aggravation de l'endettement net et une marge de financement brute négative, la Commission a pu considérer, à juste titre, qu'un investisseur privé, même opérant à l'échelle d'un groupe dans un contexte économique large, n'aurait pas, dans les conditions normales d'une économie de marché, pu escompter, fût-ce à plus long terme, une rentabilité acceptable des capitaux investis qui ont atteint, en 1986, le total de 1 387,5 milliards de LIT.

22. La République italienne ne saurait prétendre que les apports de capitaux étaient liés à la réalisation d'un plan de restructuration de l'entreprise, étant donné que le plan d'investissement de dix ans, adopté en 1980, s'était avéré, malgré une révision en 1983/1984, inapte à redresser la situation financière d'Alfa Romeo au moment où sont intervenus les apports de capitaux litigieux. A défaut d'un véritable plan de restructuration prévoyant, en particulier, une réduction des capacités de production excédentaires qui existent dans tout le secteur automobile, une amélioration de la productivité des capacités subsistantes et une réduction significative des coûts de production, la Commission pouvait, à bon droit, estimer que les apports de capitaux litigieux n'étaient destinés qu'à éponger les dettes de l'entreprise bénéficiaire en vue d'assurer sa survie.

23. Dans ces circonstances, c'est à juste titre que la Commission a pu considérer qu'un investisseur privé, même s'il poursuivait une politique d'ensemble à long terme, sans rechercher de rentabilité immédiate, n'aurait pas consenti, dans les conditions normales d'une économie de marché, à procéder aux apports de capitaux effectués par Finmeccanica et, partant, a pu qualifier ceux-ci d'aide étatique.

24. En considérant comme des aides incompatibles avec le marché commun les apports de capitaux à Alfa Romeo, réalisés par l'État italien par l'intermédiaire de l'organisme public IRI et de la société Finmeccanica, la Commission n'a pas davantage contrevenu à l'article 222 du traité, en vertu duquel ce traité ne préjuge en rien le régime de la propriété dans les États membres. En effet, en qualifiant, dans ces conditions, d'aide incompatible avec le marché commun les apports de capitaux effectués par un organisme public, la Commission n'a en rien porté atteinte au régime de la propriété publique et n'a fait que traiter de façon identique le propriétaire public et le propriétaire privé d'une entreprise.

25. La République italienne fait valoir, en dernier lieu, que les apports de capitaux opérés n'ont pas porté atteinte à la concurrence intracommunautaire. En effet, la part d'Alfa Romeo sur le marché européen serait marginale et les interventions litigieuses n'auraient provoqué aucune diminution de la part de marché détenue par les entreprises concurrentes.

26. A cet égard, il y a lieu de constater que, dès lors qu'une entreprise agit dans un secteur, caractérisé par des capacités de production excédentaires, où s'exerce une concurrence effective de la part de producteurs de différents États membres, toute aide dont elle bénéficie de la part des pouvoirs publics est susceptible d'affecter les échanges entre les États membres et de porter atteinte à la concurrence, dans la mesure où son maintien sur le marché empêche les concurrents d'accroître leur part de marché et diminue leurs possibilités d'augmenter leurs exportations. Il suffit, à cet égard, de relever que, sur le seul marché italien, la part d'Alfa Romeo était, en 1986, de 14,6 %.

27. Il résulte de ce qui précède que les apports de capitaux litigieux étaient susceptibles d'affecter la concurrence intracommunautaire.

28. En conséquence, il y a lieu de rejeter les moyens invoqués à titre principal par la République italienne tirés de l'inexistence d'une aide étatique, portant atteinte à la concurrence, au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité.

Sur les moyens tirés de l'illégalité du comportement de la Commission

29. Quant au comportement prétendument illégal de la Commission, la République italienne fait valoir que celle-ci s'est abstenue d'agir pendant une période prolongée, qu'elle a violé le principe d'égalité de traitement et n'a pas motivé la décision litigieuse.

30. En ce qui concerne le reproche adressé à la Commission de n'avoir ouvert la procédure au titre de l'article 93, paragraphe 2, du traité qu'en juillet 1987, alors que la loi de finances prévoyant les dotations budgétaires au profit de l'IRI aurait été adoptée en 1984, il y a lieu de constater, ainsi que la Commission l'a indiqué à juste titre au cours de la procédure, que ces retards étaient dus au comportement de la République italienne, qui n'a pas notifié les aides à l'état de projet et qui n'a pas coopéré activement durant la procédure d'enquête administrative. Ce reproche ne saurait, en conséquence, être retenu.

31. Il en est de même du grief tiré d'une contradiction entre la position adoptée par la Commission dans la présente affaire et celle prise au regard de mesures similaires en matière CECA. En effet, comme l'observe la Commission, l'argumentation tirée du traité CECA est sans pertinence dans le domaine des articles 92 et 93 du traité CEE. De toute façon, la République italienne n'a pas fait appel aux règles de procédure particulières régissant les aides en faveur des bassins de reconversion CECA.

32. Quant au reproche selon lequel la Commission a violé le principe d'égalité de traitement en condamnant les aides versées à Alfa Romeo, tout en déclarant compatibles avec le marché commun des aides octroyées à d'autres constructeurs automobiles européens, il résulte des pièces du dossier que, dans les cas invoqués par la République italienne, la Commission a pris en considération l'existence de programmes de restructuration comportant d'importantes réductions des capacités de production, proportionnées au montant des aides. En l'absence d'un tel plan de restructuration d'Alfa Romeo, garantissant une poursuite des activités de l'entreprise dans des conditions normales de concurrence, la Commission n'a pas, dans son appréciation économique de la compatibilité des aides avec le marché commun, enfreint le principe d'égalité de traitement.

33. De même, le moyen tiré d'un défaut de motivation de la décision attaquée doit être rejeté, les considérants de cette décision contenant un exposé détaillé des raisons qui ont amené la Commission à décider que les apports de capitaux en cause constituaient des aides incompatibles avec le marché commun.

Sur les moyens tirés de la compatibilité des aides avec le marché commun

34. La République italienne fait valoir, en outre, que les aides litigieuses sont compatibles avec le marché commun en ce qu'elles sont liées à un plan de restructuration et en ce qu'elles remplissent les critères de l'article 92, paragraphe 3, sous a) et c), du traité.

35. Quant au reproche adressé à la Commission de ne pas avoir considéré les apports de capitaux comme des aides d'accompagnement en vue de la restructuration et de la vente d'Alfa Romeo, il y a lieu de relever, ainsi que la Commission l'a estimé à juste titre, que les apports de capitaux en cause constituaient des aides de sauvetage qui ne répondaient pas aux conditions énoncées dans la communication de la Commission adressée aux États membres le 24 janvier 1979, au motif, notamment, que ces apports n'étaient pas liés à un programme de restructuration. En ce qui concerne l'argument tiré de l'existence d'un lien entre les apports de capitaux et la reprise ultérieure ainsi que la restructuration d'Alfa Romeo par FIAT, il suffit de constater que cet argument n'est pas fondé, étant donné que les apports de capital ont été effectués en dehors de tout plan de reprise ou de restructuration.

36. La République italienne fait encore valoir que les aides en cause relèvent de la lettre a) du paragraphe 3 de l'article 92, en ce qu'elles sont destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, en l'occurrence le Mezzogiorno, ou de la lettre c) de ce paragraphe, en ce qu'elles sont destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques. Ce moyen doit être rejeté, étant donné que, comme la Commission l'a souligné à juste titre dans la décision litigieuse, les apports de capitaux incriminés constituaient des aides de sauvetage qui, à défaut de véritable plan de restructuration, n'étaient pas susceptibles de réaliser l'objectif d'un développement durable de régions dans lesquelles sévit un grave sous-emploi ou de certaines activités ou de certaines régions économiques.

37. Dans ces circonstances, il y a lieu de rejeter également les moyens, invoqués à titre subsidiaire par la République italienne, tirés de l'illégalité du comportement de la Commission et de la compatibilité des aides avec le marché commun.

Sur la restitution des aides litigieuses

38. La République italienne expose que l'article 93, paragraphe 2, du traité n'exige pas la restitution de l'aide, mais autorise tout au plus la Commission à imposer cette sanction, à condition de la motiver et de prouver qu'elle est nécessaire pour rétablir la situation du marché. Or, en l'occurrence, l'obligation imposée à Finmeccanica de restituer l'aide en cause ne serait pas motivée et ne serait pas non plus en mesure de rétablir l'équilibre du marché.

39. Quant au grief tiré du défaut de motivation, il y a lieu de constater qu'il n'est pas fondé. En effet, au point XI des considérants de la décision attaquée, la Commission expose en détail les raisons qui l'ont amenée à exiger la récupération de l'aide auprès de la société Finmeccanica en sa qualité de société responsable des dettes d'Alfa Romeo, excédant le passif repris par FIAT, et bénéficiaire du produit de la vente de ses éléments d'actifs.

40. En ce qui concerne l'argument de la République italienne selon lequel l'obligation de restitution de l'aide ne pouvait être mise à la charge de Finmeccanica, qui avait cédé l'entreprise en cause à un opérateur économique du secteur privé, il suffit de constater que Finmeccanica, en tant que holding dont la société Alfa Romeo faisait partie à l'époque des faits en question, doit être considérée comme le bénéficiaire des aides litigieuses. Elle est donc, à ce titre, obligée de restituer les aides.

41. Quant à l'argument selon lequel une récupération ne serait plus en mesure de rétablir l'équilibre du marché, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour (voir, en dernier lieu, arrêt du 21 mars 1990, Belgique/Commission, point 66, C-142-87, Rec. p. 959), la suppression d'une aide illégale par voie de récupération est la conséquence logique de la constatation de son illégalité.

42. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'illégalité de l'obligation imposée à Finmeccanica de restituer les aides litigieuses doit également être rejeté.

43. Aucun des moyens avancés par la République italienne n'ayant pu être retenu, il y a lieu de rejeter le recours dans son ensemble.

Sur les dépens

44. Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. La République italienne ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs,

LA COUR,

Déclare et arrête :

1) Le recours est rejeté.

2) La République italienne est condamnée aux dépens.