CJCE, 7 avril 1992, n° C-61/90

LA COUR,

1. Par requête déposée au greffe de la Cour le 12 mars 1990, la Commission a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CEE, un recours visant à faire constater que:

- en encourageant les exportations de céréales et de produits transformés à base de céréales par l'intermédiaire de l'Office central de gestion des produits nationaux (ci-après "KYDEP") et en comblant les déficits subis à cette occasion par ledit organisme au moyen d'aides directes ou indirectes, prenant entre autres la forme d'une fixation des prix des céréales destinées aux minoteries et aux industries de transformation, en partie au-dessous des prix d'intervention fixés par la Communauté (contrats de programme);

- en recommandant au KYDEP de livrer 340 000 tonnes de blé à l'intervention communautaire en 1982 et en couvrant les pertes subies par le KYDEP du fait de cette livraison;

- en omettant de notifier ces aides et les autres mesures adoptées de 1982 à 1986 à la Commission;

- en ne collaborant pas avec la Commission;

La République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire et, plus particulièrement du règlement (CEE) n° 2727-75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO L 281, p. 1), des règlements d'application y relatifs ainsi que des articles 93 et 5 du traité CEE.

2. Selon la Commission, les autorités helléniques sont intervenues sur le marché du blé tendre et du blé dur, notamment en encourageant les exportations, afin d'aider le KYDEP à écouler ses stocks.

3. Estimant que ces interventions méconnaissaient les obligations résultant pour les États membres des règles de l'organisation commune des marchés dans le secteur des céréales régie par le règlement n°2727-75, précité, et que, en outre, la République hellénique avait méconnu les dispositions des articles 5 et 93, paragraphe 3, du traité, la Commission a engagé contre cet État membre une procédure en manquement.

4. Pour un plus ample exposé des faits du litige, du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d'audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

Sur l'objet du recours

5. Le recours de la Commission doit être regardé comme tendant à la constatation de trois manquements distincts.

6. Le premier manquement porte sur la méconnaissance des dispositions du règlement n°2727-75, précité, résultant de l'intervention des autorités helléniques sur le marché des céréales. La Commission vise, en fait, en premier lieu, les diverses mesures prises par ces autorités pour encourager les exportations de blé et notamment les "contrats de programme", conclus sous l'égide de l'État, par lesquels le KYDEP s'engageait à vendre du blé, à des prix fixés en-dessous des prix d'intervention de la Communauté, aux minotiers et aux industries de transformation. Elle vise également le fait que le déficit du KYDEP, imputable à ces mesures, a été comblé par l'État. La Commission invoque enfin la circonstance que les autorités helléniques, tout en supportant le coût de l'opération, ont recommandé au KYDEP, en 1982, de livrer 340 000 tonnes de blé à l'intervention communautaire.

7. Le deuxième manquement allégué est constitué par la violation des dispositions de l'article 93, paragraphe 3, du traité résultant de l'absence de notification à la Commission des aides étatiques ainsi accordées.

8. Le dernier manquement invoqué par la Commission est tiré de la violation des dispositions de l'article 5 du traité et de l'article 24 du règlement n°2727-75, résultant du refus des autorités helléniques de collaborer avec la Commission afin de permettre à cette dernière de recueillir des informations sur le fonctionnement du KYDEP.

9. Le litige doit être circonscrit aux griefs précis invoqués dans les conclusions du recours. L'argumentation développée par la Commission dans ses mémoires par laquelle est mis en cause l'ensemble des relations financières existant entre l'État et le KYDEP ne peut, en conséquence, être prise en compte par la Cour que dans la mesure où elle se rapporte directement à ces griefs. En outre, l'argumentation par laquelle la Commission invoque l'incompatibilité avec les articles 10 et 11 du règlement n°2727-75 de l'aide accordée aux producteurs résultant du niveau élevé des prix auxquels le KYDEP achetait, sur ordre des autorités helléniques, les céréales, doit être écartée au motif qu'elle constitue, en fait, un grief distinct qui n'est pas mentionné dans les conclusions du recours.

10. Le litige est également délimité dans le temps puisqu'il porte sur la période couvrant les années 1982 à 1986. Le grief tiré de la méconnaissance du règlement n°2727-75 doit, en conséquence, être examiné au regard des dispositions de ce règlement applicables pendant cette période, dans leur rédaction issue notamment des modifications apportées par les règlements du Conseil (CEE) n°1143-76, du 17 mai 1976 (JO L 130, p. 1), (CEE) n°1151-77, du 17 mai 1977 (JO L 136, p. 1), (CEE) n°1870-80, du 15 juillet 1980 (JO L 184, p. 1), (CEE) n°1187-81, du 28 avril 1981 (JO L 121, p. 1), (CEE) n°1451-82, du 18 mai 1982 (JO L 164, p. 1), (CEE) n°1018-84, du 31 mars 1984 (JO L 107, p. 1), (CEE) n°3793-85, du 20 décembre 1985 (JO L 367, p. 19), (CEE) n°1579-86, du 23 mai 1986 (JO L 139, p. 29).

Sur l'intervention des autorités helléniques sur le marché des céréales

11. Selon la Commission, le KYDEP, après avoir accumulé de grandes quantités de blé, a eu, à partir de 1982, des difficultés pour écouler ses stocks. C'est en raison de ces difficultés que des contrats de programme ont été conclus entre l'État, le KYDEP et les opérateurs. Par ces contrats, le KYDEP s'engageait à vendre ses stocks de blé tendre et de blé dur aux opérateurs à des conditions de prix et de crédit avantageuses par rapport à celles du marché. En contrepartie, les opérateurs prenaient l'engagement d'exporter le blé dans un certain délai sous la forme de farine, de semoule ou de pâtes. Le financement était assuré par des crédits accordés par la Banque agricole de Grèce ou par d'autres banques qui intervenaient dans les conditions définies par la Banque de Grèce. L'État, quant à lui, prenait en charge le déficit qui résultait pour le KYDEP de la réalisation de ces opérations. C'est également pour écouler ses stocks que le KYDEP a exporté lui-même de la farine en 1984, 1985 et 1986, l'État versant une subvention de 2,45 DR par kilogramme de farine exportée. Enfin, l'intervention des autorités helléniques a également pris la forme de la recommandation donnée au KYDEP, en 1982, de livrer 340 000 tonnes de blé à l'intervention communautaire, l'État couvrant la différence entre le prix de revient du blé et le prix d'intervention.

12. La République hellénique conteste, dans ses mémoires, la matérialité des faits qui lui sont reprochés en soutenant que la Commission, qui ne produit pas notamment la copie des contrats de programme dont elle fait état, n'apporte pas de preuve de nature à justifier ses allégations. Si la défenderesse reconnaît que deux projets de contrats de programme ont été élaborés à la demande des opérateurs afin de les aider à maintenir, pour les exportations de farine, leur débouché traditionnel en Algérie, elle soutient que ces contrats n'ont pas été "matérialisés" en raison de l'opposition des autorités communautaires. En outre, le recours de la Commission est vague en ce qu'il n'indique pas clairement les dispositions du règlement n°2727-75, précité, qui ont été méconnues.

13. Contrairement à ce que soutient la République hellénique, dans ce dernier moyen, le recours de la Commission est suffisamment précis pour permettre à la Cour d'en apprécier le bien-fondé.

14. Il convient, dès lors, de vérifier successivement l'existence de l'intervention des autorités helléniques dans les conditions décrites par la Commission et, dans la mesure où cette intervention serait établie, sa compatibilité avec les dispositions du règlement n°2727-75.

15. Pour justifier ses allégations, la Commission a produit plusieurs documents émanant notamment du KYDEP. En l'absence de démonstration précise et détaillée de sa part, les arguments invoqués par la République hellénique pour dénier tout caractère probant à ces documents ne sauraient être retenus. La circonstance que la version du rapport de la trente-sixième assemblée générale du KYDEP produite par la Commission ne correspondrait pas à la version officielle de ce rapport ne permet pas, à elle seule, d'écarter les informations contenues dans le document produit.

16. Il y a également lieu de prendre en compte les documents qui avaient été demandés par la Cour, dans le cadre de la procédure écrite, et qui n'ont été produits par la défenderesse que lors de la procédure orale, après l'expiration des délais impartis.

17. Comme l'a constaté la Cour dans l'arrêt du 19 mars 1991, Grèce/Commission, points 10 et 11 (C-32-89, Rec. p. I-1321), comme l'attestent tout à la fois la note interne du 6 juin 1985 du directeur général du KYDEP adressée au conseil d'administration de cette dernière, le rapport de la trente-sixième assemblée générale de cet organisme, le rapport analytique des comptes du bilan du KYDEP de l'année 1988, les motifs de l'arrêté du 26 novembre 1982 du ministre de l'Économie nationale instituant un comité composé des représentants des pouvoirs publics, de la Banque de Grèce et du président du KYDEP chargé d'examiner les offres d'exportation de blé et de farine présentées par les entreprises, et, enfin, comme l'a finalement et partiellement admis le représentant de la République hellénique dans ses observations orales présentées lors de l'audience, des contrats de programme ont été signés entre l'État, le KYDEP et les opérateurs privés et exécutés pendant la période litigieuse.

18. Ces contrats de programme ont porté sur des ventes de blé par le KYDEP aux opérateurs privés, à charge pour ces derniers d'exporter les produits en cause. En 1982 et 1984, deux contrats de programme ont porté sur l'exportation, sous forme de farine, de 500 000 et de 400 000 tonnes de blé tendre. En 1985, deux nouveaux contrats, portant respectivement sur 15 000 et 78 000 tonnes de blé dur, destinées à être exportées sous forme de pâtes alimentaires et de semoule, ont été conclus.

19. Le but recherché par la conclusion de ces contrats de programme était de faciliter l'écoulement des stocks accumulés depuis 1982 en raison des prix élevés auxquels le KYDEP, conformément aux instructions des autorités helléniques, achetait le blé aux producteurs. Les conditions offertes aux opérateurs privés étaient, en conséquence, avantageuses puisque, comme l'attestent, par exemple, les deux exemplaires des contrats conclus entre le KYDEP et des minotiers, produits au dossier par la Commission, ainsi que la lettre du 23 décembre 1982 du ministre de l'Économie nationale adressée à la Banque de Grèce, les prix de vente étaient inférieurs à ceux du marché et les acheteurs bénéficiaient d'un crédit gratuit de huit mois à compter de la date de la livraison pour régler le prix. Pour financer ces opérations, le KYDEP bénéficiait, comme le prouve l'acte n° 156, du 16 décembre 1982, du gouverneur de la Banque de Grèce, de crédits à taux préférentiels de la Banque agricole de Grèce, elle-même financée, pour ces opérations, par la Banque de Grèce. En outre, l'État supportait le déficit du KYDEP imputable à l'exécution de ces contrats de programme.

20. Pour ce qui concerne plus particulièrement les contrats de programme conclus avec les fabricants de pâtes alimentaires, il résulte de l'acte n°2, du 31 janvier 1984, du gouverneur de la Banque de Grèce que ces fabricants bénéficiaient de conditions avantageuses de crédit accordées par des banques commerciales dans les conditions définies par la Banque de Grèce.

21. Il résulte également des documents produits et notamment du rapport de la trente-sixième assemblée générale du KYDEP que cet organisme a, d'une part, lui-même exporté, dans le cadre d'un contrat de programme, du blé en 1984 en bénéficiant de subventions de l'État et, d'autre part, présenté en 1982, à l'intervention communautaire, conformément à la recommandation des autorités helléniques, 340 000 tonnes de blé, l'État prenant en charge la différence entre le prix de revient et le prix d'intervention.

22. Quant à la compatibilité de ces interventions étatiques avec les dispositions du règlement n°2727-75, il y a lieu de rappeler que les organisations communes de marchés sont fondées sur le principe du marché ouvert, auquel tout producteur a librement accès dans des conditions de concurrence effectives et dont le fonctionnement est uniquement réglé par les instruments prévus par ces organisations. En particulier, dans des domaines couverts par une organisation commune des marchés, à plus forte raison lorsque cette organisation est, comme en l'espèce, fondée sur un régime commun des prix, les États membres ne peuvent plus intervenir par des dispositions nationales, prises unilatéralement, dans le mécanisme de formation des prix, tel qu'il résulte de l'organisation commune (arrêt du 12 juillet 1990, Commission/Grèce, point 29, C-35-88, Rec. p. I-3125).

23. L'intervention des autorités helléniques dans les conditions précédemment décrites, dans un domaine où la réglementation communautaire est exhaustive, a méconnu les règles de l'organisation commune des marchés. Ces interventions ont méconnu le régime concurrentiel de formation des prix, ainsi que le caractère exclusif de l'intervention communautaire telle qu'elle est notamment prévue par les articles 3, 7 et 8 de ce règlement, cités par la requérante. Elles ont, par ailleurs, provoqué une distorsion dans l'application du régime des restitutions communautaires à l'exportation prévu par l'article 16 de ce même règlement.

24. Pour l'ensemble de ces motifs, il y a lieu de constater que la République hellénique, en encourageant les exportations de blé et de produits transformés par des mesures diverses, comme des contrats de programmes, par l'intermédiaire du KYDEP, en comblant les déficits en résultant pour cet organisme, en recommandant au KYDEP de livrer 340 000 tonnes à l'intervention communautaire tout en couvrant la différence entre le prix de revient et le prix d'intervention, pendant la période couvrant les années 1982 à 1986, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions du règlement n°2727-75 du Conseil, du 29 octobre 1975.

Sur l'absence de notification des aides

25. Il convient, à titre liminaire, de rappeler que la Commission peut recourir à la procédure de l'article 169 du traité lorsqu'elle entend faire constater par la Cour la méconnaissance des dispositions de l'article 93, paragraphe 3, du traité qui imposent aux États membres d'informer la Commission des projets tendant à instituer ou à modifier des aides au sens de l'article 92 du traité (arrêt du 12 juillet 1990, Commission/Grèce, précité, point 34). La défenderesse n'est pas, en conséquence, fondée à soutenir que la Commission n'est pas recevable à invoquer ce chef de manquement sur le fondement de l'article 169 du traité.

26. Dans le cas d'espèce, il n'est pas contesté que les transferts de crédits et subventions de l'État dont a bénéficié le KYDEP et les diverses facilités et conditions avantageuses de crédit accordées à cet organisme et aux opérateurs privés constituent, dans les conditions précédemment décrites, des aides étatiques au sens de l'article 92 du traité.

27. Il n'est pas davantage contesté que ces aides n'ont pas été préalablement notifiées dans les conditions prévues par l'article 93, paragraphe 3, du traité.

28. Il convient, en conséquence, de constater que la République hellénique, en ne notifiant pas à la Commission, pendant la période couvrant les années 1982 à 1986, les projets d'aides au KYDEP et aux opérateurs privés pour la vente et l'exportation de blé, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 93, paragraphe 3, du traité.

Sur le refus de collaboration des autorités helléniques

29. Conformément à une jurisprudence constante de la Cour, le recours introduit en vertu de l'article 169 du traité ne peut être fondé que sur des motifs et des moyens déjà énoncés dans l'avis motivé (arrêt du 13 décembre 1990, Commission/Grèce, point 16, C-347-88, Rec. p. I-4747).

30. Il y a lieu de relever que, dans son avis motivé, la Commission n'a pas expressément invoqué un manquement des autorités helléniques aux dispositions de l'article 24 du règlement n°2727-75, précité, et de l'article 5 du traité résultant d'un refus de collaboration des autorités helléniques qui n'auraient pas communiqué des documents concernant le KYDEP et qui se seraient également opposées à une enquête sur place des services de la Commission. Cette dernière s'est bornée à constater, dans l'argumentation de cet avis, que "les autorités helléniques n'avaient pas fourni les informations voulues sur les prix de marché applicables sur leur territoire". Une telle mention ne peut, à elle seule, être regardée comme une formulation du grief susmentionné tel qu'il a été développé par la Commission dans son recours présenté devant la Cour.

31. Il en résulte que les conclusions tendant à la constatation de ce dernier manquement sont irrecevables.

Sur les dépens

32. Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. La République hellénique ayant succombé dans l'essentiel de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs :

LA COUR

déclare et arrête:

1°) La République hellénique, en encourageant les exportations de blé et de produits transformés, par des mesures diverses, comme des contrats de programme, par l'intermédiaire du KYDEP, en comblant les déficits en résultant pour cet organisme, en recommandant au KYDEP de livrer 340 000 tonnes à l'intervention communautaire tout en couvrant la différence entre le prix de revient et le prix d'intervention, pendant la période couvrant les années 1982 à 1986, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions du règlement (CEE) n° 2727-75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales.

2°) La République hellénique, en ne notifiant pas à la Commission, pendant la période couvrant les années 1982 à 1986, les projets d'aides au KYDEP et aux opérateurs privés pour la vente et l'exportation de blé, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 93, paragraphe 3, du traité.

3°) Le surplus des conclusions de la Commission est rejeté.

4°) La République hellénique est condamnée aux dépens.