CJCE, 4e ch., 26 septembre 1996, n° C-168/95

LA COUR (quatrième chambre),

1 Par ordonnance du 22 avril 1995, parvenue à la Cour le 30 mai suivant, la Pretura circondariale di Vicenza a posé, en vertu de l'article 177 du traité CE, trois questions préjudicielles sur l'interprétation des directives 76-464-CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (JO L 129, p. 23), et 83-513-CEE du Conseil, du 26 septembre 1983, concernant les valeurs limites et les objectifs de qualité pour les rejets de cadmium (JO L 291, p. 1).

2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'une procédure pénale engagée à l'encontre de M. Luciano Arcaro, poursuivi au titre des articles 5, 7 et 18 du decreto legislativo n° 133 du 27 janvier 1992, concernant les rejets industriels de substances dangereuses dans les eaux (supplément ordinaire n° 34 du GURI n° 41 du 19 février 1992, et corrigendum publié au GURI n° 124 du 28 mai 1992, ci-après le "decreto").

3 La directive 76-464 prévoit, en son article 3, que tout rejet de substances relevant de la liste I de son annexe "est soumis à une autorisation préalable délivrée par l'autorité compétente de l'État membre concerné". Cette liste comprend des substances particulièrement dangereuses pour le milieu aquatique, dont le cadmium.

4 Pour cette catégorie de substances, les autorisations de rejet doivent être délivrées conformément aux articles 3 et 5 de la même directive. Selon ces dispositions, les autorisations de rejet doivent indiquer notamment les normes d'émission, à savoir la concentration maximale et la quantité maximale admissibles dans le rejet, les conditions auxquelles celui-ci est autorisé, ainsi que le délai dans lequel il peut être opéré.

5 Il résulte de l'article 6, paragraphe 1, de la directive 76-464 que les normes d'émission ne doivent pas dépasser les valeurs limites qui sont déterminées par le Conseil.

6 S'agissant du cadmium, les autorités nationales se réfèrent aux valeurs limites, délais et procédés de surveillance indiqués dans les annexes de la directive 83-513.

7 Toutefois, il résulte de l'annexe I (notes 1 et 7) de cette directive que, pour les secteurs non mentionnés à cette annexe, les valeurs limites des rejets de cadmium sont fixées par le Conseil à un stade ultérieur. Entre-temps, les États membres fixent les normes d'émission de manière autonome, conformément à la directive 76-464, sans que ces normes soient moins strictes que la valeur limite la plus comparable contenue dans cette annexe.

8 En Italie, le decreto a été adopté en vue de la mise en œuvre de plusieurs directives communautaires sur les rejets contenant des substances dangereuses, dont les directives 76-464 et 83-513.

9 Il s'applique aux rejets de substances dangereuses comprises dans les groupes de substances mentionnés dans les listes I et II de son annexe A (article 1er). L'annexe B comprend les "valeurs limites des normes d'émission" pour certaines des substances dangereuses visées à la liste I de l'annexe A.

10 Le decreto définit le régime des autorisations de rejet par les autorités locales pour les substances relevant de la liste I de l'annexe A. Ce régime repose sur une distinction entre, d'une part, les rejets d'établissements industriels nouveaux et, d'autre part, les rejets d'établissements industriels existant à la date du 6 mars 1992, ou mis en fonction avant le 6 mars 1993.

11 Tous les établissements industriels, nouveaux et existants, doivent, pour pouvoir procéder à des opérations de rejet, obtenir une autorisation (article 5 du decreto). Pour les deux catégories, l'autorité locale délivre l'autorisation de rejet en prescrivant des normes d'émission conformes aux valeurs limites établies dans l'annexe B. Toutefois, si le rejet concerne des substances pour lesquelles aucune valeur limite n'a encore été établie dans l'annexe B, la différenciation suivante est opérée.

12 Lorsqu'il s'agit d'établissements nouveaux, l'autorisation préalable de rejet est obligatoire et est délivrée conformément aux limites de tolérance établies par la loi n° 319 du 10 mai 1976 (GURI n° 141 du 29 mai 1976), telle que modifiée (article 6, paragraphe 3, du decreto). En revanche, lorsqu'il s'agit d'établissements existants, il résulte de l'article 7, paragraphe 7, que le decreto, et donc l'obligation d'obtenir une autorisation ne sera applicable qu'après l'adoption des décrets ministériels prévus à l'article 2, paragraphe 3, sous b).

13 Il ressort du dossier que l'annexe B n'indique pas les valeurs limites pour les rejets de cadmium qui font l'objet de la procédure au principal. Par conséquent, pour de tels rejets, l'obligation d'obtenir une autorisation ne s'impose, selon le decreto, que s'ils proviennent d'établissements nouveaux.

14 L'article 18 du decreto établit le régime des sanctions applicables en cas d'infraction à ses dispositions.

15 Il ressort du dossier de l'affaire au principal que M. Arcaro, représentant légal d'une entreprise dont l'activité principale vise l'ouvraison des métaux précieux, est poursuivi au titre des articles 5, 7 et 18 du decreto pour avoir effectué des rejets de cadmium dans les eaux superficielles (rivière Bacchiglione) sans avoir introduit de demande d'autorisation à cette fin.

16 Devant la Pretura circondariale di Vicenza, saisie par le ministère public, M. Arcaro a fait valoir, d'une part, que son entreprise est un établissement existant au sens du decreto et que, eu égard à la production de son entreprise, le système d'autorisation prévu à l'article 7 de ce decreto ne lui sera applicable que lorsque les valeurs limites d'émission, correspondant à cette production, auront été arrêtées par décret ministériel.

17 Le Pretore part de la constatation selon laquelle les dispositions de l'article 7, paragraphes 1 et 7, du decreto excluent la majeure partie des établissements existants du régime d'autorisation introduit par celui-ci.

18 Au point 8 de l'ordonnance de renvoi, le Pretore émet toutefois des doutes quant à la conformité de ces dispositions avec les directives communautaires qu'elles mettent en œuvre et qui, selon lui, exigent une autorisation pour tous les rejets qui y sont soumis, sans distinction entre établissements nouveaux et établissements existants. A cet égard, le Pretore se réfère, à titre d'exemple, à l'article 1er, paragraphe 2, sous d), et à l'article 3 de la directive 76-464, ainsi qu'à l'article 3 de la directive 83-513.

19 Compte tenu de ce qui précède, le Pretore a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

"a) L'interprétation, donnée au point 8 de la présente ordonnance, des directives communautaires que le Dl n° 133-1992 vise à mettre en œuvre est-elle correcte?

b) En cas de réponse affirmative à la question a), est-il possible, à la lumière d'une interprétation correcte du droit communautaire, de faire une application directe des dispositions communautaires, et en même temps de ne pas appliquer les dispositions nationales contraires, bien que cela puisse aggraver la situation des personnes concernées?

c) En cas de réponse négative à la question b), quel peut être, sur la base d'une interprétation correcte du droit communautaire, le mécanisme différent à utiliser pour obtenir l'élimination de l'ordre juridique national des dispositions internes contraires au droit communautaire, lorsque l'application directe de ce dernier est de nature à aggraver la situation des personnes intéressées?"

Sur la première question

20 Il convient de relever d'abord que cette question est formulée d'une manière vague, puisqu'elle porte sur une interprétation de toutes les directives communautaires que le decreto vise à mettre en œuvre et que les dispositions des directives 76-464 et 83-513, mentionnées plus spécialement au point 8 de l'ordonnance de renvoi, le sont seulement à titre d'exemple.

21 Toutefois, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, il reste réservé à la Cour, en présence de questions formulées de manière imprécise, d'extraire de l'ensemble des éléments fournis par la juridiction nationale et du dossier du litige au principal les éléments de droit communautaire qui appellent une interprétation, compte tenu de l'objet du litige (arrêt du 13 décembre 1984, Haug-Adrion, 251-83, Rec. p. 4277, point 9).

22 En l'occurrence, ainsi qu'il a été exposé aux points 15 et 16 du présent arrêt, il ressort du dossier de l'affaire au principal que celle-ci concerne des rejets de cadmium, effectués sans autorisation et provenant d'un établissement existant au sens du decreto.

23 Étant donné que, pour les rejets de cadmium, les dispositions pertinentes du droit communautaire sont contenues dans les directives 76-464 et 83-513, la première question préjudicielle doit être comprise comme visant à savoir si les dispositions pertinentes de ces directives doivent être interprétées en ce sens qu'elles subordonnent tout rejet de cadmium, indépendamment de la date d'entrée en fonction de l'établissement dont il provient, à la délivrance d'une autorisation préalable.

24 Il convient de relever à cet égard que, selon l'article 3 de la directive 76-464,

"Pour ce qui concerne les substances appartenant aux familles et groupes de substances énumérés sur la liste I ...:

1. tout rejet effectué dans les eaux ... et susceptible de contenir une de ces substances est soumis à une autorisation préalable délivrée par l'autorité compétente de l'État membre concerné;

..."

La liste I, reprise en annexe à la directive, mentionne, en son point 6, le cadmium.

25 Il en résulte que tout rejet de cadmium est soumis à la délivrance d'une autorisation préalable, sans exception pour les rejets qui proviennent d'établissements existants avant une certaine date.

26 Cette interprétation n'est pas contredite par l'article 3, point 3, ni par l'article 6, paragraphe 4, de la directive 76-464.

27 La première de ces dispositions prévoit:

"Pour ce qui concerne les substances appartenant aux familles et groupes de substances énumérés sur la liste I ...:

3. en ce qui concerne les rejets actuels de ces substances dans les eaux visées à l'article 1er, les auteurs des rejets doivent se conformer, dans le délai fixé par l'autorisation, aux conditions prévues par celle-ci. Ce délai ne peut excéder les limites fixées conformément à l'article 6, paragraphe 4".

28 Quant à l'article 6, paragraphe 4, il énonce:

"Pour les substances incluses dans les familles et groupes de substances visés au paragraphe 1, le Conseil arrête, conformément à l'article 12, les limites des délais visées à l'article 3, point 3, en fonction des caractéristiques propres aux secteurs industriels concernés et, le cas échéant, aux types de produits."

29 En conséquence, si ces dispositions concernent les "rejets actuels" des substances relevant de la liste I, elles n'introduisent aucune exception, en faveur d'un établissement existant avant une certaine date, à l'obligation d'obtenir une autorisation préalable; elles se réfèrent simplement aux délais qui seront fixés dans l'autorisation pour ce type de rejets.

30 Par ailleurs, cette interprétation n'est pas démentie par la directive 83-513, qui, en son article 2, sous f) et g), définit les notions d'"établissement existant" et d'"établissement nouveau". Ainsi l'article 2 dispose-t-il:

"Au sens de la présente directive, on entend par:

...

f) 'établissement existant':

l'établissement industriel en service à la date de notification de la présente directive;

g) 'établissement nouveau':

- l'établissement industriel mis en service après la date de notification de la présente directive,

- l'établissement industriel existant dont la capacité de traitement du cadmium a été augmentée considérablement après la date de notification de la présente directive."

Néanmoins, cette distinction n'a de pertinence que pour l'article 3, paragraphe 4, premier alinéa, de cette directive, selon laquelle "les États membres ne peuvent accorder d'autorisation pour les établissements nouveaux que si ces établissements appliquent les normes correspondant aux meilleurs moyens techniques disponibles".

31 Il en découle que cette disposition ne dispense pas les établissements concernés de l'obligation d'obtenir une autorisation, mais qu'au contraire elle la renforce.

32 Il convient dès lors de répondre à la première question que l'article 3 de la directive 76-464 doit être interprété en ce sens qu'il subordonne tout rejet de cadmium, indépendamment de la date d'entrée en fonction de l'établissement dont il provient, à la délivrance d'une autorisation préalable.

Sur la deuxième question

33 Par cette question, la juridiction nationale vise en substance à savoir si, en l'absence de transposition complète, dans le délai imparti, de la directive 76-464, et donc de son article 3, et de la directive 83-513 par un État membre, une autorité publique de cet État peut invoquer cet article 3 à l'encontre d'un particulier, bien que cela puisse aggraver la situation de ce dernier.

34 La Commission fait observer que le système d'autorisation de rejet prévu par les directives 76-464 et 83-513 implique la désignation d'autorités nationales compétentes à cet effet qui disposent d'un réel pouvoir d'appréciation. Elle en conclut que les dispositions de ces directives ne peuvent être considérées comme inconditionnelles, au sens de la jurisprudence de la Cour, et qu'elles n'ont donc pas effet direct. Elle ajoute que, en tout état de cause, une directive ne pourrait pas par elle-même créer d'obligations dans le chef d'un particulier ni être invoquée en tant que telle à l'encontre d'un particulier devant une juridiction nationale.

35 Eu égard à une situation comme celle qui fait l'objet du litige au principal, il n'est pas nécessaire d'examiner si l'article 3 de la directive est inconditionnel et suffisamment précis.

36 En effet, la Cour a souligné que la possibilité d'invoquer la disposition inconditionnelle et suffisamment précise d'une directive non transposée devant une juridiction nationale n'existe qu'en faveur des particuliers et à l'égard de "tout État membre destinataire". Il s'ensuit qu'une directive ne peut pas par elle-même créer d'obligations dans le chef d'un particulier et qu'une disposition d'une directive ne peut donc pas être invoquée en tant que telle à l'encontre d'une telle personne (arrêts du 26 février 1986, Marshall, 152-84, Rec. p. 723, point 48, et du 8 octobre 1987, Kolpinghuis Nijmegen, 80-86, Rec. p. 3969, point 9). La Cour a précisé que cette jurisprudence vise à éviter qu'un État ne puisse tirer avantage de sa méconnaissance du droit communautaire (arrêts du 14 juillet 1994, Faccini Dori, C-91-92, Rec. p. I-3325, point 22, et du 7 mars 1996, El Corte Inglés, C-192-94, non encore publié au Recueil, point 16).

37 Dans la ligne de cette jurisprudence, la Cour a également dit pour droit qu'une directive ne peut pas avoir comme effet, par elle-même et indépendamment d'une loi interne d'un État membre prise pour son application, de déterminer ou d'aggraver la responsabilité pénale de ceux qui agissent en infraction à ses dispositions (arrêt du 11 juin 1987, "Pretore" di Salò, 14-86, Rec. p. 2545).

38 Il y a donc lieu de répondre à la deuxième question que, en l'absence de transposition complète, dans le délai imparti, de la directive 76-464, et donc de son article 3, et de la directive 83-513 par un État membre, une autorité publique de cet État ne peut pas invoquer cet article 3 à l'encontre d'un particulier.

Sur la troisième question

39 Par cette question, la juridiction nationale vise en substance à savoir s'il existe, sur la base d'une interprétation correcte du droit communautaire, un mécanisme qui permette à la juridiction nationale d'éliminer des dispositions internes contraires à une disposition d'une directive non transposée, lorsque cette dernière disposition ne peut pas être invoquée devant la juridiction nationale.

40 Il convient de relever d'abord que le droit communautaire ne comporte pas un tel mécanisme.

41 Il y a lieu d'ajouter que l'obligation des États membres, découlant d'une directive, d'atteindre le résultat prévu par celle-ci ainsi que leur devoir, en vertu de l'article 5 du traité, de prendre toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l'exécution de cette obligation s'imposent à toutes les autorités des États membres, y compris, dans le cadre de leurs compétences, les autorités juridictionnelles. Il s'ensuit que, en appliquant le droit national, la juridiction nationale appelée à l'interpréter est tenue de le faire dans toute la mesure du possible à la lumière du texte et de la finalité de la directive pour atteindre le résultat visé par celle-ci et se conformer ainsi à l'article 189, troisième alinéa, du traité (voir arrêts du 13 novembre 1990, Marleasing, C-106-89, Rec. p. I-4135, point 8, et du 16 décembre 1993, Wagner Miret, C-334-92, Rec. p. I-6911, point 20).

42 Toutefois, cette obligation pour le juge national de se référer au contenu de la directive lorsqu'il interprète les règles pertinentes de son droit national trouve ses limites lorsqu'une telle interprétation conduit à opposer à un particulier une obligation prévue par une directive non transposée ou, à plus forte raison, lorsqu'elle conduit à déterminer ou à aggraver, sur la base de la directive et en l'absence d'une loi prise pour sa mise en œuvre, la responsabilité pénale de ceux qui agissent en infraction à ses dispositions (voir arrêt Kolpinghuis Nijmegen, précité, points 13 et 14).

43 Dès lors, il convient de répondre à la troisième question que le droit communautaire ne comporte pas un mécanisme qui permette à la juridiction nationale d'éliminer des dispositions internes contraires à une disposition d'une directive non transposée, lorsque cette dernière disposition ne peut pas être invoquée devant la juridiction nationale.

Sur les dépens

44 Les frais exposés par la Commission des Communautés européennes, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs,

LA COUR (quatrième chambre),

statuant sur les questions à elle soumises par la Pretura circondariale di Vicenza, par ordonnance du 22 avril 1995, dit pour droit:

1) L'article 3 de la directive 76-464-CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté, doit être interprété en ce sens qu'il subordonne tout rejet de cadmium, indépendamment de la date d'entrée en fonction de l'établissement dont il provient, à la délivrance d'une autorisation préalable.

2) En l'absence de transposition complète, dans le délai imparti, de la directive 76-464, et donc de son article 3, et delà directive 83-513-CEE du Conseil, du 26 septembre 1983, concernant les valeurs limites et les objectifs de qualité pour les rejets de cadmium, par un État membre, une autorité publique de cet État ne peut pas invoquer cet article 3 à l'encontre d'un particulier.

3) Le droit communautaire ne comporte pas un mécanisme qui permette à la juridiction nationale d'éliminer des dispositions internes contraires à une disposition d'une directive non transposée, lorsque cette dernière disposition ne peut pas être invoquée devant la juridiction nationale.