CJCE, 20 septembre 1990, n° C-192/89

LA COUR,

1 Par décision du 1er juin 1989, parvenue à la Cour le 8 juin suivant, le Raad van State des Pays-Bas a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, trois questions préjudicielles relatives à l'interprétation de certaines dispositions des décisions n°s 2-76, du 20 décembre 1976, et 1-80, du 19 septembre 1980, du conseil d'association institué par l'accord créant une association entre la Communauté économique européenne et la Turquie, signé à Ankara le 12 septembre 1963, conclu au nom de la Communauté par la décision 64-732-CEE du Conseil, du 23 décembre 1963 (JO 217, p. 3685, ci-après "accord ").

2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant M. S. Z. Sevince, ressortissant turc, au Staatssecretaris van Justitie au sujet du refus d'octroi d'un permis de séjour aux Pays-Bas.

3 Il ressort du dossier de l'affaire que M. Sevince s'est vu refuser, le 11 septembre 1980, une prorogation du permis de séjour qui lui avait été accordé en août 1979, au motif que les raisons d'ordre familial ayant justifié l'octroi de ce permis n'existaient plus. Le recours introduit contre cette décision, assorti de plein droit d'un effet suspensif, a été définitivement rejeté par le Raad van State le 12 juin 1986. Pendant la période où il a bénéficié de l'effet suspensif attaché au recours, M. Sevince a obtenu une attestation de travail qui est restée valable jusqu'à l'arrêt du Raad van State du 12 juin 1986, précité.

4 Faisant valoir qu'il avait exercé pendant un certain nombre d'années aux Pays-Bas une activité salariée, M. Sevince a sollicité, le 13 avril 1987, l'octroi d'un permis de séjour. A l'appui de sa demande, il a invoqué l'article 2, paragraphe 1, sous b), de la décision n° 2-76, précitée, aux termes duquel le travailleur turc employé régulièrement depuis cinq ans dans un État membre de la Communauté y bénéficie du libre accès à toute activité salariée de son choix, et l'article 6, paragraphe 1, troisième tiret, de la décision n° 1-80, précitée, qui prévoit que le travailleur turc appartenant au marché régulier de l'emploi d'un État membre bénéficie dans cet État membre, après quatre ans d'emploi régulier, du libre accès à toute activité salariée de son choix. Cette demande a fait l'objet d'un rejet implicite de la part des autorités néerlandaises.

5 Saisi d'un recours introduit contre cette décision de rejet, le Raad van State a décidé de surseoir à statuer jusqu'à ce que la Cour se soit prononcée sur les questions suivantes :

"1) L'article 177 du traité CEE doit-il être interprété en ce sens qu'une juridiction d'un des États membres est compétente pour déférer à la Cour une question relative à l'interprétation des décisions du conseil d'association qui sont en cause en l'espèce, à savoir la décision n° 2-76 et/ou la décision n° 1-80 (et, comme c'est le cas en l'espèce, si elle est tenue de le faire), si une telle question est soulevée devant elle et si elle estime qu'une solution sur ce point est nécessaire pour rendre son arrêt ?

2) En cas de réponse affirmative à la première question

L'article 2, paragraphe 1, sous b), de la décision n° 2-76 et/ou l'article 6, paragraphe 1, de la décision n° 1-80 et l'article 7 de la décision n° 2-76 et/ou l'article 13 de la décision n° 1-80 doivent-ils être considérés comme des dispositions directement applicables dans les pays de la Communauté européenne ?

3) En cas de réponse affirmative à la deuxième question

Que faut-il entendre par l'expression " employé régulièrement "figurant à l'article 2, paragraphe 1, sous b), de la décision n° 2-76 et/ou à l'article 6, paragraphe 1, de la décision n° 1-80 (eu égard aussi à la disposition de l'article 7 de la décision n° 2-76 et/ou à celle de l'article 13 de la décision n° 1-80) ? Faut-il entendre par là tout emploi exercé alors que l'intéressé était en possession d'un titre de séjour en vertu de la législation sur les étrangers - d'où la question complémentaire de savoir si cette expression vise aussi en l'espèce, dans un sens plus large, l'emploi que l'intéressé a été en mesure et en droit d'exercer pendant la période où il attendait que la décision relative à son titre de séjour soit devenue définitive - ou seulement l'emploi qui doit être considéré comme légalement autorisé en vertu des prescriptions relatives à l'emploi des étrangers ?"

6 Pour un plus ample exposé des faits de l'affaire au principal, du déroulement de la procédure et des observations écrites présentées à la Cour, il est renvoyé au rapport d'audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

Sur la première question

7 Par la première question, la juridiction nationale vise, en substance, à savoir si l'interprétation des décisions nos 2-76 et 1-80, précitées, relève de l'article 177 du traité CEE.

8 A cet égard, il convient de rappeler, à titre liminaire, que, selon une jurisprudence constante de la Cour, les dispositions d'un accord conclu par le Conseil, conformément aux articles 228 et 238 du traité CEE, forment partie intégrante, à partir de l'entrée en vigueur de cet accord, de l'ordre juridique communautaire (voir arrêt du 30 septembre 1987, Demirel, point 7, 12-86, Rec. p. 3719, et arrêt du 14 novembre 1989, Grèce/Commission, point 12, 30-88, Rec. p. 3711).

9 La Cour a également dit pour droit que, du fait de leur rattachement direct à l'accord qu'elles mettent en œuvre, les décisions du conseil d'association font, au même titre que l'accord lui-même, partie intégrante, à partir de leur entrée en vigueur, de l'ordre juridique communautaire (voir arrêt du 14 novembre 1989, Grèce/Commission, précité, point 13).

10 La Cour étant compétente pour statuer à titre préjudiciel sur l'accord en tant qu'acte pris par l'une des institutions de la Communauté (voir arrêt du 30 avril 1974, Haegeman, 181-73, Rec. p. 449), elle a également compétence pour se prononcer sur l'interprétation des décisions prises par l'organe institué par l'accord et chargé de sa mise en œuvre.

11 Il doit en être ainsi d'autant plus que l'article 177 du traité CEE a pour fonction d'assurer l'application uniforme dans la Communauté de toutes les dispositions qui forment partie de l'ordre juridique communautaire, en vue d'éviter que leurs effets ne varient selon l'interprétation qui leur est donnée dans les différents États membres (voir arrêt du 26 octobre 1982, Kupferberg, 104-81, Rec. p. 3641, et arrêt du 16 mars 1983, SPI et SAMI, 267-81 à 269-81, Rec. p. 801).

12 Il y a dès lors lieu de répondre à la première question posée par le Raad van State que l'interprétation des décisions nos 2-76 et 1-80, précitées, relève de l'application de l'article 177 du traité CEE.

Sur la deuxième question

13 La deuxième question posée par le Raad van State porte sur le point de savoir si les articles 2, paragraphe 1, sous b), et 7 de la décision n° 2-76, précitée, et les articles 6, paragraphe 1, et 13 de la décision n° 1-80, précitée, ont un effet direct sur le territoire des États membres.

14 A cet égard, il convient de constater que, pour se voir reconnaître un tel effet, les dispositions d'une décision du conseil d'association doivent répondre aux mêmes conditions que celles valant pour les dispositions de l'accord lui-même.

15 Dans l'arrêt du 30 septembre 1987, Demirel, précité, la Cour a jugé qu'une disposition d'un accord conclu par la Communauté avec des pays tiers doit être considérée comme étant d'application directe lorsque, eu égard à ses termes ainsi qu'à l'objet et à la nature de l'accord, elle comporte une obligation claire et précise, qui n'est subordonnée, dans son exécution ou ses effets, à l'intervention d'aucun acte ultérieur (point 14). Les mêmes critères sont valables quand il s'agit de déterminer si les dispositions d'une décision du conseil d'association peuvent avoir un effet direct.

16 Pour déterminer si les dispositions en cause des décisions n°s 2-76 et 1-80, précitées, répondent à ces critères, il convient de s'attacher d'abord à l'examen de leurs termes.

17 Il y a lieu de constater sur ce point que l'article 2, paragraphe 1, sous b), de la décision n° 2-76, précitée, et l'article 6, paragraphe 1, troisième tiret, de la décision n° 1-80, précitée, consacrent, dans des termes clairs, précis et inconditionnels, le droit du travailleur turc, après un certain nombre d'années d'emploi régulier dans un État membre, d'accéder librement à toute activité salariée de son choix.

18 De même, l'article 7 de la décision n° 2-76, précitée, et l'article 13 de la décision n° 1-80, précitée, énoncent une clause non équivoque de "standstill" pour ce qui est de l'introduction de nouvelles restrictions à l'accès à l'emploi des travailleurs se trouvant en situation régulière en ce qui concerne leur séjour et leur emploi sur le territoire des États contractants.

19 La constatation que les dispositions des décisions du conseil d'association en cause dans l'affaire au principal sont susceptibles de régir directement la situation des travailleurs turcs appartenant au marché régulier de l'emploi d'un État membre est corroborée par l'examen de l'objet et de la nature des décisions dont ces textes font partie et de l'accord auquel elles se rattachent.

20 L'accord ayant, aux termes de son article 2, paragraphe 1, pour objet de promouvoir le renforcement continu et équilibré des relations commerciales et économiques entre les parties contractantes, établit, entre la Communauté économique européenne et la Turquie, une association qui comporte une phase préparatoire, permettant à la Turquie de renforcer son économie avec l'aide de la Communauté, une phase transitoire, consacrée à la mise en place progressive d'une union douanière et au rapprochement des politiques économiques, et une phase définitive, qui est fondée sur l'union douanière et implique le renforcement de la coordination des politiques économiques (voir arrêt du 30 septembre 1989, Demirel, précité, point 15). En ce qui concerne la libre circulation des travailleurs, l'article 12 de l'accord, figurant au titre II relatif à la mise en œuvre de la phase transitoire de l'association, dispose que les parties contractantes conviennent de s'inspirer des articles 48, 49 et 50 du traité CEE pour réaliser graduellement la libre circulation entre elles. Le protocole additionnel, signé le 23 novembre 1970, annexé à l'accord créant une association entre la Communauté économique européenne et la Turquie, conclu par le règlement (CEE) n° 2760-72 du Conseil, du 19 décembre 1972 (JO L 293, p. 1, ci-après "protocole additionnel "), prévoit, à son article 36, les délais de la réalisation graduelle de cette libre circulation et stipule que le conseil d'association décide des modalités nécessaires à cet effet.

21 Les décisions nos 2-76 et 1-80, précitées, ont été adoptées par le conseil d'association pour mettre en œuvre l'article 12 de l'accord et l'article 36 du protocole additionnel auxquels la Cour avait reconnu, dans l'arrêt du 30 septembre 1987, Demirel, précité, une portée essentiellement programmatique. Ainsi, la décision n° 2-76 vise expressément, dans son préambule, l'article 12 de l'accord et l'article 36 du protocole additionnel et fixe, aux termes de son article 1er, pour une première étape, les modalités de mise en œuvre de l'article 36 du protocole additionnel. La décision n° 1-80 vise, selon le troisième considérant de son préambule, à améliorer, dans le domaine social, le régime dont bénéficient les travailleurs et membres de la famille par rapport au régime institué par la décision n° 2-76. La portée essentiellement programmatique des dispositions précitées de l'accord et du protocole additionnel ne fait pas obstacle à ce que les décisions du conseil d'association réalisant, sur des points déterminés, les programmes envisagés dans l'accord puissent avoir un effet direct.

22 La conclusion que les articles des décisions nos 2-76 et 1-80, précitées, faisant l'objet de la deuxième question préjudicielle, sont susceptibles d'avoir un effet direct ne saurait être infirmée par la circonstance que l'article 2, paragraphe 2, de la décision n° 2-76 et l'article 6, paragraphe 3, de la décision n° 1-80 prévoient que les modalités d'application des droits conférés aux travailleurs turcs sont fixées par des réglementations nationales. En effet, ces dispositions ne font que préciser l'obligation qui incombe aux États membres de prendre les mesures d'ordre administratif que comporte, le cas échéant, la mise en œuvre de ces dispositions, sans conférer aux États membres la faculté de conditionner ou de restreindre l'application du droit précis et inconditionnel que les dispositions des décisions du conseil d'association reconnaissent aux travailleurs turcs.

23 De même, l'article 12 de la décision n° 2-76, précitée, et l'article 29 de la décision n° 1-80, précitée, qui prévoient que les parties contractantes prennent, chacune en ce qui la concerne, les mesures que comporte l'exécution des dispositions de la présente décision, ne font que souligner l'obligation d'exécution de bonne foi d'un accord international, rappelée, par ailleurs, à l'article 7 de l'accord même.

24 L'effet direct des dispositions en cause dans l'affaire au principal ne saurait, en outre, être contesté du seul fait de l'absence de publication des décisions nos 2-76 et 1-80, précitées. En effet, le défaut de publication de ces décisions, s'il peut faire obstacle à ce que des obligations soient imposées à un particulier, n'est pas de nature à priver ce dernier de la faculté de faire valoir, à l'égard d'une autorité publique, les droits que ces décisions lui confèrent.

25 En ce qui concerne les clauses de sauvegarde qui permettent aux parties contractantes de déroger aux dispositions qui consacrent certains droits au profit du travailleur turc régulièrement intégré au marché du travail d'un État membre, il convient d'observer qu'elles ne sont applicables que dans des situations déterminées. En dehors des situations spécifiques qui peuvent entraîner leur application, l'existence de ces clauses n'est pas, en elle-même, de nature à affecter l'applicabilité directe que comportent les dispositions auxquelles elles permettent de déroger (voir arrêt du 26 octobre 1982, Kupferberg, précité).

26 Il résulte de l'ensemble des considérations qui précèdent qu'il y a lieu de répondre à la deuxième question posée par le Raad van State que l'article 2, paragraphe 1, sous b), de la décision n° 2-76, précitée, et/ou l'article 6, paragraphe 1, de la décision n° 1-80, précitée, et l'article 7 de la décision n° 2-76 et/ou l'article 13 de la décision n° 1-80 ont un effet direct dans les États membres de la Communauté européenne.

Sur la troisième question

27 Par sa troisième question, la juridiction de renvoi souhaite savoir si l'expression "employé régulièrement", figurant à l'article 2, paragraphe 1, sous b), de la décision n° 2-76, précitée, et/ou à l'article 6, paragraphe 1, troisième tiret, de la décision n° 1-80, précitée, vise la situation d'un travailleur turc autorisé à exercer un emploi pendant la période où il bénéficie d'un sursis à l'exécution d'une décision lui refusant le droit de séjour, contre laquelle il a introduit un recours.

28 Pour répondre à cette question, il convient de constater d'abord que les dispositions précitées se bornent à régler la situation du travailleur turc sur le plan de l'emploi, sans se référer à sa situation au regard du droit de séjour.

29 Il n'en reste pas moins que ces deux aspects de la situation personnelle du travailleur turc sont intimement liés et qu'en reconnaissant à ce travailleur, après une certaine période d'emploi régulier dans l'État membre, l'accès à toute activité salariée de son choix les dispositions en cause impliquent nécessairement, sous peine de priver de tout effet le droit qu'elles reconnaissent au travailleur turc, l'existence, du moins à ce moment, d'un droit de séjour dans le chef de l'intéressé.

30 La régularité de l'emploi au sens de ces dispositions, même en admettant qu'elle ne soit pas nécessairement subordonnée à la possession d'un titre régulier de séjour, suppose toutefois une situation stable et non précaire sur le marché de l'emploi.

31 En particulier, si l'exercice régulier d'un emploi pendant une certaine période entraîne, au terme de cette période, la reconnaissance du droit de séjour, on ne saurait concevoir qu'un travailleur turc puisse se ménager la possibilité de remplir cette condition et, par conséquent, de se voir reconnaître ce droit du seul fait que, s'étant vu refuser par les autorités nationales un titre de séjour valable pendant cette période et ayant fait usage des voies de recours prévues par le droit national contre ce refus, il a bénéficié de l'effet suspensif attaché à son recours et a donc pu être autorisé, à titre précaire, en attendant l'issue du litige, à séjourner dans l'État membre en question et à y exercer un emploi.

32 En conséquence, l'expression "employé régulièrement", figurant à l'article 2, paragraphe 1, sous b), de la décision n° 2-76, précitée, et/ou à l'article 6, paragraphe 1, troisième tiret, de la décision n° 1-80, précitée, ne saurait viser la situation du travailleur turc qui n'a pu légalement continuer à exercer un emploi qu'en raison de l'effet suspensif qui s'attachait à son recours jusqu'à ce que la juridiction nationale statue définitivement sur ce recours, à condition, toutefois, que cette juridiction rejette son recours.

33 Il y a dès lors lieu de répondre à la troisième question posée par la juridiction nationale que l'expression "employé régulièrement", figurant à l'article 2, paragraphe 1, sous b), de la décision n° 2-76, précitée, et/ou à l'article 6, paragraphe 1, troisième tiret, de la décision n° 1-80, précitée, ne vise pas la situation d'un travailleur turc autorisé à exercer un emploi pendant la période où il bénéficie d'un sursis à l'exécution d'une décision lui refusant le droit de séjour, contre laquelle il a introduit un recours qui a été rejeté.

Sur les dépens

34 Les frais exposés par le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne, le Gouvernement du Royaume des Pays-Bas et la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs,

LA COUR,

Statuant sur les questions à elle soumises par le Raad van State des Pays-Bas, par décision du 1er juin 1989, dit pour droit :

1) L'interprétation des décisions n°s 2-76, du 20 décembre 1976, et 1-80, du 19 septembre 1980, du conseil d'association institué par l'accord créant une association entre la Communauté économique européenne et la Turquie relève de l'application de l'article 177 du traité CEE.

2) L'article 2, paragraphe 1, sous b), de la décision n° 2-76, précitée, et/ou l'article 6, paragraphe 1, de la décision n° 1-80, précitée, et l'article 7 de la décision n° 2-76 et/ou l'article 13 de la décision n° 1-80 ont un effet direct dans les États membres de la Communauté européenne.

3) L'expression "employé régulièrement", figurant à l'article 2, paragraphe 1, sous b), de la décision n° 2-76, précitée, et/ou à l'article 6, paragraphe 1, troisième tiret, de la décision n° 1-80, précitée, ne vise pas la situation d'un travailleur turc autorisé à exercer un emploi pendant la période où il bénéficie d'un sursis à l'exécution d'une décision lui refusant le droit de séjour, contre laquelle il a introduit un recours qui a été rejeté.