CJCE, 13 octobre 1982, n° 213-81

LA COUR,

1. Par trois ordonnances du 25 juin 1981, parvenues à la Cour le 20 juillet suivant, le Hessischer Verwaltungsgerichtshof a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, plusieurs questions préjudicielles concernant l'interprétation de l'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2956-79 du Conseil, du 20 décembre 1979, portant ouverture, répartition et mode de gestion d'un contingent tarifaire communautaire pour la viande bovine congelée de la sous-position 02.01 a ii b) du tarif douanier commun (JO L 336, p. 3), et de l'article 7, paragraphe 1, du règlement n° 805-68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 148, p. 24). Les questions étant formulées de manière identique dans les trois ordonnances de renvoi, la Cour a décidé, par ordonnance du 16 septembre 1981, de joindre les trois affaires aux fins de la procédure et de l'arrêt.

2. Ces questions sont posées dans le cadre de trois litiges opposant à la Bundesanstalt fur Landwirtschaftliche Marktordnung (office fédéral de régulation des marchés agricoles), trois entreprises allemandes importatrices de viande bovine congelée en provenance de pays tiers.

3. Le règlement n° 2956-79 ouvre un contingent tarifaire communautaire de viande bovine congelée d'un volume total de 50 000 tonnes, exprimé en viande désossée, pour l'année 1980. Son article 2 répartit ce volume entre les Etats membres, attribuant à la République fédérale d'Allemagne une quote-part de 9 660 tonnes.

4. En République fédérale d'Allemagne, alors que la législation en vigueur jusqu'à 1979 avait réservé l'accès aux quotes-parts nationales des contingents ouverts par les règlements communautaires presque entièrement aux importateurs habituels de viande bovine originaire des pays tiers, un nouveau système, instauré par règlement du ministre des Finances du 19 décembre 1979, a établi pour 1980 :

A) qu'une première partie de la quote-part allemande, correspondant à 75 % du montant global, est repartie entre les opérateurs économiques en fonction des importations effectuées, 85 % de cette fraction étant réservée aux importateurs de viande en provenance de pays tiers et 15 % aux importateurs de viande en provenance de la communauté ;

B) qu'une deuxième partie, correspondant à 15 % du montant global, est repartie en fonction des exportations effectuées tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du Marché commun ;

C) que la dernière partie, soit 10 % du montant global de la quote-part allemande, est repartie en fonction des achats de viande bovine effectués auprès de l'organisme allemand d'intervention ;

D) que les années de référence sont dans tous les cas 1977, 1978 et 1979.

5. Les entreprises Will, Trawako et Gedelfi qui, en tant qu'importatrices habituelles de viande bovine congelée en provenance de pays tiers, avaient participe dans les années précédentes à la répartition de la quote-part allemande du contingent, ont vu diminuer leur part suite à l'entrée en vigueur du nouveau système, du fait que le nombre des participants à ladite répartition a été augmenté. Chacune de ces entreprises, considérant ce nouveau système comme non conforme au droit communautaire, a engagé une action devant le Verwaltungsgericht Frankfurt am main, afin de lui permettre d'obtenir l'octroi de certificats contingentaires pour une quantité supérieure à celle qui lui avait été accordée. Le Hessischer Verwaltungsgerichtshof, saisi en appel après le rejet des requêtes en première instance, a posé à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

'1. L'article 3, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2956-79, du Conseil, du 20 décembre 1979, portant ouverture, répartition et mode de gestion d'un contingent tarifaire communautaire pour la viande bovine congelée de la sous-position 02.01 a ii b) du tarif douanier commun (année 1980) (JO L 336 du 29. 12. 1979, p. 3) doit-il être interprété en ce sens qu'il supprime l'égalité de traitement des opérateurs installés dans les différents Etats membres des Communautés européennes, dans la mesure ou il s'agit de la répartition, par les différents Etats membres, des quotes-parts respectives du contingent tarifaire communautaire de 1980 pour la viande bovine congelée ?

2. L'article 7, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 805-68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 148 du 28. 6. 1968, p. 24) doit-il être interprété en ce sens que l'égalité générale de traitement de toutes les personnes qui achètent des marchandises aux offices nationaux d'intervention doit être garantie jusqu'à la liquidation de chaque opération ? Ou bien cette disposition permet-elle d'accorder après coup aux acheteurs de marchandises d'intervention dans un Etat membre particulier, par une participation à un contingent tarifaire communautaire, des avantages que ces acheteurs n'obtiennent pas dans un autre Etat membre ?

3. S'agissant, notamment, d'une aide octroyée sur des fonds d'Etat, est-il compatible avec le règlement (CEE) n° 2956-79 qu'une attribution provenant du contingent tarifaire communautaire de 1980 pour la viande bovine congelée soit accordée aux importateurs allemands qui ont importe de la viande bovine d'Etats membres des Communautés européennes, et aux exportateurs allemands, en particulier à ceux qui ont exporté de la viande bovine dans des Etats membres des communautés européennes ?

4. L'opérateur intéressé au sens de l'article 3, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2956-79, est-il également celui qui acheté de la viande bovine dans un Etat membre et qui la vend ensuite à l'étranger ?

Sur la première question

6. La première question vise à savoir si l'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2956-79, pour autant qu'il fait obligation aux Etats membres de garantir le libre accès aux quotes-parts qui leur sont attribuées seulement aux opérateurs intéressés " établis sur leur territoire ", supprime l'égalité de traitement des opérateurs économiques installés dans les différents Etats membres de la communauté, en ce qu'il établirait une disparité entre les opérateurs établis dans un Etat membre, qui ont accès à la quote-part du contingent assigné à cet état, et ceux établis dans les autres Etats membres, qui ne peuvent pas participer à cette répartition.

7. L'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2956-79, dispose que " les Etats membres prennent toutes les dispositions utiles pour garantir à tous les opérateurs intéressés établis sur leur territoire le libre accès aux quotes-parts (du contingent tarifaire communautaire de viande bovine) qui leur sont attribuées ". Le quatrième considérant de ce règlement explique que, s'agissant d'un contingent tarifaire d'un volume relativement peu élevé, il paraît possible, sans déroger pour autant à sa nature communautaire, de prévoir, en l'occurrence, un système d'utilisation fondé sur une seule répartition entre les Etats membres, et " de laisser à chaque Etat membre le choix du système de gestion de ses quotes-parts, de manière à assurer une répartition qui soit appropriée d'un point de vue économique ".

8. Il y a lieu de rappeler tout d'abord qu'en 1962, la Communauté à contracté, dans le cadre de l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), l'obligation d'ouvrir annuellement un contingent tarifaire communautaire de viande bovine congelée en provenance de pays tiers, fixé depuis 1980 a 50 000 tonnes. Les contingents en question sont ouverts annuellement par des règlements du Conseil, qui établissent la répartition entre les Etats membres et qui laissent, dans des termes assez semblables, aux autorités de ceux-ci la gestion des quotes-parts attribuées.

9. Dans ses arrêts du 12 décembre 1973 (Grosoli, 131-73, recueil p. 1555) et du 23 janvier 1980 (Grosoli, 35-79, recueil p. 177), la Cour a déjà eu l'occasion de dire que la gestion des quotes-parts était laissée aux Etats membres pour en faire la répartition selon leurs propres dispositions administratives, mais que le renvoi, par les règlements, à ces dispositions ne saurait être compris comme dépassant le cadre des règles techniques et procédurales destinées à assurer le respect des limites globales du contingent et de l'égalité de traitement des bénéficiaires.

10. Cette interprétation, qui trace les limites du pouvoir délégué aux Etats membres pour prendre des mesures de gestion, vaut également pour le règlement n° 2956-79, qui ouvre le contingent tarifaire pour l'année 1980 avec les dispositions habituelles en ce qui concerne la gestion des quotes-parts par les Etats membres.

11. C'est donc sur cette base qu'il convient de répondre à la question posée par le Hessischer Verwaltungsgerichtshof. Si le cadre du pouvoir de gestion d'un Etat membre est dépassé lorsque celui-ci introduit des conditions d'utilisation visant à des objectifs de politique économique non prévus dans les dispositions prises par la Communauté, ni le texte ou les objectifs du règlement n° 2956-79, ni le caractère communautaire du contingent tarifaire en question n'empêchent un Etat membre de procéder, dans le cadre de son pouvoir de gestion, à un aménagement de l'accès des opérateurs intéressés à la quote-part qui lui a été attribuée. Une gestion raisonnable de cette quote-part peut, dans les conditions spécifiques du marché de viande bovine congelée sur le territoire d'un Etat membre, comporter l'utilité, voire la nécessité, de définir les différentes catégories d'opérateurs intéressés et d'établir d'avance la quantité globale dont chacune de ces catégories pourra se prévaloir.

12. Un tel système d'utilisation, comme la Cour l'a précisé dans son arrêt précité du 23 janvier 1980, ne dépasse pas le pouvoir de gestion laissé à l'Etat membre concerné, pour autant qu'il ne prive pas certains opérateurs intéressés de l'accès à la quote-part attribuée à cet Etat et que les différentes catégories d'opérateurs, de même que les quantités globales auxquelles ces catégories ont accès, ne sont pas fixées de façon arbitraire. Pour respecter ces conditions, l'Etat membre concerné peut se trouver dans la nécessité de recourir à une pluralité de critères.

13. Ces critères, destinés à assurer une répartition " appropriée d'un point de vue économique ", sont susceptibles de varier d'un Etat à l'autre en fonction de la situation économique propre de chaque état. Il en découle que l'interdiction de toute discrimination entre opérateurs de la Communauté, ne pouvant s'appliquer qu'à des situations comparables, se réfère en l'espèce exclusivement aux opérateurs intéressés " établis " sur le territoire de l'Etat membre qui a choisi ce système de gestion.

14. Il y a donc lieu de répondre à la première question que l'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2956-79 doit être interprété en ce sens qu'un système de gestion d'une quote-part nationale du contingent tarifaire communautaire de viande bovine congelée qui est fondé sur une pluralité de critères pour définir les différentes catégories d'opérateurs intéressés, ne supprime pas l'égalité de traitement de ces opérateurs, alors que ce système est applique par les Etats " concernés à tous les opérateurs établis sur leur territoire ".

Sur la deuxième question

15. L'article 7, paragraphe 1, du règlement n° 805-68 du Conseil, du 27 juin 1968, auquel se réfère la deuxième question posée par la juridiction nationale, dispose que " l'écoulement des produits achetés par les organismes d'intervention... a lieu dans des conditions telles que toute perturbation du marché soit évitée et que l'égalité d'accès aux marchandises ainsi que l'égalité de traitement des acheteurs soient assurées ". Les demanderesses au principal soutiennent que le nouveau système adopte par la République fédérale d'Allemagne pour la répartition de la quote-part du contingent communautaire qui lui a été attribuée, violerait cette disposition en tant qu'il admet au bénéfice du contingent - dans la proportion de 10 % de la quantité globale - les acheteurs de viande stockée par les organismes d'intervention, et plus précisément les acheteurs auprès de l'organisme d'intervention allemand.

16. En premier lieu, les demanderesses au principal estiment que ce système provoquerait une perturbation du marché, du fait que les entreprises établies en République fédérale d'Allemagne qui ont acheté de la viande provenant des stocks d'intervention, tirent de la participation au contingent tarifaire des avantages pécuniaires, tandis que toute autre entreprise établie dans le territoire d'un autre Etat membre est exclue de ces avantages.

17. Cet argument ne saurait être retenu. En effet, la réglementation allemande sur la répartition de la quote-part nationale du contingent n'entraîne pas de perturbation du marché ; au contraire, en élargissant l'accès au contingent, elle fait obstacle à la constitution de situations privilégiées, susceptibles précisément de perturber le marché. L'égalité d'accès aux marchandises d'intervention, en tant que telle, reste de même inchangée. Pour ce qui concerne l'avantage ultérieur que l'acheteur installe en République fédérale d'Allemagne pourrait tirer de la participation au contingent, par rapport à ses concurrents installés ailleurs, il s'agit, même dans ce cas, d'une conséquence nécessaire de la structure du système, qui trouve d'ailleurs son équivalent dans d'autres avantages que les opérateurs ayant leur siège dans d'autres Etats membres peuvent trouver dans les systèmes de répartition adoptés par ceux-ci.

18. En second lieu, les demanderesses au principal font valoir que le système allemand entraînerait la violation de l'égalité de traitement des opérateurs de la Communauté, en ce que la participation au contingent tarifaire serait réservée aux seuls achats effectués auprès de l'organisme d'intervention allemand.

19. A cet égard, il y a lieu d'observer que les achats et les ventes des organismes d'intervention pour la viande bovine, selon le droit communautaire, doivent être accessibles à tous les opérateurs de la Communauté. Il n'apparaît donc pas admissible de lier un avantage économique qui repose sur un contingent communautaire aux achats effectués auprès d'un organisme d'intervention particulier, tel que, dans le cas d'espèce, l'organisme allemand d'intervention.

20. Il y a donc lieu de répondre à la deuxième question que le fait, pour un Etat membre, de prendre également en considération, dans une mesure limitée, les achats de viande bovine stockée par les organismes d'intervention comme critère de répartition de sa quote-part du contingent tarifaire communautaire n'entraîne aucune violation de l'article 7, paragraphe 1, du règlement n° 805-68, mais qu'en revanche il n'est pas justifié de ne tenir compte que des achats effectués auprès d'un organisme d'intervention déterminé.

Sur la troisième question

21. Par la troisième question, la juridiction nationale demande, en substance, si le système allemand, en admettant la participation au contingent des importateurs allemands qui ont importé de la viande bovine d'Etats membres et aux exportateurs allemands qui ont exporté de la viande bovine dans des Etats membres, violé les principes de l'organisation commune des marchés, ainsi que l'interdiction des aides d'Etat figurant aux articles 92 et suivants du traité CEE.

22. Alors que le problème concernant la compatibilité du système critiqué avec l'organisation commune des marchés de la viande bovine sera plus utilement traité lors de l'examen de la quatrième question posée par la juridiction nationale, en ce qui concerne la prétendue violation de l'interdiction des aides d'Etat, il échet de constater que les dispositions des articles 92 à 94 du traité concernent " les aides accordées par les Etats ou au moyen de ressources d'Etat, sous quelque forme que ce soit ". Or, l'avantage financier que les opérateurs économiques tirent de leur participation à la répartition du contingent n'est pas octroyé au moyen de ressources d'Etat, mais au moyen de ressources communautaires, le prélèvement non perçu faisant partie de ces dernières. S'il est exact que la notion d'aide accordée au moyen de ressources d'Etat " est plus large que celle d'aide d'Etat ", il est également vrai que la première suppose elle-même que les ressources grâce auxquelles l'aide est accordée proviennent de l'Etat membre.

23. L'éventuelle application incorrecte du droit communautaire, même sous forme d'une répartition incorrecte d'un contingent tarifaire, ne peut donc être appréciée que sous l'angle de la violation des dispositions correspondantes de ce droit, alors qu'elle ne saurait, par contre, être considérée comme une aide d'Etat ou accordée au moyen de ressources d'Etat.

24. Il y a donc lieu de répondre à la troisième question que les mesures prises par un Etat membre, qui se limitent à la simple répartition d'un contingent tarifaire communautaire, ne constituent pas une aide accordée par un Etat ou au moyen de ressources d'Etat, au sens des articles 92 a 94 du traité CEE.

Sur la quatrième question

25. Par la quatrième question, la juridiction nationale souhaite savoir, en substance, quelle est la notion d' " opérateur intéressé ", dont fait état l'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2956-79, et si sont compris dans ladite notion les opérateurs qui participent au commerce intracommunautaire ou bien aux exportations en dehors du Marché commun.

26. La Cour a déjà souligné, dans l'arrêt du 23 janvier 1980 précité, que l'expression " opérateurs intéressés ", adoptée dans tous les règlements communautaires dans ce domaine à partir du règlement n° 2861-77, " a une portée plus large que celle d'importateurs intéressés mentionnée dans les règlements antérieurs ", et que si les importateurs habituels de viande bovine congelée ne sauraient être exclus du bénéfice de l'accès à la quote-part nationale du contingent, " ils ne sont pas nécessairement les seuls opérateurs économiques à être intéressés à la viande importée dans des conditions avantageuses ".

27. En effet, l'intérêt à participer à la répartition du contingent subsiste dans le chef de tout opérateur qui doit acheter en gros de la viande bovine, soit pour la revendre en qualité de commerçant, soit pour l'utiliser dans une industrie de transformation, soit pour l'utiliser directement. L'intérêt visé par la norme en cause est donc un intérêt actuel.

28. Si l'existence d'opérations antérieures constitue un indice valable de la réalité de l'intérêt de l'opérateur, et doit entrer en ligne de compte tant en vue de la préservation de courants de trafic précédents qu'en vue d'empêcher que la participation au contingent se résolve en une opération de pure spéculation financière, on ne saurait toutefois la considérer comme preuve exclusive et suffisante de cet intérêt.

29. En ce sens, l'inclusion des exportateurs de viande au nombre des bénéficiaires de la répartition de la quote-part allemande du contingent GATT n'est pas en contradiction avec le droit communautaire, que l'on prenne en considération les entreprises qui exportent vers des pays tiers, ou que l'on tienne compte des exportations vers d'autres Etats membres de la Communauté. Ces considérations sont également valables pour ce qui concerne les opérateurs ayant effectué des importations de viande bovine en provenance d'Etats membres.

30. En effet, le nouveau régime allemand vise à élargir le cercle des participants au contingent et à empêcher la concentration de l'avantage financier sur les importateurs de viande bovine en provenance de pays tiers, ce qui n'est en contradiction ni avec le règlement n° 2956-79, ni avec d'autres dispositions de droit communautaire. Une plus large diffusion des avantages liés à la participation à un contingent est en effet plutôt de nature à favoriser l'établissement de conditions égales de concurrence qu'à fausser la concurrence dans le Marché commun ou à l'extérieur de celui-ci.

31. Il y a donc lieu de répondre à la quatrième question que le fait, pour un Etat membre, de prendre également en considération les importations ou les exportations de viande bovine dans d'autres Etats membres et les exportations dans les pays tiers lorsqu'il procède à la répartition de sa quote-part du contingent tarifaire communautaire pour la viande bovine congelée ne constitue pas une violation du règlement n° 2956-79 du Conseil.

Sur les dépens

32. Les frais exposés par le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne et la Commission des communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs,

LA COUR,

Statuant sur les questions à elle soumises par le Hessischer Verwaltungsgerichtshof par ordonnances du 25 juin 1981, dit pour droit :

1. L'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2956-79 du Conseil, du 20 décembre 1979, doit être interprété en ce sens qu'un système de gestion d'une quote-part nationale du contingent tarifaire communautaire de viande bovine congelée qui est fonde sur une pluralité de critères pour définir les différentes catégories d'opérateurs intéressés, ne supprime pas l'égalité de traitement de ces opérateurs, alors que ce système est appliqué par les Etats concernés " à tous les opérateurs établis sur leur territoire ".

2. Le fait, pour un Etat membre, de prendre également en considération, dans une mesure limitée, les achats de viande bovine stockée par les organismes d'intervention comme critère de répartition de sa quote-part du contingent tarifaire communautaire n'entraîne aucune violation de l'article 7, paragraphe 1, du règlement n° 805-68, du Conseil, du 27 juin 1968, mais en revanche il n'est pas justifié de ne tenir compte que des achats effectués auprès d'un organisme d'intervention déterminé.

3. Les mesures prises par un Etat membre, qui se limitent à la simple répartition d'un contingent tarifaire communautaire, ne constituent pas une aide accordée par un état ou au moyen de ressources d'état, au sens des articles 92 a 94 du traité CEE.

4. Le fait, pour un Etat membre, de prendre également en considération les importations ou les exportations de viande bovine dans d'autres Etats membres et les exportations dans les pays tiers lorsqu'il procède à la répartition de sa quote-part du contingent tarifaire communautaire pour la viande bovine congelée, ne constitue pas une violation du règlement n° 2956-79 du Conseil.