CJCE, 6e ch., 8 mars 1988, n° 62-87

LA COUR (sixième chambre),

1. Par requêtes déposées au greffe de la Cour, respectivement les 27 février et 9 mars 1987, l'Exécutif régional wallon, établi à Bruxelles, et la SA Glaverbel, dont le siège social se trouve à Bruxelles, ont introduit, en vertu de l'article 173, alinéa 2, du traité CEE, un recours visant à l'annulation de la décision de la Commission du 3 décembre 1986, relative à un projet d'aide à accorder par le Gouvernement belge en faveur des investissements réalisés par un fabricant de verre plat à son siège de Moustier.

2. La loi belge du 17 juillet 1959 instaurant et coordonnant des mesures en vue de favoriser l'expansion économique et la création d'industries nouvelles (Moniteur belge du 29.8.1959) prévoit des mesures générales d'aide à l'économie belge, entre autres sous forme de bonification d'intérêt sur les crédits destinés à réaliser des investissements. Lors de l'examen de cette loi, la Commission est arrivée à la conclusion qu'il s'agissait d'un régime d'aides générales qui ne comportait aucun objectif sectoriel ou régional. Dans ces conditions, elle a considéré que le Gouvernement belge devait lui communiquer soit un plan d'application régionale ou sectorielle, soit les cas d'application individuels significatifs. Une décision de 1975 (décision 75-397-CEE de la Commission, du 17 juin 1975 (JO L 177, p. 13)) oblige le Gouvernement belge à communiquer préalablement et en temps utile à la Commission les cas individuels significatifs d'application de la loi susdite de 1959, de manière que la Commission puisse se prononcer sur la compatibilité des aides concernées avec le Marché commun.

3. Dans le cadre de cette procédure, le Gouvernement belge a notifié à la Commission, par lettre du 15 novembre 1985, son intention d'accorder, au titre de la loi de 1959, des aides aux investissements d'un fabricant de verre plat à son siège de Moustier, province de Namur. Ces investissements, qui s'élevaient à un montant de 1 201 725 000 BFR, visaient la rénovation de l'une des deux lignes de production de verre flotté et la modernisation de l'autre, avec amélioration des performances énergétiques et des conditions d'hygiène, en vue de permettre notamment la production de verre coloré et à couches pyrolytiques à côté du verre clair.

4. Les aides projetées devaient prendre la forme d'une subvention en intérêts de 4 % sur un montant de 531 600 000 BFR pendant six ans, d'une prime de capital de 4 % sur un montant de 269 550 000 BFR pendant six ans et d'une exonération de précompte immobilier sur la totalité des investissements pendant cinq ans. Selon la Commission, ces aides représentent un équivalent subvention net de 5,8 %.

5. La décision attaquée dispose, dans son article 1er, que le Gouvernement belge ne peut mettre à exécution ce projet d'aides et, dans son article 2, qu'il est tenu d'informer la Commission, dans les deux mois de la date de notification, des mesures prises pour s'y conformer. Selon l'article 3, le Royaume de Belgique est destinataire de la décision.

6. L'une des deux parties requérantes est l'Exécutif régional wallon qui est actuellement, en vertu des règles applicables en Belgique, l'organe compétent pour octroyer des aides aux entreprises établies en Wallonie, région dont relève la province de Namur. C'est cet organe qui avait en effet décidé, le 18 octobre 1984, d'accorder les aides litigieuses à la société Glaverbel, l'autre partie requérante.

7. Pour un plus ample exposé des antécédents de l'affaire, ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d'audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

8. La Commission n'a pas contesté la recevabilité des deux recours, et la Cour considère qu'il n'y a pas lieu de l'examiner d'office.

9. Les moyens des deux requérants sont largement concordants. Ils contestent l'application de l'article 92, paragraphe 1, du traité, la non-application de l'article 92, paragraphe 3, sous b), et la non-application de l'article 92, paragraphe 3, sous c). Ils allèguent, en outre, que la décision attaquée n'a pas, ou pas suffisamment, été motivée sur plusieurs points. Enfin, l'Exécutif régional wallon soutient également que la Commission a violé les droits de la défense.

10. Les griefs relatifs à la motivation concernent les considérations que comporte la décision attaquée en ce qui concerne l'application de l'article 92, paragraphe 1, du traité et la non-application des dispositions de l'article 92, paragraphe 3, sous b) et c). Il convient d'examiner ces griefs dans le cadre des moyens de fond.

A - article 92, paragraphe 1, du traité

11. Les deux requérants font valoir que la décision de la Commission est fondée sur une appréciation inexacte des faits. La Commission se serait basée sur la considération que l'industrie du verre plat a souffert des problèmes causés par un faible taux d'utilisation des capacités, les capacités excédentaires ayant varié, entre 1982 et 1985, de 10 à 16 %. Ces chiffres seraient inexacts, le taux d'utilisation pour 1985 s'élevant à 91 % ou même 92 %. En outre, la Commission aurait méconnu l'augmentation graduelle du taux d'utilisation au cours de la période de référence, augmentation qui se serait poursuivie en 1986, avec la fermeture de plusieurs capacités en fours de verre à vitres dans la communauté.

12. La Commission cite le rapport d'activités de Glaverbel pour les années 1982-1984, selon lequel la consommation de verre plat en Europe avait atteint, en 1982, son niveau le plus bas depuis 1975. La Commission admet que la situation s'est légèrement améliorée depuis, mais elle cite encore des données fournies par Glaverbel pour démontrer que les entreprises du secteur se sont plaintes de l'augmentation des coûts de production, de la stagnation de la demande et de la nécessité de procéder à la fermeture de différentes unités de production.

13. Il y a lieu de remarquer que le débat sur les chiffres du taux d'utilisation des capacités de production n'a pas d'importance pour déterminer si les mesures projetées par l'Exécutif wallon constituaient des aides au sens de l'article 92, paragraphe 1. Il est constant que, entre 1982 et 1986, l'industrie du verre plat a souffert de difficultés à trouver des débouchés pour ses produits et que ces difficultés ont entraîné la réduction de l'emploi dans ce secteur. Dans une telle situation, des bonifications du type de celles prévues par les mesures projetées doivent être considérées comme favorisant une entreprise au détriment de ses concurrents et comme constituant ainsi une aide au sens du traité.

14. Les requérants soutiennent encore que les investissements en question avaient pour but de permettre la production et la commercialisation d'un produit nouveau, conçu selon une technologie nouvelle mise au point par Glaverbel et permettant d'appliquer la couche pyrolytique aux feuilles de verre alors que celles-ci sont encore, selon l'expression technique, "on line" ou "floatées ". Ce nouveau produit n'entrerait en concurrence qu'avec un nombre très réduit de produits existants.

15. Cet argument n'est pas de nature à écarter l'application de l'article 92, paragraphe 1. D'une part, les requérants n'ont pas réussi à démontrer l'existence de deux marchés séparés, un pour le nouveau produit et un autre pour les produits traditionnels. D'autre part, le nouveau produit ne représentait qu'à peu près 30 % de la production totale de Glaverbel, alors que celle-ci bénéficiait, en tant qu'entreprise productrice de différents produits, des avantages financiers provenant de l'aide.

16. Les requérants allèguent en outre que la Commission aurait omis de démontrer, dans sa décision, en quoi les aides envisagées auraient pu affecter les échanges entre les Etats membres et fausser la concurrence sur le Marché commun. Elle se serait contentée de considérations de nature générale et de statistiques relatives à la situation du marché du verre, sans fournir aucune indication concrète permettant de comprendre son raisonnement.

17. La décision de la Commission fait mention, à cet égard, de trois considérations différentes. D'abord, elle fait état de la situation vulnérable dans laquelle se trouve le marché du verre plat, en raison, notamment, de la stagnation de la demande, de la surcapacité de l'appareil de production et de la réduction progressive de l'emploi. Ensuite, elle fournit des chiffres relatifs au commerce entre l'union belgo-luxembourgeoise et les autres Etats membres pour constater qu'il s'agit d'échanges importants, et elle relève que Glaverbel exporte environ 50 % de sa production de verre flotte vers d'autres Etats membres. Enfin, elle explique que, en 1984 et 1986, trois décisions ont été prises par lesquelles des aides à l'industrie du verre plat dans les trois pays du Benelux ont été déclarées incompatibles avec l'article 92 du traité (décisions 84-497, 86-593 et 84-507).

18. L'ensemble de ces considérations constitue une motivation suffisante, au sens de l'article 190 du traité, pour soutenir les conclusions de la Commission selon lesquelles l'aide projetée était susceptible d'affecter les échanges entre Etats membres et pouvait fausser ou menacer de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises par rapport aux autres.

19. Il en résulte que les griefs tirés de l'article 92, paragraphe 1, et de l'insuffisance de motivation sur ce point, doivent être rejetés.

B - article 92, paragraphe 3, sous b)

20. L'Exécutif wallon soutient que la nouvelle technologie qui faisait l'objet des investissements en cause devait permettre à Glaverbel de réduire la dépendance de l'Europe à l'égard des producteurs américains et japonais, en particulier dans des secteurs de la technologie de pointe, comme celui du développement de cellules photovoltaïques en couches minces figurant au programme esprit auquel Glaverbel est associée. Les aides projetées auraient ainsi été destinées à "promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun", au sens de l'article 92, paragraphe 3, sous b).

21. Il convient d'observer que les catégories d'aides énumérées au paragraphe 3 de l'article 92, dont celle concernant la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun, "peuvent" être considérées par la Commission comme compatibles avec le Marché commun. Il en résulte que cette institution dispose d'un pouvoir d'appréciation en la matière.

22. La Commission a fondé sa pratique en matière d'aides sur l'opinion qu'un projet ne peut être qualifié d'intérêt européen commun au sens de l'article 92, paragraphe 3, sous b), que lorsqu'il fait partie d'un programme transnational européen soutenu conjointement par différentiels gouvernements d'Etats membres, ou lorsqu'il relève d'une action concertée de différents Etats membres en vue de lutter contre une menace commune, comme la pollution de l'environnement.

23. En adoptant cette ligne de conduite, et en considérant que les investissements prévus en l'espèce ne réunissaient pas les conditions nécessaires, la Commission n'a pas commis une erreur manifeste d'appréciation.

24. Les deux requérants font encore grief à la Commission de n'avoir donné aucune motivation de son appréciation négative dans la décision attaquée. En effet, celle-ci se borne à observer qu'"il est évident que l'aide en question n'est pas destinée à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt commun ".

25. La Cour considère qu'une motivation qui se fonde sur une "évidence" doit, en général, être considérée comme insuffisante. Dans le cas de l'espèce, toutefois, les arguments des requérants ne sauraient être accueillis. En effet, aucun élément du dossier ne permet, de quelque façon que ce soit, d'arriver à la conclusion que l'aide litigieuse pourrait contribuer à la réalisation d'un projet "important" d'intérêt européen "commun ". La simple circonstance que les investissements envisagés ont pu déclencher l'utilisation d'une technologie nouvelle n'a pas pour résultat que le projet devienne d'intérêt européen commun; tel ne peut certainement pas être le cas lorsque, comme en l'occurrence, les produits doivent être vendus sur un marché excédentaire.

26. Il s'ensuit que les griefs bases sur la violation de l'article 92, paragraphe 3, sous b), et sur l'insuffisance de motivation sur ce point doivent être rejetés.

C - article 92, paragraphe 3, sous c)

27. L'Exécutif wallon, après avoir répété que l'aide projetée s'inscrivait dans le cadre plus large d'une restructuration bénéfique, conteste la constatation faite par la Commission selon laquelle la rénovation des installations en question (" float ") était en principe un investissement de remplacement et qu'une aide en faveur de la rénovation périodique d'un "float" ne répond pas aux exigences du développement du secteur considéré sans altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Selon l'Exécutif wallon, la Commission aurait été obligée d'appliquer la dérogation prévue par l'article 92, paragraphe 3, sous c).

28. Les deux requérants estiment, en outre, que les considérants de la décision attaquée ne permettent pas de déceler le raisonnement suivi par la Commission pour arriver à la conclusion que l'aide affecterait les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun, même si l'investissement en cause comportait des innovations technologiques.

29. Dans la décision attaquée, la Commission considère d'abord que la rénovation périodique d'un "float", qui doit s'effectuer tous les 6 a 9 ans, est en principe un investissement dont le coût est un élément des frais d'exploitation. Il serait tout à fait normal et dans l'intérêt du producteur même que celui-ci fasse recours aux techniques et matériaux les plus modernes et les plus performants afin de réduire les frais de gestion, y inclus ceux pour la consommation d'énergie. Par conséquent, une aide en faveur de la rénovation périodique d'un "float" ne répondrait pas aux exigences du développement du secteur au sens du paragraphe 3, sous c).

30. Ayant défini ce principe, les considérants de la décision examinent les informations fournies en l'espèce, par le Gouvernement belge et Glaverbel, en ce qui concerne les innovations techniques incluses dans les investissements en cause. La Commission reconnaît, dans ces considérants, que l'entreprise bénéficiaire est le premier producteur verrier en Europe à produire des verres à couches économiseurs d'énergie directement sur "float ". Elle estime cependant que cette circonstance n'est pas de nature à modifier son appréciation. Elle rappelle que le verre à couches peut être obtenu par deux procédés différents qui donnent des produits qui, tout en étant différents quant à leur composition, se prétend partiellement aux mêmes usages, en particulier l'isolation dans le bâtiment. Au vu de la surcapacité existant dans le domaine des verres revêtus et trempés, l'aide en question aurait ainsi pour effet d'affecter les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun, même si l'investissement comportait des innovations technologiques.

31. Il résulte de ces considérations de la Commission que celle-ci s'est fondée sur l'idée que l'investissement en cause avait pour but la rénovation d'un "float" et qu'une telle rénovation, qui doit s'effectuer périodiquement, ne peut pas être considérée comme étant destinée à faciliter le développement de certaines activités économiques, même si cette rénovation comporte un renouvellement technologique. Elle a ensuite estimé que, même dans l'hypothèse ou un tel renouvellement pourrait revêtir le caractère d'un progrès technique apte à être regardé sous l'angle du développement économique au sens du paragraphe 3, sous c), il ne saurait justifier une dérogation basée sur cette disposition dans le cas de l'industrie du verre flotté, parce que la mesure d'aide toucherait, au vu de la surcapacité, la position d'autres entreprises et serait ainsi contraire à l'intérêt commun.

32. Il faut constater d'abord que cette ligne de raisonnement est compréhensible et qu'elle permet aux intéressés de connaître les raisons de la décision négative de la Commission et à la Cour de les contrôler. Le grief tiré du défaut de motivation doit, dès lors, être écarté.

33. Quant à l'application faite de l'article 92, paragraphe 3, sous c), il y a lieu de constater d'abord que les requérants n'ont pas contesté les circonstances de fait sur lesquelles la Commission s'est fondée. En particulier, ils ont reconnu que les rénovations d'un "float" doivent s'effectuer périodiquement et que, en l'occurrence, l'installation concernée devait être rénovée. Il est vrai que les requérants ont contesté la surcapacité sur le marché du verre plat, mais ils ont fondé cette contestation sur des motifs qui ont déjà été examinés et écartés ci-dessus.

34. Il y a lieu de rappeler ensuite que la Commission dispose, pour l'application du paragraphe 3, sous c), aussi bien que pour celle du paragraphe 3, sous b), d'un pouvoir d'appréciation. C'est à elle, en particulier, qu'il appartient de déterminer si les conditions des échanges entre les Etats membres sont affectées par une aide "dans une mesure contraire à l'intérêt commun ". Les requérants n'ont fourni aucun élément susceptible de faire croire qu'en procédant à cette appréciation la Commission aurait commis un détournement de pouvoir ou une erreur manifeste.

35. Il résulte de ce qui précède que les griefs basés sur la violation de l'article 92, paragraphe 3, sous c), et sur l'insuffisance de motivation sur ce point, doivent être rejetés.

D - droits de la défense

36. L'Exécutif wallon a formulé un moyen selon lequel la décision attaquée fait état d'observations déposées au cours de la procédure par deux autres Etats membres, une fédération sectorielle ainsi qu'un groupe producteur du même secteur et s'appuie, en ce qui concerne les chiffres relatifs à la production et aux échanges, sur un avis qu'aurait émis en 1985 le groupement européen des producteurs de verre, alors que ces documents n'auraient pas été communiqués au requérant de sorte que celui-ci n'aurait pu faire valoir utilement son point de vue sur leur contenu.

37. Quant aux observations présentées par les deux gouvernements, une fédération sectorielle et un groupe producteur, la décision de la Commission y fait référence en indiquant qu'elles ont été présentées dans le cadre des consultations qui ont eu lieu en vertu de l'article 93, paragraphe 2, alinéa 1. Les motifs qui sous-tendent la décision ne se référent nulle part à ces observations; même sans connaître les observations en question, les intéressés étaient donc pleinement informés de ces motifs.

38. Quant aux chiffres que la Commission aurait empruntés à un avis du groupement européen des producteurs de verre, il ressort des renseignements fournis, à la demande de la Cour, par la Commission, que ces mêmes chiffres figuraient dans la lettre du 15 novembre 1985, par laquelle le Gouvernement belge a notifié à la Commission son intention d'accorder l'aide. Dans ces conditions, l'Exécutif wallon, qui doit être considéré, en ce qui concerne l'octroi d'aides en Wallonie, comme l'organe agissant pour l'état belge, ne peut pas invoquer son ignorance de ces mêmes chiffres.

39. Le moyen tiré de la violation des droits de la défense est, dès lors, non fondé.

40. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans son ensemble.

Sur les dépens

41. Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. Les requérants ayant succombé en leurs moyens, il y a lieu de les condamner aux dépens.

Par ces motifs,

LA COUR (sixième chambre),

Déclare et arrête :

1) le recours est rejeté.

2) les requérants sont condamnés solidairement aux dépens.