CJCE, 2e ch., 15 juillet 2004, n° C-213/03

LA COUR (deuxième chambre),

1 Par arrêt du 6 mai 2003, parvenu à la Cour le 19 mai suivant, la Cour de cassation (France) a posé, en vertu de l'article 234 CE, deux questions préjudicielles sur l'interprétation de l'article 6, paragraphe 3, du protocole relatif à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution d'origine tellurique, signé à Athènes le 17 mai 1980, approuvé par la décision 83-101-CEE du Conseil, du 28 février 1983 (JO L 67, p. 1, ci-après le "protocole"), ainsi que de l'article 6, paragraphe 1, du même protocole, tel qu'amendé lors de la conférence des plénipotentiaires, tenue à Syracuse les 7 et 8 mars 1996, les amendements ayant été approuvés par la décision 1999-801-CE du Conseil, du 22 octobre 1999 (JO L 322, p. 18, ci-après le "protocole révisé").

2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant le Syndicat professionnel coordination des pêcheurs de l'étang de Berre et de la région (ci-après la "coordination des pêcheurs") à Électricité de France (ci-après "EDF") au sujet de déversements effectués par la centrale hydroélectrique de Saint-Chamas (France) dans l'étang de Berre.

Le cadre juridique

3 La convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution, signée à Barcelone le 16 février 1976 (JO 1977, L 240, p. 3, ci-après la "convention"), a été conclue par la Communauté économique européenne par la décision 77-585-CEE du Conseil, du 25 juillet 1977 (JO L 240, p. 1).

4 L'article 2, sous a), de la convention définit le terme "pollution" comme suit:

"[...] l'introduction directe ou indirecte, par l'homme, de substances ou d'énergie dans le milieu marin, lorsqu'elle a des effets nuisibles tels que dommages aux ressources biologiques, risques pour la santé de l'homme, entraves aux activités maritimes, y compris la pêche, altération de la qualité de l'eau de mer du point de vue de son utilisation, et dégradation des valeurs d'agrément".

5 Aux termes de l'article 4, paragraphe 1, de la convention:

"Les parties contractantes prennent individuellement ou conjointement toutes mesures appropriées conformes aux dispositions de la présente convention et des protocoles en vigueur auxquels elles sont parties pour prévenir, réduire et combattre la pollution dans la zone de la mer Méditerranée et pour protéger et améliorer le milieu marin dans cette zone."

6 L'article 8 de la convention précise:

"Les parties contractantes prennent toutes mesures appropriées pour prévenir, réduire et combattre la pollution de la zone de la mer Méditerranée due aux déversements par les fleuves, les établissements côtiers ou les émissaires, ou émanant de toute autre source située sur leur territoire."

7 Dans le même sens, l'article 1er du protocole dispose:

"Les parties contractantes [...] prennent toutes mesures appropriées pour prévenir, réduire, combattre et maîtriser la pollution de la zone de la mer Méditerranée due aux déversements par les fleuves, les établissements côtiers ou les émissaires, ou émanant de toute autre source terrestre située sur leur territoire."

8 Aux termes de l'article 3, sous c), du protocole:

"La zone d'application du présent protocole (ci-après dénommée la 'zone du protocole') comprend:

[...]

c) les étangs salés communiquant avec la mer."

9 L'article 4, paragraphe 1, sous a), prévoit que le protocole s'applique "aux rejets polluants provenant de sources terrestres situées sur le territoire des parties et qui atteignent la zone du protocole, en particulier,

- directement, par des émissaires en mer ou par dépôt ou déversements effectués sur la côte ou à partir de celle-ci,

- indirectement, par l'intermédiaire des fleuves, canaux ou autres cours d'eau, y compris des cours d'eau souterrains, ou du ruissellement".

10 Aux termes de l'article 6, paragraphes 1 et 3, du protocole:

"1. Les parties s'engagent à réduire rigoureusement la pollution d'origine tellurique de la zone du protocole par les substances ou sources énumérées à l'annexe II au présent protocole.

[...]

3. Les rejets sont strictement subordonnés à la délivrance, par les autorités nationales compétentes, d'une autorisation tenant dûment compte des dispositions de l'annexe III [...]"

11 Aux termes de l'article 7, paragraphe 1, sous e), du protocole:

"Les parties élaborent et adoptent progressivement, en collaboration avec les organisations internationales compétentes, des lignes directrices et, le cas échéant, des normes ou critères communs concernant notamment:

[...]

e) les prescriptions particulières visant les quantités rejetées, la concentration dans les effluents et les méthodes de déversement des substances énumérées dans les annexes I et II."

12 Il ressort des points 11 et 13 de la section A de l'annexe II du protocole que relèvent du régime prévu à l'article 6 de ce dernier les "[s]ubstances exerçant une influence défavorable soit directement, soit indirectement sur la teneur en oxygène du milieu marin, spécialement celles qui peuvent être à l'origine de phénomènes d'eutrophisation", et les "[s]ubstances qui, bien que non toxiques par nature, peuvent devenir nocives pour le milieu marin ou peuvent gêner toute utilisation légitime de la mer en raison des quantités rejetées".

13 La section B de l'annexe II précise:

"Le contrôle et la rigoureuse limitation du rejet des substances mentionnées à la section A ci-dessus doivent être appliqués en accord avec l'annexe III."

14 L'annexe III du protocole énonce les facteurs à prendre en considération "[e]n vue de la délivrance d'une autorisation pour le rejet de déchets contenant des substances mentionnées à l'annexe II [...]". Ainsi, les États parties doivent tenir compte des "[c]aractéristiques et de la composition du déchet", des "[c]aractéristiques des constituants du déchet quant à la nocivité", des "[c]aractéristiques du lieu de déversement et du milieu marin récepteur", de la "[d]isponibilité de techniques concernant les déchets" et, enfin, des "[a]tteintes possibles aux écosystèmes marins et aux utilisations de l'eau de mer".

15 Aux termes de l'article 3, sous d), du protocole révisé, qui correspond à l'article 3, sous c), du protocole, la zone d'application de ce dernier comprend:

"[...]

d) [l]es eaux saumâtres, les eaux salées côtières, y compris les étangs et les lagunes côtiers, et les eaux souterraines communiquant avec la mer Méditerranée".

16 L'article 6, paragraphe 1, du protocole révisé dispose:

"Les rejets de sources ponctuelles dans la zone du protocole, et les rejets dans l'eau ou les émissions dans l'atmosphère qui atteignent et peuvent affecter la zone de la Méditerranée, telle que délimitée à l'article 3, points a), c) et d), du présent protocole, sont strictement subordonnés à une autorisation ou réglementation de la part des autorités compétentes des parties, en tenant dûment compte des dispositions du présent protocole et de son annexe II, ainsi que des décisions ou recommandations pertinentes des réunions des parties contractantes."

17 L'annexe I C du protocole révisé énumère les "catégories de substances et sources de pollution" qui "serviront de guide lors de l'élaboration des plans d'action, programmes et mesures". En particulier, le point 17 mentionne les "[s]ubstances non toxiques qui ont un effet défavorable sur la teneur en oxygène du milieu marin".

18 Le protocole révisé supprime l'ancienne annexe II et renumérote "annexe II", en la modifiant, l'ancienne annexe III.

Le litige au principal et les questions préjudicielles

19 L'étang de Berre, d'une superficie de 15 000 hectares et situé en France, est un étang d'eau salée en communication directe avec la mer Méditerranée.

20 La coordination des pêcheurs s'est plainte, à plusieurs reprises, auprès d'EDF, de la dégradation du milieu aquatique de l'étang de Berre, du fait, principalement, des apports d'eau douce venant de la Durance et rejetés artificiellement dans cet étang à chaque mise en fonctionnement des turbines de la centrale hydroélectrique de Saint-Chamas.

21 Le 1er septembre 1999, la coordination des pêcheurs a fait citer EDF en référé devant le Tribunal de grande instance de Marseille (France) pour voie de fait, afin de voir ordonner l'arrêt de l'exploitation de la centrale hydroélectrique de Saint-Chamas sous peine d'une astreinte. La coordination des pêcheurs faisait notamment valoir qu'EDF déversait les rejets de cette centrale sans avoir obtenu l'autorisation préalable prévue à l'article 6, paragraphe 3, du protocole.

22 Le juge des référés de première instance a, par ordonnance du 25 octobre 1999, rejeté la demande en référé. Tout en reconnaissant l'existence du trouble causé par la mise en fonctionnement des turbines de la centrale hydroélectrique, il a considéré:

"Que, s'agissant de l'application du droit communautaire, spécialement les conventions de Barcelone et le protocole d'Athènes [...], la question de leur effet direct sur les justiciables pose là aussi des contestations qui ne sont pas de la compétence du juge du fond.

Dès lors que la question de savoir si l'exploitation par EDF de l'usine hydroélectrique de Saint-Chamas constitue un trouble manifestement illicite, c'est-à-dire une voie de fait au sens où l'entend généralement la jurisprudence, pose de trop sérieuses contestations pour que le juge des référés puisse intervenir et mettre un terme à trois décennies d'exploitation, décision trop grave au demeurant qui implique des conséquences gravissimes au plan notamment de la production et de la sûreté du système électrique de la région [...]"

23 La coordination des pêcheurs a interjeté appel de ce jugement devant la cour d'appel d'Aix-en-Provence (France), qui l'a déboutée par un arrêt du 21 septembre 2000. La cour d'appel a notamment considéré "que les différents articles [du protocole] sont interdépendants" et que l'article 6, paragraphe 3, "ne peut être isolé, de sorte qu'aucune autorisation de rejet ne peut être valablement et utilement sollicitée par EDF, sur le fondement de ce protocole, tant que l'État français n'a pas défini les critères techniques applicables, puisque aucune réponse ne pourrait être donnée".

24 La coordination des pêcheurs a formé un pourvoi en cassation contre cet arrêt, en invoquant notamment la violation par EDF de l'article 6, paragraphe 3, du protocole dont l'application aurait été écartée à tort par la cour d'appel.

25 Dans ces conditions, la Cour de cassation a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les deux questions préjudicielles suivantes:

"1) L'article 6, paragraphe 3, du protocole [...], devenu l'article 6, paragraphe 1, dans la version révisée, doit-il être considéré comme possédant un effet direct, de telle sorte que toute personne intéressée peut l'invoquer devant les juridictions nationales à l'appui d'un recours visant à faire cesser des rejets d'eau qui n'ont pas été autorisés selon la procédure et les critères qu'il prévoit ?

2) La même disposition doit-elle être interprétée en ce sens qu'elle interdit à quiconque de déverser dans un étang salé communiquant avec la mer Méditerranée des substances qui, tout en étant non toxiques, ont un effet défavorable sur la teneur en oxygène du milieu marin, sans avoir obtenu une autorisation délivrée par les autorités compétentes des États membres, en prenant en compte les dispositions du protocole précité et de son annexe III C (devenue annexe II) ?"

Sur la pertinence du protocole révisé pour la solution du litige au principal

26 EDF et le Gouvernement français sont d'avis qu'il convient uniquement d'interpréter le protocole, dès lors que le protocole révisé n'est pas encore entré en vigueur.

27 À cet égard, il résulte d'une jurisprudence constante que la procédure instituée par l'article 234 CE est un instrument de coopération entre la Cour et les juges nationaux (voir, notamment, arrêts du 16 juillet 1992, Lourenço Dias, C-343-90, Rec. p. I-4673, point 14, et du 18 mars 2004, Siemens et ARGE Telekom, C-314-01, non encore publié au Recueil, point 33, et la jurisprudence citée).

28 Dans le cadre de cette coopération, le juge national saisi du litige, qui est le seul à avoir une connaissance directe des faits au principal et qui devra assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, est le mieux placé pour apprécier, au regard des particularités de l'affaire, tant la nécessité d'une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu'il pose à la Cour (voir, notamment, arrêts Lourenço Dias, précité, point 15; du 22 janvier 2002, Canal Satélite Digital, C-390-99, Rec. p. I-607, point 18, et Siemens et ARGE Telekom, précité, point 34).

29 En l'occurrence, il est loin d'être manifeste que l'interprétation de l'article 6, paragraphe 1, du protocole révisé serait sans utilité pour la solution du litige au principal. Ainsi que l'a observé à juste titre la Commission, on ne saurait en effet exclure que, dans l'hypothèse où l'arrêt de la Cour d'appel d'Aix-en-Provence serait cassé par la Cour de cassation, le protocole révisé soit entré en vigueur au moment où il conviendra de statuer à nouveau sur le fond du litige au principal.

30 Il y a donc lieu de prendre en considération également le protocole révisé aux fins des réponses à apporter aux questions préjudicielles.

Sur l'effet direct des articles 6, paragraphe 3, du protocole et 6, paragraphe 1, du protocole révisé

Observations des parties

31 EDF fait valoir l'existence d'une interdépendance entre les diverses dispositions du protocole rendant impossible la reconnaissance d'un effet direct à son article 6, paragraphe 3, même si celui-ci comporte une stipulation claire et précise.

32 Ainsi, l'article 6, paragraphe 1, du protocole fixe l'objectif de "réduire rigoureusement" la pollution par les substances ou sources énumérées à l'annexe II (y compris les substances ayant une influence défavorable sur la teneur en oxygène). À cet effet, le paragraphe 2 prescrit aux parties de mettre en ouvre, "conjointement ou individuellement", selon le cas, "des programmes et mesures appropriés". Enfin, le paragraphe 3 impose, en vue d'effectuer des rejets, l'obtention d'une "autorisation qui prenne en compte les différents facteurs énumérés à l'annexe III". Or, l'obligation de "tenir compte" aurait un caractère très flou qui pourrait conduire, faute de précisions, à soumettre à autorisation tout rejet du seul fait qu'il est relatif à l'une des substances énumérées à l'annexe II du protocole. Cette exigence serait cependant totalement disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi par celui-ci.

33 EDF invoque également l'article 7, paragraphe 1, du protocole concernant les "normes ou critères communs" dont l'élaboration s'imposerait avant la mise en place d'un système d'autorisation préalable. Or, ces normes et critères n'auraient pas encore été définis à ce jour en ce qui concerne les rejets en cause.

34 De plus, dans la mesure où la Communauté est partie à la convention et au protocole, les normes à édicter pour leur application pourraient être principalement d'ordre communautaire. Or, il n'existerait à ce jour, aucune directive relative aux rejets d'eau douce et de limons dans un étang salé.

35 Pour leur part, la coordination des pêcheurs, le Gouvernement français et la Commission défendent la thèse de l'effet direct de l'article 6, paragraphe 3, du protocole en se fondant sur la jurisprudence de la Cour (voir, notamment, arrêt du 30 septembre 1987, Demirel, 12-86, Rec. p. 3719, point 14).

36 Ainsi, l'article 6, paragraphe 3, du protocole comporterait, eu égard à ses termes ainsi qu'à l'objet et à la nature de celui-ci, l'obligation claire, précise et inconditionnelle de subordonner les rejets de substances visées à l'annexe II du protocole à la délivrance d'une autorisation préalable par les autorités nationales compétentes. L'interdiction stricte de procéder à des rejets en l'absence d'une telle autorisation ne serait subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à aucune réserve ou à l'intervention d'aucun acte ultérieur. De plus, l'annexe III du protocole, à laquelle renvoie l'article 6, paragraphe 3, détaillerait l'ensemble des facteurs qui doivent être pris en considération en vue de la délivrance de l'autorisation.

37 Selon la Commission, l'absence de mesures, programmes et lignes directrices adoptés conjointement n'a pas pour effet de paralyser la mise en œuvre du protocole ni d'empêcher la délivrance d'autorisations de rejet, mais accroît le pouvoir d'appréciation des États membres dans la délivrance de ces autorisations, dont l'exercice est susceptible d'un contrôle juridictionnel.

38 La coordination des pêcheurs et la Commission ajoutent que la version de l'article 6, résultant du protocole révisé, et les autres amendements apportés aux annexes ne modifient pas l'appréciation qui précède.

Appréciation de la Cour

39 Selon la jurisprudence constante de la Cour, une disposition d'un accord conclu par la Communauté avec des pays tiers doit être considérée comme étant d'application directe lorsque, eu égard à ses termes ainsi qu'à l'objet et à la nature de l'accord, elle comporte une obligation claire et précise qui n'est subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l'intervention d'aucun acte ultérieur (voir, notamment, arrêts Demirel, précité, point 14, et du 8 mai 2003, Wählergruppe Gemeinsam, C-171-01, Rec. p. I-4301, point 54).

40 Pour décider si l'article 6, paragraphe 3, du protocole répond à ces critères, il convient de s'attacher tout d'abord à l'examen de ses termes.

41 À cet égard, il y a lieu de constater que cette disposition consacre, dans des termes clairs, précis et inconditionnels, l'obligation pour les États membres de subordonner les rejets de substances énumérées à l'annexe II du même protocole à la délivrance, par les autorités nationales compétentes, d'une autorisation tenant dûment compte des dispositions de son annexe III.

42 Ainsi que l'a souligné à juste titre la Commission, la circonstance que les autorités nationales disposent d'une marge d'appréciation dans la délivrance des autorisations, au regard des critères mentionnés à l'annexe III, ne diminue en rien la clarté, la précision et le caractère inconditionnel de l'interdiction découlant de l'article 6, paragraphe 3, du protocole de procéder aux rejets en l'absence d'autorisation préalable.

43 Cette constatation est corroborée par l'objet et la nature du protocole.

44 En effet, il ressort des articles 1er et 4 du protocole que celui-ci a pour objet de prévenir, de réduire, de combattre et de maîtriser la pollution de la zone de la mer Méditerranée due aux déversements par les fleuves, les établissements côtiers ou les émissaires, ou émanant de toute autre source terrestre située sur leur territoire. À cet effet, réitérant les engagements pris en vertu des articles 4 et 8 de la convention, l'article 1er du protocole impose aux parties contractantes l'obligation de prendre "toutes mesures appropriées".

45 En instaurant un régime d'autorisation préalable par les autorités nationales compétentes pour le déversement des substances mentionnées à l'annexe II, l'article 6, paragraphe 3, du protocole contribue à la maîtrise par les États membres de la pollution d'origine tellurique de la zone d'application du protocole. La reconnaissance de l'effet direct de la disposition en cause ne peut que servir l'objet du protocole, tel que rappelé ci-dessus, et répondre à la nature de l'instrument destiné, notamment, à éviter la pollution due à la carence des pouvoirs publics.

46 Les considérations qui précèdent valent également pour l'interprétation de l'article 6, paragraphe 1, du protocole révisé. La référence qui y est faite aux "décisions ou recommandations pertinentes des réunions des parties contractantes", dont les autorités nationales compétentes doivent tenir compte, n'est pas de nature à remettre en cause la clarté, la précision et le caractère inconditionnel de l'interdiction de déversement en l'absence d'une autorisation. De plus, les amendements approuvés par la décision 1999-801 n'ont nullement modifié l'objet ni la nature du protocole.

47 Compte tenu de ce qui précède, il convient de répondre à la première question que tant l'article 6, paragraphe 3, du protocole que l'article 6, paragraphe 1, du protocole révisé, après son entrée en vigueur, ont un effet direct, de telle sorte que toute personne intéressée a le droit de se prévaloir desdites dispositions devant les juridictions nationales.

Sur le champ d'application des articles 6, paragraphe 3, du protocole et 6, paragraphe 1, du protocole révisé

48 Ainsi que l'ont observé à juste titre la coordination des pêcheurs, le Gouvernement français et la Commission, l'annexe III, visée par l'article 6, paragraphe 3, du protocole et qui énumère les facteurs à prendre en compte en vue de la délivrance des autorisations de rejet de déchets, se réfère elle-même à l'annexe II, laquelle mentionne les substances contenues dans les déchets en cause. Parmi celles-ci figurent, au point 11, les "[s]ubstances exerçant une influence défavorable soit directement, soit indirectement sur la teneur en oxygène du milieu marin, spécialement celles qui peuvent être à l'origine de phénomènes d'eutrophisation" et, au point 13, les "[s]ubstances qui, bien que non toxiques par nature, peuvent devenir nocives pour le milieu marin ou peuvent gêner toute utilisation légitime de la mer en raison des quantités rejetées".

49 Force est de constater que les points 11 et 13 ne subordonnent pas l'exigence d'une autorisation préalable de rejet des substances qu'ils visent à la toxicité de celles-ci.

50 La même conclusion s'impose à propos du champ d'application de l'article 6, paragraphe 1, du protocole révisé.

51 En effet, en vertu de cette disposition, c'est l'ensemble des "rejets de sources ponctuelles dans la zone du protocole [laquelle comprend, en vertu de l'article 3, sous d), du protocole révisé, les étangs salés communiquant avec la mer Méditerranée] et les rejets dans l'eau ou les émissions dans l'atmosphère qui atteignent ou peuvent affecter la zone de la Méditerranée", et non plus seulement les déversements de substances mentionnées à l'annexe II du protocole, qui seront dorénavant "strictement subordonnés à une autorisation ou réglementation de la part des autorités compétentes", lesquelles tiendront compte notamment des dispositions du protocole révisé et de son annexe II.

52 Compte tenu de ce qui précède, il convient de répondre à la seconde question que tant l'article 6, paragraphe 3, du protocole que l'article 6, paragraphe 1, du protocole révisé doivent être interprétés en ce sens qu'ils interdisent, en l'absence d'autorisation délivrée par les autorités nationales compétentes, le déversement dans un étang salé communiquant avec la mer Méditerranée des substances qui, tout en étant non toxiques, ont un effet défavorable sur la teneur en oxygène du milieu marin.

Sur les dépens

53 Les frais exposés par le Gouvernement français et par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs,

LA COUR (deuxième chambre),

statuant sur les questions à elle soumises par la Cour de cassation, par arrêt du 6 mai 2003, dit pour droit:

1) L'article 6, paragraphe 3, du protocole relatif à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution d'origine tellurique, signé à Athènes le 17 mai 1980, approuvé par la décision 83-101-CEE du Conseil, du 28 février 1983, ainsi que, après son entrée en vigueur, l'article 6, paragraphe 1, du même protocole, tel qu'amendé lors de la conférence des plénipotentiaires, tenue à Syracuse les 7 et 8 mars 1996, les amendements ayant été approuvés par la décision 1999-801-CE du Conseil, du 22 octobre 1999, ont un effet direct, de telle sorte que toute personne intéressée a le droit de se prévaloir desdites dispositions devant les juridictions nationales.

2) Ces mêmes dispositions doivent être interprétées en ce sens qu'elles interdisent, en l'absence d'autorisation délivrée par les autorités nationales compétentes, le déversement dans un étang salé communiquant avec la mer Méditerranée des substances qui, tout en étant non toxiques, ont un effet défavorable sur la teneur en oxygène du milieu marin.