CJCE, 8 février 1983, n° 124-81

LA COUR,

1. Par requête enregistrée au greffe de la Cour le 22 mai 1981, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité, un recours visant à faire constater que le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 30 du traité CEE en soumettant les importations de lait et de crème traités par le procédé UHT à des restrictions relatives à l'importation et à la mise à la consommation de ces produits sur son territoire.

2. Le procédé de traitement à ultra-haute température, qui consiste à maintenir le produit à une température largement supérieure à 100 °C pendant un bref laps de temps, permet au lait ainsi traité de pouvoir être conservé plusieurs mois à température ambiante, s'il a subi immédiatement après ce traitement un conditionnement aseptique dans des récipients stériles hermétiquement clos.

3. Le recours vise plus particulièrement un ensemble de dispositions législatives et réglementaires qui ont pour objet de réglementer l'importation, le conditionnement et la vente du lait et des produits laitiers traités par ce procédé dans les différentes parties du Royaume-Uni et dont l'effet combiné peut-être résumé comme suit :

- le lait et la crème UHT ne peuvent être importés en Angleterre, au Pays de Galles, en Irlande du Nord et en Ecosse que sur autorisation de l'autorité compétente matérialisée par une licence d'importation. Cette prescription ne s'applique cependant pas aux lait et crème UHT en provenance directe d'Irlande lorsqu'ils sont importés en Irlande du Nord ;

- le lait UHT (indigène ou d'importation) ne peut être commercialisé en Angleterre, au Pays de Galles et en Ecosse que par des laiteries ou des vendeurs agréés par une licence de distribution. Celle-ci fait obligation à tout opérateur de conditionner le lait dans une laiterie agréée par les autorités locales compétentes ;

- depuis la nouvelle réglementation sur le lait et la crème en Irlande du Nord (s.r. 1981, n° 233 et 234), le lait et la crème UHT ne peuvent être livrés à la vente en Irlande du Nord que s'ils ont été produits selon les spécifications en vigueur dans cette province. Avant cette législation, entrée en vigueur le 31 juillet 1981, toute vente de lait UHT ou de crème UHT était interdite en Irlande du Nord.

4. La Commission estime que les mesures mises en œuvre par le Royaume-Uni constituent des mesures d'effet equivalant à des restrictions à l'importation interdites par l'article 30 et ne sont pas justifiées au regard de l'article 36 du traité.

Sur la recevabilité des conclusions de la Commission

5. Le recours de la Commission tendait, notamment, à ce qu'il fut déclaré que le Royaume-Uni avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 30 pour ce qui est des seules dispositions applicables à la date de l'avis motivé du 7 novembre 1980 adressé au Royaume-Uni en application de l'article 169 du traité. Or, postérieurement à cette date, la législation a été modifiée en Irlande du Nord par la réglementation de 1981 (s.r. 1981, n° 233 et 234) élaborée le 10 juillet 1981 et entrée en vigueur le 31 juillet 1981. Cette réglementation a eu pour effet de substituer à une interdiction totale de vente de lait et de crème UHT en Irlande du Nord, un régime où une telle vente n'est licite que si lesdits produits ont été fabriqués selon les spécifications de la réglementation en vigueur en Irlande du Nord. Dans son mémoire en réplique, la Commission a demandé que la constatation de manquement soit étendue à cette nouvelle réglementation. Il y a lieu d'examiner si cette demande est recevable.

6. Ainsi que l'a rappelé la Cour dans son arrêt du 25 septembre 1979 (Commission/République française, affaire 232-78, Recueil p. 2729), même si l'article 42 du règlement de procédure permet, sous certaines conditions, la production de moyens nouveaux, une partie ne peut, en cours d'instance, modifier l'objet même du litige. Il en découle que le bien-fondé du recours doit être examiné uniquement au regard des conclusions contenues dans la requête introductive d'instance. De plus, dans le cadre d'un recours en manquement ouvert à la Commission par l'article 169 du traité, la lettre de mise en demeure adressée par la Commission à l'Etat membre puis l'avis motivé émis par la Commission délimitent l'objet du litige et celui-ci ne peut plus, dès lors, être étendu. En effet, la possibilité pour l'état concerné de présenter ses observations constitue, même s'il estime ne pas devoir en faire usage, une garantie essentielle voulue par le traité et son observation est une forme substantielle de la régularité de la procédure constatant un manquement d'un Etat membre.

7. Il s'ensuit que les conclusions nouvelles présentées par la Commission dans son mémoire en réplique et relatives à la réglementation de 1981 en Irlande du Nord sont irrecevables. Toutefois, la Commission n'ayant pas expressément abandonné ses précédentes conclusions, celles-ci sont recevables en tant qu'elles invoquent, à l'appui du manquement allégué, la réglementation en vigueur en Irlande du Nord à la date de l'avis motivé.

Sur le bien-fondé du recours

1. S'agissant de l'ensemble des mesures critiquées

8. Le Royaume-Uni expose qu'en l'absence d'une réglementation commune, il appartient aux Etats membres de régler toutes les questions relatives à la production et à la commercialisation du lait sur leur propre territoire et qu'il en résulte que les dispositions nationales critiquées concernant le lait et la crème UHT échappent au champ d'application de l'article 30 du traité. Cette thèse doit être écartée. L'absence d'une réglementation commune ou de directives d'harmonisation relatives à la production ou à la commercialisation en ce qui concerne une marchandise ne suffit pas pour la faire échapper au champ d'application de l'interdiction édictée à l'article 30 du traité. L'interdiction de mesures d'effet equivalant à des restrictions quantitatives vise en effet toute réglementation commerciale des Etats membres susceptible de faire obstacle directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, au commerce intracommunautaire.

2. S'agissant de l'exigence d'une licence d'importation spécifique

9. La Cour a déjà dit pour droit que l'article 30 fait obstacle à l'application, dans les rapports intracommunautaires, d'une législation nationale qui maintiendrait l'exigence, fût-elle purement formelle, de licences d'importation ou tout autre procédé similaire.

10. Le Royaume-Uni fait valoir qu'il existe une grande souplesse dans l'octroi de ces licences d'importation. Il y a lieu, cependant, de rappeler une jurisprudence constante (arrêt du 24.1.1978, Van Tiggele, affaire, 82-77, Recueil p. 25 ; arrêt du 19.2.1981, Kelderman, affaire 130-80, Recueil p. 527), en vertu de laquelle une mesure qui relève de l'interdiction prévue par l'article 30 du traité n'échappe pas à cette interdiction par le seul fait que l'autorité compétente jouit, en la matière, d'un pouvoir d'appréciation pour l'application de ces mesures. La libre circulation est un droit dont l'exercice ne peut dépendre d'un pouvoir discrétionnaire ou d'une tolérance de l'Administration nationale.

11. Il résulte de ce qui précède que le régime des licences à l'importation institué par le Royaume-Uni constitue une restriction à l'importation prohibée par l'article 30 du traité.

12. Toutefois, il y a lieu d'examiner si de telles dispositions ne sont pas, tout en constituant des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives, admissibles en vertu de l'article 36 du traité, qui prévoit que les dispositions de l'article 30 ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d'importation justifiées notamment par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux.

13. Il faut rappeler que cet article constitue une exception au principe fondamental de la libre circulation des produits, et il doit, dès lors, être interprété de façon à ne pas étendre ses effets au-delà de ce qui est nécessaire pour la protection des intérêts qu'il vise à garantir.

14. Selon la Commission, il résulterait de la jurisprudence de la Cour qu'une licence d'importation est en tout état de cause contraire à l'article 30 du traité et ne saurait être couverte par l'exception de l'article 36. Il y a lieu, à cet égard, d'observer que si l'exigence, même formelle, d'une licence est contraire à l'article 30 du traité, il n'en résulte pas nécessairement que cette mesure ne puisse en aucun cas être justifiée au regard de l'article 36. Il y a donc lieu d'examiner les justifications invoquées par le Royaume-Uni.

15. A cet égard, le Royaume-Uni expose d'abord que le système de licences d'importation spécifiques qu'il a institué permet d'imposer des conditions de traitement thermique du lait importé variables selon la situation du pays d'exportation au regard des épizooties (traitement thermique plus ou moins élevé selon l'ancienneté de la dernière épizootie de fièvre aphteuse). Le Royaume-Uni souligne également que du bétail atteint par la fièvre aphteuse peut produire du lait contaminé avant que les symptômes externes de la maladie n'apparaissent et que l'épizootie ne soit révélée aux autorités sanitaires. Les licences d'importation seront alors normalement accordées et le lait ainsi produit, soumis à un traitement insuffisant pour inactiver le virus, pourra se trouver déjà en transit ou même effectivement importé au Royaume-Uni avant que la maladie n'ait été identifiée. Il serait donc nécessaire que les autorités du Royaume-Uni soient en mesure, dès qu'elles sont informées de la situation par le pays exportateur, de retrouver les lots contaminés et de les éliminer avant leur mise sur le marché. Selon le Royaume-Uni, seul un système de licences spécifiques, qui permet d'individualiser et de suivre les lots de lait importé, répondrait à cette exigence.

16. Si la protection de la santé des animaux est l'une des préoccupations justifiant l'application de l'article 36, il convient cependant de rechercher si le dispositif, adopté en l'espèce par le Royaume-Uni constitue, du fait de la possibilité éventuelle de parvenir au même résultat par des mesures moins contraignantes, une mesure disproportionnée par rapport à l'objectif recherché, ou si, à l'inverse, compte tenu des contraintes techniques précédemment exposées, un tel système est nécessaire, et par suite, justifié en vertu de l'article 36.

17. L'on peut admettre, à cet égard, que les renseignements d'ordre administratif et sanitaire recueillis par les autorités du Royaume-Uni à l'occasion de l'instruction des demandes de licences déposées par les importateurs présentent, lorsqu'ils sont centralisés et exploités convenablement par les services compétents, une utilité incontestable pour atteindre les objectifs de protection de la santé animale rappelés ci-dessus.

18. Même si le Royaume-Uni a soutenu lors de la procédure orale que la pratique administrative actuelle permet une délivrance automatique et rapide des licences, il y a lieu de constater qu'un système exigeant la délivrance d'autorisations administratives comporte nécessairement l'exercice d'un certain pouvoir discrétionnaire et est la source d'insécurité juridique pour les opérateurs économiques. Il en résulte, pour les échanges intracommunautaires, une gêne qui pourrait en l'espèce être éliminée sans nuire à l'efficacité de la protection de la santé animale et sans alourdir la charge administrative ou financière imposée par la poursuite de cet objectif : il suffirait pour obtenir ce résultat que les autorités du Royaume-Uni renoncent à délivrer des licences d'importation et se bornent à recueillir les renseignements qui leur sont utiles, par exemple, par la voie de déclarations souscrites par les importateurs, assorties, le cas échéant, des certificats appropriés.

19. Il suit des considérations qui précèdent que, dans la présente affaire, l'exigence de licences d'importation, incompatible avec l'article 30 du traité, n'est pas couverte par l'exception de l'article 36.

3. S'agissant du régime de licence de distribution et de l'obligation qu'elle impose de conditionner sur place le lait UHT importé

20. Il n'est pas contesté que la réglementation sus-analysée qui impose une obligation de conditionnement sur place du lait UHT importé au Royaume-Uni, implique, par là-même, une obligation de retraitement de ce lait, dès lors qu'il est techniquement impossible de procéder à l'ouverture des emballages et au reconditionnement du lait UHT sans que ce dernier perde les caractéristiques d'un lait traité à " ultra-haute température ".

21. Il en découle que l'obligation de faire subir à ce produit un second traitement thermique est génératrice de délais dans le cycle de commercialisation, entraîne des frais importants à la charge de l'importateur et, au surplus, est de nature à abaisser les qualités organoleptiques d'un lait ainsi traité à deux reprises. Une telle obligation de retraitement et de reconditionnement, en raison de ses effets économiques, constitue, en réalité, l'équivalent d'une interdiction totale d'importation, ainsi que le reconnaît expressément le Gouvernement du Royaume-Uni. Ce dernier n'est, dès lors, pas fondé à soutenir que la mesure critiquée, s'appliquant de façon prétendument indifférenciée aux produits intérieurs et aux produits importés, serait dépourvue d'effet discriminatoire et échapperait, pour ce motif, au champ d'application de l'article 30 du traité.

22. La Cour en déduit que le régime des licences de distribution institué par le Royaume-Uni constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative prohibée par l'article 30 du traité.

23. Le Gouvernement du Royaume-Uni fait cependant valoir qu'en l'état actuel du droit communautaire, une telle interdiction est seule de nature à protéger efficacement la santé des consommateurs et se trouve donc justifiée au regard de l'article 36.

24. Le Royaume-Uni fonde essentiellement cette position sur la disparité des législations des différents Etats membres en matière de production et de traitement du lait UHT, sur la diversité des modalités d'application de ces législations elles-mêmes différentes et sur l'impossibilité dans laquelle il se trouverait de contrôler dans les autres Etats membres l'ensemble du cycle de production du lait UHT depuis la collecte à la ferme jusqu'au conditionnement et à la distribution. Or, il affirme qu'un tel contrôle est indispensable pour avoir la certitude que le lait obtenu est exempt de toute contamination bactérienne ou virale.

25. Une telle argumentation ne peut être accueillie. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier et notamment des réponses de la Commission aux questions posées par la Cour que les disparités alléguées des législations des différents Etats membres sont, en réalité, limitées. En effet, en vertu de diverses législations, réglementations ou pratiques administratives la production du lait UHT dans les différents Etats membres s'effectue selon des règles très voisines : d'une part, un traitement thermique effectué dans des conditions de température comparables et pendant des périodes très brèves, et d'autre part, un conditionnement aseptique dans des récipients stériles hermétiquement clos.

26. En second lieu, il résulte de l'analyse des documents scientifiques et techniques soumis à l'examen de la Cour par les parties que le lait UHT est produit dans les différents Etats membres à partir de machines produites par un très petit nombre de constructeurs selon des caractéristiques techniques comparables et que ce lait, soumis à des contrôles identiques, présente des qualités sanitaires analogues.

27. En troisième lieu, les caractéristiques mêmes du lait UHT, dont la conservation de longue durée est assurée à température normale, permettent de s'affranchir de la nécessite de contrôler l'ensemble du cycle de production de ce lait, si les précautions nécessaires sont prises lors de l'application du traitement thermique.

28. Dans ces circonstances, le Royaume-Uni pourrait obtenir, dans son souci de protection de la santé humaine, des garanties équivalentes à celles qu'il a fixées pour sa production intérieure du lait UHT, sans recourir à la mesure retenue, qui équivaut à une interdiction totale d'importation.

29. A cet effet, le Royaume-Uni serait en droit de définir les conditions objectives qu'il estime devoir être respectées en ce qui concerne la qualité du lait avant traitement, ainsi qu'en ce qui concerne les modalités de traitement et de conditionnement du lait UHT mis en vente sur son territoire quelle qu'en soit la provenance. Le Royaume-Uni pourrait également exiger que le lait UHT importé respecte les normes ainsi définies en ayant toutefois le souci de ne pas s'écarter de ce qui est strictement nécessaire pour la protection de la santé du consommateur. Il aurait la faculté de s'assurer de ce respect en demandant aux importateurs la production de certificats délivrés à cet effet par les autorités compétentes des Etats membres exportateurs.

30. Comme le fait remarquer à juste titre le Gouvernement français dans son intervention présentée à l'appui du recours de la Commission, une jurisprudence constante de la Cour (arrêt du 20.5.1976, A. De Peijper, affaire 104-75, Recueil p. 613 ; arrêt du 8.11.1979, Denkavit Futtermittel, affaire 251-78, Recueil p. 3369) précise que lorsqu'une collaboration entre les autorités des Etats membres permet de faciliter et d'alléger les contrôles aux frontières, les autorités chargées des contrôles sanitaires doivent examiner si les documents de preuve, délivrés dans le cadre d'une pareille collaboration, ne créent pas une présomption de conformité des marchandises importées avec les exigences de la législation sanitaire nationale, permettant un allégement des contrôles opérés à l'occasion des importations. La Cour estime que, s'agissant du lait UHT, les conditions se trouvent réunies pour qu'une présomption d'exactitude soit reconnue aux énonciations portées sur de tels certificats.

31. Cette collaboration nécessaire n'exclut cependant de la part des autorités britanniques ni la possibilité de procéder à des contrôles par sondages pour s'assurer du respect des normes par elles définies, ni celle de s'opposer à l'entrée des lots reconnus non-conformes.

32. Enfin, il y a lieu de remarquer que le Royaume-Uni a accepté l'importation sur son territoire, sans exiger un retraitement, de crème UHT et de lait aromatisé UHT, lesquels, selon son propre raisonnement, presentaient théoriquement, quelles qu'en soient les quantités importées, les mêmes risques pour la santé humaine. Il n'a pas été établi que la santé publique en ait été le moins du monde affectée au Royaume-Uni.

33. Il suit des considérations qui précèdent que le régime des licences de distribution constitue une entrave à la libre circulation des produits laitiers, disproportionnée par rapport à l'objectif poursuivi et n'est, dès lors, pas justifié au regard de l'article 36 du traité.

4. S'agissant de l'interdiction totale de la vente du lait et de la crème UHT en Irlande du Nord jusqu'au 31 juillet 1981

34. La législation en cause implique une interdiction complète d'importation en vue d'une mise à la consommation et, par la même, constitue une restriction au commerce prohibée par l'article 30 du traité.

35. Il n'est ni établi, ni même allégué qu'une telle réglementation avait été édictée dans un souci de protection de la santé publique. Dès lors, elle ne saurait être justifiée au regard de l'article 36 du traité.

36. Il y a donc lieu de conclure qu'en édictant les diverses mesures précitées relatives à l'importation, au conditionnement et à la commercialisation du lait UHT, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 30 et 36 du traité CEE.

Sur les dépens

37. Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. Le gouvernement du Royaume-Uni ayant succombé en ses moyens principaux, il y a lieu de le condamner aux dépens, y compris ceux supportés par la partie intervenante.

Par ces motifs,

LA COUR,

Déclare et arrête :

1) les conclusions de la Commission, en tant qu'elles sont relatives à la nouvelle législation applicable en Irlande du Nord à compter du 31 juillet 1981 (s.r. 1981, n° 233 et 234), ne sont pas recevables.

2) en soumettant à un régime de licence préalable et individuelle les opérations d'importation, sur son territoire, de lait et de crème traités thermiquement selon le procédé " ultra haute température " sur le territoire des autres Etats membres, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 30 du traité CEE.

3) en soumettant la distribution en Angleterre, au Pays-de-Galles et en Ecosse de lait UHT importé des autres Etats membres à un régime impliquant le retraitement thermique et le reconditionnement de ce lait, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 30 du traité CEE.

4) en interdisant toute vente de lait ou de crème UHT en Irlande du Nord jusqu'à l'intervention de la réglementation sur le lait édictée en 1981 (s.r. 1981, n° 233 et 234), le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 30 du traité CEE.

5) le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord est condamné aux dépens.