CJCE, 15 décembre 1976, n° 41-76

LA COUR,

1. Attendu que, par arrêt du 7 avril 1976, parvenu au greffe de la Cour le 13 mai suivant, la Cour d'appel de Douai a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, deux questions relatives, notamment, à l'interprEtation des articles 9, 30 et 115 du traité en ce qu'ils ont trait à la suppression des restrictions à la libre circulation des marchandises à l'intérieur de la Communauté au regard de produits en provenance de pays tiers, mis en libre pratique dans l'un des Etats membres ;

2. Qu'il apparaît de l'arrêt de renvoi que les prévenus à l'action principale, commerçants établis en Belgique, ont importé en France, au courant des années 1969 et 1970, des tissus de fibres synthétiques et des sacs d'emballage en provenance du Liban et de la Syrie, mis régulièrement en libre pratique en Belgique et introduits par la suite en France sous le couvert de certificats de circulation communautaires dd1, délivrés par les autorités douanières belges ;

3. Qu'il est constant que ces certificats de circulation, qui attestent l'admission régulière de la marchandise au bénéfice de la libre pratique au sens de l'article 9, paragraphe 2, du traité, ne comportent pas d'indication sur l'origine première du produit ;

4. Qu'à l'importation en France, les marchandises avaient été déclarées sur un document national de la douane française, appelé d3, comme provenant de l'Union Economique belgo-luxembourgeoise, territoire sur lequel elles avaient été mises en libre pratique ;

5. Que l'origine première des marchandises en question ayant été établie par les autorités françaises, les appelants ont été condamnés, par jugement rendu le 19 juin 1975 par le Tribunal correctionnel de Lille, pour infraction contre la législation douanière, à des peines d'emprisonnement avec sursis d'un mois et trois mois, respectivement, à une amende égale à la valeur des marchandises importées, destinée à tenir lieu de la confiscation des marchandises qui n'avaient pu être saisies, ainsi qu'à une amende supplémentaire, égale au double de la valeur des mêmes marchandises ;

6. Attendu qu'il apparaît du dossier que la réglementation française prévoit, pour les marchandises ne relevant pas encore de la politique commerciale commune, des mesures de surveillance douanière comportant, à charge de l'importateur, pour les produits bénéficiant de la libre pratique en vertu des dispositions du traité, l'obligation de déclarer, sur le document d3, non seulement l'Etat ou elles avaient été ainsi mises à la consommation, mais encore la provenance originaire ;

7. Que ces déclarations, liées à la délivrance de licences d'importation, permettent aux autorités nationales de suivre l'évolution des importations des marchandises soumises à cette procédure de surveillance et de déceler ainsi les éventuels détournements de trafic, en vue d'obtenir de la Commission l'institution de mesures de sauvegarde en vertu de l'article 115 du traité ;

8. Attendu que c'est au regard de cette situation de fait et de droit que la cour d'appel a posé les questions suivantes :

' 1. L'exigence de l'indication du pays d'origine sur le document de déclaration en douane, par l'Etat membre d'importation, pour les produits sous le régime de la libre pratique dont le statut communautaire est attesté par le certificat de circulation communautaire, constitue-t-elle une mesure équivalant à une restriction quantitative ?

2. La réglementation nationale soumettant l'importation de produits textiles en provenance d'un Etat membre, où ils sont en libre pratique, et originaires d'un pays tiers, a une demande de licence en vue d'une application éventuelle de l'article 115 du traité instituant la Communauté économique européenne constituait-elle une mesure équivalant à une restriction quantitative :

a) pendant la période transitoire ;

b) depuis la fin de la période transitoire et plus spécialement entre le 1er janvier et le 2 juin 1970 ?'

9. Qu'il convient d'examiner ces questions en premier lieu au regard des règles applicables après l'expiration de la période de transition ;

Sur le régime de la période définitive

10. Attendu que les questions posées visent le régime applicable à des produits originaires de pays tiers, non encore soumis à des dispositions communes de politique commerciale et qui, après avoir été mis en libre pratique dans un Etat membre, sont réexportés vers un autre Etat membre ;

11. Qu'elles concernent, plus particulièrement, la compatibilité, avec le traité, de mesures de surveillance instituées unilatéralement par l'Etat importateur dès avant l'obtention, en vertu de l'article 115, alinéa 1, phrase 2, d'une dérogation aux règles de la libre circulation intracommunautaire ;

12. Que les mesures de surveillance en cause consistent dans l'obligation, pour l'importateur, de déclarer l'origine première de la marchandise importée et dans la délivrance d'une licence d'importation ;

13. Attendu qu'une réponse à ces questions doit être dégagée des dispositions du traité relatives à l'union douanière et de celles, étroitement connexes, qui concernent la politique commerciale commune ;

14. Attendu qu'aux termes de l'article 9 du traité, la Communauté est fondée sur une union douanière qui s'étend à l'ensemble des échanges de marchandises entre les Etats membres ;

15. Qu'aux termes du paragraphe 2 du même article, les mesures prévues pour la libération des échanges intracommunautaires s'appliquent de manière identique tant aux produits originaires des Etats membres qu'aux produits en provenance de pays tiers qui se trouvent en " libre pratique " dans la Communauté ;

16. Qu'il faut entendre par produits se trouvant en libre pratique ceux qui, en provenance de pays tiers, ont été régulièrement importés dans l'un quelconque des Etats membres conformément aux exigences posées par l'article 10 ;

17. Qu'il apparaît de l'article 9 que, pour ce qui concerne la libre circulation des marchandises à l'intérieur de la Communauté, les produits bénéficiant de la " libre pratique " sont définitivement et totalement assimilés aux produits originaires des Etats membres ;

18. Qu'il résulte de cette assimilation que les dispositions de l'article 30, relatives à l'élimination des restrictions quantitatives et de toutes mesures d'effet équivalent sont indistinctement applicables aux produits originaires de la Communauté et à ceux qui ont été mis en libre pratique à l'intérieur de l'un quelconque des Etats membres, quelle que soit l'origine première de ces produits ;

19. Que les mesures d'effet équivalant aux restrictions quantitatives prohibées par le traité comprennent toute réglementation commerciale des Etats membres susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire ;

20. Que cette disposition fait obstacle à l'application, dans les rapports intracommunautaires, d'une législation nationale qui maintiendrait l'exigence, fut-elle purement formelle, de licences d'importation ou tout autre procédé similaire ;

21. Qu'au surplus, l'article 9, paragraphe 2, exclut tout procédé administratif destiné à établir une différence de régime de circulation entre les produits selon qu'ils sont originaires de la Communauté, ou, étant originaires de pays tiers, ont été mis en libre pratique dans l'un des Etats membres, les deux catégories de produits étant confondues indistinctement dans un même régime de libre circulation ;

22. Que, par voie de conséquence, le certificat de circulation dd1 crée par la décision de la Commission du 5 décembre 1960 (JO 1961, p. 29) et destine à couvrir la circulation des marchandises qui remplissent les conditions requises pour l'application des dispositions du traité relatives à l'élimination entre Etats membres des droits de douane et des restrictions quantitatives ainsi que de toute mesure d'effet équivalent, ne comporte aucune indication relative à l'origine des produits ;

23. Que, dans le système du droit communautaire, ce titre doit assurer au bénéficiaire, par lui-même et sans adjonction d'aucune mesure nationale, l'avantage de la libre circulation en faveur des marchandises qu'il est destiné à couvrir ;

24. Attendu qu'il résulte cependant du système du traité que l'application des principes ci-dessus rappelés est conditionnée par la mise en place d'une politique commerciale commune ;

25. Qu'en effet, l'assimilation, aux produits originaires des Etats membres, des marchandises en " libre pratique " ne peut avoir son plein effet qu'a supposer que ces marchandises soient soumises aux mêmes conditions d'importation, douanières et commerciales, quel que soit l'Etat à l'intérieur duquel la mise en libre pratique a eu lieu ;

26. Que, selon l'article 113 du traité, cette unification aurait dû être atteinte à l'expiration de la période de transition, à la faveur de la réalisation d'une politique commerciale commune, fondée sur des principes uniformes ;

27. Que, parmi d'autres circonstances, l'Etat d'inachèvement de la politique commerciale communautaire à l'expiration de la période de transition est de nature à maintenir, entre les Etats membres, des disparités de politique commerciale susceptibles de provoquer des détournements de trafic ou d'entraîner des difficultés économiques dans certains Etats membres ;

28. Que l'article 115 permet de parer à des difficultés de ce genre en donnant à la Commission le pouvoir d'autoriser les Etats membres à prendre des mesures de protection, notamment sous forme de dérogation au principe de la libre circulation, à l'intérieur de la Communauté, des produits originaires d'Etats tiers et mis en libre pratique dans l'un des Etats membres ;

29. Que, toutefois, les dérogations admises par l'article 115, du fait qu'elles constituent non seulement une exception aux dispositions des articles 9 et 30 du traité, fondamentales pour le fonctionnement du Marché commun, mais encore une entrave à la mise en place de la politique commerciale commune prévue par l'article 113, sont d'interprEtation et d'application strictes ;

30. Que c'est à la lumière de cette interprEtation qu'il convient d'apprécier la compatibilité, avec les règles relatives à la libre circulation des marchandises à l'intérieur de la Communauté, des " mesures de surveillance " ci-dessus caractérisées ;

31. Qu'il convient de faire ressortir, tout d'abord, concernant le champ d'application de telles dispositions, qu'aux termes de l'article 115 des limitations ne peuvent être apportées à la libre circulation intracommunautaire de marchandises bénéficiant de la libre pratique qu'en vertu de mesures de politique commerciale prises par l'Etat d'importation en conformité avec le traité ;

32. Que la compétence en matière de politique commerciale ayant été transférée dans son ensemble à la Communauté par l'effet de l'article 113, paragraphe 1, des mesures de politique commerciale de caractère national ne sont, en effet, admissibles, à partir de la fin de la période de transition, qu'en vertu d'une habilitation spécifique de la part de la Communauté ;

33. Qu'à l'intérieur du cadre ainsi défini, il n'est pas interdit aux Etats membres de réclamer de l'importateur, même lorsqu'il s'agit d'une marchandise mise en libre pratique dans un autre Etat membre et couverte par un certificat de circulation communautaire, une déclaration relative à l'origine première de la marchandise en cause ;

34. Que, dans ces conditions, on peut admettre que la connaissance de cette origine soit nécessaire tant à l'Etat membre intéressé, pour lui permettre de déterminer la portée de mesures de politique commerciale qu'il est habilité à prendre conformément au traité, qu'à la Commission, en vue de l'exercice du droit de contrôle et de décision que lui réserve l'article 115 ;

35. Que, toutefois, les Etats membres ne sauraient exiger de l'importateur à cet égard autre chose que d'indiquer l'origine des produits telle qu'il la connaît ou peut raisonnablement la connaître ;

36. Qu'au surplus, le fait, par l'importateur, de ne pas respecter l'obligation de déclarer l'origine première d'une marchandise ne saurait donner lieu à l'application de sanctions disproportionnées, compte tenu du caractère purement administratif de l'infraction ;

37. Qu'à cet égard, serait certainement incompatible avec les dispositions du traité, puisque équivalant à une entrave à la libre circulation des marchandises, la saisie de la marchandise ou toute sanction pécuniaire fixée en fonction de la valeur de celle-ci ;

38. Que, de manière générale, toute mesure administrative ou répressive dépassent le cadre de ce qui est strictement nécessaire, à l'Etat membre d'importation, en vue d'obtenir des renseignements raisonnablement complets et exacts sur les mouvements de marchandises relevant de mesures de politique commerciale particulières, doit être considérée comme mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative prohibée par le traité ;

39. Qu'à plus forte raison, est incompatible avec les dispositions du traité l'exigence d'une licence d'importation, pour l'introduction, dans un Etat membre, de marchandises mises en libre pratique dans un autre Etat membre, tant que celles-ci ne font pas l'objet d'une dérogation régulièrement autorisée par la Commission en vertu de l'article 115, alinéa 1, phrase 2 ;

40. Qu'il en résulte que le refus de délivrer un permis d'importation, en tant que mesure conservatoire, en vue d'une application éventuelle de l'article 115, constitue une restriction incompatible avec l'article 30 du traité ;

41. Attendu qu'il y a donc lieu de répondre à la première question que l'exigence de l'indication du pays d'origine sur le document de déclaration en douane, par l'Etat membre d'importation, pour les produits sous le régime de la libre pratique dont le statut communautaire est attesté par le certificat de circulation communautaire ne constitue pas, en soi, une mesure équivalant à une restriction quantitative, à condition qu'il s'agisse de marchandises relevant de mesures de politique commerciale prises, par cet Etat, en conformité avec le traité ;

42. Qu'une telle exigence tomberait cependant sous la prohibition de l'article 30 du traité s'il était demandé à l'importateur de déclarer, au sujet de l'origine, autre chose que ce qu'il connaît ou peut raisonnablement connaître, ou si l'omission ou l'inexactitude de cette déclaration était frappée de sanctions disproportionnées à la nature d'une infraction de caractère purement administratif ;

43. Qu'il y à lieu de répondre à la deuxième question qu'une réglementation nationale soumettant l'importation de produits en provenance d'un Etat membre, où ils sont en libre pratique, et originaires d'un pays tiers à la délivrance d'une licence en vue d'une application éventuelle et future de l'article 115 du traité constitue dans tous les cas une restriction quantitative prohibée par l'article 30 du traité ;

Sur le régime de la période transitoire

44. Attendu qu'en vue du fait que les importations qui ont donné lieu à la condamnation pénale des appelants sont en partie antérieures au 1er janvier 1970, date de l'expiration de la période de transition, la juridiction nationale demande d'indiquer pour combien, pendant cette période, une réglementation nationale soumettant l'importation de produits en provenance d'un Etat membre, où ils sont en libre pratique, et originaires d'un pays tiers, à une demande de licence en vue d'une application éventuelle de l'article 115 du traité instituant la Communauté économique européenne constituait une mesure équivalant à une restriction quantitative ;

45. Attendu qu'aux termes des articles 30 à 35 du traité, considérés ensemble avec l'article 8, paragraphe 7, les restrictions quantitatives et toutes mesures d'effet équivalent devaient être progressivement éliminées, dans les échanges intracommunautaires, au cours de la période de transition, leur suppression devant être complétée à la fin de celle-ci ;

46. Qu'avant l'expiration de cette période, les Etats membres étaient donc en droit de maintenir, fut-ce à titre résiduel, des mesures restrictives dans le commerce intracommunautaire ;

47. Que, pour la même période, le traité n'avait pas encore fixé comme objectif l'instauration d'une politique commerciale commune, de manière que des disparités pouvaient subsister légitimement entre les politiques poursuivies en matière de commerce extérieur par les différents Etats membres ;

48. Que, conformément à l'esprit de ces dispositions, l'alinéa 2 de l'article 115 permettait aux Etats membres de prendre eux-mêmes, pendant la période de transition, en cas d'urgence, les mesures nécessaires pour parer aux détournements de trafic, a chargé d'en tenir informes les autres Etats membres et la Commission et sans préjudice du droit, pour cette dernière, d'exiger la modification ou la suppression des mesures prises unilatéralement ;

49. Qu'il apparaît dès lors que, dans son principe, l'obligation, imposée à l'importateur d'une marchandise mise en libre pratique dans un autre Etat membre, de se munir éventuellement d'une licence d'importation était compatible avec le droit communautaire dans l'Etat d'évolution où il se trouvait à l'époque ;

50. Attendu, toutefois, que la discrétion des Etats membres n'était pas entière à cet égard pendant la période envisagée ;

51. Qu'en vertu des articles 31 et 32 du traité, les Etats membres devaient en effet s'abstenir d'introduire de nouvelles restrictions quantitatives ou des mesures d'effet équivalent, ou de rendre plus restrictifs les régimes existant à l'entrée en vigueur du traité ;

52. Qu'il incombe dès lors à la juridiction nationale d'examiner si les mesures applicables au moment des importations litigieuses, pour autant que celles-ci se situent avant la fin de la période de transition, auraient été éventuellement plus restrictives que celles existant au 1er janvier 1958, date d'entrée en vigueur du traité ;

53. Attendu qu'il y a donc lieu de répondre à la question posée que, pendant la période de transition, une réglementation nationale soumettant l'importation de produits en provenance d'un Etat membre, où ils sont en libre pratique, et originaires d'un pays tiers, à une demande de licence en vue d'une application éventuelle de l'article 115 du traité ne constituait pas une restriction quantitative prohibée par celui-ci, pour autant que cette exigence ne représentait pas une aggravation du régime applicable à l'entrée en vigueur du traité ;

Quant aux dépens

54. Attendu que les frais exposés par le Gouvernement de la République française et la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement ;

55. Que la procédure revêtant à l'égard des parties au principal le caractère d'un incident soulevé au cours du litige pendant devant la Cour d'appel de Douai, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens ;

Par ces motifs,

LA COUR,

Statuant sur les questions à elle soumises par la Cour d'appel de Douai par arrêt du 7 avril 1976, dit pour droit :

1) l'exigence de l'indication du pays d'origine sur le document de déclaration en douane, par l'Etat membre d'importation, pour les produits sous le régime de la libre pratique dont le statut communautaire est attesté par le certificat de circulation communautaire ne constitue pas, en soi, une mesure équivalant à une restriction quantitative, à condition qu'il s'agisse de marchandises relevant de mesures de politique commerciale prises, par cet Etat, en conformité avec le traité.

Une telle exigence tomberait cependant sous la prohibition de l'article 30 du traité CEE s'il était demandé à l'importateur de déclarer, au sujet de l'origine, autre chose que ce qu'il connaît ou peut raisonnablement connaître, ou si l'omission ou l'inexactitude de cette déclaration était frappée de sanctions disproportionnées à la nature d'une infraction de caractère purement administratif.

2) une réglementation nationale soumettant l'importation de produits en provenance d'un Etat membre, où ils sont en libre pratique, et originaires d'un pays tiers, à la délivrance d'une licence en vue d'une application éventuelle et future de l'article 115 du traité CEE constitue, dans tous les cas, une restriction quantitative prohibée par l'article 30 du traité.

Pendant la période de transition, une réglementation nationale soumettant l'importation de produits en provenance d'un Etat membre, où ils sont en libre pratique, et originaires d'un pays tiers, à une demande de licence en vue d'une application éventuelle de l'article 115 du traité CEE ne constituait pas une restriction quantitative prohibée par celui-ci, pour autant que cette exigence ne représentait pas une aggravation du régime applicable à l'entrée en vigueur du traité.