CJCE, 15 décembre 1976, n° 35-76

LA COUR,

1. Attendu que, par ordonnance du 6 avril 1976, enregistrée au greffe de la Cour le 22 avril suivant, le Pretore de Susa a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, plusieurs questions relatives à l'interprétation des articles 9 à 17, 30 à 36 et 95 du traité CEE, des articles 12 du règlement n° 14-64-CEE du conseil du 5 février 1964 portant établissement graduel d'une organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO n° 34 du 27. 2. 1964, p. 562) et 22 du règlement n° 805-68-CEE du 27 juin 1968 du conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO n° l 148 du 28. 6. 1968, p. 24), ainsi que des dispositions de deux directives du conseil n° 64-432-CEE (JO n° 121 du 29. 7. 1964, p. 1977) et n° 64-433-CEE (JO n° 121 du 29. 7. 1964, p. 2012), du 26 juin 1964, relatives à des problèmes de police sanitaire, la première en matière d'échanges intracommunautaires d'animaux des espèces bovine et porcine, la seconde en matière d'échanges intracommunautaires de viandes fraîches;

2. Que ces questions ont été soulevées à l'occasion d'un litige opposant la requérante au principal à l'administration italienne et visant à la répétition de droits perçus, à l'occasion d'un contrôle vétérinaire opéré conformément à la législation nationale sur un lot de viande bovine destinée à l'alimentation humaine et importée de France en Italie le 26 juillet 1973;

3. Que, selon la requérante au principal, les droits perçus l'auraient été indûment, d'une part, parce que l'organisation de contrôles sanitaires obligatoires et systématiques - ce qui serait le cas en l'espèce - constituerait, depuis la mise en œuvre des directives sanitaires du 26 juin 1964, une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative interdite par le traité, d'ou découlerait l'illégalité des droits perçus à cette occasion et, d'autre part, parce que, en tout état de cause, la perception de droits à l'occasion de pareils contrôles constituerait une violation des articles 9 et 13 du traité interdisant la perception de toute taxe d'effet équivalant à un droit de douane à l'importation;

4. Que ces directives, en uniformisant les dispositions nationales relatives au contrôle sanitaire de certaines viandes et des animaux des espèces bovine et porcine, et en prévoyant que les mesures assurant ce contrôle doivent être prises dans l'Etat membre expéditeur, auraient rendu superflus et, partant, non justifiés par l'article 36 du traité, des contrôles systématiques aux frontières sur lesdits produits;

5. Attendu que le Gouvernement de la République italienne a contesté que les contrôles sanitaires auxquels il procédait, en ce qui concerne les produits visés par les directives, auraient un caractère systématique et produit des documents tendant à prouver que tel n'est pas le cas;

6. Qu'il a, en conséquence, exprime des doutes en ce qui concerne la pertinence des questions posées;

7. Attendu que l'article 177 du traité CEE base sur une nette séparation de fonctions entre la juridiction nationale et la Cour de justice ne permet a celle-ci ni de connaître des faits de l'espèce, ni de censurer les motifs de la demande d'interprétation;

8. Qu'habilitée à se prononcer sur l'interprétation du traité et des actes pris par les institutions, la Cour ne saurait les appliquer au cas d'espèce, cette application relevant de la compétence de la juridiction nationale;

Sur la première question

9. Attendu que, par la première question, il est demandé si les articles 30 et suivants du traité CEE, l'article 12 du règlement n° 14-64-CEE ainsi que l'article 22 du règlement n° 805-68-CEE - compte tenu des dispositions d'harmonisation des législations, adoptées par les directives du conseil n° 64-432-CEE et n° 64-433-CEE, pour donner son plein effet à l'organisation commune des marchés de la viande bovine et porcine - doivent être interprétés en ce sens qu'un contrôle sanitaire à la frontière, présentant un caractère obligatoire et systématique, constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'importation et à l'exportation, et à partir de quelle date;

10. Attendu que l'article 30 du traité CEE prohibe les restrictions quantitatives à l'importation ainsi que toutes mesures d'effet équivalent entre Etats membres;

11. Que les articles 12 du règlement n° 14-64-CEE et 22 du règlement n° 805-68-CEE contiennent, en ce qui concerne les produits visés par l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine, des interdictions identiques qui entraient en vigueur a la date fixée par ces règlements, des avant la fin de la période transitoire;

12. Que, pour tomber sous l'interdiction de ces dispositions, il suffit que les mesures en question soient susceptibles d'entraver, directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, les importations entre Etats membres;

13. Que ces conditions sont remplies, en ce qui concerne le bétail et les viandes destinées à l'alimentation humaine, lorsque, dans un Etat membre, des contrôles sanitaires obligatoires sont opérés à la frontière;

14 qu'en raison notamment des délais inhérents aux opérations de contrôle et des frais de transport supplémentaires qui peuvent en découler pour l'importateur, les contrôles en question sont susceptibles de rendre les importations plus difficiles ou plus onéreuses;

15. Qu'il s'ensuit que des contrôles sanitaires - qu'ils soient systématiques ou non - opérés à la frontière à l'occasion de l'importation des animaux ou des viandes destinées à l'alimentation, constituent des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives au sens de l'article 30 du traité, interdites par cette disposition, sous réserve des exceptions prévues par le droit communautaire et, en particulier, par l'article 36 du traité;

16. Que l'interdiction de pareilles mesures a, sous réserve de l'exception ci-dessus mentionnée, pris date en ce qui concerne les produits vises par les règlements n° 14-64 et n° 805-68 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine à la date d'entrée en vigueur desdits règlements;

Sur la deuxième question

17. Attendu que, pour le cas ou il serait donné une réponse affirmative à la première question, la juridiction nationale demande si l'article 36 du traité CEE doit être interprété en ce sens qu'un contrôle sanitaire obligatoire et systématique du type de celui qui est effectué en vertu de l'article 32 du texte unique des lois sanitaires de la République italienne est encore 'justifie' après l'adoption des directives, ci-dessus citées, d'harmonisation des législations sanitaires;

18. Attendu que, selon l'article 36 du traité, il est fait exception à l'interdiction de restrictions à l'importation, à l'exportation et au transit, lorsque des mesures de cette nature sont justifiées par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes et animaux;

19. Que les restrictions autorisées par l'article 36 étant dérogatoires au principe fondamental de la libre circulation des marchandises, elles ne sont conformes au traité que dans la mesure ou elles sont justifiées, c'est-à-dire nécessaires pour atteindre les objectifs visés à cette disposition, et notamment pour assurer la protection de la santé et de la vie des personnes;

20. Que la seconde question vise à savoir dans quelle mesure un contrôle sanitaire à la frontière, obligatoire et systématique, à l'importation des animaux des espèces bovine et porcine et de certaines viandes fraîches est encore justifié au sens de l'article

36. Du traité depuis l'expiration du délai prévu par les directives n° 64-432 et 64-433 pour l'harmonisation des mesures de police sanitaire établies dans les différents Etats membres, complétées, entre autres, par les directives du conseil nos 72-461 et 72-462 du 12 décembre 1972 (JO n° L 302 du 31. 12. 1972, p. 24 et 27);

21. Attendu qu'en vue d'éliminer les obstacles aux échanges intracommunautaires d'animaux des espèces bovine et porcine et de viandes fraîches, le conseil a harmonisé, par les directives susmentionnées, les mesures de police sanitaire en vigueur dans les Etats membres en obligeant ceux-ci à uniformiser, conformément aux prescriptions desdites directives, les dispositions nationales en la matière;

22. Attendu qu'au cours de la procédure orale, l'agent du Gouvernement de la République italienne a fait valoir que l'article 36 réserverait à la souveraineté des Etats membres les matières qu'il vise, et que l'exercice, de la part du conseil ou de la Commission, de certaines facultés réglementaires dans ce domaine, ne saurait comporter renonciation, par les Etats membres, à leur compétence, ou leur enlever celle-ci;

23. Attendu qu'a juste titre le cinquième considérant de la directive n° 64-432 - CEE énoncé: 'que le droit que les Etats membres ont, en vertu de l'article 36 du traité, de continuer à maintenir les interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation ou de transit justifiées par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux, ne supprime pas néanmoins pour eux l'obligation de réaliser le rapprochement des dispositions sur lesquelles ces interdictions et restrictions sont basées, dans la mesure ou les disparités de ces dispositions constituent des entraves pour la mise en œuvre et le fonctionnement de la politique agricole commune';

24. Que l'article 36 n'a pas pour objet de réserver certaines matières a la compétence exclusive des Etats membres, mais admet que les législations nationales fassent exception au principe de la libre circulation, dans la mesure ou cela est et demeure justifié pour atteindre les objectifs vises a cet article;

25. Attendu que, selon les deuxième et troisième considérants de chacune des directives du 26 juin 1964, celles-ci visent à augmenter l'efficacité des règlements relatifs aux organisations des marchés dans le secteur de la viande bovine et porcine en substituant 'aux multiples et traditionnelles mesures de protection à la frontière, un système uniforme destiné notamment à faciliter les échanges intracommunautaires';

26. Que, selon les troisième et quatrième considérants, cet objectif ne saurait être atteint que par l'élimination des disparités entre législations nationales, en 'procédant à un rapprochement des dispositions des Etats membres en matière de police sanitaire';

27. Qu'en ce qui concerne les animaux vivants, ce rapprochement consiste essentiellement à imposer aux Etats membres expéditeurs l'obligation de veiller au respect d'une série de mesures sanitaires destinées à garantir, entre autres, que les animaux exportés ne constituent pas une source de propagation de maladies contagieuses;

28. Qu'en ce qui concerne les viandes fraîches, il consiste à imposer l'observation de conditions sanitaires uniformes en ce qui concerne le traitement des viandes dans les abattoirs et ateliers de découpe ainsi qu'en matière d'entreposage et de transport;

29. Qu'en vue de fournir aux autorités compétentes des Etats membres destinataires l'assurance que le bétail ou les viandes importées répondent aux conditions sanitaires prévues, les directives imposent que les marchandises importées soient accompagnées respectivement d'un certificat sanitaire ou d'un certificat de salubrité attestant l'observation et l'accomplissement des contrôles sanitaires;

30. Attendu, cependant, que l'article 6 de la directive n° 64-432 (animaux) permet au pays destinataire d'interdire l'introduction d'animaux dans son territoire s'il a été constaté, a l'occasion d'un examen pratique aux postes frontaliers par un vétérinaire officiel, que ces animaux sont atteints, suspects d'être atteints ou contamines d'une maladie soumise a déclaration obligatoire, ou que les dispositions des articles 3 et 4 de la directive n'ont pas été observées;

31. Que, de même, des mesures de quarantaine peuvent être prises à l'égard d'animaux suspects d'être atteints ou contamines par lesdites maladies;

32. Qu'en outre, cette même disposition, en vue de faciliter ces contrôles, permet à chaque Etat membre de designer les postes frontaliers qui doivent être utilisés pour l'introduction des animaux et d'exiger que cette entrée lui soit signalée à l'avance;

33. Attendu que, de même, en son article 5, la directive n° 64-433 (viandes) permet aux Etats membres d'interdire la mise en circulation de viandes fraîches sur leur territoire lorsque celles-ci s'avèrent impropres à la consommation humaine à l'occasion de l'inspection sanitaire effectuée dans le pays destinataire, ou que les dispositions de l'article 3 de la directive n'ont pas été respectées;

34. Attendu qu'il apparaît de l'ensemble de ces considérations que le système de contrôles sanitaires harmonise, mis en place par les directives, est fonde sur l'équivalence des garanties sanitaires exigées dans l'ensemble des Etats membres, d'ou résulte à la fois la garantie de la protection de la santé et l'égalité de traitement des produits;

35. Qu'il a, dans cette perspective, pour objet de déplacer le contrôle vers l'Etat membre expéditeur et de substituer ainsi aux mesures systématiques de protection à la frontière un système uniforme de façon à rendre superflus des contrôles frontaliers multiples tout en ménageant à l'état destinataire la possibilité de veiller a ce que soient réalisées effectivement les garanties résultant du système de contrôles ainsi uniformise;

36. Qu'il s'ensuit que des contrôles sanitaires systématiques aux frontières des produits visés par les directives susmentionnées ne sont plus nécessaires ni, par conséquent, justifies au sens de l'article 36, a partir de dates limites fixées dans les directives pour la mise en vigueur des dispositions nationales nécessaires pour se conformer à leurs dispositions;

37. Qu'il apparaît cependant de l'article 6 de la directive n° 64-432 et de l'article 5 de la directive n° 64-433 que celles-ci réservent à l'Etat membre destinataire un pouvoir d'appréciation en ce qui concerne les contrôles nécessaires pour s'assurer que les animaux ou viandes fraîches importés répondent aux conditions prévues par ces directives;

38. Que, si en principe, la réalisation des conditions sanitaires doit apparaître du seul contrôle des documents (certificat sanitaire, certificat de salubrité) qui accompagnent obligatoirement les produits, des examens sporadiques de nature vétérinaire ou sanitaire ne sont pas exclus à condition de ne pas être multipliés au point de constituer une restriction déguisée dans le commerce entre Etats membres;

39. Que, de plus, outre des clauses de sauvegarde prévues à l'article 9 de la directive n° 64-432 et à l'article 8, paragraphe 2, de la directive 64-433 qui, selon la Commission, ne relèveraient pas de l'article 36, les directives réservent le contrôle entier des Etats membres pour les cas non réglés (art. 8 de la directive n° 64-432, art. 6, paragraphe 1, de la directive n° 64-433);

40. Qu'il appartient aux juridictions nationales, éventuellement saisies, d'apprécier, en cas de contestation, si les modalités de contrôle soumises à leur appréciation, sont incompatibles avec les exigences de l'article 36;

Sur la troisième question

41. Attendu que la troisième question vise à savoir si des charges pécuniaires perçues à l'occasion de contrôles sanitaires, soit à la frontière sur les seuls produits importés, soit à l'occasion de contrôles internes effectués tant sur des produits importés qu'indigènes, constituent des taxes d'effet équivalant à des droits de douane au sens de l'article 9 et, des lors, interdites, ou des impositions intérieures relevant de la règle de non-discrimination imposée par l'article 95 du traité;

42. Attendu qu'ainsi qu'il a déjà été dit pour droit dans les arrêts de la Cour des 14 décembre 1972 (aff. 29-72, Marimex, Rec. 1309) et 5 février 1976 (aff. 87-75, Bresciani, Rec. 129), sont à considérer comme des taxes d'effet équivalant à des droits de douane les charges pécuniaires imposées, pour des raisons de contrôle sanitaire des produits, à l'occasion de leur passage a la frontière;

Qu'il n'en serait autrement que si les charges pécuniaires relevaient d'un régime général de redevances intérieures appréhendant systématiquement les produits nationaux et les produits importes selon les mêmes critères;

43. Que répondent à la notion de taxes d'effet équivalant à des droits de douane, les charges prélevées a l'occasion de contrôles sanitaires opérés à la frontière sur des produits importés et qui s'ajoutent aux contrôles intérieurs opérés indifféremment sur des produits indigènes et importés;

44. Que, par ailleurs, ces contrôles à la frontière relevant de l'activité administrative de l'état destinée à garantir, dans un but d'intérêt général, la santé et la salubrité publiques, ne sauraient être considérés comme un service rendu à l'importateur justifiant la perception d'une charge pécuniaire en contrepartie;

45. Que, par contre, les charges imposées par les différentes autorités publiques à l'occasion de contrôles sanitaires opérés à l'intérieur des Etats membres, tant sur les produits indigènes que sur les produits importés, constituent des impositions intérieures relevant de l'interdiction de discrimination de l'article 95 du traité;

Sur les dépens

46. Attendu que les frais exposés par le Gouvernement de la République italienne et la Commission des Communautés Européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet de remboursement;

Que, la procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens;

Par ces motifs,

LA COUR,

Statuant sur les questions a elle soumises par le Pretore de Suse par ordonnance du 6 avril 1976, dit pour droit:

1) a) les contrôles sanitaires, systématiques ou non, opérés à la frontière à l'occasion de l'importation des animaux ou des viandes destinés à l'alimentation, constituent des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives au sens de l'article 30 du traité, interdites par cette disposition, sous réserve des exceptions prévues par le droit communautaire et, en particulier, par l'article 36 du traité;

B) l'interdiction de pareilles mesures a, sous réserve de l'exception ci-dessus mentionnée, pris date en ce qui concerne les produits vises par les règlements n° 14-64 et n° 805-68 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine a la date d'entrée en vigueur desdits règlements;

2) si des contrôles sanitaires systématiques aux frontières des produits visés par les directives nos 64-432 et 64-433 ne sont plus nécessaires ni, par conséquent, justifies au sens de l'article 36, à partir de dates limites fixées dans les directives pour la mise en vigueur des dispositions nationales nécessaires pour se conformer à leurs dispositions et si, en principe, la réalisation des conditions sanitaires doit apparaître du seul contrôle des documents (certificat sanitaire, certificat de salubrité) qui accompagnent obligatoirement les produits, des examens sporadiques de nature vétérinaire ou sanitaire ne sont pas exclus à condition de ne pas être multiplies au point de constituer une restriction déguisée dans le commerce entre Etats membres;

3) a) Sont à considérer comme des taxes d'effet équivalant à des droits de douane, les charges pécuniaires imposées pour des raisons de contrôle sanitaire des produits à l'occasion de leur passage à la frontière;

B) Il n'en serait autrement que si les charges pécuniaires relevaient d'un régime général de redevances intérieures appréhendant systématiquement les produits nationaux et les produits importés selon les mêmes critères;

4) Les charges imposées par les différentes autorités publiques à l'occasion de contrôles sanitaires opérés à l'intérieur des Etats membres, tant sur les produits indigènes que sur les produits importes, constituent des impositions intérieures relevant de l'interdiction de discrimination de l'article 95 du traité.