CJCE, 6 juin 1996, n° C-101/94

LA COUR,

1. Par requête déposée au greffe de la Cour le 22 mars 1994, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CE, un recours visant à faire constater que, en réservant les activités de courtage en valeurs mobilières, en dehors des banques, aux sociétés qui ont leur siège social en Italie, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 52 et 59 du traité CE.

2. La loi n° 1, du 2 janvier 1991, portant réglementation de l'activité de courtage en valeurs mobilières et dispositions sur l'organisation des marchés mobiliers (GURI n° 3, du 4 janvier 1991, p. 3, ci-après la "loi") s'applique, selon son article 1er, paragraphe 1, aux activités suivantes, qu'elle qualifie d'"activités de courtage en valeurs mobilières":

"a) négociation de valeurs mobilières pour compte propre ou pour le compte de tiers, ou tant pour compte propre que pour le compte de tiers;

b) placement et distribution de valeurs mobilières avec ou sans souscription préalable ou achat à date fixe, ou prise en charge de garanties à l'égard de l'émetteur;

c) gestion de patrimoines par des opérations portant sur des valeurs mobilières;

d) collecte d'ordres d'achat ou de vente de valeurs mobilières;

e) activités de conseil en matière de valeurs mobilières;

f) sollicitation de l'épargne publique par des actions de caractère promotionnel menées dans d'autres lieux que le siège légal ou administratif principal de l'émetteur, de l'investisseur ou du sujet qui procède au placement (...)"

3. Selon l'article 2, paragraphe 1, de la loi, la profession de courtier en valeurs mobilières ne peut être exercée, en Italie, à l'égard du public, en dehors des banques, que par les sociétés de courtage en valeurs mobilières ("società di intermediazione mobiliare", ci-après les "SIM") qui y ont été autorisées par la Commission nationale pour les sociétés et la bourse ("Commissione nazionale per le società e la borsa", ci-après la ("Consob").

4. Pour être autorisées à exercer l'activité de courtier en valeurs mobilières, les SIM doivent remplir certaines conditions relatives notamment à leur forme juridique, au montant de leur capital initial, à l'honorabilité de leurs dirigeants et actionnaires.

5. Aux termes de l'article 3, paragraphe 2, sous a), de la loi:

"La société (de courtage en valeurs mobilières) doit être constituée sous forme d'une société par actions ou d'une société en commandite par actions; elle doit inclure dans sa raison sociale les termes 'Società di Intermediazione mobiliare' et avoir son siège social sur le territoire national (...)".

6. Par une mise en demeure du 20 décembre 1991, la Commission a informé les autorités italiennes que certaines dispositions de la loi et, en particulier, celles de l'article 3, paragraphe 2, sous a), étaient contraires aux dispositions des articles 52 et 59 du traité. Dans leur réponse du 6 février 1992, les autorités italiennes ont réfuté ce point de vue. La Commission a alors émis, le 19 octobre 1992, un avis motivé, dans lequel il était fait grief à la République italienne d'avoir manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu des articles 52 et 59 du traité en limitant l'exercice des activités de courtage en valeurs mobilières aux seules sociétés ayant leur siège social en Italie et répondant à des conditions qui ne pouvaient pas être satisfaites par les courtiers des autres États membres. En réponse à cet avis motivé, les autorités italiennes ont, par lettre du 8 janvier 1993, maintenu que leur législation était conforme aux dispositions du traité.

7. C'est dans ces conditions que la Commission a introduit le présent recours. Ainsi qu'il ressort tant de la procédure précontentieuse que des mémoires déposés devant la Cour, ce recours vise essentiellement sinon exclusivement les dispositions figurant à l'article 3, paragraphe 2, sous a), de la loi.

Sur le grief tiré de la violation de l'article 52 du traité

8. La Commission soutient que l'obligation d'exercer l'activité de courtier en valeurs mobilières sous la forme d'une société ayant son siège social en Italie est contraire à l'article 52 du traité. Elle fait valoir qu'une règle de ce type empêche les courtiers des autres États membres d'utiliser certaines formes d'établissement, telles que l'agence ou la succursale, et crée une discrimination à leur détriment en les obligeant à supporter le coût de création d'une nouvelle société. Selon elle, une telle obligation n'est pas nécessaire pour atteindre les objectifs que poursuit légitimement la législation italienne. Il serait, en effet, possible de prévoir une procédure, telle qu'une procédure d'autorisation ou d'agrément, destinée à vérifier si les courtiers des autres États membres sont soumis, dans leur État membre d'origine, à des règles équivalentes à celles prévues par la législation italienne.

9. En vertu de l'article 52, second alinéa, du traité, la liberté d'établissement s'exerce dans les conditions définies par la législation du pays d'établissement pour ses propres ressortissants.

10. L'accès à certaines activités non salariées et leur exercice peuvent ainsi être subordonnés au respect de dispositions législatives, réglementaires ou administratives, justifiées par l'intérêt général, telles que des règles d'organisation, de qualification, de déontologie, de contrôle et de responsabilité (arrêts du 28 avril 1977, Thieffry, 71-76, Rec. p. 765, point 12, et du 30 novembre 1995, Gebhard, C-55-94, Rec. p. I-4165, point 35). Ces dispositions peuvent notamment prévoir que l'exercice d'une activité spécifique est réservé aux personnes présentant certaines garanties et assujetties à une discipline ou à un contrôle.

11. Lorsque l'accès à une activité spécifique, ou l'exercice de celle-ci, est subordonné dans l'État membre d'accueil à de telles conditions, le ressortissant d'un autre État membre qui entend exercer cette activité doit, en principe, y répondre (arrêt Gebhard, précité, point 36).

12. Cependant, ainsi que la Cour l'a déjà relevé, l'article 52 du traité, qui constitue l'une des dispositions fondamentales de la Communauté, vise notamment à assurer, en matière d'établissement, le bénéfice du traitement national à tout ressortissant d'un État membre qui souhaite s'établir, ne serait-ce qu'à titre secondaire, dans un autre État membre pour y exercer une activité non salariée.

13. Cet article interdit toute discrimination à l'égard des ressortissants d'autres États membres qui résulterait des législations, réglementations ou pratiques nationales (voir, en ce sens, arrêts du 28 janvier 1986, Commission/France, 270-83, Rec. p. 273, points 13 et 14, et du 30 mars 1993, Konstantinidis, C-168-91, Rec. p. I-1191, point 12). Il interdit, en particulier, toute règle nationale susceptible de placer les ressortissants des autres États membres dans une situation de fait ou de droit désavantageuse par rapport à la situation faite, dans les mêmes circonstances, à un ressortissant de l'État membre d'établissement (arrêt Konstantinidis, précité, point 13).

14. Le Gouvernement italien ne conteste pas que sa législation empêche les courtiers des autres États membres d'utiliser certaines formes d'établissement secondaire et qu'elle leur impose des coûts supplémentaires que n'ont pas à supporter les courtiers italiens. Il soutient simplement que cette différence de traitement est objectivement justifiée.

15. Le Gouvernement italien considère ainsi qu'il n'est pas possible de comparer les conditions posées par la législation italienne et celles posées par les autres États membres, comme le suggère la Commission. Il fait valoir que tel est notamment le cas des garanties en matière de fonds propres qui sont déterminées selon une méthode qui diffère de celle employée dans les autres États membres.

16. Cependant, ainsi que le relève la Commission, la législation italienne elle-même admet la possibilité de procéder à une comparaison des réglementations nationale et étrangères. En particulier, en vertu de l'article 20, paragraphe 8, de la loi, la Consob est habilitée à conclure avec les autorités de contrôle des autres pays des accords pour la reconnaissance mutuelle des marchés de valeurs mobilières réglementés et il lui incombe de s'assurer qu'un certain nombre de paramètres, au nombre desquels figurent les règles de surveillance des marchés et des courtiers, ont "un effet équivalent à celui de la réglementation italienne en vigueur".

17. En outre, selon la Commission, qui n'a pas été démentie sur ce point, les différentes méthodes utilisées par les États membres pour déterminer les exigences en matière de fonds propres assurent globalement une sécurité équivalente même si, au cas par cas, une méthode peut se révéler plus protectrice que l'autre.

18. Il convient dès lors de rejeter l'argument selon lequel les règles d'accès à la profession de courtier dans les différents États membres, s'agissant notamment des fonds propres des sociétés, ne peuvent pas être comparées.

19. Le Gouvernement italien considère également qu'il n'est pas possible de surveiller et de sanctionner de manière efficace les courtiers s'ils ne sont pas établis à titre principal en Italie. Il estime en effet que seule la présence de l'établissement principal, et en particulier du siège social, sur le territoire national permettrait de disposer de toutes les informations nécessaires au contrôle et de tous les éléments garantissant l'efficacité des sanctions.

20. Un tel argument ne peut pas non plus être retenu. Le Gouvernement italien n'a pas démontré, en effet, que la présence de l'établissement principal du courtier sur le territoire italien serait le seul moyen de surveiller et de sanctionner efficacement le courtier en question s'il désire opérer en Italie.

21. Même s'il est vrai que l'obligation d'avoir son siège social en Italie facilite la surveillance et le contrôle des opérateurs sur le marché, il n'en reste pas moins qu'une telle obligation n'est pas le seul moyen permettant, d'une part, de s'assurer que les opérateurs respectent les règles d'exercice de l'activité de courtage en valeurs mobilières édictées par le législateur italien et, d'autre part, de sanctionner efficacement les opérateurs qui contreviennent à ces règles.

22. Comme l'indique la Commission, il est possible d'exiger des sociétés de courtage qui veulent opérer en Italie qu'elles acceptent de se soumettre aux contrôles ou de fournir les documents et informations nécessaires aux autorités italiennes pour s'assurer que ces sociétés remplissent les conditions exigées par la législation italienne. Il est, en particulier, envisageable d'exiger de ces sociétés qu'elles fournissent des informations et des documents spécifiques à l'activité de leurs établissements secondaires implantés en Italie.

23. S'agissant de la solvabilité des opérateurs, il est possible de subordonner l'activité en Italie à la constitution de garanties financières sur le territoire italien de manière à couvrir les opérations effectuées sur ce territoire.

24. Au surplus, il est également envisageable que les autorités italiennes concluent des accords de coopération en matière de surveillance des marchés et des intermédiaires, comme cela est le cas avec les pays tiers. D'ailleurs, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, une telle éventualité est expressément prévue par l'article 20, paragraphe 8, de la loi.

25. Le Gouvernement italien ne saurait non plus utilement se fonder sur l'article 56 du traité CE pour soutenir que sa législation est conforme au droit communautaire.

26. A supposer même que les objectifs que poursuit la législation italienne puissent être considérés comme des objectifs "d'ordre public", au sens de ces dispositions, il résulte a fortiori de ce qui précède que les obligations litigieuses ne sont pas indispensables pour atteindre ces objectifs et qu'elles ne peuvent donc pas être regardées comme justifiées au regard de ces dispositions (voir arrêt du 5 décembre 1989, Commission/Italie, C-3-88, Rec. p. 4035, point 15).

27. Enfin, le Gouvernement italien ne saurait invoquer le non-respect du principe de réciprocité ou se fonder sur une méconnaissance éventuelle du traité par un autre État membre pour justifier son propre manquement (voir arrêts du 25 septembre 1979, Commission/France, 232-78, Rec. p. 2729, point 9, et du 14 février 1984, Commission/Allemagne, 325-82, Rec. p. 777, point 11).

28. Par conséquent, il y a lieu d'accueillir le grief tiré de la violation de l'article 52 du traité.

Sur le grief tiré de la violation de l'article 59 du traité

29. La Commission soutient que l'obligation d'exercer les activités de courtage en valeurs mobilières sous la forme d'une société ayant son siège en Italie est contraire à l'article 59 du traité, car elle s'oppose, de manière absolue, à la prestation de services en Italie par les courtiers des autres États membres. Selon elle, une telle obligation n'est pas indispensable ni même nécessaire, dans tous les cas, pour atteindre les objectifs de protection des investisseurs et de stabilité des marchés que poursuit légitimement la législation italienne.

30. Le Gouvernement italien soutient, pour les raisons indiquées aux points 15 et 19 du présent arrêt, qu'une telle obligation est non seulement nécessaire, mais également indispensable pour atteindre ces objectifs.

31. L'obligation faite aux opérateurs économiques des autres États membres de s'établir, à titre principal, en Italie est la négation même de la liberté de prestation des services et, ainsi qu'il ressort des points 20 à 24 du présent arrêt, ne constitue pas une condition indispensable pour atteindre l'objectif recherché. Elle enfreint donc l'article 59 du traité (voir arrêt du 4 décembre 1986, Commission/Allemagne, 205-84, Rec. p. 3755, point 52).

32. Le Gouvernement italien ne peut pas davantage se fonder sur les dispositions de l'article 66 du traité CE, pour des raisons identiques à celles indiquées au point 26 du présent arrêt. Il ne saurait non plus invoquer les manquements commis par d'autres États membres pour justifier son propre manquement.

33. Par conséquent, le grief tiré de la violation de l'article 59 du traité doit, lui aussi, être accueilli.

34. Dans ces conditions, il y a lieu de constater que, en réservant les activités de courtage en valeurs mobilières, en dehors des banques, aux sociétés qui ont leur siège social en Italie, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 52 et 59 du traité.

Sur les dépens

35. Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s'il est conclu en ce sens. La République italienne ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs,

LA COUR

Déclare et arrête:

1) En réservant les activités de courtage en valeurs mobilières, en dehors des banques, aux sociétés qui ont leur siège social en Italie, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 52 et 59 du traité CE.

2) La République italienne est condamnée aux dépens.