CJCE, 2e ch., 20 juin 1991, n° C-39/90

LA COUR (deuxième chambre),

1 Par ordonnance du 16 janvier 1990, parvenue à la Cour le 12 février suivant, le Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttemberg a posé, en application de l'article 177 du traité CEE, des questions préjudicielles relatives à la validité et à l'interprétation de l'article 5, paragraphes 4, sous b), et 7, de la directive 79-373-CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la commercialisation des aliments composés pour animaux (JO L 86, p. 30), et des articles 30 et 36 du traité CEE en vue d'apprécier la compatibilité avec ces dispositions de la réglementation allemande relative aux aliments composés pour animaux.

2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant la société Denkavit Futtermittel GmbH (ci-après "Denkavit ") au Land Baden-Wuerttemberg à propos du refus opposé par les autorités de ce dernier à la commercialisation par Denkavit, sur le territoire de la République fédérale d'Allemagne, d'aliments composés pour animaux fabriqués régulièrement aux Pays-Bas, au motif qu'elle n'a pas respecté les termes de l'article 13 de la Futtermittelverordnung du 22 juin 1988 (BGBl. I, p. 869, ci après "FMV "), adopté sur la base du Futtermittelgesetz du 2 juillet 1975 (p. 1745). Il résulte de cet article de la FMV que les aliments composés destinés aux animaux d'élevage doivent, à partir du 30 juin 1988, porter la mention de tous les ingrédients qui les composent "dans l'ordre d'importance pondérale décroissante" (ci-après "déclaration semi-ouverte ").

3 Denkavit s'est pourvue contre ce refus devant le Verwaltungsgericht Stuttgart, en faisant valoir que l'exigence posée par la FMV était contraire aux dispositions de la directive 79-373, précitée.

4 Saisi par le Land Baden-Wuerttemberg de l'appel interjeté contre la décision du Verwaltungsgericht Stuttgart, le Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttemberg a décidé de surseoir à statuer jusqu'à ce que la Cour se soit prononcée à titre préjudiciel sur les questions suivantes :

"1) Les dispositions combinées de l'article 5, paragraphes 4, sous b), et 7, de la directive 79-373-CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la commercialisation d'aliments composés, doivent-elles être interprétées en ce sens :

- qu'elles ouvrent aux États membres la possibilité d'introduire une obligation d'indiquer les ingrédients utilisés dans l'ordre d'importance pondérale décroissante dans l'aliment composé (déclaration semi-ouverte), qui n'existait pas encore en droit national lorsque la directive est entrée en vigueur, ou

- qu'elles n'accordent aux États membres le droit de maintenir une telle obligation que lorsque celle-ci existait déjà en droit national lors de l'entrée en vigueur de la directive?

2) Dans l'hypothèse où la directive 79-373 autorise non seulement le maintien, mais encore l'introduction de l'obligation de marquage en cause :

a) Cette obligation constitue-t-elle une 'mesure d'effet équivalant'à une restriction quantitative à l'importation au sens de l'article 30 du traité CEE?

b) Dans l'hypothèse où cette obligation constituerait effectivement une mesure d'effet équivalent, l'objectif de protection du consommateur rend-il nécessaire le marquage litigieux?

c) Dans l'hypothèse où le marquage litigieux serait nécessaire pour satisfaire aux exigences de la protection du consommateur, s'agit-il en l'occurrence du moyen qui affecte le moins la liberté des échanges?

3) Dans l'hypothèse où la restriction à la libre circulation des marchandises qui résulte du marquage litigieux ne saurait être justifiée d'emblée, en application à l'article 30 du traité CEE, doit-on considérer à titre exceptionnel que les restrictions apportées aux échanges commerciaux sont justifiées pour des raisons de protection de la santé des personnes et des animaux au titre de l'article 36 du traité CEE?"

5 Dans son ordonnance de renvoi, le Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttemberg fait valoir que, selon leur libellé, les paragraphes 5 et 7 de l'article 5 de la directive 79-373 semblent permettre l'introduction d'exigences plus sévères que celles déjà applicables, en vertu de la législation nationale, lors de l'entrée en vigueur de cette directive. Or, cette possibilité va à l'encontre des termes du cinquième considérant de la directive qui, dans le cadre d'une interprétation téléologique, semble réserver aux États membres la seule possibilité de maintenir les obligations de déclaration déjà existantes lors de l'entrée en vigueur de la directive 79-373. A propos des deuxième et troisième questions, le Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttemberg précise, d'abord, que l'introduction de l'exigence de la déclaration semi-ouverte en République fédérale d'Allemagne a été motivée, notamment, par la nécessité d'informer l'éleveur sur le type et la quantité des matières premières de l'aliment composé pour animaux et relève, ensuite, l'impossibilité d'invoquer l'article 36 du traité, eu égard à la réglementation exhaustive adoptée par le Conseil sur la base de l'article 100 du traité CEE.

6 Pour un plus ample exposé des faits et de la réglementation applicable au litige au principal, du déroulement de la procédure ainsi que des observations écrites présentées devant la Cour, il est renvoyé au rapport d'audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

7 A titre liminaire, il convient de relever, tout d'abord, que la directive 79-373, précitée, constitue une étape du processus d'harmonisation des législations nationales qui tend à éliminer progressivement tous les obstacles à la libre circulation des aliments composés pour animaux à l'intérieur de la Communauté. En effet, selon les dispositions de l'article 15 de cette directive, la Commission, sur la base de l'expérience acquise, transmet au Conseil des propositions de modification à cette directive en vue de réaliser la libre circulation des aliments composés pour animaux et d'éliminer certaines disparités, notamment en ce qui concerne l'utilisation des ingrédients et l'étiquetage.

8 Il y a lieu de souligner, ensuite, qu'aux termes de l'article 5, paragraphes 4, sous b), et 7, de la directive 79-373, précitée :

"4. Les États membres peuvent prescrire tout ou partie des seules indications supplémentaires suivantes :

a) ...

b) les ingrédients;

...

7. Dans la mesure où les indications relatives aux ingrédients sont données, tous les ingrédients utilisés doivent être cités, soit en indiquant leur teneur, soit dans l'ordre d'importance pondérale décroissante dans l'aliment composé. Les États membres peuvent prescrire l'une de ces deux formes d'indication à l'exclusion de l'autre. Pour autant qu'aucune mesure n'ait été arrêtée selon l'article 10, sous b), les États membres peuvent regrouper les ingrédients par catégorie ou maintenir des catégories existantes et admettre que l'indication des ingrédients soit remplacée par celle des catégories ."

9 Il convient de relever également que, selon le cinquième considérant de cette directive,

"... en attendant l'adoption de dispositions complémentaires, il s'avère nécessaire, eu égard aux pratiques existant dans certains États membres, de prévoir - provisoirement - la possibilité d'exiger au niveau national une déclaration plus complète de la composition des aliments, en ce qui concerne les constituants analytiques et les ingrédients utilisés; ... toutefois, ces déclarations ne peuvent être exigées que dans la mesure où elles sont prévues par la présente directive ".

10 La teneur des articles 8 et 9 de la directive 79-373 est la suivante :

"Article 8

Les États membres sont autorisés, pour autant que leurs dispositions nationales le prévoient au moment de l'adoption de la présente directive, à limiter la commercialisation des aliments composés à ceux :

- qui sont obtenus à partir de certains ingrédients ou

- qui sont exempts de certains ingrédients.

Article 9

Les États veillent à ce que les aliments composés ne soient pas soumis, pour des raisons concernant les dispositions contenues dans la présente directive, à des restrictions de commercialisation autres que celles prévues par la présente directive ."

Sur la première question

11 Par cette question, la juridiction de renvoi tend, en substance, à savoir si l'article 5, paragraphes 4 et 7, de la directive 79-373 constitue une clause de standstill permettant aux États membres de subordonner la commercialisation des aliments composés pour animaux à une déclaration semi-ouverte uniquement si le droit national comporte déjà une telle exigence, à la date d'entrée en vigueur de la directive.

12 Il convient de relever, tout d'abord, qu'une éventuelle obligation de standstill ne peut pas être déduite du texte de l'article 5, paragraphes 4, sous b), et 7, de la directive précitée. En effet, ces dispositions ne contiennent pas de formulation explicite en ce sens, à la différence de l'article 8 de cette même directive, en vertu duquel les États membres sont autorisés à limiter la commercialisation de certains aliments "pour autant que leurs dispositions nationales le prévoient au moment de l'adoption de la présente directive ".

13 Une telle obligation de standstill ne résulte pas davantage du cinquième considérant de la directive 79-373, par lequel le Conseil se borne à constater que seuls certains États membres exigent une déclaration sur les ingrédients et que, dans l'attente de l'adoption de dispositions complémentaires, il s'avère nécessaire de prévoir la possibilité d'exiger au niveau national une déclaration plus complète sur la composition des aliments en ce qui concerne les constituants analytiques et les ingrédients utilisés.

14 L'absence d'une clause de standstill dans les dispositions de l'article 5, paragraphes 4, sous b), et 7, de la directive 79-373 est confirmée par l'adoption, postérieurement aux faits de la présente affaire, de la directive 90-44-CEE du Conseil, du 22 janvier 1990, modifiant la directive 79-373, concernant la commercialisation des aliments composés pour animaux (JO L 27, p. 35), en vertu de laquelle les États membres sont tenus d'introduire, pour le 22 janvier 1992, la déclaration semi-ouverte.

15 Au vu de ces considérations, il y a lieu de répondre à la première question que l'article 5, paragraphes 4, sous b), et 7, de la directive 79-373 doit être interprété en ce sens qu'il ne s'oppose pas à ce qu'un État membre introduise dans sa législation une obligation d'indiquer les ingrédients utilisés dans l'ordre d'importance pondérale décroissante dans l'aliment composé, même si une telle obligation n'existait pas en droit national lors de l'entrée en vigueur de la directive précitée.

Sur les deuxième et troisième questions

16 Ces questions comportent deux branches. D'une part, la juridiction nationale tend à savoir, en substance, si, en cas d'introduction par un État membre de la déclaration semi-ouverte, celle-ci constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'importation au sens de l'article 30 du traité et, le cas échéant, si elle est justifiée par l'exigence impérative de la protection du consommateur, reconnue par la jurisprudence de la Cour, ou par des raisons de protection de la santé des personnes et des animaux au titre de l'article 36 du traité. D'autre part, la juridiction nationale doute de la validité des dispositions de la directive 79-373, qui autorisent l'introduction par un État membre de l'exigence de la déclaration semi-ouverte, au regard des articles 30 et suivants du traité.

17 Quant à la première branche de ces questions, il y a lieu de constater, d'emblée, que l'exigence de la mention semi-ouverte, indistinctement applicable aux produits nationaux et aux produits importés, a pour effet de rendre plus difficiles les importations des aliments composés pour animaux originaires d'autres États membres qui n'exigent pas une telle déclaration. Par conséquent, et selon la jurisprudence constante de la Cour (voir, notamment, arrêts des 11 juillet 1974, Dassonville, 8-74, Rec. p. 837, et 20 février 1979, Rewe-Zentrale, 120-78, Rec. p. 649), l'exigence de la déclaration semi-ouverte relève de l'interdiction de l'article 30 du traité.

18 Il convient de rappeler ensuite que, selon notamment l'arrêt du 11 mai 1989, Commission/Allemagne (76-86, Rec. p. 1021), il résulte des articles 30 et suivants du traité qu'une réglementation nationale, adoptée en l'absence de règles communes ou harmonisées, indistinctement applicable aux produits nationaux et aux produits importés d'autres États membres où ils sont légalement fabriqués et commercialisés, n'est compatible avec ledit traité que dans la mesure où elle est nécessaire pour satisfaire à des raisons d'intérêt général énumérées à l'article 36 du traité ou à des exigences impératives tenant, notamment, à la loyauté des transactions commerciales et à la défense des consommateurs.

19 Enfin, comme la Cour l'a précisé, notamment, dans l'arrêt du 5 octobre 1977, Tedeschi (5-77, Rec. p. 1555), le recours à l'article 36 ne cesse d'être justifié que si, par application de l'article 100, des directives communautaires prévoient l'harmonisation complète des législations nationales. Il y a donc lieu d'admettre que, lorsque le rapprochement des législations des États membres n'a pas encore été réalisé dans un certain domaine, les législations nationales correspondantes peuvent faire obstacle au principe de la libre circulation, dans la mesure où les obstacles en cause sont justifiés par l'une des raisons indiquées à l'article 36 du traité ou par des exigences impératives.

20 A cet égard, il y a lieu de rappeler que, comme la Cour l'a déjà relevé dans l'arrêt du 27 mars 1985, Denkavit Futtermittel (73-84, Rec. p. 1013), la directive 79-373, précitée, vise à imposer le respect de certaines normes de qualité des aliments composés pour animaux, à garantir le contrôle sanitaire de ces produits et à assurer la loyauté des transactions.

21 Selon l'ordonnance de renvoi, l'exigence de la déclaration semi-ouverte a été imposée en République fédérale d'Allemagne en vue, notamment, de garantir l'information de l'éleveur sur le type et la quantité des matières premières contenues dans les aliments composés.

22 Il résulte des cinquième et sixième considérants de la directive 90-44, précitée, qui rend obligatoire la déclaration semi-ouverte à partir du 22 janvier 1992, que la directive 79-373 vise à informer objectivement et aussi précisément que possible l'éleveur sur la composition et l'utilisation des aliments pour animaux et que la déclaration des ingrédients entrant dans la composition de ces aliments constitue, dans certains cas, un élément d'information important pour les éleveurs.

23 Au vu de ces considérations, il y a lieu d'admettre que l'exigence de la déclaration semi-ouverte tend à la fois à assurer la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux, au sens de l'article 36 du traité, comme la défense du consommateur et la loyauté des transactions commerciales.

24 Pareille exigence doit, toutefois, être satisfaite par des moyens qui ne soient pas disproportionnés par rapport aux buts visés et qui entravent le moins possible l'importation des produits légalement fabriqués et commercialisés dans d'autres États membres. Or, l'apposition de l'indication obligatoire, sur les aliments composés pour animaux, de tous les ingrédients qui les composent dans l'ordre d'importance pondérale décroissante peut être considérée comme un moyen adéquat et proportionnel aux buts poursuivis, dans la mesure où il est constant que l'étiquetage est un des moyens les moins restrictifs pour la libre circulation de ces produits dans la Communauté.

25 Il convient, donc, de répondre à la première branche des deuxième et troisième questions que l'obligation, imposée en vertu de la législation d'un État membre, d'indiquer les ingrédients dans l'ordre d'importance pondérale décroissante des aliments composés pour animaux est justifiée par l'intérêt général de la protection de la santé des personnes et des animaux, au sens de l'article 36 du traité, ainsi que par les exigences de la protection du consommateur et de la loyauté des transactions commerciales.

26 S'agissant de la seconde branche de ces questions portant sur la validité des dispositions de la directive 79-373, précitée, au regard des articles 30 et suivants du traité, il convient de rappeler la jurisprudence constante de la Cour (voir, notamment, arrêt du 18 avril 1991, Les Assurances du crédit, C-63-89, Rec. p. I-1799) selon laquelle, dans le cadre de l'exercice des pouvoirs qui sont conférés aux institutions quant au rapprochement des dispositions législatives, il faut nécessairement reconnaître à ces institutions une marge d'appréciation sur les étapes à observer dans l'harmonisation, compte tenu des spécificités de la matière soumise à coordination.

27 Comme la Cour l'a constaté ci-avant, l'harmonisation effectuée jusqu'ici dans le domaine des aliments composés pour animaux n'a qu'un caractère partiel. Dès lors, il n'est aucunement établi que, en permettant à travers les dispositions de l'article 5, paragraphes 4 et 7, de la directive 79-373, précitée, le maintien ou l'introduction par les États membres de l'exigence de la déclaration semi-ouverte, le Conseil ait dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation. Il en découle que les obstacles à la libre circulation résultant ainsi des disparités entre les législations des États membres doivent être acceptés dans la mesure où l'exigence de la déclaration participe à la protection de la santé des personnes et des animaux, ainsi qu'à la protection du consommateur et à la loyauté des transactions commerciales.

28 Il en résulte qu'il y a lieu de répondre à la seconde branche des deuxième et troisième questions que l'examen des dispositions de l'article 5, paragraphes 4, sous b), et 7, de la directive 79-373 n'a pas révélé d'éléments de nature à affecter la validité de ces dispositions.

Sur les dépens

29 Les frais exposés par les Gouvernements français et italien, par le Conseil et la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant à l'égard des parties au principal le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs,

LA COUR (deuxième chambre),

Statuant sur les questions à elle soumises par le Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttemberg, par ordonnance du 16 janvier 1990, dit pour droit :

1) L'article 5, paragraphes 4, sous b), et 7, de la directive 79-373-CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la commercialisation des aliments composés pour animaux doit être interprété en ce sens qu'il ne s'oppose pas à ce qu'un État membre introduise dans sa législation une obligation d'indiquer les ingrédients utilisés dans l'ordre d'importance pondérale décroissante dans l'aliment composé, même si une telle obligation n'existait pas en droit national lors de l'entrée en vigueur de la directive précitée.

2) L'obligation, imposée en vertu de la législation d'un État membre, d'indiquer les ingrédients dans l'ordre d'importance pondérale décroissante des aliments composés pour animaux est justifiée par l'intérêt général de la protection de la santé des personnes et des animaux, au sens de l'article 36 du traité, ainsi que par les exigences de la protection du consommateur et de la loyauté des transactions commerciales.

3) L'examen des dispositions de l'article 5, paragraphes 4, sous b), et 7, de la directive 79-373 n'a pas révélé d'éléments de nature à affecter la validité de ces dispositions.