CJCE, 27 février 1980, n° 170-78

LA COUR,

1. Par requête du 7 août 1978, la Commission a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CEE, un recours visant à faire constater que le Royaume-Uni, par le fait de frapper les vins légers de raisins frais (appelés ci-après " vins ") d'un droit d'accise relativement plus élevé que celui qui frappe la bière, à manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 95, alinéa 2, du traité CEE.

2. La Commission rappelle que, avant son adhésion à la communauté, le Royaume-Uni a prélevé un droit de douane sur les importations de vin et de bière. Par décision n° 73-189, du 27 février 1973 (JO L 197, p. 7 ), prise en vertu de l'article 38 de l'acte d'adhésion, la Commission avait autorisé le Royaume-Uni à maintenir, pendant une période supplémentaire, allant jusqu'au 1er janvier 1976, l'élément fiscal des droits de douane en question. Ceux-ci ont été transformés, dans la suite, en droits d'accise applicables sans distinction d'origine des produits. Au cours de cette phase de transition, les taux d'imposition ont subi des variations dues tant à des modifications de la législation fiscale du Royaume-Uni qu'à l'introduction, concomitante, de la taxe sur la valeur ajoutée. La Commission retient que, comme résultat de ces modifications successives, le taux d'imposition du vin est nettement supérieur au niveau de l'élément fiscal autorisé en 1973 et que, au surplus, il a subi une augmentation accentuée par rapport au taux d'imposition applicable à la bière. Compte tenu du rapport de concurrence qui existerait entre les deux produits, la Commission estime que le système d'imposition appliqué par le Royaume-Uni est discriminatoire et qu'en tant que tel il est de nature à assurer une protection indirecte à la production nationale de bière.

3. Pour l'essentiel, le Gouvernement du Royaume-Uni ne met pas en doute les faits avancés par la Commission, spécialement en ce qui concerne l'évolution des taux d'imposition. Mais il conteste que l'application des dispositions fiscales en cause puisse être considérée comme contraire aux exigences du traité. D'une part, il fait valoir que le vin et la bière ne peuvent pas être considérés comme des boissons concurrentes et que manqué, dès lors, le rapport de substitution qui est la condition d'application de l'article 95, alinéa 2. D'autre part, même a supposer qu'on reconnaisse une possibilité de substitution entre les deux boissons visées, le Gouvernement du Royaume-Uni soutient que le régime d'imposition appliqué aux vins n'aurait pas un caractère protecteur au sens de l'article 95, alinéa 2.

4. Comme les argumentations présentées par les parties ont fait apparaître certaines divergences de vues relatives à la portée et à l'interpretation de l'article 95, la cour examinera à titre préliminaire ces questions, avant d'entrer dans la discussion des moyens développés par les parties.

Sur l'interpretation de l'article 95

5. L'article 95 a pour but, dans son ensemble, d'éliminer les atteintes portées à la libre circulation des marchandises et aux conditions normales de concurrence entre Etats membres par l'application discriminatoire ou protectrice de la fiscalité intérieure. A cet effet, l'alinéa 1 interdit toute disposition fiscale dont l'effet serait d'imposer plus lourdement, par quelque mécanisme fiscal que ce soit, les produits importés en comparaison avec les produits nationaux similaires. L'alinéa 2 s'applique au traitement fiscal de produits qui, sans répondre à ce critère de similitude, se trouvent néanmoins en concurrence, soit partielle, soit potentielle, avec certaines productions du pays d'importation.

6. En vue de déterminer l'existence d'un rapport de concurrence au sens de l'article 95, alinéa 2, il y a lieu d'envisager non seulement l'état actuel du marche, mais encore les possibilités d'évolution dans le contexte de la libre circulation des marchandises à l'échelle de la communauté et les virtualités nouvelles de substitution entre produits que l'intensification des échanges peut révéler, de manière à mettre en valeur pleinement les complémentarités entre les économies des Etats membres, conformément aux objectifs fixes par l'article 2 du traité.

7. Lorsque existe entre un produit importe et une production nationale, un rapport, de concurrence caractérisé comme il vient d'être dit, l'article 95, alinéa 2, interdit les pratiques fiscales qui seraient " de nature a protéger indirectement " la production de l'Etat membre importateur.

8. Il ressort des argumentations soumises à la cour que les parties ne sont pas pleinement d'accord sur les conditions d'application, en l'espèce, de cette disposition. La Commission s'est attachée surtout à démontrer la disparité de la charge fiscale imposée aux produits en cause. Pour sa part, le Gouvernement du Royaume-Uni fait observer que, dans le cas de l'alinéa 2 de l'article 95, il ne suffit pas d'établir l'existence d'une différence de taxation, mais que le traité exige que soit prouvée la réalité de l'effet protecteur du système fiscal en cause. Or, il estime qu'une telle preuve n'a pas été apportée.

9. Il est exact qu'en ce qui concerne les caractéristiques des pratiques fiscales interdites par l'article 95, l'alinéa 1 et l'alinéa 2 formulent des conditions distinctes. En ce qui concerne l'alinéa 1, s'agissant de produits similaires et donc par hypothèse largement comparables, l'interdiction s'applique dès lors qu'un mécanisme d'imposition est de nature a frapper plus lourdement le produit importé que le produit national. Par contre, l'alinéa 2, compte tenu précisément de la difficulté d'établir des comparaisons suffisamment précises entre les produits en cause, fait usage d'un critère plus global, à savoir le caractère indirectement protecteur d'un système d'imposition intérieur.

10. Il convient cependant de souligner que la disposition citée s'attache à la " nature " du système fiscal en cause, de manière qu'on ne saurait exiger, dans chaque cas, que soit apportée la preuve statistique d'un effet protecteur. Pour l'application de l'article 95, alinéa 2, il suffit qu'il soit établi qu'un mécanisme fiscal détermine, compte tenu de ses caractéristiques propres, est susceptible d'entraîner l'effet protecteur visé par le traité. Sans méconnaître donc l'importance des éléments d'appréciation qu'il est possible de tirer de données statistiques permettant de mesurer l'effet d'un dispositif fiscal déterminé, on ne saurait exiger de la Commission de fournir des indications chiffrées sur la consistance concrète de l'effet protecteur du système fiscal critique.

11. C'est à la lumière de cette interprétation de l'article 95 qu'il convient d'apprécier les faits de l'affaire et les arguments mis en avant par les parties.

Sur la question de concurrence entre le vin et la bière

12. Selon la Commission, il existe un rapport de concurrence et, en conséquence, une possibilité de substitution entre le vin et la bière, réelle pour certains consommateurs, à tout le moins potentielle pour les autres. Les deux boissons appartiennent en effet à la même catégorie de boissons alcooliques, issues de la fermentation naturelle ; l'une et l'autre peuvent être utilisées aux mêmes fins, comme boissons désaltérantes ou pour accompagner les repas.

13. Le Gouvernement du Royaume-Uni conteste cette façon de voir. Sans nier les caractéristiques communes aux deux boissons, il souligne que les deux sont issues de procédés de fabrication entièrement distincts. Le vin comporte un titre alcoométrique qui est le triple (11° à 12°) de celui de la bière (3° en moyenne). La structure des prix des deux produits est entièrement différente, le vin étant un produit notablement plus cher que la bière. Pour ce qui est des habitudes de consommation, le Gouvernement défendeur expose que, conformément à une tradition longuement établie au Royaume-Uni, la bière est une boisson populaire, consommée de préférence dans les lieux publics ou en connexion avec le travail ; la consommation à domicile et la consommation avec les repas serait négligeable. En contraste, la consommation de vin aurait un caractère plus exceptionnel et particulier du point de vue des habitudes sociales.

14. La Cour considère que la thèse de la Commission est fondée en ce sens qu'on ne peut pas nier que, dans une certaine mesure, les deux boissons en cause sont capables de remplir des besoins identiques, de manière qu'on doit admettre un certain degré de substitution entre elles. Pour mesurer le degré de substitution possible, on ne saurait se limiter aux habitudes de consommation existant dans un Etat membre ou dans une région déterminée. En effet, ces habitudes, essentiellement variables dans le temps et dans l'espace, ne sauraient être considérées comme une donnée immuable ; il ne faut pas, des lors, que la politique fiscale d'un Etat membre serve à cristalliser des habitudes de consommation données en vue de stabiliser un avantage acquis par les industries nationales qui s'attachent à les satisfaire.

15. En même temps, il faut cependant reconnaître, avec le Gouvernement du Royaume-Uni, les différences importantes qui existent entre le vin et la bière du point de vue des procédés de fabrication et des propriétés naturelles de ces boissons. Le vin est un produit agricole, issu de méthodes de culture intenses, étroitement lie aux propriétés du terroir et aux données du climat, comportant pour cette raison des caractéristiques d'une extrême variété, alors que la bière, produite à partir de matières premières moins sensibles à des aléas de ce genre, se prête en même temps mieux aux méthodes de fabrication industrielle. Là différence des conditions de production entraîne, pour les deux produits, des structures de prix si profondément différentes qu'en dépit du rapport de concurrence entre les produits finis, des comparaisons du point de vue fiscal apparaissent particulièrement difficiles.

16. Ces différences entre les deux produits fait apparaître un aspect du problème qui forme le préalable de toute appréciation juridique et qui n'a pas été pris en considération. En effet, selon l'argumentation qu'elle a présentée à la Cour, la Commission semble admettre implicitement que, dans un rapport de concurrence normal, le vin et la bière devraient supporter la même charge fiscale. Telle est aussi la conception qui semble inspirer une proposition de directive concernant une accise harmonisée sur le vin que la Commission a soumise au conseil en 1972 (JO C 43, p. 32). Dans le préambule de cette proposition, la Commission a constaté des " perturbations de la concurrence " dues à l'absence d'accise sur le vin dans certains Etats membres. Plus récemment, dans la réponse que la Commission a donnée, le 4 janvier 1978 (JO C 42, p. 35), à la question parlementaire n° 756-77 de M. Pisoni, elle a fourni un tableau comparatif qui montre que, dans les pays viticoles de la communauté, la production de vin est entièrement exonérée de droits de consommation, ou soumise à une accise purement nominale, alors qu'il semble que, dans les états considérés, la bière soit soumise à une taxation. La Commission n'a pas indiqué quel serait, à son avis, le rapport de taxation adéquat entre deux produits qu'elle considère comme concurrents. Or, une prise de position sur cette question préalable, dans des termes qui permettent de mesurer avec une certitude suffisante les effets d'une décision de la cour pour le traitement fiscal des deux produits dans l'ensemble de la communauté, apparaît comme une condition préalable de la solution du litige soulève à l'encontre du Royaume-Uni.

Sur la méthode de comparaison entre les deux produits

17. Dans son avis motive et lors de l'introduction de son recours, la Commission a surtout placé l'accent sur la circonstance qu'à volume égal, le vin supporterait au Royaume-Uni une charge fiscale qui serait approximativement le quintuple de la charge supportée par la bière. Ce critère de comparaison ayant été vivement contesté par le Gouvernement du Royaume-Uni, en raison de la circonstance qu'il s'agit de deux produits comportant un titre alcoométrique différent, la Commission a mis en avant d'autres critères de comparaison : d'une part, la teneur alcoolique par unité de volume, ce qui ferait encore apparaître une taxation plus lourde pour le vin, de l'ordre de 50 % ; d'autre part, le rapport entre l'élément fiscal et le prix de la marchandise offerte au consommateur. Cette dernière méthode de comparaison ferait apparaître, également, une discrimination à charge du vin. Tous ces critères de comparaison sont contestés par le Gouvernement du Royaume-Uni qui estime que, lorsqu'on veut se fonder sur le volume pur et simple, il convient de comparer les mesures dans lesquelles les deux sortes de boissons sont habituellement offertes à la consommation, a savoir le " verre de vin " et la " pinte de bière " ; or, ces deux unités typiques de consommation supporteraient une charge fiscale à peu prés identique.

18. A l'issue de la procédure écrite, la Cour a demandé aux parties de préciser contradictoirement leur conception sur la base du calcul permettant d'établir une comparaison entre les charges fiscales supportées par l'un et l'autre des produits en cause. Les explications fournies montrent que ni la prise en considération du volume pur et simple des deux boissons, ni encore la comparaison entre des unités typiques de consommation ne sauraient fournir une base convenable de comparaison. Il en est de même de la comparaison tirée de l'incidence de la charge fiscale sur le prix de vente des deux sortes de boissons, compte tenu de la circonstance que, s'il est relativement aisé d'établir un prix moyen pour la bière, il est difficile de définir une base de comparaison représentative pour les vins, caractérisés par la grande largeur de l'éventail des prix.

19. Parmi les critères mis en avant par les parties, le seul indice pouvant permettre une comparaison adéquate tant soit peu objective consiste dès lors dans l'appréciation de l'incidence de la charge fiscale par rapport au degré alcoolique des boissons en cause. La prise en considération de ce critère permet de constater que le vin supporte actuellement au Royaume-Uni une imposition d'approximativement 50% supérieure à celle de la bière, à supposer qu'il s'agisse de boissons titrant, respectivement, 11° a 12° et 3° a 3,7° d'alcool. Il apparaît donc que la charge fiscale supportée par les deux produits n'est pas égale, bien que l'écart soit, selon ce critère, moins considérable qu'il n'apparaissait des premières affirmations de la Commission, fondées sur la comparaison pure et simple des volumes. Il faut noter toutefois que, selon le Gouvernement italien, l'écart serait en réalité plus important, étant donne que les vins de table courants, c'est-à-dire précisément ceux qui seraient susceptibles d'entrer en concurrence avec la bière, ne comportent en général qu'un titre alcoolique de 9° ou 10°, ce qui porterait la marge de discrimination à environ 125 % ou 100 %.

20. En conclusion, et sous réserve de ce qui a été dit ci-dessus sur la détermination d'un rapport de taxation adéquat entre les deux produits, on peut donc retenir que, selon le seul critère qui permette, bien que de manière imparfaite, d'établir une comparaison objective entre les taux d'imposition appliqués, respectivement, au vin et à la bière, il apparaît que le vin supporte au Royaume-Uni une charge fiscale relativement plus lourde que la bière.

Sur la question du caractère protecteur du système d'imposition litigieux

21. A cet égard, le Gouvernement du Royaume-Uni fait valoir que, selon l'article 95, alinéa 2, la Commission aurait dû examiner la question de savoir si le système fiscal critiqué comporte un caractère protecteur de la production nationale de bière. Au lieu d'apporter cette preuve, la Commission se serait efforcée exclusivement de démontrer la disparité de la charge fiscale incombant à l'un et à l'autre des deux produits. Or, selon le Gouvernement du Royaume-Uni, le système de taxation critiqué n'aurait pas empêché une augmentation des importations de vin pendant la période considérée et les variations intervenues dans les taux d'imposition n'auraient trouvé aucune répercussion perceptible sur les chiffres de consommation, de manière qu'on ne saurait admettre un effet protecteur du système de taxation appliqué.

22. Pour sa part, la Commission fait valoir que la comparaison avec le volume des ventes de vin sur d'autres marchés, spécialement dans les pays du Benelux, montrerait que la commercialisation du même produit a été freinée au Royaume-Uni par l'effet du système fiscal litigieux. Mais elle critique surtout, sous cet angle de vue, la circonstance que, à la suite de son adhésion à la communauté, le Royaume-Uni, au moment de transformer en accises les anciens droits de douane, a relevé graduellement la taxe applicable au vin dans une proportion supérieure à la taxe perçue sur la bière alors que, préalablement, le vin avait joui longtemps d'un certain avantage fiscal et que les deux produits s'étaient trouvés approximativement à parité, du point de vue de l'imposition, à l'époque de l'adhésion du Royaume-Uni à la communauté. En comparant les niveaux d'imposition des deux produits au 1er janvier 1973 et au moment de l'introduction du recours, sur base de données fournies par le Gouvernement du Royaume-Uni lui-même, la Commission a constaté, pour le vin, une augmentation relative du niveau de taxation de 102 %, alors que pour la bière elle n'a été que de 59 %.

23. Selon la Commission, cette évolution correspond d'ailleurs à une tendance constatée dans plusieurs autres Etats membres. C'est en vue de freiner cette évolution que la Commission a émis, le 5 décembre 1975, la recommandation n° 76-2, relative à la taxation des vins (JO 1976, L 2, p. 13 ), attirant l'attention sur les répercussions dommageables de cette évolution sur la commercialisation des vins dans la communauté et faisant appel aux Etats membres concernés de diminuer sensiblement les taux des accises instaurées et, à tout le moins, de renoncer à toute augmentation des droits actuellement perçus. Le Royaume-Uni n'aurait tenu aucun compte de cette recommandation. La Commission a ajouté en cours de procédure qu'elle se préoccupe de voir imprimer ainsi, par l'effet d'une taxation exagérée appliquée dans certains Etats membres, le caractère de " produit de luxe " à une marchandise qui est un produit de consommation courante dans d'autres états.

24. La Cour considère que la prise en considération comparative de l'évolution des deux régimes fiscaux en cause révèle une tendance protectrice à l'égard des importations de vin au Royaume-Uni. Toutefois, compte tenu des incertitudes qui subsistent au sujet tant des caractéristiques du rapport de concurrence entre vin et bière que de la question d'un rapport d'imposition adéquat entre les deux produits, dans la perspective de l'ensemble de la communauté, la Cour ne s'estime pas en mesure de se prononcer à ce stade sur le manquement reproché au Royaume-Uni. Elle invite dès lors la Commission et le Royaume-Uni à reprendre l'examen de la question litigieuse à la lumière des considérations qui précèdent et à faire rapport à la Cour dans un délai déterminé, soit sur toute solution du litige auquel ils seraient arrivés, soit sur leurs points de vue respectifs, en considération des éléments de droit découlant du présent arrêt. La partie intervenante sera mise en mesure de présenter à la Cour ses observations au moment opportun.

Par ces motifs,

LA COUR,

Statuant avant faire droit au recours en manquement introduit par la Commission, déclare et arrête :

1) les parties réexamineront la matière du litige à la lumière des considérations juridiques du présent arrêt et feront rapport à la cour sur le résultat de cet examen avant le 31 décembre 1980. La Cour statuera définitivement après cette date, sur le vu des rapports qui lui auront été présentés, ou en l'absence de ceux-ci.

2) les dépens sont réservés.