CJCE, 5e ch., 20 septembre 1988, n° 190-87

LA COUR,

1. Par ordonnance du 26 février 1987, parvenue à la Cour le 16 juin 1987, le Bundesverwaltungsgericht a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, six questions préjudicielles relatives à l'interprétation des articles 30, 189 et 5 du traité CEE, de l'article 11, paragraphe 2, du règlement n° 2777-75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande de volaille (JO L. 282, p. 77) et des articles 1er et 2e de la directive 83-643 du Conseil, du 1er décembre 1983, relative à la facilitation des contrôles physiques et des formalités administratives lors du transport des marchandises entre Etats membres (JO L. 359, p. 8).

2. Ces questions ont été posées dans le cadre l'un litige qui oppose la société de droit néerlandais Handelsonderneming Moormann BV (ci-après : " Moormann ") à l'Oberkreisdirektor des Kreises Borken (ci-après : " Oberkreisdirektor "), soutenu par le Vertreter des öffentlichen intéressés, au sujet de la compatibilité, avec le droit communautaire, des inspections systématiques à la frontière auxquelles serait soumise la viande de volaille, importée des Pays-Bas en République Fédérale d'Allemagne.

3. D'après la réglementation en vigueur en République Fédérale, à savoir la " Gefloegelfleischhygiene-gesetz " (loi sur l'hygiène de la viande de volaille) du 12 juillet1973 et le " Gefloegelfleischuntersuchungs-verordnung " (règlement sur l'inspection de la viande de volaille) du 3 novembre 1976, tel que modifié par un règlement du 27 juillet 1978, toute importation de viande de volaille fraîche en République Fédérale d'Allemagne est soumise à une procédure qui comporte d'abord l'obligation, pour l'importateur, de déclarer la marchandise auprès d'un bureau d'entrée national compétent et de l'y présenter en vue de l'inspection à l'entrée, et ensuite la vérification des documents accompagnant la marchandise, de la concordance entre la marchandise désignée dans les documents et celle effectivement importée, et du marquage de la marchandise.

4. Suite à une décision de l'Oberkreisdirektor de ne plus effectuer les formalités de dédouanement entre 17 et 24 heures, ce qui était, jusque-là, possible moyennant paiement d'un supplément de 50% pour les opérations effectuées, la société Moormann a saisi les juridictions allemandes compétentes pour contester la réglementation allemande qui contreviendrait à l'article 30 du traité CEE et à la directive 83-643.

5. Saisi l'un recours en révision introduit contre une décision de l'Oberverwaltungsgericht, qui avait fait droit à la demande de la société Moormann, le Bundesverwaltungsgericht a sursis à statuer et a posé à la Cour de justice les questions préjudicielles suivantes :

" 1°) la notion de " mesures d'effet équivalent " visée à l'article 30 du traité CEE doit-elle être interprétée en ce sens qu'il est interdit, dans les échanges entre Etats membres, de soumettre les marchandises dans le pays de destination, après le passage de la frontière, à une inspection systématique à l'entrée, lorsque celle-ci consiste en :

A) l'obligation pour l'importateur de déclarer en temps utile toute marchandise qu'il entend importer auprès d'un bureau d'entrée national compétent pour l'inspection à l'importation;

B) l'obligation de présenter au bureau d'entrée la marchandise déclarée en vue de l'inspection à l'entrée ;

C) la vérification des documents accompagnant la marchandise, notamment du certificat de salubrité prescrit ;

D) la vérification de la concordance entre la marchandise désignée dans les documents d'accompagnement et la marchandise effectivement importée ;

E) la vérification du marquage prescrit de la marchandise ?

2°) la notion de " mesure d'effet équivalent " visée à l'article 11, paragraphe 2, deuxième branche de l'alternative, du règlement (CEE) n° 2777-75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande de volaille, doit-elle faire l'objet d'une interprétation semblable à celle de la même notion visée à l'article 30 du traité CEE ?

3°) l'article 189, quatrième phrase, ou l'article 5 du traité CEE ou une autre norme du droit communautaire (le cas échéant, laquelle ?) constitue-t-il la base juridique en vertu de laquelle un justiciable de la Communauté, dans les cas ou un Etat membre applique à son encontre une disposition du droit national qu'une directive de la Communauté liant cet Etat membre lui a interdit de maintenir, dispose de la faculté d'invoquer, pour s'opposer à l'application de la disposition nationale par l'Etat membre, le fait que l'Etat membre n'a pas rempli dans les délais fixés l'obligation découlant pour lui de la directive ?

4°) la notion de " contrôles " visée à l'article 1er, paragraphe 1, de la directive 83-643-CEE du Conseil, du 1er décembre 1983, relative à la facilitation des contrôles physiques et des formalités administratives lors du transport des marchandises entre Etats membres, doit-elle être interprétée en ce sens qu'elle vise :

A) l'obligation pour l'importateur de déclarer en temps utile toute marchandise qu'il entend importer auprès d'un bureau d'entrée national;

B) l'obligation de présenter au bureau d'entrée la marchandise déclarée ;

C) la vérification des documents accompagnant la marchandise, notamment du certificat de salubrité prescrit ;

D) la vérification de la concordance entre la marchandise désignée dans les documents l'accompagnement et la marchandise effectivement importée ;

E) la vérification du marquage prescrit de la marchandise ?

5°) dans la mesure où il serait répondu par la négative à la question 4, sous a), b), c), d) ou e) :

La notion de " formalités " visée à l'article 1er, paragraphe 1, de la directive 83-643-CEE doit-elle être interprétée en ce sens qu'elle vise les vérifications ayant fait l'objet l'une réponse négative dans le cadre de la question 4 ?

6°) la notion de " contrôles " visée à l'article 2, deuxième branche de l'alternative, de la directive 83-643-CEE doit-elle être interprétée en ce sens que seuls les contrôles au sens de l'article 1er, paragraphe 1, de la directive ne peuvent plus avoir lieu que par sondages, sans qu'il soit possible d'en tirer une conclusion sur la question de savoir dans quelle mesure des formalités systématiques sont licites ? "

6. Pour un plus ample exposé des faits de la cause, du déroulement de la procédure et des observations présentées à la Cour de justice, il est renvoyé au rapport l'audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

Sur la première question

7. Pour répondre à la première question de la juridiction de renvoi, relative à l'interprétation de l'article 30 du traité CEE, il convient de rappeler que, comme la Cour l'a jugé de façon constante (voir, en premier lieu, l'arrêt du 11 juillet 1974, Dassonville, 8-74, Rec. p. 837), est à considérer comme mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative, toute réglementation commerciale des Etats membres susceptible d'entraver, directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire.

8. Une réglementation nationale, qui prévoit une inspection systématique des marchandises à l'entrée dans le pays de destination et qui impose les mesures décrites dans la première question, est susceptible, par les contraintes et les retards qu'elle entraîne, de rendre plus difficiles les importations, et doit, par conséquent, être considérée comme une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative, au sens de l'article 30 du traité CEE.

9. Le Gouvernement de la République Fédérale d'Allemagne a, dans ses observations écrites déposées devant la Cour, exposé que la réglementation allemande peut être justifiée, sur la base de l'article 36 du traité CEE, par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux.

10. A cet égard, il y a lieu de constater qu'il est de jurisprudence constante que, lorsque, par application de l'article 100 du traité, des directives communautaires prévoient l'harmonisation de mesures nécessaires, entre autres, pour assurer la protection de la santé des personnes et des animaux, et aménagent des procédures communautaires de contrôle de leur observation, le recours à l'article 36 cesse d'être justifié, les contrôles appropriés devant désormais être effectués et les mesures de protection prises dans le cadre tracé par la directive l'harmonisation (arrêts du 5 octobre 1977, Tedeschi, 5-77, Rec. p. 1555, du 5 avril 1979, Ratti, 148-78, Rec. p. 1629 et du 8 novembre 1979, Denkavit, 251-78, Rec. p. 3369).

11. Comme la Cour l'a déjà jugé dans son arrêt du 6 octobre 1983 (Delhaize, 2 A 4-82, Rec. p. 2973), la directive 71-118 du Conseil, du 15 février 1971, relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges de viandes fraîches de volaille (JO L 55, p. 23) a mis sur pied un système de contrôle sanitaire harmonisé. Ce système de contrôle sanitaire, harmonisé au niveau communautaire et basé sur un contrôle complet de la marchandise dans l'état d'expédition, se substitue au contrôle de l'état de destination et doit permettre la libre circulation des produits concernés, dans des conditions analogues à celles d'un marché intérieur.

12. En conséquence, dans le domaine de l'échange de viande fraîche de volaille, un contrôle sanitaire effectué systématiquement lors du passage de la frontière ne saurait plus être justifié par des considérations tenant à la protection de la santé, au titre de l'article 36 du traité.

13. Seuls des contrôles sanitaires sporadiques, effectués par l'état destinataire, sont admissibles, à condition de ne pas être multipliés au point de constituer une restriction déguisée dans le commerce entre Etats membres (voir l'arrêt du 6 octobre 1983, Delhaize, précité).

14. La notion de " contrôle sanitaire ", au sens de la directive 71-118, doit être interprétée comme visant toutes les inspections de nature sanitaire effectuées par un vétérinaire officiel, énumérées à l'annexe 1 de la directive et dont l'accomplissement est certifié par un vétérinaire officiel dans le certificat sanitaire et le certificat de salubrité faisant l'objet des annexes 3 et 4 de la directive. Elle s'étend également à toute mesure de contrôle exercée par l'état d'importation visant à établir que les conditions sanitaires prescrites ont effectivement été observées lorsque cette mesure requiert l'intervention d'un vétérinaire ou d'un expert en matière sanitaire.

15. Ces contrôles sanitaires doivent être distingués de la vérification générale de la conformité des marchandises transportées avec les documents d'accompagnement, notamment par le biais du contrôle des documents, certificat sanitaire et certificat de salubrité, qui accompagnent obligatoirement les produits (voir arrêt du 15 septembre 1976, Simmenthal, 35-76, Rec. p. 1871).

16. En conséquence, les produits couverts par la directive 71-118 ne peuvent plus, lors du passage d'une frontière intracommunautaire, faire l'objet, de façon systématique, que des seuls contrôles de nature administrative auxquels sont assujetties toutes les marchandises franchissant la frontière.

17. Il y a, dès lors, lieu de répondre à la première question que constituent des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives, au sens de l'article 30 du traité CEE, des mesures d'inspection de viandes de volaille effectuées systématiquement à l'entrée dans le pays de destination par un vétérinaire ou expert en matière sanitaire. Ces mesures, pour autant qu'elles ont pour objet de vérifier systématiquement le respect des conditions sanitaires prescrites par la directive 71-118, ne peuvent trouver de justification au titre de l'article 36 du traité CEE.

Sur la deuxième question

18. Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande si la notion de " mesure d'effet équivalent ", au sens de l'article 11, paragraphe 2, du règlement n° 2777-75, doit recevoir la même interprétation que celle de la même notion figurant à l'article 30 du traité CEE.

19. Il convient de relever que l'article 11, paragraphe 2, du règlement n° 2777-75 se trouve inséré parmi des dispositions ayant trait exclusivement aux échanges commerciaux avec les états tiers, alors que le litige au principal concerne les échanges intracommunautaires.

20. Il y a, dès lors, lieu de répondre à la deuxième question que l'article 11, paragraphe 2, du règlement n° 2777-75, interdisant des mesures d'effet équivalent, à trait aux échanges commerciaux avec les pays tiers et ne s'applique pas aux échanges intracommunautaires.

Sur la troisième question

21. Par sa troisième question, la juridiction de renvoi soulève le problème du fondement du droit, pour un justiciable de la Communauté, d'invoquer, à l'encontre d'un Etat membre qui s'est abstenu de transposer ou n'a pas assuré une transposition correcte d'une directive, une disposition de celle-ci.

22. L'article 189, alinéa 3, du traité prévoit que les directives lient tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre. L'article 5 du traité oblige les Etats membres à prendre toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l'exécution des obligations découlant du traité ou résultant des actes des institutions de la Communauté. Il découle de l'effet contraignant que l'article 189, alinéa 3, reconnaît à la directive et de l'obligation de coopération énoncée à l'article 5 que l'Etat membre destinataire ne saurait se soustraire aux obligations que la directive lui impose.

23. Selon une jurisprudence constante, dans tous les cas où les dispositions d'une directive apparaissent comme étant, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises, ces dispositions peuvent être invoquées à l'encontre d'un état qui s'est abstenu de transposer ou n'a pas assuré une transposition correcte de la directive dans les délais impartis. Dans une telle hypothèse, le juge national est tenu de faire prévaloir les dispositions de la directive sur celles de la législation nationale contraire (voir l'arrêt du 5 avril 1979, Ratti, précité).

24. Il y a, dès lors, lieu de répondre à la troisième question que le droit, pour un justiciable de la Communauté, d'invoquer, à l'encontre d'un Etat membre qui s'est abstenu de transposer ou n'a pas assuré une transposition correcte d'une directive, une disposition inconditionnelle et suffisamment précise de celle-ci trouve son fondement dans les dispositions combinées des articles 189, alinéa 3, et 5 du traité CEE.

Sur les quatrième et cinquième questions

25. Par ses quatrième et cinquième questions, la juridiction nationale voudrait savoir si les mesures de vérification, imposées par la réglementation allemande, doivent être considérées comme des " contrôles physiques " ou des " formalités administratives " au sens de la directive 83-643.

26. Cette directive a pour objet d'édicter certaines règles pour l'accomplissement des contrôles physiques des marchandises et des formalités administratives requises lors du passage d'une frontière, en vue, d'après ses considérants, de réduire le temps d'attente aux frontières et d'assurer une plus grande fluidité des transports de marchandises entre les Etats membres.

27. Conformément à sa finalité consistant à rendre le passage d'une frontière communautaire plus aisé et à supprimer le caractère systématique des vérifications dispendieuses, les termes de la directive doivent recevoir une interprétation susceptible de les faire effectivement concourir à cette fin.

28. Dans ces conditions, la notion de " contrôles physiques " doit être comprise comme visant tous les contrôles effectués sur la marchandise et qui impliquent une action physique sur celle-ci.

29. La notion de " formalités administratives " doit être comprise comme concernant toutes les opérations qui consistent dans la vérification des documents et certificats accompagnant la marchandise et qui visent à s'assurer, par une simple inspection visuelle, que celle-ci correspond aux documents et certificats, dès lors que ces opérations peuvent être effectuées par les agents investis d'une compétence générale pour le contrôle des marchandises à la frontière.

30. Dans ces conditions, il y a lieu de répondre aux quatrième et cinquième questions que la notion de " contrôles physiques ", au sens de la directive 83-643, doit être comprise comme visant tous les contrôles effectués sur la marchandise et qui impliquent une action physique sur celle-ci. La notion de " formalités administratives " doit être comprise comme concernant toutes les opérations qui consistent dans la vérification des documents et certificats accompagnant la marchandise et qui visent à s'assurer, par une simple inspection visuelle, que celle-ci correspond aux documents et certificats, dès lors que ces opérations peuvent être effectuées par les agents investis d'une compétence générale pour le contrôle des marchandises à la frontière. Compte tenu de ces définitions, il appartient au juge national de décider dans quelle catégorie il convient de classer les mesures visées dans la quatrième question, en prenant en considération les modalités de celles-ci.

Sur la sixième question

31. Par sa sixième question, la juridiction de renvoi demande si l'article 2 de la directive 83- 643 doit être interprété en ce sens que la règle, selon laquelle les contrôles ne peuvent avoir lieu que par sondages, ne s'applique qu'aux contrôles physiques visés à l'article 1er, paragraphe 1, de cette directive, et non pas aux formalités administratives.

32. Pour répondre à cette question, il faut rappeler que, en vue de faciliter le passage des frontières, l'article 2 prévoit que les Etats membres doivent veiller à ce que les différents contrôles et formalités aient lieu avec le minimum nécessaire de délai et, dans la mesure du possible, en un même endroit. Pour ce qui est des contrôles, l'article 2 précise qu'ils ne peuvent avoir lieu que par sondages, sauf dans les circonstances dûment justifiées.

33. L'article 1er, paragraphe 1, indiquant expressément que, dans la suite de la directive, les contrôles physiques seront dénommés " contrôles " et les formalités administratives, " formalités ", il en résulte que les notions de " contrôles " et de " formalités " visées à l'article 2 sont synonymes des notions de " contrôles physiques " et de " formalités administratives " visées à l'article 1er.

34. L'article 2, prévoyant qu'il ne peut être procédé par voie de sondages que pour les contrôles, ne vise en conséquence que les seuls contrôles physiques au sens ci-dessus précisé et ne peut concerner les modalités l'accomplissement des formalités administratives.

35. Il y a, dès lors, lieu de répondre à la sixième question que la notion de " contrôles " visée à l'article 2 de la directive 83-643 doit être interprétée en ce sens que seuls les contrôles physiques au sens de l'article 1er, paragraphe 1, de la directive ne peuvent plus avoir lieu que par sondages, sans qu'il soit possible d'en tirer une conclusion sur les modalités l'accomplissement des formalités administratives.

Sur les dépens

36. Les frais exposés par le Gouvernement de la République Fédérale d'Allemagne, le Gouvernement du Royaume d'Espagne et la Commission des communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs,

LA COUR (cinquième chambre),

Statuant sur les questions à elle soumises par le Bundesverwaltungsgericht, par ordonnance du 26 février 1987, dit pour droit :

1°) constituent des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives, au sens de l'article 30 du traité CEE, des mesures d'inspection de viandes de volaille effectuées systématiquement à l'entrée dans le pays de destination par un vétérinaire ou expert en matière sanitaire. Ces mesures, pour autant qu'elles ont pour objet de vérifier systématiquement le respect des conditions sanitaires prescrites par la directive 71-118 du Conseil, du 15 février 1971, relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges de viandes fraîches de volaille, ne peuvent trouver de justification au titre de l'article 36 du traité CEE.

2°) l'article 11, paragraphe 2, du règlement n° 2777-75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande de volaille et interdisant des mesures d'effet équivalent, a trait aux échanges commerciaux avec les pays tiers et ne s'applique pas aux échanges intracommunautaires.

3°) le droit, pour un justiciable de la Communauté, d'invoquer, à l'encontre d'un Etat membre qui s'est abstenu de transposer ou n'a pas assuré une transposition correcte d'une directive, une disposition inconditionnelle et suffisamment précise de celle-ci trouve son fondement dans les dispositions combinées des articles 189, alinéa 3, et 5 du traité CEE.

4°) la notion de " contrôles physiques ", au sens de la directive 83-643 du Conseil, du 1er décembre 1983, relative à la facilitation des contrôles physiques et des formalités administratives lors du transport des marchandises entre Etats membres, doit être comprise comme visant tous les contrôles effectués sur la marchandise et qui impliquent une action physique sur celle-ci. La notion de " formalités administratives " doit être comprise comme concernant toutes les opérations qui consistent dans la vérification des documents et certificats accompagnant la marchandise et qui visent à s'assurer, par une simple inspection visuelle, que celle-ci correspond aux documents et certificats, dès lors que ces opérations peuvent être effectuées par les agents investis d'une compétence générale pour le contrôle des marchandises à la frontière. Compte tenu de ces définitions, il appartient au juge national de décider dans quelle catégorie il convient de classer les mesures visées dans la quatrième question, en prenant en considération les modalités de celles-ci.

5°) la notion de " contrôles " visée à l'article 2 de la directive 83-643 doit être interprétée en ce sens que seuls les contrôles physiques au sens de l'article 1er, paragraphe 1, de la directive ne peuvent plus avoir lieu que par sondages, sans qu'il soit possible d'en tirer une conclusion sur les modalités d'accomplissement des formalités administratives.