CJCE, 5e ch., 31 mai 2001, n° C-283/99

LA COUR,

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 29 juillet 1999, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en disposant que:

- les activités de sécurité privée, y compris celles consacrées à la surveillance ou à la garde de propriétés mobilières ou immobilières, ne peuvent être exercées sur le territoire italien, sous condition d'octroi d'une licence, que par des "institutions de sécurité privée" ayant la nationalité italienne,

- seuls peuvent être engagés comme "gardes particuliers assermentés" des ressortissants italiens munis de la licence à cet effet,

la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 48, 52 et 59 du traité CE (devenus, après modification, articles 39 CE, 43 CE et 49 CE).

La réglementation nationale

2 L'activité de sécurité privée est réglementée en Italie par le testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (texte unique des lois de sécurité publique, ci-après le "testo unico"), adopté par décret royal n° 773, du 18 juin 1931 (GURI n° 146, du 26 juin 1931).

3 L'article 133 du testo unico prévoit:

"Les organismes publics, les autres organismes collectifs et les particuliers peuvent affecter des gardes privés à la surveillance ou à la garde de leurs biens mobiliers ou immobiliers.

Ils peuvent également, moyennant l'autorisation du préfet, s'associer pour nommer de tels gardes afin de les affecter à la surveillance ou à la garde en commun desdits biens."

4 L'article 134 du testo unico dispose:

"À défaut d'une licence délivrée par le préfet, il est interdit aux organismes ou aux particuliers de fournir des services de surveillance ou de garde de biens mobiliers ou immobiliers, de mener des enquêtes ou des recherches ou de recueillir des informations pour le compte de particuliers.

Sans préjudice de la disposition de l'article 11, la licence ne peut être accordée aux personnes qui ne jouissent pas de la nationalité italienne, qui sont incapables ou qui ont fait l'objet d'une condamnation pour un crime commis de manière intentionnelle.

La licence ne peut être accordée pour des opérations qui impliquent l'exercice de la puissance publique ou le pouvoir de restreindre la liberté individuelle."

5 En vertu de l'article 138 du testo unico:

"Les gardes privés doivent répondre aux exigences suivantes:

1° avoir la nationalité italienne;

[...]"

Argumentation des parties

6 Considérant que la réglementation italienne en matière de sécurité privée était incompatible avec le droit communautaire, la Commission a engagé la procédure en manquement. Après avoir mis la République italienne en mesure de présenter ses observations, la Commission a, le 8 juillet 1998, émis un avis motivé invitant cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour s'y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa notification. Jugeant insatisfaisante la réponse du gouvernement italien, la Commission a introduit le présent recours.

7 La Commission fait valoir que la condition de nationalité, prévue, de façon générale, à l'article 134 et, de façon plus spécifique, pour le personnel de sécurité, à l'article 138 du testo unico, constitue un obstacle à la libre circulation des travailleurs, à la liberté d'établissement ainsi qu'à la libre prestation des services, dans la mesure où elle empêche l'accès aux activités de sécurité privée de travailleurs ressortissants d'autres États membres et d'entreprises établies dans d'autres États membres.

8 En se fondant notamment sur les arrêts de la Cour du 29 octobre 1998, Commission/Espagne (C-114-97, Rec. p. I-6717), et du 9 mars 2000, Commission/Belgique (C-355-98, Rec. p. I-1221), la Commission soutient que les justifications résultant des articles 55 et 66 du traité CE (devenus articles 45 CE et 55 CE) ne trouvent pas à s'appliquer pour les activités de sécurité privée, au motif que les entreprises de sécurité privée et les gardes particuliers assermentés ne participent pas directement et spécifiquement à l'exercice de l'autorité publique. Cela résulterait par ailleurs déjà de l'article 134 du testo unico lui-même, dans la mesure où cet article prévoit que la licence exigée pour exercer des activités de sécurité privée "ne peut être accordée pour des opérations qui impliquent l'exercice de la puissance publique".

9 Le gouvernement italien conteste le manquement allégué. Tout en admettant que les clauses de nationalité figurant aux articles 134 et 138 du testo unico peuvent comporter des restrictions à la libre circulation des travailleurs, à la liberté d'établissement et à la libre prestation des services, il fait valoir que les éléments qui caractérisent les activités en cause, tout particulièrement celles des gardes particuliers assermentés, permettent de conclure que ces activités ont trait à l'exercice de l'autorité publique, de sorte que la condition de nationalité est justifiée en vertu de l'article 55, premier alinéa, du traité, combiné, le cas échéant, avec l'article 66 du traité.

10 En effet, tout d'abord, les activités des entreprises de sécurité privée et des gardes particuliers assermentés seraient soumises à un contrôle approfondi par l'autorité publique lors de la délivrance ou du retrait éventuel de la licence. En outre, dans le cadre de leurs activités, les personnes concernées seraient sous le contrôle du questore, le chef de la police, qui exercerait sur eux un pouvoir disciplinaire.

11 Ensuite, les gardes particuliers assermentés devraient prêter devant l'autorité judiciaire - le pretore - un serment comportant aussi bien l'engagement d'exercer leurs fonctions dans l'intérêt général qu'un engagement de fidélité à la République italienne.

12 Enfin, les gardes particuliers assermentés auraient des fonctions de police judiciaire pour la prévention et la répression des délits, qui leur seraient propres et qui ne constitueraient pas une simple assistance aux forces de l'ordre. Ces fonctions comporteraient le pouvoir d'arrêter en flagrant délit, une habilitation à dresser des procès-verbaux ayant valeur de preuve ainsi qu'une obligation de collaborer avec les autorités de police.

13 La Commission réfute ces arguments en faisant valoir, d'une part, qu'un contrôle exercé par une autorité publique et l'obligation de prêter serment ne démontrent pas que les activités en cause relèvent de l'exercice de l'autorité publique.

14 D'autre part, quant à la faculté des gardes particuliers assermentés de dresser des procès-verbaux ayant valeur de preuve, ainsi qu'à leur obligation de collaborer avec les autorités de police, il s'agirait de simples rôles auxiliaires.

15 Quant au pouvoir d'arrestation en flagrant délit, il conviendrait d'établir une distinction. Lorsque les gardes particuliers assermentés procèdent à une arrestation en flagrant délit dans le cas d'un délit grave pour lequel la législation italienne impose aux officiers et agents de police judiciaire de procéder à l'arrestation de l'auteur, ils n'exerceraient pas l'autorité publique au sens de l'article 55 du traité, mais apporteraient une simple contribution au maintien de la sécurité publique, à laquelle tout individu peut être appelé (voir arrêt Commission/Espagne, précité, point 37). En revanche, lorsqu'ils procèdent à une arrestation en flagrant délit dans le cas d'un délit d'une gravité moindre, pour lequel les officiers et agents de police judiciaire ont la faculté, mais non l'obligation, de procéder à l'arrestation de l'auteur, la Commission admet que l'exercice de ce pouvoir est normalement réservé auxdits officiers et agents. Mais il s'agirait d'un événement marginal dans le cadre des fonctions que les gardes particuliers assermentés sont normalement appelés à accomplir. Par conséquent, ce pouvoir constituerait un élément détachable de l'ensemble de l'activité professionnelle des gardes particuliers assermentés qui ne saurait justifier que la profession entière échappe, en vertu de l'article 55 du traité, au respect des dispositions du traité relatives aux libertés.

16 À l'audience, le Gouvernement italien a fait valoir, sans être contredit par la Commission, que les gardes particuliers assermentés ne peuvent jamais exercer leurs activités à titre indépendant, mais qu'ils doivent toujours être salariés. Il n'y aurait donc pas de gardes particuliers assermentés exerçant leur profession à titre indépendant.

Appréciation de la Cour :

17 Il y a lieu de relever d'emblée que, comme le Gouvernement italien le reconnaît lui-même, les clauses de nationalité figurant aux articles 134 et 138 du testo unico sont susceptibles de constituer des restrictions à la libre circulation des travailleurs, à la liberté d'établissement et à la libre prestation des services, telles que prévues aux articles 48, 52 et 59 du traité.

Sur la condition de nationalité pour exercer les activités de sécurité privée (article 134 du testo unico)

18 Il convient de constater, tout d'abord, que la condition de nationalité imposée par l'article 134 du testo unico aux organismes et aux particuliers qui fournissent des services de surveillance ou de garde de biens, qui mènent des enquêtes ou des recherches, ou qui recueillent des informations pour le compte de particuliers, empêche les ressortissants et entreprises d'autres États membres d'exercer une telle activité sur le territoire italien, que ce soit en s'établissant en Italie ou à partir d'un autre État membre.

19 Le gouvernement italien a cependant fait valoir, sans pour autant fournir de détails à cet égard, que les activités visées à l'article 134 du testo unico relèvent de l'exercice de l'autorité publique. Il convient donc d'examiner si les entraves aux libertés garanties par le traité qui résultent de l'article 134 du testo unico sont ou non justifiées par la dérogation prévue à l'article 55, premier alinéa, du traité, combiné, le cas échéant, avec l'article 66 du traité.

20 À cet égard, il ressort de la jurisprudence de la Cour que ladite dérogation doit être restreinte aux activités qui, prises en elles-mêmes, constituent une participation directe et spécifique à l'exercice de l'autorité publique (voir, notamment, arrêts précités Commission/Espagne, point 35, et Commission/Belgique, point 25). La Cour a également jugé que l'activité des entreprises de gardiennage ou de sécurité ne constitue normalement pas une participation directe et spécifique à l'exercice de l'autorité publique (arrêt Commission/Belgique, précité, point 26; voir également arrêt Commission/Espagne, précité, point 39).

21 Le gouvernement italien n'a invoqué aucun élément duquel résulterait une appréciation différente de la situation en Italie par rapport à celles ayant donné lieu à la jurisprudence citée. En particulier, quant à l'argumentation relative au pouvoir d'arrestation en flagrant délit dont jouiraient les gardes particuliers assermentés qui sont employés par les entreprises de sécurité, il suffit de relever que, ainsi qu'il ressort du point 45 des conclusions de M. l'avocat général, les gardes n'ont pas plus d'autorité que n'importe quel autre particulier.

22 Il convient donc de constater que la dérogation prévue à l'article 55, premier alinéa, du traité, combiné, le cas échéant, avec l'article 66 du traité, ne s'applique pas en l'espèce. Dès lors, la condition de nationalité édictée à l'article 134 du testo unico pour les activités de sécurité privée constitue une entrave à la liberté d'établissement ainsi qu'à la libre prestation des services qui ne saurait être justifiée.

Sur la condition de nationalité pour remplir l'emploi de garde particulier assermenté (article 138 du testo unico) :

23 En ce qui concerne les gardes particuliers assermentés, le gouvernement italien a précisé, à l'audience, qu'ils ne peuvent exercer leurs activités à titre indépendant, mais qu'ils sont nécessairement salariés. Il y a donc lieu d'apprécier la condition de nationalité édictée à l'article 138 du testo unico, ainsi que sa possible justification, sous le seul angle de l'entrave à la libre circulation des travailleurs.

24 À cet égard, il convient de relever, tout d'abord, que la condition de nationalité imposée par l'article 138 du testo unico empêche les travailleurs d'autres États membres d'occuper un emploi de garde particulier assermenté en Italie.

25 Il convient ensuite de constater que, à l'opposé des dispositions du traité relatives à la liberté d'établissement et à la libre prestation des services, les articles 48 et suivants du traité, qui concernent la libre circulation des travailleurs, ne prévoient pas de dérogations pour les activités participant à l'exercice de l'autorité publique. L'article 48, paragraphe 4, du traité précise seulement que les dispositions de cet article ne sont pas applicables aux emplois dans l'administration publique. Or, ainsi que l'a souligné M. l'avocat général au point 26 de ses conclusions, la notion d'"emplois dans l'administration publique" n'englobe pas des emplois au service d'un particulier ou d'une personne morale de droit privé, quelles que soient les tâches qui incombent à l'employé. Ainsi, les gardes particuliers assermentés ne font incontestablement pas partie de l'administration publique. L'article 48, paragraphe 4, du traité n'est donc pas applicable en l'espèce.

26 Par ailleurs, le gouvernement italien n'a fait état d'aucune raison d'ordre public ou de sécurité publique susceptible de justifier, sur le fondement de l'article 48, paragraphe 3, du traité, des dérogations à la libre circulation des travailleurs.

27 Dans ces conditions, les arguments avancés par le gouvernement italien relatifs à la participation des gardes particuliers assermentés à l'exercice de l'autorité publique sont inopérants.

28 Il découle de l'ensemble des considérations qui précèdent que, en disposant que:

- les activités de sécurité privée, y compris celles consacrées à la surveillance ou à la garde de propriétés mobilières ou immobilières, ne peuvent être exercées sur le territoire italien, sous condition d'octroi d'une licence, que par des entreprises de sécurité privée ayant la nationalité italienne,

- seuls peuvent être engagés comme gardes particuliers assermentés des ressortissants italiens munis de la licence à cet effet,

la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 48, 52 et 59 du traité.

Sur les dépens :

29 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs,

LA COUR (cinquième chambre)

déclare et arrête:

1) En disposant que:

- les activités de sécurité privée, y compris celles consacrées à la surveillance ou à la garde de propriétés mobilières ou immobilières, ne peuvent être exercées sur le territoire italien, sous condition d'octroi d'une licence, que par des entreprises de sécurité privée ayant la nationalité italienne,

- seuls peuvent être engagés comme gardes particuliers assermentés des ressortissants italiens munis de la licence à cet effet,

la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 48, 52 et 59 du traité CE (devenus, après modification, articles 39 CE, 43 CE et 49 CE).

2) La République italienne est condamnée aux dépens.