CJCE, 21 mai 1987, n° 133-85

LA COUR,

1. Par quatre ordonnances du 15 avril 1985, le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, plusieurs questions relatives à la coexistence des voies de droit nationale et communautaire, à la validité d'une décision que la Commission a adressée le 25 février 1985 à la République fédérale d'Allemagne relativement à des mesures de promotion de la vente de beurre sur le marché de Berlin (Ouest), ainsi qu'à l'interprétation et à la validité du règlement n° 1079-77 du Conseil, du 17 mai 1977, relatif à un prélèvement de coresponsabilité et à des mesures destinées à élargir les marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 131, p. 6).

2. Ces questions ont été soulevées dans le cadre de quatre litiges déclenchés le 28 mars 1985 par des sociétés productrices de margarine devant les juridictions administratives allemandes en vue de faire interdire à la Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung (ci-après "Balm"), organisme d'intervention agricole compétent pour le secteur du lait et des produits laitiers, de mettre en œuvre à l'avenir des mesures comme celles prévues par la décision précitée.

3. Cette décision a été prise par la Commission sur la base de l'article 4 du règlement n° 1079-77 du Conseil, précité, qui l'habilite à adopter des mesures favorisant l'élargissement des marchés des produits laitiers.

4. En vue d'étudier la façon dont les consommateurs réagissent à une baisse du prix du beurre, la Commission a prescrit par cette décision l'organisation, sur le marché de Berlin (Ouest), pendant une période qui devait aller du 15 avril au 30 juin 1985, d'une action de promotion de la vente de beurre, dont le coût marginal et l'efficacité devaient être mesurés par un institut de recherche indépendant. 900 tonnes de beurre provenant des stocks publics devaient être conditionnées en paquets de 250 grammes portant chacun la mention "beurre CEE gratuit ". Ces paquets devaient ensuite être commercialisés dans un emballage contenant également un paquet de beurre de marché du même poids, le prix de ce double paquet ne pouvant dépasser le prix de 250 grammes de beurre de marché applicable pendant la période de commercialisation. A cette fin, la Balm devait mettre gratuitement 900 tonnes de beurre de stock public à la disposition d'entreprises commerciales qu'elle aurait sélectionnées et qui se seraient engagées à son égard par contrat à conditionner le beurre concerné par l'opération et à l'écouler par l'intermédiaire de détaillants.

5. Les demanderesses au principal, qui assurent une grande partie des livraisons de margarine sur le marché de Berlin (Ouest), ont estimé que cette opération était de nature à entraîner une forte diminution des ventes de margarine, les deux produits étant des substituts relativement étroits. Afin d'empêcher le déroulement de l'opération, elles ont d'abord introduit chacune une procédure en référé devant le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main en vue de faire interdire à titre provisoire à la Balm de procéder à l'opération contestée. Par des ordonnances du 20 mars 1985, le Verwaltungsgericht a fait droit à ces demandes. Sur appel de la Balm, le Hessischer Verwaltungsgerichtshof a considéré que les litiges relevaient de la compétence des juridictions civiles, la Balm ne mettant en œuvre que des moyens de droit privé pour exécuter l'opération, et a, dès lors, réformé ces ordonnances par des décisions du 11 avril 1985. L'opération s'est alors déroulée à partir du 6 mai 1985.

6. Dans le cadre des actions au fond dont il a été saisi le 28 mars 1985, le Verwaltungsgericht a été amené à poser à la Cour, par des ordonnances du 15 avril 1985, huit questions préjudicielles.

7. Les première et deuxième questions se rapportent à la coexistence des voies de droit nationale et communautaire. La troisième question est relative à la protection que certains principes généraux de droit communautaire confèreraient à des entreprises à l'encontre des inconvénients résultant pour elles de l'amélioration de la situation de leurs concurrents par le jeu d'actions communautaires. La quatrième question porte sur la compatibilité de la décision du 25 février 1985 avec les objectifs de l'article 39 du traité. Par la cinquième question, la juridiction nationale cherche à savoir de quelle manière les principes généraux mentionnés dans sa troisième question peuvent faire l'objet de restrictions. La juridiction nationale demande, dans sa sixième question, si l'article 4 du règlement n° 1079-77 du Conseil, précité, couvre la décision du 25 février 1985, précitée. La septième question vise à savoir si cet article 4 est d'une précision suffisante. Enfin, la huitième question est relative à la compatibilité de la décision du 25 février 1985 avec le principe de proportionnalité.

8. En ce qui concerne les faits, le texte intégral des questions, ainsi que les observations présentées en vertu de l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE, il est renvoyé au rapport d'audience.

Sur les deux premières questions

9. Par la première question, le Verwaltungsgericht demande, en substance, si l'article 183 du traité doit être interprété en ce sens que la possibilité d'introduire, en vertu de l'article 173, alinéa 2, du traité, un recours direct contre une décision d'une institution communautaire exclut, pour absence d'intérêt à agir, celle de former devant une juridiction nationale un recours contre un acte d'une autorité nationale exécutant cette décision, en faisant valoir l'illégalité de celle-ci.

10. Il y a lieu de rappeler que l'article 183 du traité prévoit que les juridictions nationales sont compétentes pour connaître des litiges auxquels la communauté est partie, sous réserve de ceux pour lesquels le traité accorde compétence exclusive à la Cour. Le litige au principal, ainsi que l'a relevé la juridiction nationale elle-même dans les motifs de l'ordonnance de renvoi, opposant les sociétés productrices de margarine non pas à la communauté, mais à l'organisme allemand d'intervention compétent, cet article est étranger au problème soulevé par la première question.

11. Il importe de souligner qu'aucune disposition de droit communautaire ne s'oppose à ce qu'un recours soit porté devant une juridiction nationale contre un acte d'exécution d'une décision d'une institution communautaire lorsque les conditions énoncées par le droit national sont réunies. A l'occasion de pareil recours, dès lors que la solution du litige dépend de la validité de cette décision, le juge national peut interroger la Cour par la voie préjudicielle, sans qu'il y ait lieu de rechercher si le demandeur au litige principal a ou non la possibilité d'attaquer directement la décision devant la Cour.

12. Il convient donc de répondre à la première question que la possibilité d'introduire, en vertu de l'article 173, alinéa 2, du traité, un recours direct contre une décision d'une institution communautaire n'exclut pas celle de former devant une juridiction nationale un recours contre un acte d'une autorité nationale exécutant cette décision, en faisant valoir l'illégalité de celle-ci.

13. Par la deuxième question, le Verwaltungsgericht demande si un recours en annulation devant la Cour, qui serait formé par les demanderesses au principal contre une décision comme celle du 25 février 1985, serait recevable.

14. Le Verwaltungsgericht n'ayant posé cette question que pour le cas où il serait répondu par l'affirmative à la première question, la deuxième question est sans objet.

Sur les troisième et cinquième questions

15. Par la troisième question, le Verwaltungsgericht demande, en substance, si des mesures communautaires qui ont pour effet d'améliorer la situation de certaines entreprises et causent par là des désavantages à leurs concurrents sont contraires aux principes généraux de droit communautaire, et en particulier aux principes du libre exercice des activités professionnelles, de la liberté générale d'agir et de la liberté de concurrence.

16. Il y a lieu de souligner que cette question ne peut être examinée sur un plan aussi général, mais doit être replacée dans le contexte de l'affaire au principal. Il s'agit, plus concrètement, de savoir si une décision, comme celle par laquelle la Commission a, en date du 25 février 1985, ordonné l'opération contestée, est contraire aux principes énoncés ci-dessus en ce qu'elle a pour effet d'améliorer la situation des producteurs de beurre et cause, par là, des désavantages aux producteurs de margarine.

17. A cet égard, il y a lieu de rappeler que l'opération ordonnée par la décision du 25 février 1985 devait être suivie d'une étude du coût marginal et de l'efficacité de la diminution de prix mise en œuvre. Le coût marginal est la charge financière que comporte pour la communauté la vente de chaque paquet supplémentaire de beurre de marché. L'efficacité de l'opération est l'augmentation de la consommation de beurre de marché obtenue grâce à la réduction de prix mise en œuvre. Le but de l'opération contestée était donc de déterminer de combien le prix du beurre devrait être réduit afin d'obtenir à la fois le plus grand accroissement possible de la consommation totale et la réduction maximale du coût du système d'intervention.

18. Si le Conseil avait décidé, au vu des résultats de l'opération, de diminuer le prix d'intervention du beurre, les producteurs de margarine n'auraient pu se plaindre d'une violation de leurs droits fondamentaux. En effet, ainsi que la Cour l'a jugé dans son arrêt du 27 septembre 1979 (Eridania, 230-78, Rec. p. 2749), une entreprise ne saurait invoquer un droit acquis au maintien d'un avantage résultant pour elle d'une organisation de marché telle qu'elle existe à un moment déterminé. Ce principe vaut aussi pour les entreprises qui ne relèvent pas de l'organisation de marché en cause. Une modification de la politique du Conseil en matière de prix ne constituant pas une atteinte aux droits fondamentaux invoqués, il en va, à plus forte raison, de même d'une décision ordonnant une opération test qui a pour objectif de rechercher en quoi la politique du Conseil devrait consister. Il est, en conséquence, inutile de vérifier si, comme l'expose la juridiction nationale, une décision ordonnant pareille opération a pour effet d'avantager les producteurs de beurre.

19. Il y a dès lors lieu de répondre à la troisième question qu'une décision, comme celle par laquelle la Commission a, en date du 25 février 1985, ordonné l'opération contestée, ne porte pas atteinte aux principes du libre exercice des activités professionnelles, de la liberté générale d'agir et de la liberté de concurrence.

20. Par la cinquième question, le Verwaltungsgericht demande si toute restriction aux principes généraux évoqués dans la troisième question nécessite un règlement du Conseil ou une habilitation conférée par le Conseil.

21. Etant donné la réponse apportée à la troisième question, la cinquième question est sans objet.

Sur la sixième question

22. Par la sixième question, la juridiction de renvoi cherche à savoir si la décision du 25 février 1985 est couverte par l'habilitation conférée à la Commission par l'article 4 du règlement n° 1079-77 du Conseil, précité.

23. Il y a lieu d'observer que, aux termes de l'article 4, paragraphe 2, de ce règlement, la Commission est habilitée à adopter des mesures concernant l'élargissement des marchés des produits laitiers à l'intérieur de la communauté ainsi que la recherche de débouchés nouveaux.

24. Il convient de rappeler que le but de l'opération en cause était de déterminer de combien le prix du beurre devrait être réduit afin d'obtenir à la fois le plus grand accroissement possible de la consommation totale et la réduction maximale du coût du système d'intervention. L'opération portait ainsi sur les moyens d'élargir le marché du beurre à l'intérieur de la communauté et comportait, du même coup, une recherche de débouchés nouveaux. Elle rentrait, par suite, dans le champ de la mission confiée par le Conseil à la Commission.

25. Il y a dès lors lieu de répondre à la sixième question que la décision du 25 février 1985 est couverte par l'habilitation conférée à la Commission par l'article 4 du règlement n° 1079-77 du Conseil, précité.

Sur la quatrième question

26. Estimant que le Conseil n'a de pouvoir qu'en vue de la réalisation des buts du traité et ne peut conférer de compétences à la Commission que pour l'exécution des règles qu'il a établies à cette fin, la juridiction nationale demande, par sa quatrième question, si la décision du 25 février 1985 poursuit la réalisation d'un des objectifs de l'article 39 du traité. Elle exprime des doutes sérieux sur ce point.

27. A cet égard, il convient de rappeler que le règlement n° 1079-77 du Conseil, précité, vise à rétablir une meilleure relation entre l'offre et la demande des produits laitiers et tend donc à stabiliser le marché de ces produits. La décision du 25 février 1985 étant couverte par ce règlement, ainsi qu'il résulte de la réponse apportée à la sixième question, elle poursuit l'objectif de la stabilisation des marchés inscrit à l'article 39, paragraphe 1, sous c), du traité.

28. Il y a dès lors lieu de répondre à la quatrième question que la décision du 25 février 1985 poursuit la réalisation de l'objectif de la stabilisation des marchés inscrit à l'article 39, paragraphe 1, sous c), du traité.

Sur la septième question

29. Par la septième question, le Verwaltungsgericht demande si l'article 4 du règlement n° 1079-77 du Conseil, précité, satisfait au principe de précision suffisante découlant des exigences de l'état de droit. Selon le Verwaltungsgericht, l'exigence de la précision suffisante de la base d'habilitation résulte du principe de légalité qui est reconnu en droit communautaire. Ce principe exige une habilitation circonscrite avec précision de manière à rendre prévisibles les interventions des autorités publiques. Or, s'il est répondu à la sixième question que l'article 4 du règlement n° 1079-77 du Conseil, précité, couvre des mesures comme celles ordonnées par la décision du 25 février 1985, le Verwaltungsgericht considère que l'habilitation donnerait alors à la Commission une liberté d'action telle qu'il ne serait plus possible de prévoir dans quel sens la Commission en fera usage. La septième question vise donc, en substance, à savoir si l'article 4 du règlement n° 1079-77 du Conseil, précité, répond à l'exigence de précision suffisante découlant du principe de légalité.

30. Il résulte des considérants du règlement n° 1079-77 du Conseil, précité, que ce règlement a été adopté pour faire face aux excédents structurels qui caractérisent le marché des produits laitiers. Le but poursuivi était de rétablir progressivement une meilleure relation entre la production et les besoins du marché et d'atténuer les charges élevées qui résultaient pour la communauté de l'existence d'excédents importants. C'est dans ce contexte que le Conseil a chargé la Commission de prendre des mesures favorisant l'élargissement du marché des produits laitiers et l'écoulement des excédents.

31. La nature même des choses commandait de libeller cette habilitation en des termes larges. En effet, la Commission, avant de prendre les mesures dont elle était chargée, devait d'abord déterminer celles qui seraient propres à contribuer à la réalisation des objectifs poursuivis. Dans ces conditions, il était impossible au Conseil de définir ces mesures avec précision. En outre, il y a lieu de relever que, dans son arrêt du 30 octobre 1975 (Rey Soda, 23-75, Rec. p. 1279), la Cour a admis que les compétences d'exécution que le Conseil est en droit de conférer à la Commission peuvent, dans le domaine de la politique agricole commune, comporter de larges pouvoirs d'appréciation et d'action.

32. Il convient dès lors de répondre à la septième question que l'article 4 du règlement n° 1079-77 du Conseil satisfait aux exigences du principe de légalité.

Sur la huitième question

33. Par la huitième question, la juridiction nationale demande si la décision du 25 février 1985 est compatible avec le principe de proportionnalité dans la mesure où l'élargissement des marchés ou la recherche de débouchés nouveaux peuvent être obtenus par des actions ayant une incidence moindre sur les mécanismes du marché.

34. En vue de préciser sa question, la juridiction nationale expose qu'une réglementation qui porte atteinte au droit fondamental de l'exercice des activités professionnelles n'est justifiée que si elle est dictée par des objectifs d'intérêt général à ce point impérieux qu'ils méritent la priorité par rapport à ce droit fondamental. La juridiction nationale pense que tel n'est pas le cas en l'espèce. En effet, d'une part, si l'objectif était d'alléger les stocks publics de 900 tonnes de beurre, il aurait pu être atteint par des mesures affectant moins gravement la situation des concurrents protégés par des droits fondamentaux. Ainsi, la distribution des 900 tonnes de beurre de stock aurait pu être étalée sur une période plus longue ou effectuée dans un territoire plus étendu. D'autre part, si l'objectif était la recherche de débouchés nouveaux, la juridiction nationale doute que l'opération soit susceptible de fournir des données exploitables. Or, une mesure qui est de nature à entraîner une atteinte à des droits fondamentaux, mais non à contribuer à la réalisation de l'objectif poursuivi ne serait jamais couverte par des motifs impérieux d'intérêt général.

35. Il résulte de ces considérations que la juridiction nationale s'est demandé plus précisément s'il n'y avait pas atteinte au principe de proportionnalité au motif que l'objectif d'alléger les stocks publics de 900 tonnes de beurre pouvait être atteint par des moyens affectant moins gravement la situation de concurrents et qu'il était douteux que Berlin (Ouest) en tant que marché test pût livrer des données exploitables.

36. Il convient de rappeler d'abord que, ainsi qu'il a été dit en réponse à la troisième question, l'opération n'avait pas pour but d'alléger les stocks publics de 900 tonnes de beurre et n'a pas porté atteinte aux principes du libre exercice des activités professionnelles, de la liberté générale d'agir et de la liberté de concurrence.

37. Il importe de souligner, ensuite, que l'opération devait donner lieu et a donné lieu à une étude scientifique dont la Commission a pu tirer des enseignements utiles. Par ailleurs, la Commission a choisi le marché de Berlin (Ouest) en raison de sa situation géographique isolée et de la possibilité d'y mener, vu ses dimensions réduites, une opération à un coût relativement limité. Il n'apparaît pas que, ce faisant, la Commission ait dépassé la marge d'appréciation qui lui a été attribuée par le Conseil dans l'article 4 du règlement n° 1079-77, précité.

38. Il y a dès lors lieu de répondre à la huitième question que l'examen de la décision du 25 février 1985 n'a pas fait apparaître d'atteinte au principe de proportionnalité.

39. Les frais exposés par le Conseil et la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des demanderesses au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs,

LA COUR,

Statuant sur les questions à elle soumises par le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main par ordonnances du 15 avril 1985, dit pour droit :

1) La possibilité d'introduire, en vertu de l'article 173, alinéa 2, du traité, un recours direct contre une décision d'une institution communautaire n'exclut pas celle de former devant une juridiction nationale un recours contre un acte d'une autorité nationale exécutant cette décision, en faisant valoir l'illégalité de celle-ci.

2) Une décision, comme celle par laquelle la Commission a, en date du 25 février 1985, ordonné l'opération contestée, ne porte pas atteinte aux principes du libre exercice des activités professionnelles, de la liberté générale d'agir et de la liberté de concurrence.

3) La décision du 25 février 1985 est couverte par l'habilitation conférée à la Commission par l'article 4 du règlement n° 1079-77 du Conseil.

4) La décision du 25 février 1985 poursuit la réalisation de l'objectif de la stabilisation des marchés inscrit à l'article 39, paragraphe 1, sous c), du traité.

5) L'article 4 du règlement n° 1079-77 du Conseil satisfait aux exigences du principe de légalité.

6) L'examen de la décision du 25 février 1985 n'a pas fait apparaître d'atteinte au principe de proportionnalité.