CJCE, 16 mars 1983, n° 267-81

LA COUR,

1. Par trois ordonnances du 21 mai 1981, parvenues à la Cour le 6 octobre 1981, la Corte Suprema di cassazione a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, trois questions préjudicielles relatives,

- d'une part, à l'interprEtation de l'article 177 du traité CEE,

- d'autre part, à l'effet intracommunautaire de l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, du 30 octobre 1947 (ci-après : l'accord général) et des protocoles tarifaires conclus dans le cadre de cet accord par la Communauté, les 16 juillet 1962 et 30 juin 1967 (ci-après : les protocoles tarifaires), ainsi qu'à l'interprEtation du préambule de l'accord général et de ses articles II, III, VI et VIII, en connexion avec les protocoles tarifaires cités, en vue d'être mise en mesure d'apprécier la compatibilité avec les dispositions mentionnées de la perception du droit ad valorem de 0,5 % pour services administratifs institué par la loi n° 330, du 15 juin 1950 (ci-après : droit pour services administratifs).

2. Ces questions ont été posées dans le cadre de litiges entre divers importateurs et l'administration italienne des Finances au sujet de la perception du droit pour services administratifs sur diverses marchandises importées de pays tiers, parties à l'accord général. Il apparaît des ordonnances de renvoi que les perceptions litigieuses se situent au cours de périodes qui vont de 1964 à 1967 dans l'affaire n° 267-81, de 1965 à 1971 dans l'affaire n° 268-81 et d'octobre à décembre 1963 dans l'affaire n° 269-81. Les importateurs ayant obtenu, en première instance et en appel, la condamnation de l'Etat à la restitution des droits versés, des pourvois en cassation ont été portés devant la Corte di cassazione par l'administration des Finances.

Sur les antécédents du litige

3. Il y a lieu de rappeler que l'Italie a adhéré à l'accord général en vertu du protocole d'Annecy, du 10 octobre 1949, mis en vigueur par la loi du 5 avril 1950. Les concessions tarifaires accordées à cette occasion par l'Italie font l'objet de la liste XXVII, jointe aux annexes de l'accord général. Cette liste a été renégociée lors de plusieurs conférences tarifaires qui s'échelonnent au cours des années 1950 à 1960.

4. A l'issue de la "négociation Dillon", en 1960-1961, à laquelle la Communauté a participé pour la première fois, fut établie une liste XL-CEE, qui a remplacé les listes des concessions antérieures des Etats membres, y compris la liste XXVII de l'Italie. Le protocole consacrant le résultat de cette négociation a été conclu conjointement par la Communauté et les Etats membres, le 16 juillet 1962. Il n'apparaît pas que ce protocole ait été publié au Journal Officiel de la Communauté.

5. La liste XL-CEE a fait l'objet de nouvelles négociations tarifaires lors de la "négociation Kennedy" au cours de la période 1964-1967, dont le résultat, consigné dans le protocole de Genève, du 30 juin 1967, a été entériné par décision du Conseil du 27 novembre 1967 (JO L 305, p.1). Le succès de cette négociation a ouvert la voie à la mise en application anticipée du tarif douanier commun à la date du 1er juillet 1968.

6. Il apparaît de ce qui précède que le droit pour services administratifs a été introduit à un moment où l'Italie avait déjà adhéré à l'accord général et consolidé un certain nombre de droits de douane dans le cadre de la première version de la liste XXVII, mais avant la négociation des premiers protocoles tarifaires par la Communauté et la mise en place du tarif douanier commun.

7. Faisant usage du pouvoir qu'elle détient de l'article 13, paragraphe 2, du traité CEE, la Commission a adressé à l'Italie, le 22 décembre 1967, une directive (n° 68-31) portant fixation du rythme de suppression du droit pour services administratifs appliqué à l'importation des marchandises en provenance des autres Etats membres (JO L 12, p. 8). Conformément à cette directive, le droit en question aurait dû être supprimé dans le trafic intracommunautaire pour le 1er juillet 1968.

8. L'Italie n'ayant pas exécuté cette directive, la Commission a introduit un recours, en vertu de l'article 169 du traité, et la Cour a, par arrêt du 18 novembre 1970 (affaire n° 8-70, Rec. p. 961), constaté le manquement, par l'Italie, à l'article 13 du traité et à la directive n° 68-31. La même appréciation a été réitérée peu de temps après par l'arrêt préjudiciel du 17 décembre 1970 (Sace, affaire n° 33-70, Rec. p. 1213).

9. Le droit pour services administratifs a été aboli par la loi n° 447 du 24 juin 1971. Cette loi prévoit un effet rétroactif au 1er juillet 1968 pour les importations en provenance des autres Etats membres de la Communauté. Il apparaît ainsi que ce droit a été perçu sur les importations de pays tiers jusqu'à son abrogation par la loi citée.

10. Il résulte de ce qui précède que les perceptions litigieuses dans l'affaire n° 267-81 se situent à l'époque du protocole tarifaire du 16 juillet 1962, qu'elles se sont prolongées sous l'empire du protocole tarifaire du 30 juin 1967, mais qu'elles sont antérieures à la mise en place du tarif douanier commun. Les perceptions litigieuses dans l'affaire n° 268-81 se sont prolongées depuis l'époque du protocole tarifaire du 16 juillet 1962, par celle du protocole tarifaire du 30 juin 1967, jusqu'à l'époque postérieure à la mise en place du tarif douanier commun. Enfin, les perceptions litigieuses dans l'affaire n° 269-81 se situent entièrement à l'époque du protocole tarifaire du 16 juillet 1962.

11. Il ressort des ordonnances de renvoi que l'administration des Finances a fait valoir en substance que, l'institution du droit pour services administratifs étant antérieure à la liste communautaire XL-CEE, on ne saurait considérer sa perception comme constituant un accroissement de la charge douanière contraire à l'article II de l'accord général. C'est en vue de résoudre ce litige que la Corte di cassazione a formulé trois questions préjudicielles, identiques dans les trois affaires, qui sont libellées comme suit :

a) A titre préliminaire : la Communauté étant substituée aux Etats membres en ce qui concerne l'exécution des engagements prévus par l'accord du GATT et ayant négocié les concessions tarifaires et les consolidations réalisées dans le cadre de cet accord dès avant le 1er juillet 1968, les dispositions de l'accord et les listes ainsi négociées font-elles partie (dans l'affirmative : à partir de quand et dans quelles limites) des actes dont l'interprEtation relève de la compétence préjudicielle attribuée à la Cour de justice par l'article 177 du traité, même dans le cas où le juge national est invité à en faire application ou, en tout cas, à en fournir l'interprEtation au regard de rapports entre sujets de droit, à des fins autres que celle d'apprécier la validité ou l'invalidité d'un acte communautaire ?

b) En cas de réponse affirmative à la question précédente : quels sont, le cas échéant, (et, s'ils varient dans le temps, dans quel ordre chronologique) les effets qui ont résulté, à l'intérieur de l'ordre juridique de la Communauté et de celui des Etats membres, du fait, par la Communauté, d'être substituée aux Etats membres en ce qui concerne l'exécution des engagements prévus par l'accord du GATT et d'avoir négocié la nouvelle liste commune XL-CEE ? En particulier, le juge national, aux fins d'en tirer argument en vue de l'interprEtation ou une règle en vue de l'application d'une disposition nationale postérieure prétendue contraire aux dispositions de l'accord, doit-il considérer - dans le respect de la répartition des compétences déterminée par l'article 177 du traité - que l'accord du GATT, spécialement par rapport aux dispositions mentionnées dans les questions suivantes, a valeur de simple engagement international, sans produire d'effets directs dans l'ordre juridique interne, ou bien produit également des effets à l'intérieur de celui-ci dans les rapports entre particuliers et, dans cette deuxième hypothèse, dans une position d'égalité ou de primauté par rapport à la disposition nationale contraire ?

c) Dans le cas également d'une réponse positive à la question a et quelle que soit la réponse à la question b, aux fins de fournir au juge national des indications utiles à l'interprEtation de la disposition nationale :

c.1) L'accord du GATT - et, en particulier, le préambule (présentement l'article I, n° 2), en combinaison avec les articles II (présentement III), n° 1 b) et n° 2, III (présentement IV), n° 2, VI et VIII - prescrit-il l'interdiction d'instituer pour tout produit, même non compris dans les listes visées à l'article II (présentement III) précité, de nouveaux droits de douane ou d'autres droits ou impositions de toute nature perçus à l'importation ou à l'occasion de l'importation ?

c.2) Pour les produits inclus dans la liste des concessions accordées par un Etat après son adhésion à l'accord du GATT - et, en particulier, en ce qui concerne les Etats qui sont également membres de la Communauté économique européenne, pour les marchandises incluses dans la liste XL-CEE établie au terme d'abord du "Dillon round", puis du "Kennedy round"- la date à laquelle il y a lieu de se référer pour déterminer le montant des droits de douane et des autres impositions perçus à l'importation à l'égard duquel s'applique l'interdiction d'une augmentation édictée par l'article II (présentement III), n° 1, lettre b), de l'accord du GATT, est-elle celle de l'adhésion à l'accord ou bien celle du protocole relatif à la nouvelle concession ?

Sur les conséquences de la substitution de la Communauté aux Etats membres dans les engagements de l'accord général (question a)

12. Après avoir rappelé la jurisprudence de la Cour de justice sur la substitution de la Communauté aux Etats membres dans l'exécution des engagements de l'accord général et sur l'application de la compétence d'interprEtation de la Cour, en vertu de l'article 177 du traité, aux dispositions d'accords liant la Communauté (la Corte di cassazione mentionne à ce sujet notamment les arrêts des 12.12.1972, International Fruit CY, affaires n° 21 à 24-72, Rec. p. 1219, 24.10.1973, Schluter, affaire n° 9-73, Rec. p. 1135, 30.4.1974, Haegeman, affaire n° 181-73, Rec. p. 449, et 11.11.1975, Nederlandse Spoorwegen, affaire n° 38-75, Rec. p. 1439), la Corte di cassazione soulève la question de savoir si les dispositions pertinentes de l'accord général et des protocoles tarifaires conclus par la Communauté relèvent de la compétence préjudicielle attribuée à la Cour par l'article 177, même dans le cas où le juge national serait invité à en faire application au regard de rapports entre sujets de droit, à des fins autres que celle d'apprécier la validité d'un acte communautaire.

13. La Corte di cassazione demande, en outre, de préciser à partir de quand et dans quelle limite cet effet de substitution s'est produit, compte tenu du fait que la Communauté a négocié des concessions tarifaires et réalisé des consolidations dans le cadre de l'accord général antérieurement au 1er juillet 1968, date de la mise en vigueur du tarif douanier commun.

14. Ainsi que la Cour a eu l'occasion de le souligner dans les arrêts rappelés, il importe que les dispositions de l'accord général, comme les dispositions de tous autres accords liant la Communauté, reçoivent la même application dans l'ensemble de celle-ci. En effet, toute divergence d'interprEtation et d'application de dispositions liant la Communauté à l'égard d'Etats tiers aurait pour effet non seulement de compromettre l'unité de la politique commerciale qui, selon l'article 113 du traité, doit être fondée sur des principes uniformes, mais encore de créer des distorsions dans les échanges intracommunautaires, à la suite de divergences dans l'application que les accords en vigueur entre la Communauté et les pays tiers trouveraient dans les différents Etats membres.

15. Il en découle que la compétence donnée à la Cour en vue d'assurer l'unité de l'interprEtation du droit communautaire doit englober la détermination de la portée et de l'effet des règles de l'accord général dans la Communauté, de même que de l'effet des protocoles tarifaires conclus dans le cadre de cet accord. Il importe peu à cet égard qu'il s'agisse, pour le juge national, d'apprécier la validité d'actes communautaires ou la compatibilité de dispositions législatives nationales avec les engagements liant la Communauté.

16. Compte tenu de l'échelonnement dans le temps tant des faits qui sont à l'origine des présentes affaires que des actes par lesquels la Communauté a manifesté sa participation dans le système de l'accord général, des problèmes particuliers se posent du point de vue de l'application dans le temps des principes dégagés ci-dessus.

17. Il convient de rappeler à ce sujet, en premier lieu, ainsi que la Cour l'a affirmé dans son arrêt du 12 décembre 1972 (International Fruit Cy, cité ci-dessus), que l'effet de substitution de la Communauté dans les engagements de l'accord général est intervenu le 1er juillet 1968, à la suite de la mise en vigueur du tarif douanier commun. C'est, en effet, à cette époque que la Communauté a, par anticipation sur la fin de la période transitoire, assumé la plénitude de ses attributions dans le domaine d'application de l'accord général.

18. Par contre, pour ce qui concerne la matière régie par les protocoles tarifaires, y compris les concessions et consolidations acquises dans le cadre de la liste XL-CEE qui fait partie intégrante de ces protocoles, la conclusion de ces accords a eu pour effet, en vertu de l'article 228 du traité, de lier les Etats membres au même titre que la Communauté elle-même. Pour les motifs ci-dessus rappelés, et sans préjudice des précisions données ci-après en ce qui concerne l'effet interne des protocoles, il importe, en tout cas, que ceux-ci reçoivent une interprEtation et une application identiques dans toute la Communauté.

19. Il y a lieu de répondre à la question posée que, la Communauté étant substituée aux Etats membres en ce qui concerne l'exécution des engagements prévus par l'accord général, avec effet au 1er juillet 1968, date de la mise en vigueur du tarif douanier commun, les dispositions de cet accord font, à partir de ce moment, partie de celles dont l'interprEtation relève de la compétence préjudicielle attribuée à la Cour de justice par l'article 177 du traité, quelles que soient les fins auxquelles intervient cette interprEtation. Pour la période antérieure à cette date, cette interprEtation relève exclusivement des juridictions des Etats membres.

20. Pour ce qui concerne les protocoles tarifaires des 16 juillet 1962 et 30 juin 1967, il y a lieu de dire que ces protocoles constituent des actes pris par les institutions de la Communauté au sens de l'article 177, alinéa 1, lettre b), du traité et relèvent, comme tels, de la compétence préjudicielle attribuée à la Cour de justice.

Sur la question de l'effet intracommunautaire des règles de l'accord général et des protocoles conclus dans le cadre de celui-ci (question b)

21. La Corte di cassazione demande ensuite à être éclairée sur les effets qui résultent, à l'intérieur de l'ordre juridique de la Communauté et de celui des Etats membres, du fait que la Communauté est substituée aux Etats membres en ce qui concerne l'exécution des engagements prévus par l'accord général. Elle désire savoir plus particulièrement si l'accord général, ensemble avec les protocoles tarifaires qui ont introduit la nouvelle liste tarifaire XL-CEE, produisent des effets à l'intérieur de l'ordre juridique tant de la Communauté que des Etats membres.

22. La Corte di cassazione désire également savoir, au cas où l'effet intracommunautaire des règles de l'accord général et des protocoles tarifaires serait soumis à des variations dans le temps, quel est leur effet dans l'ordre chronologique.

23. Dans ses arrêts des 12 décembre 1972 et 24 octobre 1973 (International Fruit Cy et Schluter, cités ci-dessus), la Cour a donné des réponses négatives à la question de l'applicabilité directe de deux dispositions de l'accord général, à savoir l'article XI relatif à l'élimination des restrictions quantitatives et l'article II relatif à l'effet des listes de concessions. La Cour est arrivée à cette conclusion sur base de considérations relatives au système de l'accord général, en ce qu'il est fondé sur le principe de négociations entreprises sur une base de réciprocité et d'avantages mutuels et caractérisé par la grande souplesse de ses dispositions, notamment de celles qui concernent les possibilités de dérogation, les mesures pouvant être prises en présence de difficultés exceptionnelles et le règlement des différends entre les parties contractantes. Les mêmes considérations s'appliquent aux articles cités par la Corte di cassazione.

24. Quant aux protocoles tarifaires conclus dans le cadre de l'accord général, il convient de relever que ces protocoles sont caractérisés par le fait qu'ils font référence, par les listes tarifaires qui y sont annexées, aux tarifs douaniers des parties concernées. Ces protocoles, en vertu tant du système de l'accord général que de leur propre système, ne peuvent donc avoir une efficacité que par l'intermédiaire du tarif douanier des parties contractantes, en l'occurrence donc au tarif douanier commun.

25. Une situation particulière existait cependant à l'époque des perceptions litigieuses, étant donné que celles-ci tombent, dans leur majeure partie, dans une période antérieure à la mise en place, le 1er juillet 1968, du tarif douanier commun. Il convient donc de considérer séparément les périodes antérieure et postérieure au 1er juillet 1968.

26. Un effet direct ne pouvant être reconnu ni aux protocoles tarifaires en question ni aux dispositions de l'accord général qui déterminent l'effet de ces protocoles, la question de la légalité de la perception du droit pour services administratifs doit être examinée, pour la période postérieure au 1er juillet 1968, exclusivement à la lumière du tarif douanier commun. Il suffit de rappeler à ce sujet l'arrêt du 13 décembre 1973 (Diamantarbeiders, affaires n° 37 et 38-73, Rec. p. 1609) dont il résulte qu'il est interdit aux Etats membres, en vertu des dispositions du traité relatives à l'union douanière (articles 18 à 29) et à la politique commerciale commune (article 113), de modifier le niveau de la charge résultant du tarif douanier commun. Un Etat membre ne saurait dès lors relever unilatéralement le niveau du tarif douanier commun par la perception additionnelle de droits ou de taxes de caractère national.

27. Cependant, ainsi qu'il résulte du même arrêt, en ce qui concerne des taxes ayant existé à la date de la mise en vigueur du tarif douanier commun, celles-ci ne pourraient être considérées, notamment pour des motifs de sécurité juridique, comme inapplicables qu'en vertu de dispositions spécifiques prises par la Communauté.

28. Aucune disposition de ce genre n'ayant été prise en ce qui concerne le droit litigieux en tant qu'il s'applique à l'importation de marchandises originaires de pays tiers, il y a lieu de conclure que ce droit a pu être légalement perçu pendant la période postérieure à la mise en vigueur du tarif douanier commun, jusqu'à l'abrogation de la loi n° 330.

29. Pour apprécier la situation juridique existant avant la mise en place du tarif douanier commun, il convient de considérer la nature et l'effet des protocoles tarifaires qui ont eu pour effet de substituer la liste XL-CEE aux listes nationales antérieures des Etats membres.

30. A cette époque, les Etats membres étaient engagés dans le processus de rapprochement de leurs tarifs nationaux au tarif douanier commun, conformément aux articles 23 à 26 du traité. Il en résulte que tant le tarif douanier commun lui-même que les concessions et consolidations consacrées par les protocoles tarifaires négociés à cette époque ne constituaient pas, pour les Etats membres, une obligation précise, mais un objectif en vue duquel devaient s'orienter leurs actions de rapprochement.

31. Il y a donc lieu de répondre à la question posée que, pour la période antérieure au 1er juillet 1968, les protocoles tarifaires des 16 juillet 1962 et 30 juin 1967 n'ont pas eu pour effet de protéger les particuliers contre la perception, par un Etat membre, d'une taxe sur les produits importés de pays tiers et que, pour la période postérieure au 1er juillet 1968, aucune disposition du droit communautaire ne s'opposait à la perception, sur les mêmes produits, d'une taxe telle que le droit pour services administratifs, en tant qu'elle existait déjà à cette date.

32. Compte tenu des réponses données aux deux premières questions, la question c est sans objet.

Sur les dépens

33. Les frais exposés par le Gouvernement de la République française, le Gouvernement de la République italienne, le Gouvernement du Royaume des Pays-Bas, le Gouvernement du Royaume-Uni et la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant à l'égard des parties au principal le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs,

LA COUR,

Statuant sur les questions à elle soumises par la Corte Suprema di cassazione par ordonnances du 21 mai 1981, dit pour droit :

1) La Communauté étant substituée aux Etats membres en ce qui concerne l'exécution des engagements prévus par l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, avec effet au 1er juillet 1968, date de la mise en vigueur du tarif douanier commun, les dispositions de cet accord font, à partir de ce moment, partie de celles dont l'interprEtation relève de la compétence préjudicielle attribuée à la Cour de justice par l'article 177 du traité CEE, quelles que soient les fins auxquelles intervient cette interprEtation. Pour la période antérieure à cette date, cette interprEtation relève exclusivement des juridictions des Etats membres.

2) Les protocoles tarifaires des 16 juillet 1962 et 30 juin 1967 constituent des actes pris par les institutions de la Communauté au sens de l'article 177, alinéa 1, lettre b), du traité CEE et relèvent, comme tels, de la compétence préjudicielle attribuée à la Cour de justice.

3) Pour la période antérieure au 1er juillet 1968, les protocoles tarifaires des 16 juillet 1962 et 30 juin 1967 n'ont pas eu pour effet de protéger les particuliers contre la perception, par un Etat membre, d'une taxe sur les produits importés des pays tiers. Pour la période postérieure au 1er juillet 1968, aucune disposition du droit communautaire ne s'opposait à la perception, sur les mêmes produits, d'une taxe telle que le droit pour services administratifs, prévu par la loi italienne n° 330, du 15 juin 1950, en tant qu'elle existait déjà à cette date.