CJCE, 6 mars 1979, n° 92-78

LA COUR,

1. Attendu que, par recours du 13 avril 1978, introduit en vertu de l'article 173, alinéa 2, du traité CEE, la requérante demande, dans le dernier état de ses conclusions, l'annulation de la décision de la Commission n° 78-258, du 15 février 1978, relative à la fixation de prix de vente minimaux pour la viande bovine congelée mise en vente par les organismes d'intervention en vertu du règlement (CEE) n° 2900-77 et spécifiant en conséquence les quantités de viande bovine congelée destinée à la transformation pouvant être importées à des conditions spéciales pour le premier trimestre 1978 (JO L 69, p. 36) ;

2. Qu'à l'appui de ce recours, la requérante s'est prévalue de l'article 184 du traité CEE pour invoquer l'inapplicabilité des actes suivants, qui forment le support juridique de la décision attaquée :

- Le règlement n° 585-77 de la Commission, du 18 mars 1977, concernant le régime des certificats d'importation et d'exportation dans le secteur de la viande bovine (JO L 75, p. 5),

- Le règlement n° 2900-77 de la Commission, du 22 décembre 1977, portant modalités de la vente de viandes bovines détenues par les organismes d'intervention afin de permettre l'importation en suspension totale du prélèvement de viandes bovines congelées destinées à la transformation (JO L 338, p. 6),

- Le règlement n° 2901-77 de la Commission, du 22 décembre 1977, modifiant les règlements n° 585-77 et n° 597-77, notamment en ce qui concerne la suspension totale du prélèvement dans le cadre du régime spécial d'importation de viande bovine congelée (JO L 338, p. 9),

- L'avis général d'adjudications périodiques concernant la vente de viandes bovines congelées, détenues par les organismes d'intervention, afin de permettre l'importation en suspension totale du prélèvement de viandes bovines congelées destinées à la transformation, publié par la Commission le 13 janvier 1978 (JO C 11, p. 16), ainsi que

- L'avis d'adjudication ITP1 - règlement (CEE) n° 2900-77 - concernant la vente de certaines viandes bovines avec os, congelées et stockées par l'organisme d'intervention Italien, publié par la Commission le 13 janvier 1978 (JO C 11, p. 34) ;

Sur le cadre juridique du litige et l'objet de la demande

3. Attendu qu'il convient de rappeler, en premier lieu, que le règlement n° 805-68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 148, p. 24) avait prévu, dans son article 14, des régimes d'importation spéciaux, consistant en la suspension du prélèvement, en faveur de certaines viandes congelées destinées à la transformation, à savoir

a) Un régime de suspension totale du prélèvement pour les viandes destinées à la fabrication de certaines conserves de viande bovine pure et

b) Un régime similaire profitant aux autres usages de l'industrie de transformation, dont le bénéfice pouvait être subordonné à la présentation, par l'importateur, d'un contrat portant sur l'achat d'une quantité déterminée de viande bovine congelée détenue par un organisme d'intervention, régime dit du "couplage" ;

4. Que ce régime, particulièrement favorable à l'industrie de la conserverie, a été soumis ultérieurement à des conditions plus restrictives par le règlement n° 425-77 du Conseil, du 14 février 1977 (JO L 61, p. 1) ;

5. Que le 2e considérant du préambule de ce règlement, après avoir rappelé que le régime antérieur était justifié par une situation de pénurie accompagnée d'une hausse des prix, constate que cette situation s'est depuis renversée en un effondrement des prix de marché, accentué du fait d'importations massives ;

6. Qu'aux termes du 5e considérant, il convient, en conséquence, d'adapter certains régimes spéciaux afin de tenir compte tant des disponibilités que des besoins de la communauté dans le cadre de bilans estimatifs annuels des importations ;

7. Qu'à cette fin, l'article 3 du règlement n° 425-77 modifie, entre autres, l'article 14 du règlement n° 805-68 en ce sens qu'aux termes du paragraphe 1, lettre a), de la nouvelle version de cet article, la suspension totale du prélèvement pour les viandes destinées à la fabrication de conserves ne contenant pas d'autre composants caractéristiques que de la viande de l'espèce bovine et de la gelée est maintenue, étant cependant entendu que ces importations peuvent être subordonnées, désormais, elles aussi, au régime dit du "couplage" ;

8. Qu'à cet effet, le paragraphe 3 b) de l'article 14 nouveau dispose que, pour toutes les viandes congelées destinées à la transformation et définies par les positions tarifaires afférentes, "l'importation en suspension totale du prélèvement peut, dans la mesure nécessaire, être subordonnée à la présentation d'un contrat d'achat de viandes congelées détenues par un organisme d'intervention" ;

9. Que, selon le paragraphe 4 de l'article 14 nouveau, les modalités d'application sont à régler par la Commission selon la procédure dite du "comite de gestion" ;

10. Que c'est sur cette base que sont intervenus les règlements de la Commission fixant les modalités du régime prévu par l'article 14 nouveau du règlement n° 805-68, à savoir le règlement n° 585-77, à son tour modifié et complété par le règlement n° 1384-77, du 27 juin 1977 (JO L 157, p. 16), fixant le régime des certificats d'importation et d'exportation prévu par l'article 14, paragraphe 3, lettre a), ainsi que les règlements n° 2900-77 et n° 2901-77, du 22 décembre 1977, qui précisent, sous différents aspects, les modalités d'application du régime dit du "couplage";

11. Qu'en vertu de ces dispositions règlementaires ont été arrêtés l'avis général d'adjudication périodique, du 13 janvier 1978, et un ensemble d'avis d'adjudication particuliers, pour le premier trimestre de 1978, publiés à la même date, dont l'avis ITP1 intéressant l'Italie ;

12. Que, dans l'ensemble de cette règlementation, les dispositions suivantes ont une importance particulière pour le présent litige :

- L'article 1, paragraphe 1, du règlement n° 2900-77, aux termes duquel l'importation en suspension totale du prélèvement est "subordonnée à la présentation d'un contrat d'achat de viandes congelées détenues par un organisme d'intervention", la vente ayant lieu, - conformément au paragraphe 2 du même article "selon une procédure d'adjudications", conformément aux règles générales applicables en la matière,

- L'article 2, paragraphe 1, du même règlement, prévoyant qu'un avis général d'adjudication est publié avant la première des adjudications particulières, trimestrielles, ouvertes par les organismes d'intervention,

- L'article 3, paragraphe 4, du même règlement, disposant que, pour être recevable, l'offre porte sur une quantité globale de 5 tonnes au minimum et 100 tonnes au maximum,

- L'article 5 du même règlement, prévoyant la possibilité de fixer des prix minimaux pour les différentes catégories de viande bénéficiant du régime de suspension du prélèvement,

- L'article 11 bis du règlement n° 585-77 - introduit par le règlement n° 2901-77 - qui dispose, à son paragraphe 1, lettre a) que toute demande de certificat d'importation de viande bovine en suspension du prélèvement doit être accompagnée de l'original d'un contrat d'achat de viande bovine congelée détenue par un organisme d'intervention, conclu conformément au règlement n° 2900-77,

- Le paragraphe 2 du même article 11bis, disposant que les demandes de certificat ne sont recevables que dans la mesure où le demandeur est une personne physique ou morale qui, depuis au moins 12 mois, exerce une activité dans le secteur du bétail et des viandes et est inscrite dans un registre public d'un Etat membre,

- L'avis général d'adjudications périodiques du 13 janvier 1978, qui précise sous 6, "adjudication" :

"b) Si le prix offert est inférieur au prix minimal fixé par la Commission des Communautés européennes, l'offre est écartée", et

"c) chaque soumissionnaire est informé sans retard par l'organisme d'intervention du résultat de sa participation à l'adjudication",

- Enfin, l'avis d'adjudication ITP1, du 13 janvier 1978, indiquant que l'organisme d'intervention Italien, Aima, vend environ 4 000 tonnes de viandes bovines, selon les règles figurant à l'avis général d'adjudication et que seules peuvent être prises en considération les offres parvenues à l'Aima au plus tard le 30 janvier 1978 ;

13. Attendu que, le 20 janvier 1978, la requérante a introduit auprès de l'Aima une offre pour l'achat de 100 tonnes de viande bovine congelée, en offrant un prix de 1 124 000 lires par tonne (1 091, 26 UC/T) ;

14. Que cette offre a été communiquée aussitôt par l'Aima à la Commission, ensemble avec toutes les autres offres recueillies en Italie ;

15. Que, le 15 février 1978, la Commission a arrêté, en considération de l'ensemble des offres communiquées par les organismes d'intervention des divers Etats membres, la décision n° 78-258, adressée aux Etats membres, qui a pour objet de fixer les prix de vente minimaux applicables dans les différents états, le prix de vente minimum pour l'Italie étant fixé, en ce qui concerne la catégorie intéressant la requérante, au chiffre de 1 601 UC/T ;

16. Qu'à la suite de cette décision, l'Aima a informé la requérante, par lettre du 23 février 1978, que son offre n'avait pas été admise, au motif qu'elle ne figurait pas en rang utile dans l'adjudication ;

17. Que cette dernière communication n'a pas fait l'objet d'un recours devant les juridictions italiennes, la requérante ayant dirigé directement son recours contre la décision n° 78-258 de la Commission ;

Sur la recevabilité du recours et l'exception d'illégalité

18. Attendu que la Commission admet que la décision litigieuse, bien qu'adressée aux Etats membres, concerne individuellement et directement la requérante dans la mesure où, en excluant toutes les offres inférieures au prix minimal, elle a déterminé également le refus de l'offre de la requérante, inférieure à ce prix ;

19. Qu'en revanche, la Commission conteste la recevabilité du recours pour manque d'intérêt à agir de la requérante ;

20. Qu'en effet, selon elle, l'annulation de la décision n° 78-258 ne saurait procurer à la requérante l'avantage qu'elle recherche, alors que les contrats conditionnés par l'adjudication auraient été conclus, les certificats délivrés et les importations effectuées, tandis que les offres non acceptées seraient désormais inexistantes ;

21. Attendu que la requérante ayant choisi de s'adresser à la Cour, pour mettre en cause directement la décision de la Commission, et non aux juridictions nationales, pour attaquer l'acte de refus qui lui a été individuellement adressé par l'organisme d'intervention italien, toute décision sur la recevabilité touche à la répartition des compétences entre la Cour et les juridictions nationales ;

22. Qu'il y a lieu dès lors d'examiner d'office la question de la recevabilité du recours dans son ensemble, et non seulement sous l'angle de l'objection mise en avant par la Commission ;

23. Attendu que la décision litigieuse a été prise par la Commission à la suite de la communication, par les organismes d'intervention nationaux, des offres reçues par ceux-ci comme suite aux appels d'offre lancés par les avis du 13 janvier 1978 ;

24. Que l'offre de la requérante a donc été prise en considération par la Commission, avec toutes les autres offres présentées dans l'ensemble de la communauté, en vue de la fixation d'un prix qui devait assurer l'écoulement d'une quantité de viande d'intervention déterminée d'avance, au prix le plus rémunérateur pour les organismes d'intervention ;

25. Qu'ainsi, bien que prise sous forme d'une décision adressée aux Etats membres et, par leur intermédiaire, aux organismes d'intervention, la décision de la Commission a déterminé directement le sort, favorable ou défavorable, de chacune des offres présentées à la suite des avis d'adjudication du 13 janvier 1978 ;

26. Que, s'agissant, en réalité, d'une adjudication globale pour toute la communauté, décidée par la seule Commission - les organismes d'intervention ne faisant fonction que d'intermédiaires pour le rassemblement des offres et la communication du résultat aux participants - on ne saurait contester que la requérante est concernée directement et individuellement par la décision de la Commission et que, dès lors, son recours est recevable ;

27. Attendu qu'il y a lieu, cependant, de préciser que la saisine de la Cour ne saurait porter plus loin que l'effet que la décision attaquée a pu produire à l'égard de tout destinataire directement et individuellement concerné par celle-ci ;

28. Qu'il apparaît, en effet, de la règlementation pertinente et de l'avis général d'adjudications qu'en dehors de la décision sur l'admission et le rejet des offres dans le cadre de la procédure d'adjudication, il incombe aux organismes nationaux d'intervention de résoudre, selon leur propre appréciation, un certain nombre de questions accessoires, inhérentes soit au régime d'adjudications même, soit à la conclusion et à l'exécution des contrats de vente ;

29. Que, dans toute la mesure où des litiges pourraient surgir de l'exercice, par les organismes d'intervention, de fonctions propres de ce genre, la compétence des juridictions nationales resterait entière, ainsi qu'il est relevé avec raison par la section 12, intitulée "dispositions finales", de l'avis général d'adjudications ;

30. Que cette compétence serait également donnée dans l'hypothèse d'une méconnaissance éventuelle, par les organismes d'intervention, de dispositions du droit communautaire, les litiges pouvant naître de telles actions restant étrangers au domaine des responsabilités assumées par les institutions communautaires ;

31. Attendu que, contrairement à ce qui a été exposé par la Commission, on ne saurait contester l'intérêt de la requérante au recours qu'elle a introduit ;

32. Que, même dans une situation où la décision litigieuse serait déjà pleinement exécutée en faveur d'autres compétiteurs dans le cadre d'une même adjudication, la requérante conserve un intérêt à voir annuler cette décision soit pour obtenir, de la part de la Commission, une remise en état adéquate de sa situation, soit pour amener la Commission à apporter, à l'avenir, les modifications appropriées au régime des adjudications, au cas où celui-ci serait reconnu contraire à certaines exigences juridiques ;

33. Que l'exception d'irrecevabilité soulevée par la Commission doit dès lors être écartée ;

34. Attendu que, tout en attaquant formellement la décision n° 78-258, la requérante a dirigé en même temps, sur base de l'article 184 du traité CEE, ses critiques contre certains aspects du régime du "couplage" tel qu'il a été mis en œuvre, en vertu de l'article 14 nouveau du règlement n° 805-68, par les règlements de la Commission n° 2900-77 et n° 2901-77, ainsi que par les avis d'adjudications du 13 janvier 1978 ;

35. Attendu qu'aux termes de l'article 184 "nonobstant l'expiration du délai prévu à l'article 173, alinéa 3, toute partie peut, à l'occasion d'un litige mettant en cause un règlement du Conseil ou de la Commission, se prévaloir des moyens prévus à l'article 173, alinéa 1, pour invoquer devant la Cour de justice l'inapplicabilité de ce règlement" ;

36. Que cette disposition permet indubitablement à la requérante de mettre en cause par voie incidente, en vue d'obtenir l'annulation de la décision attaquée, la validité des actes règlementaires qui forment la base juridique de celle-ci ;

37. Que, par contre, un doute est permis en ce qui concerne l'applicabilité de l'article 184 aux avis d'adjudications du 13 janvier 1978, alors qu'il n'envisage, selon ses termes, que la mise en cause des "règlements";

38. Attendu que ces avis sont des actes de portée générale fixant par avance et de façon objective les droits et obligations des opérateurs économiques désireux de participer aux adjudications que ces avis annoncent ;

39. Qu'ainsi que la Cour l'a déjà affirmé dans ses arrêts des 12 et 13 juin 1958, Meroni et Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse (Rec. p. 11 et 159, respectivement), à propos de l'article 36 du traité CECA, l'article 184 du traité CEE est l'expression d'un principe général assurant à toute partie le droit de contester, en vue d'obtenir l'annulation d'une décision qui la concerne directement et individuellement, la validité des actes institutionnels antérieurs, constituant la base juridique de la décision attaquée, si cette partie ne disposait pas du droit d'introduire, en vertu de l'article 173 du traité, un recours direct contre ces actes, dont elle subit ainsi les conséquences sans avoir été en mesure d'en demander l'annulation ;

40. Que le champ d'application dudit article doit dès lors s'étendre aux actes des institutions qui, s'ils n'ont pas la forme d'un règlement, produisent cependant des effets analogues et qui, pour ces motifs, ne pouvaient être attaqués par des sujets de droit autres que les institutions et les Etats membres dans le cadre de l'article 173 ;

41. Que cette interprétation large de l'article 184 découle de la nécessité d'assurer un contrôle de légalité en faveur des personnes exclues par l'alinéa 2 de l'article 173 du recours direct contre les actes de caractère général, au moment où elles sont touchées par des décisions d'application qui les concernent directement et individuellement ;

42. Que tel est le cas des avis d'adjudications du 13 janvier 1978, contre lesquels la requérante n'était pas en mesure d'introduire un recours, alors qu'elle ne pouvait être concernée directement et individuellement que par la décision prise à la suite de l'offre qu'elle avait introduite dans le cadre d'une adjudication déterminée ;

43. Qu'il y a lieu dès lors d'admettre la contestation incidente soulevée par la requérante en vertu de l'article 184 à l'encontre, non seulement des règlements mentionnés ci-dessus, mais encore des avis d'adjudications du 13 janvier 1978, bien qu'il ne s'agisse pas, dans ce dernier cas, d'actes règlementaires au sens strict ;

Sur le fond

44. Attendu qu'en vue de démontrer la nullité de la décision litigieuse, la requérante, appuyée par le Gouvernement de la République italienne, partie intervenante, fait valoir un ensemble de moyens tirés, d'une part, d'une violation de l'article 14 du règlement n° 425-77 et, d'autre part, de vices de caractère formel dont seraient entachés certains parmi les actes qui font l'objet du recours ;

45. Que les moyens de fond peuvent être résumés dans le grief d'un détournement de pouvoir commis par la Commission, dans l'aménagement du régime dit de "couplage", au regard des règles fixées par l'article 14 nouveau du règlement de base ;

46. Que, plus particulièrement, la requérante fait valoir

- Une extension indue, par la Commission, de la catégorie des bénéficiaires appelés à profiter d'un avantage réservé par le règlement de base à l'industrie de transformation,

- L'absence d'un lien de destination en ce qui concerne la viande provenant des stocks d'intervention acquise par les bénéficiaires ainsi désignés,

- Diverses irrégularités en ce qui concerne les aspects quantitatifs des modalités définies par la Commission,

- La fixation de prix différentiels pour la vente de viande des stocks d'intervention des différents Etats membres, enfin,

- L'incidence du mécanisme global sur le niveau du prix minimum fixé par la décision n° 78-258 ;

47. Que les moyens de caractère formel avancés par la requérante concernent, d'une part, un défaut de motivation de plusieurs parmi les actes contestés et, d'autre part, l'absence d'anonymat des offres dans le cadre de l'adjudication organisée par les dispositions litigieuses ;

48. Qu'en ce qui concerne le défaut de motivation, l'analyse des griefs montre qu'il s'agit, en réalité, d'une contestation portée contre la justification même de l'introduction du régime du "couplage" par la Commission, au regard des dispositions du règlement de base, et d'une omission d'énoncer les raisons économiques qui justifient la détermination, par la décision n° 78-258, du prix minimum dont la fixation a entraîné l'exclusion de la requérante de l'adjudication ;

49. Que ces griefs seront examinés en connexion avec le fond de l'affaire ;

Sur le moyen tiré de l'omission de justifier l'introduction, par la Commission, du régime dit du "couplage"

50. Attendu que la requérante fait valoir qu'aucun des actes de la Commission - c'est-à-dire ni le règlement n° 2900-77, qui détermine les modalités du régime de "couplage", ni l'avis général d'adjudications du 13 janvier 1978 - ne comporterait une justification de l'introduction, dans le secteur d'activité considéré, du régime de "couplage", envisagé comme une simple faculté par la disposition de l'article 14 nouveau du règlement de base ;

51. Qu'à ce titre, les dispositions prises par la Commission ne seraient ni dûment motivées selon l'exigence de l'article 190 du traité, ni intrinsèquement fondées ;

52. Que, selon la Commission, le règlement n° 2900-77 aurait concrétisé une possibilité expressément prévue par l'article 14, paragraphe 3, lettre b), nouveau du règlement n° 805-68 et qu'ainsi la motivation de cette mesure coïnciderait avec les motifs mêmes qui ont amené le Conseil à prévoir cette possibilité, compte tenu de l'état du marché à l'époque considérée ;

53. Attendu qu'au moment de modifier l'article 14 du règlement n° 805-68, par le règlement n° 425-77, le Conseil a fait ressortir, dans les 2e et 5e considérants du préambule de ce dernier règlement, le renversement de la situation sur le marché de la viande bovine, caractérisée à cette époque par un effondrement des prix de marché, accentué par le fait d'importations massives, avec, pour conséquence, la nécessité d'adapter certains régimes spéciaux afin de tenir compte tant des disponibilités que des besoins de la communauté ;

54. Que c'est en vue de répondre à cette situation que, dans la version nouvelle de l'article 14, paragraphe 3, lettre b), le règlement n° 805-68 a prévu la possibilité de subordonner désormais l'importation de viande bovine en suspension du prélèvement, pour les besoins de la fabrication de conserves de boeuf pur, à la présentation d'un contrat d'achat de viandes congelées détenues par un organisme d'intervention ;

55. Qu'ainsi que la Commission l'a expliqué avec raison, le but de ce régime était de trouver un équilibre raisonnable entre, d'une part, l'intérêt de l'industrie de transformation à l'importation de viandes bovines au prix du marché mondial et, d'autre part, la nécessité d'alléger la pression sur le marché des stocks d'intervention accumulés dans la communauté ;

56. Que la Commission, en faisant usage de l'habilitation accordée en vertu du règlement n° 425-77, aussitôt après la mise en vigueur de la nouvelle version de l'article 14 du règlement n° 805-68, n'avait pas à justifier à nouveau l'introduction du régime de "couplage", pour l'importation en suspension du prélèvement de viandes destinées à la fabrication de conserves de boeuf pur, alors que l'objectif de cette mesure d'application s'identifie au but défini, avec toute la clarté désirable, dans le règlement de base du Conseil ;

57. Qu'en conséquence, l'introduction, par l'article 1 du règlement n° 2900-77, du régime de "couplage" était suffisamment justifiée et motivée par le renvoi, au deuxième visa de ce règlement, à l'article 14 nouveau du règlement n° 805-68 ;

58. Que ce moyen doit, dès lors, être rejeté ;

Sur le moyen tiré de l'extension indue de la catégorie des bénéficiaires

59. Attendu que la requérante fait grief à la Commission d'avoir, par le règlement n° 2901-77, dont l'article introduit un article 11 bis nouveau dans le règlement n° 585-77, ouvert la participation à l'importation de viande bovine en suspension du prélèvement en faveur de toute personne physique ou morale qui, depuis au moins 12 mois, exerce une activité dans le secteur du bétail et des viandes et est inscrite dans un registre public d'un Etat membre ;

60. Que, de ce fait, une facilité d'importation prévue par le règlement n° 805-68 en faveur de l'industrie de transformation aurait été étendue à une pluralité indéterminée de sujets, définis seulement par la circonstance qu'ils sont intéressés d'une façon quelconque au secteur du bétail et des viandes, sans être liés d'aucune manière à l'activité de transformation ;

61. Qu'à la faveur de la limitation du tonnage de la viande d'intervention faisant l'objet du "couplage" à un maximum de 100 tonnes par acquéreur, en vertu de l'article 3, paragraphe 4, du règlement n° 2900-77, ce régime de distribution aurait conduit à l'interposition de nombreux intermédiaires dans les opérations d'importation et à la création de marges bénéficiaires injustifiées et parasites en leur faveur ;

62. Que, selon le Gouvernement italien, la définition large du cercle des bénéficiaires du régime en question aurait eu pour conséquence de faire perdre à celui-ci toute signification et de réduire ainsi à néant toute espèce d'avantage que le règlement du Conseil entendait accorder aux industries transformatrices du secteur intéressé ;

63. Que la Commission fait valoir pour sa défense que rien n'aurait empêché les transformateurs de participer aux adjudications et d'effectuer directement leurs importations ;

64. Que la définition large de la catégorie des bénéficiaires par le règlement n° 2900-77 tiendrait compte de ce que de nombreux transformateurs auraient l'habitude de se servir, pour leurs importations, d'intermédiaires commerciaux ;

65. Qu'au surplus, la Commission aurait eu l'obligation de respecter, dans l'organisation du régime en question, l'égalité d'accès aux marchandises et l'égalité de traitement de tous les acquéreurs potentiels ;

66. Qu'enfin, l'article 11 bis du règlement n° 585-77, tel qu'il a été formulé par le règlement n° 2901-77, aurait expressément prévu, à son paragraphe 5, l'engagement, pour l'importateur, d'effectuer lui-même ou de faire effectuer sous sa responsabilité les opérations de transformation visées par le règlement de base ;

67. Attendu qu'il résulte de l'article 14, paragraphe 1, lettre a), nouveau du règlement n° 805-68 que le régime d'importation en suspension totale du prélèvement est destiné à favoriser exclusivement la fabrication de conserves d'un type bien déterminé ;

68. Qu'il n'est pas contesté que la création de ce régime particulier par l'article 14 du règlement n° 805-68 originaire et maintenu, avec des modalités nouvelles, par la version modifiée de la même disposition, à pour but économique de sauvegarder la capacité concurrentielle de l'industrie de transformation à l'égard de compétiteurs établis en dehors de la communauté et bénéficiant comme tels des prix du marche mondial ;

69. Que, si la version nouvelle de l'article 14 vise à faire participer également cette branche de l'industrie aux charges de l'écoulement des surplus de viandes bovines dans la communauté, par la création de l'obligation du "couplage", il n'en reste pas moins que l'avantage de la suspension totale du prélèvement sur les quantités importées des pays tiers dans le cadre de ce régime doit rester réserve aux bénéficiaires désignés par le règlement du Conseil ;

70. Qu'il apparaît dès lors que le règlement n° 2901-77, introduisant l'article 11 bis nouveau dans le règlement n° 585-77, se trouve en contradiction avec l'objectif de l'article 14 nouveau du règlement de base, en ce qu'il ouvre l'accès à ce régime particulier d'importation à des personnes ou entreprises étrangères au secteur industriel auquel devait être réservé le bénéfice de la suspension totale du prélèvement par l'article 14 nouveau, paragraphe 1, lettre a), du règlement n° 805-68 ;

71. Que l'argument tiré, par la Commission, de son obligation de traiter de manière égale tous les importateurs potentiels ne saurait être retenu, alors que la suspension de prélèvement prévue par l'article 14 du règlement n° 805-68 a, précisément, pour objectif d'assurer, pour des raisons économiques bien déterminées, un avantage à une branche spécifique de l'industrie alimentaire ;

72. Que, de même, l'argument tiré par la Commission de la circonstance que de nombreux transformateurs doivent avoir recours au commerce d'importation pour couvrir leurs besoins est sans portée, alors que la quantité minimale admise, pour l'acquisition de viandes d'intervention, est de 5 tonnes, de sorte que même des entreprises de transformation de petite dimension sont en mesure de trouver accès au régime en question et que, par ailleurs, d'autres procédés juridiques auraient été de nature à satisfaire tous les besoins pratiqués dans de tels cas, sans élargir indûment le cercle des bénéficiaires du régime ;

73. Qu'il convient donc de retenir que la Commission a détourné de sa destination le régime spécial prévu par l'article 14, paragraphe 1, lettre a), nouveau du règlement n° 805-68 en ouvrant l'avantage de celui-ci à un nombre indéterminé d'intermédiaires ;

74. Attendu que la requérante, appuyée par le Gouvernement italien, fait encore valoir dans ce contexte que le jeu du mécanisme du "couplage" serait faussé par la circonstance que la viande d'intervention acquise dans le cadre de ce système peut être utilisée à toute fin voulue par l'acquéreur, seule la viande importée en franchise de prélèvement devant être obligatoirement destinée à la conserverie ;

75. Qu'ainsi, des intermédiaires n'exerçant aucune activité dans le secteur de la transformation seraient en mesure de s'adjuger une partie substantielle de l'avantage résultant de la suspension du prélèvement sur la viande importée, en reportant celui-ci sur la viande d'intervention laissée à leur libre disposition ;

76. Attendu qu'on ne saurait nier que l'absence de tout lien de destination des viandes d'intervention acquises dans le cadre du couplage peut avoir pour effet de fausser le fonctionnement du mécanisme dès lors que, par l'effet d'une définition trop large de la catégorie des bénéficiaires, ces viandes peuvent donner lieu à des manipulations incontrôlables des prix, entre les mains de personnes n'ayant pas un intérêt direct dans l'industrie de transformation, en ce qui concerne, d'une part, les viandes importées en franchise de prélèvement, destinées à la transformation et, d'autre part, les viandes de déstockage librement disponibles, éventuellement inaptes à un tel usage ;

77. Que cette liberté laissée à l'acquéreur a pu avoir pour effet, dans les conditions données, de détourner de la fin voulue par le règlement du Conseil la suspension de prélèvement prévue par l'article 14 du règlement n° 805-68 ;

Sur le moyen tiré de l'incidence du système institué par la Commission sur le niveau des prix de déstockage dans le cadre du régime de "couplage"

78. Attendu que la requérante fait valoir que le régime d'adjudication, compte tenu des modalités fixées par la Commission, aurait conduit à la fixation d'un prix de déstockage excessivement élevé de la viande devant être acquise, dans le cadre du régime de "couplage", par les acquéreurs désireux de bénéficier de l'importation de viandes originaires de pays tiers en suspension de prélèvement ;

79. Que, par voie de conséquence, le prix minimum fixé par la Commission dans la décision attaquée se serait situé notablement au- dessus du prix normal de déstockage et qu'il aurait donc eu pour effet de neutraliser, dans une mesure appréciable, l'avantage de la suspension de prélèvement prévu par le règlement du Conseil ;

80. Qu'ainsi, l'avantage prévu en faveur de l'industrie de transformation aurait été détourné au profit d'une action visant à obtenir le déstockage de viandes d'intervention à un prix supérieur au prix de déstockage normal ;

81. Que cette argumentation est appuyée par le Gouvernement italien, qui considère comme "aberrants" les résultats auxquels a abouti l'adjudication en cause et qui fait remarquer qu'un système d'adjudication qui stimule la hausse des prix est inconciliable avec les objectifs du régime spécial applicable à l'importation en suspension du prélèvement de viande destinée à la transformation ;

82. Que la Commission défend le système d'adjudication en faisant valoir qu'il s'agissait, à l'époque considérée, de tenir compte d'une situation difficile sur le marché communautaire, caractérisée par l'existence de dangereux excédents, et que l'objectif du système de "couplage" consisterait à trouver un juste équilibre entre la satisfaction des besoins des industries de transformation et la prise en considération de la situation générale du marché intérieur de la communauté, le mécanisme d'adjudication étant le meilleur moyen de trouver le point d'équilibre entre ces intérêts ;

83. Attendu qu'on ne saurait contester en elle-même l'introduction du mécanisme de l'adjudication des quantités de viande devant être acquises par les importateurs dans le cadre du régime de "couplage", ce régime étant de nature à assurer, grâce à la confrontation des offres présentées par des utilisateurs qualifiés, un écoulement des stocks d'intervention aux meilleures conditions possibles, à un moment donné, compte tenu des exigences découlant de la rentabilité des entreprises intéressées ;

84. Qu'il faut reconnaître cependant que, dans le cas particulier, le jeu normal de ce mécanisme a été troublé par des facteurs étrangers, consistant dans l'admission, à l'adjudication, de compétiteurs ayant un intérêt distinct de celui de l'industrie de transformation à laquelle, selon l'article 14 du règlement de base, l'avantage de l'importation en franchise de prélèvement devait être réservé, ainsi qu'il résulte de ce qui précède ;

85. Que c'est à l'intervention de ces facteurs qu'est dû le fait que le prix minimum fixé par la Commission, sur base du résultat des offres présentées dans le cadre de l'adjudication, a atteint un niveau nettement supérieur au prix de déstockage normal ;

86. Qu'il faut donc reconnaître qu'est justifié le grief tiré par la requérante et par le Gouvernement italien du fait que le niveau anormalement élevé de ce prix a eu pour effet de neutraliser en partie un avantage que le Conseil avait, pour des raisons économiques bien déterminées, prévu de réserver à l'industrie de transformation ;

87. Que le régime organisé par la Commission en vue de la mise en œuvre de l'article 14 nouveau du règlement n° 805-68 doit donc être, également pour cette raison, considéré comme contraire aux prévisions de ce règlement ;

88. Attendu que la requérante fait encore valoir, dans ce contexte, que le fait, par la Commission, d'avoir fixé des prix minima différents pour les divers Etats membres entraînerait une discrimination des opérateurs selon la localisation de leurs entreprises ;

89. Attendu, ainsi que la Commission l'a expliqué avec raison, que la différenciation des prix minima fixés par l'annexe de la décision contestée a pour but de tenir compte des différences régionales existant entre les marchés des divers Etats membres, en fonction de causes à la fois économiques et monétaires, afin d'aboutir à une répartition équitable, entre les industries de transformation des différentes régions de la communauté, des quantités de viande rendues disponibles dans le cadre du régime spécial introduit par l'article 14 du règlement n° 805-68 ;

90. Que ce grief doit donc être écarté ;

Moyens tirés de certains aspects quantitatifs du régime de "couplage"

91. Attendu que la requérante conteste divers aspects quantitatifs du régime de "couplage" consacrés par les divers actes constituant la base de la décision contestée ;

92. Qu'à son avis, la Commission aurait fixé de manière arbitraire la proportion entre les quantités de viande d'intervention et de viande importée en franchise de prélèvement, dans l'annexe du règlement n° 2901-77, et que le même arbitraire aurait présidé à la détermination, dans les avis d'adjudications, des tonnages de viande d'intervention débloqués dans le cadre du même régime ;

93. Qu'elle critique, en outre, le fait que, dans la section 3 de l'avis général d'adjudications, la quantité mise en vente ne peut être, pour chaque offreur, inférieure à 5 tonnes ni supérieure à 100 tonnes alors que, à son avis, les entreprises auraient dû être autorisées à introduire des offres correspondant à leur capacité réelle de transformation ;

94. Qu'enfin, la requérante se plaint du caractère arbitraire de la fixation des quantités débloquées par l'avis d'adjudication du 13 janvier 1978 ;

95. Attendu que la fixation d'une limite supérieure pour les quantités de viande d'intervention pouvant être acquises par le même adjudicataire ne saurait être critiquée dans la mesure où elle permet d'assurer une répartition équitable, parmi les destinataires, de l'avantage prévu en faveur de l'industrie de transformation par l'article 14 du règlement n° 805-68 ;

96. Qu'il apparaît cependant qu'en l'occurrence, la limite supérieure choisie par la Commission a eu pour conséquence, d'une part, d'amener une dispersion excessive du contingent d'importation, d'autre part, de placer dans une situation particulièrement défavorable les grandes entreprises de transformation, du fait qu'elles ne pouvaient bénéficier que dans une proportion minimale des facilites d'importation existant dans le cadre du régime de "couplage" tel qu'il a été organisé par la Commission ;

97. Qu'il en résulte que les griefs soulevés par la requérante à l'encontre du plafond particulièrement bas fixé pour le tonnage pouvant être acquis par un même adjudicataire apparaissent comme fondés dans leur principe ;

98. Attendu qu'il convient, par contre, d'écarter les griefs portés par la requérante à l'encontre de la détermination, par la Commission, de la proportion de viande importée en exemption du prélèvement et de viande de déstockage, dans le cadre du régime de "couplage", autant que les critiques formulées à l'égard de la fixation des tonnages mis en adjudication pour le trimestre considéré et de la répartition de ceux-ci entre les deux branches de l'industrie de transformation distinguées par le règlement de base ;

99. Qu'en effet, ces dispositions se maintiennent dans le cadre du pouvoir d'appréciation économique que la Commission exerce légitimement dans le cadre de la gestion du marché de la viande bovine, compte tenu des indications résultant du bilan prévisionnel fixé par le Conseil et des bilans trimestriels établis sur cette base, en vue de maintenir un équilibre raisonnable entre la satisfaction des besoins d'importation de l'industrie de transformation et les nécessités de l'écoulement des stocks de viande bovine originaire de la communauté ;

100. Que la requérante n'a apporté aucun élément de conviction qui permettrait de constater que la Commission a excédé les limites du pouvoir d'appréciation qui lui appartient en cette matière ;

Sur la publicité de la procédure d'adjudication

101. Attendu que la requérante se plaint, finalement, du fait que, contrairement à ce qu'elle considère comme étant l'usage général en matière d'adjudications, la Commission aurait exigé la communication d'une liste nominative de toutes les offres reçues à la suite de l'ouverture de l'adjudication ;

102. Qu'ainsi aurait été violée l'objectivité de la procédure de sélection des adjudicataires et compromise l'indépendance de l'autorité chargée d'opérer le choix des attributaires ;

103. Attendu que, s'il est vrai que l'anonymat est une précaution appliquée, en droit national comme en droit communautaire, dans certains types d'adjudications, spécialement dans celles qui impliquent un pouvoir d'appréciation sur les offres individuelles, une telle précaution apparaît superflue dans le cas d'une adjudication comme celle de l'espèce, dont l'issue est décidée en fonction d'un prix déterminé par la Commission sur base d'une appréciation de l'ensemble des offres reçues, compte tenu des exigences d'une répartition équitable de la quantité globale entre les entreprises de différentes régions de la communauté ;

104. Qu'il doit en être d'autant plus ainsi que l'identification nominative des offres est indispensable pour éviter la présentation de deux ou plusieurs offres par la même personne ;

105. Que ce grief doit, dès lors, être rejeté ;

106. Attendu qu'il résulte de l'ensemble des motifs qui précèdent que la décision de la Commission n° 78-258 doit être annulée - dans les limites précisées ci-après - pour violation d'une règle relative à l'application du traité, à savoir l'article 14 nouveau du règlement n° 805-68, et pour détournement de pouvoir par la Commission, dans la détermination de certaines modalités de la mise en œuvre du régime de "couplage" prévu par la disposition règlementaire citée ;

107. Que, pour des raisons de sécurité juridique et compte tenu notamment du respect dû aux droits acquis par ceux des participants à l'adjudication dont les offres ont été accueillies en vertu du prix minimum fixé par la Commission, il convient de limiter l'annulation à la décision particulière de rejet ayant résulté, à l'égard de la requérante, de la décision n° 78-258 de la Commission ;

108. Qu'il incombe, en conséquence, à la Commission de reprendre, en vertu de l'article 176, alinéa 1, du traité, l'examen de la situation particulière de la requérante et d'arrêter à son égard une nouvelle décision, par l'intermédiaire de l'organisme d'intervention compétent ;

109. Qu'il appartiendra à la Commission d'arrêter sa décision au regard des motifs du présent arrêt et en tenant compte, en particulier, de ce que l'effet du système institué en vertu de l'article 14 nouveau du règlement n° 805-68 ne saurait être, en aucun cas, d'assurer à l'industrie de transformation l'acquisition de viande d'intervention à un prix inférieur au prix de déstockage normalement pratiqué à l'époque considérée, pour les qualités de viande en cause ;

110. Que, dès lors, l'offre de la requérante devrait être écartée s'il apparaissait qu'elle a été inférieure à ce niveau de prix ;

Quant aux dépens

111. Attendu qu'aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens ;

112. Que la partie défenderesse a succombé en l'essentiel de ses moyens ;

113. Attendu que, par ordonnance du 22 mai 1978, le président de la Cour a rejeté la demande en référé introduite par la partie requérante et réserve les dépens de cette procédure ;

Par ces motifs,

LA COUR

Déclare et arrête :

1) La décision de la Commission n° 78-258, du 15 février 1978, relative à la fixation de prix de vente minimaux pour la viande bovine congelée mise en vente par les organismes d'intervention en vertu du règlement n° 2900-77 et spécifiant en conséquence les quantités de viande bovine congelée destinée à la transformation pouvant être importées à des conditions spéciales pour le premier trimestre 1978 est annulée pour autant qu'elle concerne la requérante.

2) La Commission est condamnée aux dépens de l'instance, y compris les dépens de la partie intervenante, sauf les dépens de la procédure en référé, qui restent à charge de la partie requérante.