CJCE, 28 octobre 1981, n° 275-80

LA COUR,

1. Par requêtes enregistrées au greffe de la Cour les 11 décembre 1980 et 9 février 1981, la société Firma Krupp Stahl AG a introduit, en vertu de l'article 33, alinéa 2, du traité CECA, deux recours visant à l'annulation des communications des 1er novembre (affaire n° 275-80) et 19 décembre 1980 - cette dernière modifiée par lettre du 9 février 1981 - (affaire n° 24-81) dans la mesure où elles fixent des quotas de production pour l'acier brut et pour les coils et feuillards laminés à chaud sur les trains spécialisés au sens de l'article 2, groupe I de la décision n° 2794-80-CECA du 31 octobre 1980, instaurant un régime de quotas de production d'acier pour les entreprises de l'industrie sidérurgique (JO L 291, p. 1).

2. L'article 3 de la décision n° 2794-80 prévoit que la Commission fixe des quotas de production pour chaque entreprise "sur base des productions de référence visées à l'article 4 de cette entreprise" et "par application, sur ces productions de référence, des taux d'abattement visés à l'article 5". Les paragraphes 1 et 2 de l'article 4 déterminent la méthode de calcul des productions de référence. Les paragraphes 3 à 5 de cette même disposition définissent trois situations exceptionnelles justifiant une augmentation des productions de référence calculées conformément aux paragraphes 1 et 2.

3. C'est ainsi qu'aux termes du paragraphe 4 :

"Dans le cas où, suite à un programme d'investissement dûment déclaré pour lequel la Commission n'a pas donné un avis négatif, l'entreprise met en service après le 1er juillet 1980 une nouvelle installation, la Commission adaptera la production de référence de cette entreprise à condition qu'elle constate que la nouvelle possibilité de production ainsi créée porte le total des possibilités de production des quatre groupes de produits à un niveau dépassant d'au moins 15 % le total des possibilités de production existantes de l'année 1979. Dans ce cas, la production de référence sera augmentée d'une quantité découlant de l'application aux nouvelles possibilités de production d'un taux correspondant au taux d'utilisation moyen annuel le plus élevé des mêmes installations dans la communauté pendant les années 1977, 1978 et 1979, moins 5 points de pourcentage. La production de référence d'acier brut sera adaptée en conséquence" ;

Et, qu'aux termes du paragraphe 5 :

"Pour tenir compte de la restructuration, la Commission augmentera les productions de référence :

- si la production totale des quatre groupes de produits d'une entreprise pendant une période de référence se trouve en-dessous de la production du même trimestre de l'année 1974,

et

- si cette entreprise a réalisé pour l'exercice se terminant en 1979 un profit qui est porté dans son rapport d'exercice annuel ou déclaré auprès de l'organisme officiel national chargé des dépôts des comptes annuels des sociétés.

Dans ce cas la Commission augmentera les productions de référence de manière à atteindre le total équivalant à la production du trimestre correspondant de l'année 1974".

4. Par communication du 1er novembre 1980, la Commission a fixé les quotas de production de la requérante pour le quatrième trimestre 1980. A cette occasion, elle a fait application de l'article 4, paragraphe 5, de la décision n° 2794-80. La requérante a considéré, quant à elle, qu'elle remplissait non seulement les conditions de l'article 4, paragraphe 5, mais également celles de l'article 4, paragraphe 4. En conséquence, elle a demandé à bénéficier de l'application cumulative de ces deux dispositions. Elle a formulé la même requête à l'égard des quotas de production fixés, pour le premier trimestre 1981, par la Commission dans sa communication du 19 décembre 1980.

5. Ces deux demandes ont été rejetées par la Commission. A l'égard des quotas de production du quatrième trimestre 1980, la Commission soutient que les conditions d'application de l'article 4, paragraphe 4, n'étaient pas remplies et que, même à les supposer remplies, l'on ne saurait, comme le souhaite la requérante, appliquer cumulativement les paragraphes 4 et 5 de l'article 4. En ce qui concerne les quotas de production du premier trimestre 1981, la Commission a reconnu, dans une lettre adressée à la requérante le 9 février 1981, que les conditions d'application de l'article 4, paragraphe 4, et de l'article 4, paragraphe 5, étaient réunies. Elle a cependant maintenu son opposition à une application cumulative de ces deux dispositions. Constatant que l'application de l'article 4, paragraphe 4, était plus avantageuse pour la requérante que l'application de l'article 4, paragraphe 5, elle a, dans la lettre mentionnée ci-dessus, modifié sa communication du 19 décembre 1980 en substituant l'application de l'article 4, paragraphe 4, à celle de l'article 4, paragraphe 5.

Quant à la violation des formes substantielles et au défaut de motivation

6. Bien qu'elle n'ait conclu à l'annulation des communications qui lui ont été adressées qu'en tant qu'elles fixent des quotas de production pour les produits visés à l'article 2, groupe I, de la décision n° 2794-80, la requérante n'en soutient pas moins que ces communications ont, dans leur ensemble, été arrêtées en violation des formes substantielles prévues par la décision n° 22-60 de la Haute Autorité, du 7 septembre 1960, relative à l'exécution de l'article 15 du traité CECA (JO 61, p. 1248), ainsi qu'en violation de l'obligation générale de motivation qui doit permettre aux parties de défendre leurs droits et à la Cour d'exercer son contrôle.

7. La décision n° 22-60 détermine de manière détaillée les formes que doivent prendre les décisions, recommandations et avis de la Haute Autorité, c'est ainsi qu'elle prévoit la désignation expresse de l'acte dans son intitulé, la mention de la date à laquelle il est arrêté, la forme de la signature, l'existence de visas, des avis recueillis et d'un exposé des motifs, ainsi que la rédaction en articles. Au surplus, elle règlemente la procédure de notification des actes de la Haute Autorité.

8. Il n'est pas contesté que les communications adressées à la requérante ne respectent pas les formes ci-dessus mentionnées. La Commission conteste cependant qu'il s'agisse là de formes substantielles dont le non-respect entraînerait la nullité des communications attaquées.

9. Si la décision n° 22-60 règle de manière si détaillée la présentation des actes de la Haute Autorité c'est pour bien marquer la nature des actes par l'emploi de formes préfixées. Cette nécessité ne s'impose toutefois pas à peine de nullité lorsqu'il s'agit indubitablement de décisions individuelles prises à l'occasion de la mise en œuvre d'un régime antérieurement instauré par le biais d'une décision générale arrêtée, elle, dans les formes prévues par la décision n° 22-60. Tel est précisément le cas des communications attaquées qui sont la simple application de l'article 3 de la décision n° 2794-80 aux termes duquel la Commission fixe des quotas de production trimestriels pour chaque entreprise et les lui communique. Le moyen tiré du non-respect dans les communications attaquées des formes prescrites par la décision n° 22-60 doit donc être rejeté.

10. Il ne s'ensuit pas, pour autant, que de telles communications puissent être exemptes de motivation. A ce propos, la requérante reproche à la Commission de ne pas avoir précisé lequel des paragraphes de l'article 4 de la décision n° 2794-80 elle appliquait, ni indiqué les bases sur lesquelles elle se fondait.

11. Pour la Commission, les communications adressées à la requérante doivent s'apprécier en liaison avec la décision n° 2794-80 dont elles ne constituent qu'une application mathématique à partir des chiffres de production fournis par la requérante elle-même. La requérante n'aurait d'ailleurs éprouvé aucune peine à déterminer en se référant à cette décision, quelle disposition de celle-ci lui avait été appliquée.

12. Le moyen de la requérante est manifestement non fondé en ce qui concerne la communication relative au premier trimestre 1981. Celle-ci, dans sa version modifiée par lettre du 9 février 1981, porte non seulement mention du paragraphe de l'article 4 appliqué mais comporte en outre une explication sur les raisons qui ont amené la Commission à procéder à une telle application. Dans de telles conditions, il ne saurait être question d'un défaut de motivation.

13. En ce qui concerne la communication du 1er novembre 1980, on doit regretter que la Commission n'ait pas jugé nécessaire d'y préciser les dispositions dont elle faisait application et d'y expliciter l'interprétation qu'elle faisait ainsi de la décision n° 2794-80. Il est cependant exact que l'examen, à la lumière des techniques de calcul définies dans la décision, des chiffres figurant dans la communication permettait à la requérante de déterminer les textes dont il avait été fait application pour tenir compte de sa situation économique propre. La motivation sommaire de la Commission n'était donc pas de nature à priver la requérante de la possibilité de contrôler l'application correcte, à son égard, de règles définies par la décision n° 2794-80, ni à empêcher la Cour d'exercer sa mission de contrôle et ne saurait en conséquence porter atteinte à la validité de la communication du 1er novembre 1980.

Quant aux conditions d'application de l'article 4, paragraphe 4, de la décision n° 2794-80

14. Cette disposition prévoit une adaptation des productions de référence lorsque des nouvelles capacités de production "portent le total des possibilités de production des quatre groupes de produits à un niveau dépassant d'au moins 15 % le total des possibilités de production existantes de l'année 1979". Il n'est pas contesté que la requérante a mis en service le 1er juillet 1980 un four préchauffeur supplémentaire, dont la construction n'a pas fait l'objet d'un avis négatif de la Commission. Selon la requérante, cette nouvelle installation a eu pour effet d'augmenter immédiatement d'au moins 15 % la capacité de production de son entreprise pour les quatre groupes de produits laminés visés par le régime des quotas et elle en conclut qu'elle a droit à l'augmentation du quota de référence prévu par l'article 4, paragraphe 4. La Commission conteste que les conditions d'application de cette disposition soient réunies. Selon elle, le total des possibilités de production pour les quatre groupes de produits concernés n'a été, à la suite de l'investissement dont question, augmenté que de 9,5 % par rapport au total des possibilités de production existant au cours de l'année 1979.

15. Cette divergence provient d'une interprétation différente de l'article 4, paragraphe 4. La requérante soutient qu'il suffit que les installations nouvelles augmentent, au jour de leur mise en service, la capacité de production de 15 % par rapport à ce qu'elle était en 1979. A l'appui de sa thèse, elle invoque essentiellement le texte de la disposition qui ne préciserait pas le caractère annuel de l'accroissement des possibilités de production et le fait que l'interprétation proposée par la Commission ferait dépendre la prise en considération de nouvelles possibilités de production de la date à laquelle celles-ci entrent en service.

16. Selon la Commission, par contre, il faudrait comparer la possibilité maximum de production pour l'ensemble de l'année 1980 telle qu'estimée dans le questionnaire 2-61 CECA établi par la requérante elle-même au printemps 1980, avec la possibilité maximum de production pour l'ensemble de l'année 1979 indiquée dans ce même questionnaire. Les données fournies par la requérante elle-même feraient apparaître qu'en appliquant ces critères la capacité de production maximum globale de 1980 ne serait supérieure que de 9,5 % à celle de 1979.

17. La Commission justifie sa position en arguant de la nécessité pour elle d'établir une comparaison entre des données déjà disponibles et identiques, à savoir les possibilités de production existantes pour l'entièreté de chacune des années 1979 et 1980. Que cela aboutisse à ne prendre en considération les installations nouvelles qu'à partir de l'année 1981 serait d'ailleurs conforme à l'objectif du paragraphe 4 qui viserait à assurer la prise en considération progressive des nouvelles capacités.

18. Le souci qui amène la Commission à faire appel, dans son interprétation de l'article 4, paragraphe 4, à des données connues, facilement comparables et qui permettent de préserver l'efficacité du régime des quotas en limitant strictement les possibilités de dérogation, ne peut lui être reproché. Encore faut-il que l'interprétation retenue ne soit pas de nature à faire dépendre l'application de l'article 4, paragraphe 4, de conditions qui ne se justifieraient pas au regard des objectifs de la règlementation en question et qui seraient source de discrimination.

19. L'interprétation proposée par la Commission ne trouve de support ni dans la lettre ni dans les objectifs des dispositions en cause. Celles-ci prévoient une comparaison entre le total des possibilités de production existantes de l'année 1979 et la capacité de production nouvelle résultant de la mise en service des nouvelles installations. La différence entre les deux capacités de production doit être d'au moins 15 %. En comparant ainsi la capacité de production de l'année 1979 à celle existant au jour de l'entrée en service de capacités nouvelles, l'on accorde le bénéfice de l'article 4, paragraphe 4 à toute entreprise ayant accru à n'importe quel moment du second semestre de 1980 sa capacité de production de plus de 15 %. Par contre, en comparant comme le fait la Commission les capacités de production annuelles de 1979 et 1980, l'on fait dépendre l'augmentation du quota d'une augmentation des capacités de production qui doit être d'autant plus importante que la mise en service de nouvelles installations a lieu à une date tardive au cours du second semestre de 1980 et l'on aboutit à favoriser ou défavoriser les entreprises sur base d'un élément étranger au système.

20. Il en résulte que l'interprétation et l'application faites par la Commission de l'article 4, paragraphe 4, dans sa communication à la requérante du 1er novembre 1980, ne sont pas fondées et qu'en conséquence, cette communication doit être annulée.

Quant à l'application cumulative des paragraphes 4 et 5 de l'article 4 de la décision n° 2794-80

21. La politique de restructuration de la Firma Krupp Stahl AG l'a amenée à réduire sa production jusqu'en juillet 1980. A cette époque, elle a mis en service une nouvelle installation de production qui accroissait de manière substantielle ses possibilités de production. Il en résulte que la requérante remplit à la fois les conditions posées par les paragraphes 4 et 5 de cette disposition. Elle demande, en conséquence, que soient cumulées à son bénéfice les augmentations de production de référence prévues par ces deux paragraphes. La Commission, quant à elle, considère que dans une situation telle que celle de la requérante il n'y a pas lieu de faire application cumulative des paragraphes 4 et 5 de l'article 4, et que seule la disposition la plus favorable pour l'entreprise concernée devrait être appliquée.

22. Tant la Commission que la requérante invoquent le texte de l'article 4 à l'appui de leur thèse. Pour la Commission, la structure de cet article indiquerait la possibilité d'une seule correction de la production de référence calculée en application de ses paragraphes 1 et 2. Selon la requérante, le fait que les différentes possibilités d'aménagement de cette production de référence normale soient citées à la suite les unes des autres sous les paragraphes 3, 4 et 5 de la disposition, sans qu'il soit précisé que l'application de l'une exclut l'application des autres, serait décisif et indiquerait la possibilité d'une application cumulative.

23. Ni les termes ni la structure de cette disposition ne permettent de trancher dans l'un ou l'autre sens. C'est donc en considération des objectifs poursuivis par la décision n° 2794-80 et plus particulièrement dans son article 4, paragraphes 4 et 5, qu'il convient d'apprécier si ces paragraphes sont susceptibles ou non d'une application cumulative.

24. La Commission justifie son refus d'une application cumulative de ces deux dispositions par la nécessité de préserver les objectifs généraux de la décision qui visent à rétablir par un système de contrôle strict de la production un équilibre entre l'offre et la demande. L'octroi d'une double augmentation de la production de référence serait, selon la Commission, de nature à mettre en danger l'ensemble du système. Il mettrait l'entreprise requérante dans une situation excessivement avantageuse par rapport à ses concurrentes et créerait un régime discriminatoire à l'égard des entreprises qui, ayant d'abord réduit leur production, ont également mis en œuvre de nouvelles capacités de production, mais avant juillet 1980.

25. La requérante trouve une justification à l'application cumulative à laquelle elle considère avoir droit, dans le fait que les paragraphes 4 et 5 de la disposition litigieuse visent des cas distincts et ont des objectifs différents. Le paragraphe 4 prendrait en considération un accroissement de capacité à l'égard duquel la Commission n'a pas donné d'avis négatif alors que le paragraphe 5 tiendrait compte d'efforts de restructuration antérieurs ayant abouti à la suppression de capacités non concurrentielles. Toute entreprise qui, comme la requérante, aurait réalisé les deux formes de restructuration, aurait droit aux deux augmentations cumulées, chacune visant à tenir compte d'un type particulier de restructuration.

26. Il est certain, ainsi que le souligne la Commission, qu'une application extensive des dérogations au système de production de référence prévues aux paragraphes 3 à 5 de l'article 4, de la décision n° 2794-80 mettrait en péril l'objectif fondamental de celle-ci, à savoir le rétablissement d'un équilibre entre l'offre et la demande sur le marché de l'acier. Il en résulte qu'une interprétation restrictive est conforme à l'objectif général de la décision. C'est donc cette interprétation qui doit être retenue sauf si elle empêche de tenir compte de certains objectifs particuliers visés par les paragraphes litigieux de la décision n° 2794-80.

27. En ce qui concerne les objectifs spécifiques aux paragraphes 4 et 5 de l'article 4, il est exact, ainsi que le relève la requérante, que ceux-ci prennent en considération deux types de restructuration distincte. Il n'en résulte cependant pas que les deux dispositions doivent dès lors s'appliquer cumulativement.

28. Au contraire, il résulte de la nature et des objectifs des deux mesures de restructuration différentes visées aux paragraphes 4 et 5 de l'article 4 que du point de vue économique leurs effets sont normalement destinés à se compenser et non à se cumuler. Ce lien économique conduit, à son tour, à écarter une interprétation qui aboutirait à cumuler les deux augmentations de quotas et à créer des possibilités de production anormales dépassant nettement les objectifs de la disposition en cause.

29. Enfin, il faut encore relever à l'appui de la thèse de la Commission, que l'octroi à la requérante d'une double augmentation de ses quotas de référence aboutirait à l'avantager au détriment des entreprises qui, tout en ayant également réduit puis augmenté leur capacité de production, ont réalisé la totalité de ces opérations avant le 1er juillet 1980. Une telle différence de traitement ne saurait se justifier au vu des objectifs de la décision. Elle aboutirait, en effet, à se montrer plus sévère à l'égard des entreprises qui ont été plus rapides à mener à bien leur programme de restructuration.

30. Il résulte de ce qui précède que c'est à bon droit que la Commission a refusé le bénéfice de l'application cumulative des paragraphes 4 et 5 de l'article 4 de la décision n° 2794-80. Le moyen de la requérante doit être rejeté.

Quant aux exceptions d'illégalité dirigées contre l'article 4, paragraphe 4, et l'article 7 de la décision n° 2794-80

31. La requérante soulève deux exceptions d'illégalité à l'égard de la décision n° 2794-80. La première de ces exceptions porte sur la condition d'absence d'avis négatif de la Commission et conteste la légalité des conséquences attachées par la décision à l'existence d'un avis négatif. La seconde exception a trait à l'article 7 de la décision et conteste la compétence de la Commission pour arrêter des quotas de livraison.

32. A l'égard de ces deux exceptions il convient de relever que, si à l'occasion d'un recours en annulation dirigé contre une décision individuelle, la partie requérante peut en effet alléguer l'illégalité de certaines dispositions de décisions générales dont la décision attaquée constitue l'application, cette possibilité ne lui est ouverte que si la décision individuelle est basée sur les règles dont l'illégalité est alléguée.

33. En l'espèce, les communications attaquées ne font pas application des conséquences attachées à un avis négatif puisqu'un tel avis n'a pas été rendu à l'égard des nouveaux investissements de la société requérante. Elles ne fixent pas non plus de quotas de livraison et ne sont donc pas basées sur l'article 7 de la décision n° 2794-80. En conséquence, les exceptions d'illégalité soulevées par la requérante sont irrecevables.

Quant aux dépens

34. La Commission a succombé en ses moyens dans l'affaire n° 275-80, la requérante a succombé en ses moyens dans l'affaire n° 24-81.

35. Cependant, les deux affaires ayant été formellement jointes aux fins de la procédure orale et les parties les ayant traitées comme telles au cours de la procédure écrite, il est impossible de déterminer les dépens afférents à chacune des affaires. Il convient, dès lors, dans un souci de bonne administration de la justice, de faire application de l'article 69, paragraphe 3, du règlement de procédure aux termes duquel la Cour peut, pour des motifs exceptionnels, compenser les dépens.

Par ces motifs,

LA COUR,

Déclare et arrête :

1) La communication de la Commission en date du 1er novembre 1980, relative à la production de référence et aux quotas de production de la requérante pour le quatrième trimestre 1980, est annulée dans la mesure où elle porte sur le groupe I de produits laminés et l'acier brut.

2) Les recours sont rejetés pour le surplus.

3) Chaque partie supportera ses propres dépens.