CJCE, 2e ch., 6 novembre 1990, n° C-354/87

LA COUR (deuxième chambre),

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 24 novembre 1987, Weddel & Co. BV a, en vertu de l'article 173 du traité CEE, demandé l'annulation du règlement (CEE) n° 2806-87 de la Commission, du 18 septembre 1987, concernant la délivrance de certificats d'importation pour les viandes bovines de haute qualité, fraîches, réfrigérées ou congelées (JO L 268, p. 59).

2 Avant d'examiner le bien-fondé de ce recours, il convient de rappeler le contexte dans lequel s'insère le règlement attaqué, à savoir les dispositions communautaires relatives au contingent tarifaire communautaire des produits visés, à la délivrance de certificats d'importation et à l'utilisation du contingent en question.

Le contingent tarifaire communautaire

3 Chaque année, la Communauté ouvre, dans le cadre des obligations découlant du General Agreement on Tariffs and Trade (ci-après "GATT "), un contingent tarifaire communautaire pour les viandes bovines de haute qualité, fraîches, réfrigérées ou congelées. Pour 1987, cela a été fait à l'égard desdites viandes bovines par le règlement (CEE) n° 3928-86 du Conseil, du 16 décembre 1986 (JO L 365, p. 2). Aux termes de l'article 1er dudit règlement, le volume total de ce contingent s'élevait à 29 800 tonnes. L'article 2 dispose que les modalités d'application sont déterminées selon la procédure dite "du comité de gestion" prévue à l'article 27 du règlement (CEE) n° 805-68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 148, p. 24).

4 Le règlement (CEE) n° 3985-86 de la Commission, du 23 décembre 1986 (JO L 370, p. 37), a établi les modalités d'application des régimes d'importation. L'article 1er, paragraphe 1, sous d), de ce règlement dispose :

"1. Le contingent tarifaire de viandes bovines fraîches, réfrigérées ou congelées prévu à l'article 1er, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 3928-86 est réparti comme suit :

a) ...

...

d) 10 000 tonnes, en poids du produit, de viandes des sous-positions 02.01 A II a) et 02.01 A II b) du tarif douanier commun, répondant à la définition suivante : ..."

Aux termes de l'article 7 :

"Le dépôt des demandes de certificats et la délivrance des certificats d'importation des viandes visées à l'article 1er, paragraphe 1, sous d), ont lieu conformément aux dispositions des articles 12 et 15 du règlement (CEE) n° 2377-80."

La réglementation relative aux certificats d'importation

5 Au cours de la période visée par le présent litige, la délivrance des certificats d'importation était régie par le règlement (CEE) n° 2377-80 de la Commission, du 4 septembre 1980 (JO L 241, p. 5). En vertu de l'article 12 de ce règlement, tel que modifié par l'article 2 du règlement (CEE) n° 3578-82 de la Commission, du 23 décembre 1982 (JO L 373, p. 59), applicable jusqu'au 1er janvier 1988 :

"1. En vue de bénéficier du régime spécial à l'importation, visé à l'article 1er, paragraphe 1, sous d), du règlement (CEE) n° 2972-79 :

a) la ou les demande(s) de certificat déposée(s) par un même intéressé, doit (doivent) porter sur une quantité globale correspondant au minimum à 5 tonnes de viande, en poids du produit, pour le régime en cause et pour le mois au cours duquel la ou les demande(s) de certificat est (sont) déposée(s);

..."

6 L'article 15 du règlement n° 2377-80 régit la demande et la délivrance des certificats d'importation. L'article 15, paragraphe 6, sous d), tel qu'inséré dans ce règlement par le règlement n° 3578-82, dispose :

"d) La Commission décide dans quelle mesure il peut être donné suite aux demandes visées à l'article 12. Si les quantités pour lesquelles des certificats ont été demandés dépassent les quantités disponibles, la Commission fixe un pourcentage unique de réduction des quantités demandées. Si la quantité globale faisant l'objet des demandes est inférieure à la quantité disponible, la Commission détermine la quantité restante."

L'utilisation du contingent tarifaire communautaire

7 En ce qui concerne le contingent de 10 000 tonnes de viande bovine de haute qualité fixé pour l'année 1987, en vertu de l'article 1er, paragraphe 1, sous d), du règlement n° 3985-86, des demandes de certificats d'importation portaient sur des quantités globales qui dépassaient les quantités disponibles. Par règlement (CEE) n° 519-87 de la Commission, du 20 février 1987 (JO L 52, p. 12), la Commission a alors fait usage de la faculté, prévue à l'article 15, paragraphe 6, sous d), du règlement n° 2377-80, de réduire les quantités demandées d'un certain pourcentage. Aux termes de l'article 1er :

"Chaque demande de certificat d'importation, déposée au titre du mois de février 1987 pour les viandes bovines de haute qualité, fraîches, réfrigérées ou congelées, visées à l'article 1er, paragraphe 1, sous d), du règlement (CEE) n° 3985-86 est satisfaite jusqu'à concurrence de 3,343 % de la quantité demandée ."

8 Un grand nombre de certificats demandés n'ayant pas été utilisés pour des raisons commerciales, une nouvelle procédure d'adjudication a été ouverte par le règlement (CEE) n° 2539-87 de la Commission, du 24 août 1987 (JO L 241, p. 6). En vertu de l'article 1er de ce règlement :

"Des demandes de certificats peuvent être déposées conformément à l'article 12 du règlement (CEE) n° 2377-80 au cours des dix premiers jours du mois de septembre 1987 pour une quantité globale de 4 617 tonnes de viandes bovines originaires et en provenance des États-Unis d'Amérique et du Canada ."

9 Par la suite, il est apparu nécessaire de réduire d'un certain pourcentage les quantités demandées au titre du règlement n° 2539-87. A cet effet, le règlement n° 2806-87 litigieux a prévu, en son article 1er, que :

"Chaque demande de certificat d'importation, déposée au titre du mois de septembre 1987 pour les viandes bovines de haute qualité, fraîches, réfrigérées ou congelées, visées à l'article 1er, paragraphe 1, sous d), du règlement (CEE) n° 3985-86, est satisfaite jusqu'à concurrence de 0,2425 % de la quantité demandée.

Dans le cas où une demande dépasse la quantité de 4 617 tonnes rendue disponible par le règlement (CEE) n° 2539-87, il n'en est tenu compte que dans la limite de cette quantité ."

10 Le 9 septembre 1987, la requérante a déposé auprès des autorités compétentes des Pays-Bas une demande de certificats aux fins d'importation de 80 000 tonnes de viandes bovines, suivie, le 10 septembre, d'une nouvelle demande portant sur 240 000 tonnes. Du fait de l'application de la règle du maximum visée à l'article 1er, deuxième alinéa, du règlement n° 2806-87 litigieux, la requérante a obtenu un certificat ne correspondant qu'à 0,2425 % d'un montant de 4 617 tonnes et n'a ainsi été autorisée à importer que 11,19 tonnes de viandes bovines.

11 La question de savoir si, dans le cadre du règlement n° 2539-87, un opérateur pouvait demander des certificats pour une quantité plus grande que la quantité disponible a été posée pour la première fois lors de la réunion du comité de gestion du 11 septembre 1987. Selon le compte rendu sommaire de cette réunion, "les services de la Commission ont répondu que l'article 12 du règlement (CEE) n° 2377-80, selon son libellé, ne contient pas une quantité maximale. La question serait néanmoins douteuse et devra encore être examinée ".

12 Le 11 septembre 1987, le Produktschap voor Vee en Vlees (ci-après "Produktschap "), l'organe néerlandais compétent pour le dépôt des demandes de certificats et la délivrance des certificats d'importation, a communiqué à la Commission le montant global des demandes déposées aux Pays-Bas. Le 15 septembre 1987, la Commission a répondu qu'une demande de certificat devait porter sur une quantité globale correspondant au minimum à 5 tonnes de viande, mais ne dépassant pas la quantité globale disponible lors de l'introduction de la demande, bien qu'il n'existait plus de plafond spécifique dans le cadre de ce régime depuis 1982.

13 Le Produktschap a répondu que cette interprétation du règlement n° 2539-87 était contraire à certaines décisions prises antérieurement, notamment lors de la réunion du comité de gestion, le 11 septembre 1987, et causerait de graves problèmes aux entreprises concernées aux Pays-Bas. Toutefois, par le règlement n° 2806-87 litigieux du 18 septembre 1987, la Commission a instauré un plafond des demandes, réduisant ainsi de manière proportionnelle les quantités demandées.

14 Par ordonnance du 27 avril 1988, la Cour a admis que le Gouvernement néerlandais intervienne au soutien des conclusions de la requérante.

15 Pour un plus ample exposé du cadre juridique et des faits du litige, de la procédure et des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d'audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

Sur la recevabilité

16 La requérante soutient que, selon l'arrêt du 13 mai 1971, NV International Fruit Company e.a./Commission (41-70 à 44-70, Rec. p. 411), le recours est recevable au motif que le règlement litigieux n'aurait pas une portée générale et qu'elle serait directement et individuellement concernée par ses dispositions. La requérante fait valoir qu'elle aurait subi un préjudice considérable du fait de l'intervention du règlement en cause, dans la mesure où les demandes de certificats n'ont été satisfaites que jusqu'à concurrence d'un tonnage maximal et qu'elle aurait ainsi perdu la possibilité d'importer une quantité considérablement supérieure de viandes bovines des États-Unis et/ou du Canada, de même que celle d'obtenir des licences dans le cadre du GATT.

17 La Commission estime que le recours est irrecevable parce que le règlement n° 2806-87 litigieux ne concerne pas la requérante directement et individuellement au sens de l'article 173, deuxième alinéa, du traité CEE. Ce règlement aurait une portée générale et ne pourrait être considéré comme une décision ou un ensemble de décisions répondant aux exigences de l'article 173. Le seul fait qu'on puisse établir le nombre, voire l'identité, des personnes auxquelles un règlement est adressé ne constituerait pas un critère permettant de qualifier ce règlement d'acte susceptible de recours au sens dudit article 173, deuxième alinéa.

18 Il y a lieu d'examiner si les dispositions du règlement n° 2806-87 concernent la requérante de manière directe et individuelle, au sens de l'article 173, deuxième alinéa, du traité CEE.

19 Pour ce qui est de la première condition, il suffit de relever que le règlement n° 2806-87 détermine de manière très détaillée les critères à suivre lors de l'attribution des certificats d'importation, sans laisser aucune marge d'appréciation aux organismes des États membres compétents pour délivrer ces documents. Il en découle que la requérante est directement concernée par le règlement.

20 S'agissant de la deuxième condition, il est constant que le règlement n° 2806-87 a été arrêté au vu des quantités de viandes bovines pour lesquelles des demandes individuelles de certificats d'importation avaient été déposées dans les dix premiers jours du mois de septembre 1987.

21 Lors de l'adoption dudit règlement, le nombre des demandes susceptibles d'en être affecté était donc déterminé. Aucune nouvelle demande ne pouvait s'y ajouter. C'est en considération de la quantité totale pour laquelle des demandes avaient été introduites qu'a été déterminé le pourcentage dans les limites duquel il pouvait y être satisfait.

22 De ce fait, en arrêtant le règlement n° 2806-87, la Commission, même si elle a pris connaissance uniquement des quantités demandées, a décidé de la suite à donner à chaque demande déposée.

23 Il s'ensuit que l'article 1er du règlement n° 2806-87 ne constitue pas une disposition de portée générale au sens de l'article 189, deuxième alinéa, du traité CEE, mais doit s'analyser en un faisceau de décisions individuelles prises par la Commission, en vertu de l'article 1er, paragraphe 1, sous d), du règlement n° 3985-86, sous l'apparence d'un règlement, chacune de ces décisions affectant la situation juridique de chaque auteur de demandes. Il convient donc de constater que le règlement concerne directement et individuellement la requérante et que, par conséquent, le recours est recevable.

Sur le fond

24 La requérante invoque plusieurs moyens tirés notamment de l'insuffisance de motivation du règlement litigieux, d'un excès de pouvoir et de la violation d'une forme substantielle.

25 La requérante fait valoir ainsi, en premier lieu, que l'article 1er, deuxième alinéa, du règlement n° 2806-87, qui constituerait une modification de la politique suivie jusque-là par la Commission, n'est pas motivé dans le préambule de ce règlement. Ce dernier aurait dès lors été pris en violation de l'article 190 du traité CEE.

26 La requérante fait valoir, en second lieu, que le règlement n° 2806-87 ne se limite pas à régler la procédure de dépôt des demandes de certificats, conformément à l'article 15, paragraphe 6, sous d), du règlement n° 2377-80, du Conseil, mais subordonne la délivrance des certificats à des conditions non prévues à l'article 12 de ce dernier règlement. En posant ainsi des règles nouvelles dans le cadre d'un règlement pris aux fins d'application d'un règlement du Conseil, la Commission a excédé ses pouvoirs.

27 En troisième lieu, la requérante invoque la violation d'une règle de procédure et/ou d'une forme substantielle du fait que la Commission n'a pas consulté le comité de gestion, conformément à l'article 27 du règlement n° 805-68 du Conseil, précité.

28 La Commission invoque la genèse de la règle du maximum et fait valoir que l'article 1er, deuxième alinéa, du règlement n° 2806-87 n'est qu'une simple précision et non une modification apportée au régime des articles 12 et 15 du règlement n° 2377-80 du Conseil. La règle du maximum ne serait que la conséquence logique de l'application de la technique du pourcentage uniforme prévue à l'article 15, paragraphe 6, sous d), du règlement n° 2377-80.

29 Il y a lieu d'observer que les trois moyens de la requérante posent la question de savoir si la Commission était en droit, à un moment où les demandes de certificats d'importation étaient déjà toutes déposées, d'instaurer, par le règlement litigieux, la règle du maximum en précisant que chacune des demandes ne serait prise en considération que dans la limite de la quantité globale disponible de 4 617 tonnes.

30 Il y a lieu de constater que, comme l'indique clairement le deuxième considérant du préambule du règlement (CEE) n° 2957-79 du Conseil, du 20 décembre 1979 (JO L 336, p. 5), qui a ouvert le contingent tarifaire communautaire pour les viandes en cause pour la première fois, l'objectif du régime de demandes de certificats d'importation et de réduction des demandes en cas de dépassement du contingent est de "garantir, notamment, l'accès égal et continu de tous les opérateurs intéressés de la Communauté audit contingent ".

31 Il convient de reconnaître que la règle fixée par l'article 1er, deuxième alinéa, du règlement n° 2806-87 n'est que de bonne administration en ce qu'elle apporte une précision à la réglementation communautaire déjà existante, dont elle est d'ailleurs une conséquence nécessaire, étant donné qu'à défaut d'une telle règle le régime des certificats d'importation ne pourrait fonctionner correctement. Il y a lieu de souligner, à cet égard, qu'une demande qui dépasse la quantité disponible ne peut avoir été faite que dans la seule intention de fausser, à son propre avantage, la réduction proportionnelle des différentes demandes effectuée ultérieurement par la Commission. Il convient, par conséquent, de considérer que les dispositions prises par la Commission, afin d'éviter que les objectifs du régime en question soient ainsi détournés, relèvent de la sphère de ses compétences propres et que la consultation du comité de gestion n'était pas nécessaire.

32 La requérante a fait valoir en outre que, dans d'autres règlements et régimes relevant de la politique agricole commune, le fait de déposer des demandes qui dépassent la quantité disponible était habituel et admis. Elle n'a cependant pu donner aucun exemple d'une telle pratique en réponse à une question écrite posée par la Cour. Dans ces circonstances, la requérante ne pouvait pas s'attendre raisonnablement à ce que la Commission agisse autrement, et l'argument invoqué doit être rejeté.

33 La requérante fait également valoir que l'article 1er, deuxième alinéa, du règlement n° 2806-87 viole le principe d'égalité de traitement en ce qu'il fait une distinction injustifiée entre, d'une part, ceux qui ont déposé dans un seul État membre une seule demande qui dépassait la quantité disponible et, d'autre part, ceux qui ont déposé une demande portant chaque fois sur toute la quantité disponible dans plusieurs États membres. Selon la requérante, ces dernières demandes ne sont pas additionnées conformément à l'article 15, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 2377-80, tel que modifié par le règlement n° 3578-82, et permettent ainsi de demander un certificat d'importation dans différents États membres au titre du même régime spécial à l'importation.

34 La Commission reconnaît que, depuis l'entrée en vigueur du règlement n° 3578-82, l'application de la règle du maximum prévue par le règlement n° 2806-87 pourrait effectivement entraîner des différences de traitement dans le cas de demandeurs qui déposent simultanément des demandes dans plusieurs États membres. Toutefois, cette possibilité ne se serait pas présentée jusqu'à présent. En tout cas, la requérante n'aurait subi aucun effet de cette différence de traitement potentielle, puisqu'elle n'a déposé aucune demande dans d'autres États membres.

35 A cet égard, il convient de rappeler d'abord que l'objectif du régime d'importation litigieux est de garantir l'accès égal de tous les opérateurs intéressés de la Communauté à la quantité disponible. Il y a lieu de constater ensuite que tant le dépôt dans un seul État membre d'une demande dépassant la quantité disponible que celui dans plusieurs États membres de demandes portant chaque fois sur toute la quantité disponible tendent à détourner ce régime de sa finalité. Dans ces conditions, le fait que la Commission n'ait pas rapidement réprimé le second type d'abus ne saurait conférer à la requérante le droit de voir sa propre méthode approuvée ou justifiée. Il en résulte que la requérante n'est pas fondée à invoquer une violation du principe d'égalité de traitement.

36 Enfin, en ce qui concerne l'argument de la requérante et du Gouvernement néerlandais selon lequel l'interprétation de la Commission ne découlait pas clairement de la réglementation communautaire déjà existante et constituait une violation de la sécurité juridique, il y a lieu de souligner une nouvelle fois que ladite interprétation constituait une simple précision de la réglementation communautaire déjà existante, dont elle était une conséquence nécessaire. Les allégations concernant la violation de la sécurité juridique doivent, dès lors, être rejetées.

37 Il résulte des considérations qui précèdent que les moyens invoqués ne sont pas fondés et que, dès lors, le recours doit être rejeté.

Sur les dépens

38 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. La requérante ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs,

LA COUR (deuxième chambre),

déclare et arrête :

1) Le recours est rejeté.

2) La requérante est condamnée aux dépens.