CJCE, 4e ch., 29 février 1984, n° 270-82

LA COUR,

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 30 septembre 1982, la société Estel NV (ci-après dénommée Estel) à Nijmegen a introduit, en vertu des articles 33 et 36, deuxième alinéa, du traité CECA, un recours visant à l'annulation de la décision de la Commission, du 13 août 1982, lui infligeant une amende de 3 655 590 écus, soit 9 520 472 HFL.

2 La décision litigieuse est motivée par référence au fait que, pendant le troisième trimestre 1981, Estel a dépassé de 30 909 tonnes le quota de production pour les produits de la catégorie IA et de 13 842 tonnes ceux de la catégorie IB, ainsi que de 19 951 tonnes la partie du quota de production pour les produits de la catégorie IA pouvant être livrée sur le Marché commun qui lui avaient été attribués dans le cadre du régime de quotas de production instauré par la décision 1831-81-CECA de la Commission du 24 juin 1981 (JO L 180, p. 1).

3 Il convient de rappeler que cette décision a instauré, sur la base de l'article 58 du traité CECA, un régime de quotas de production d'acier pour les entreprises de l'industrie sidérurgique. L'article 5 de cette décision prévoit que la Commission fixe trimestriellement, par entreprise, les quotas de production et la partie de ces quotas pouvant être livrée sur le Marché commun sur la base des productions et quantités de références en appliquant à ces productions et quantités certains taux d'abattement. L'article 12, paragraphe 1, de cette même décision prévoit qu'aux entreprises dépassant leurs quotas de production ou la partie de ces quotas pouvant être livrée sur le Marché commun, sera infligée une amende s'élevant, en règle générale, à 75 écus par tonne de dépassement; le paragraphe 2 dispose que 'dans le cas où la production d'une entreprise dépasse son quota de 10 % ou plus, ou si l'entreprise a déjà dépassé pendant l'un des trimestres précédents son ou ses quotas, les amendes pourront atteindre jusqu'au double de ce montant par tonne. Les mêmes règles sont d'application en ce qui concerne le dépassement des quantités pouvant être livrées sur le Marché commun'.

4 En application de la décision 1831-81, la Commission a communiqué à Estel, par lettre du 29 juillet 1981, ses quotas de production et la partie de ces quotas pouvant être livrée sur le Marché commun pour le troisième trimestre de l'année 1981. Par lettre datée du 24 novembre 1981, Estel a demandé à la Commission d'adapter, en vertu de l'article 10 de la décision 1831-81, son quota de production fixé pour les produits de la catégorie IA en l'augmentant de 76 811 tonnes. Toutefois, la Commission n'a accordé à Estel, par lettre du 3 février 1982, qu'une augmentation de 66 263 tonnes, amenant à une différence de 10 548 tonnes. Le 13 août 1982, la Commission a arrêté la décision litigieuse fixant les chiffres définitifs de dépassement des quotas et infligeant à Estel une amende de 3 655 590 écus en application de l'article 12 de la décision générale.

5 Par le présent recours, la requérante demande, à titre principal, l'annulation de tout ou partie de la décision litigieuse fixant l'amende et, à titre subsidiaire, la réduction de celle-ci à un montant nul ou au montant que la Cour jugera approprié. A cette fin, elle invoque les moyens d'une absence de faute et de l'existence de circonstances particulières, d'une violation des principes généraux de droit et d'une insuffisance de motivation.

Sur l'existence de circonstances particulières

6 La requérante soutient qu'en raison de circonstances particulières, propres au cas d'espèce, aucune amende ne pouvait lui être infligée ou à tout le moins, que son montant devait être réduit. Sous ce rapport, la requérante fait valoir à titre principal que ce serait à tort que la Commission aurait formulé implicitement un grief dans deux cas isolés de dépassement des quotas et, subsidiairement, qu'elle aurait refusé, lors de la fixation du montant de l'amende, de tenir compte des circonstances qui ont conduit à ces dépassements de quotas, de sa part de responsabilité et de la gravité de l'infraction commise ; dans un troisième cas isolé, la requérante soutient également à titre principal que la Commission n'aurait pas tenu compte des circonstances particulières du dépassement ainsi que du degré réduit de responsabilité d'Estel et de la gravité de l'infraction.

7 Ces cas isolés susmentionnés visent un dépassement du quota pour les produits de la catégorie IA en ce qui concerne les produits utilisés par les acheteurs pour la fabrication de petits tubes (ci-dessous 1), un dépassement du quota pour les produits de la catégorie IA en ce qui concerne des produits livrés aux rélamineurs (ci-dessous 2) et un dépassement du quota pour les produits des catégories IA et IB destinés aux livraisons sur le marché d'Amérique du Nord (ci-dessous 3).

1. Produits utilisés pour la fabrication de petits tubes

8 Dans un premier moyen, concernant un dépassement de 10 548 tonnes, la requérante se réfère à l'article 10 de la décision générale 1831-81, qui est ainsi libellé :

'Pour ce qui concerne les produits de la catégorie IA, qui sont utilisés en l'état de lamines à chaud pour la production dans la Communauté de tubes soudés d'un diamètre inférieur ou égal à 406,4 millimètres, la Commission, à la demande de l'entreprise accompagnée de la preuve d'utilisation à ces fins, adapte le quota et autorise les livraisons y afférentes.'

9 En ce qui concerne la méthode de calcul pour l'adaptation du quota, visée dans l'article précité, la requérante fait valoir qu'elle aurait pu croire de bonne foi au début et au cours du troisième trimestre 1981 que la Commission appliquerait la même méthode qu'elle-même et qu'elle n'aurait pas su, et n'aurait pas pu savoir, jusqu'à la réception d'un télex de la Commission, le 1 décembre 1981, que celle-ci appliquerait une autre méthode, moins favorable pour Estel. En outre, elle soutient que la Commission elle-même ne se serait fait une opinion définitive sur la méthode applicable que vers la mi-novembre 1981 et qu'elle n'en aurait informée Estel que par lettre du 3 février 1982. La Commission aurait donc violé l'article 36 du traité CECA ainsi que plusieurs principes généraux de droit communautaire, à savoir ceux de légalité ('nullum crimen sine lege'), de proportionnalité et d'égalité.

10 La Commission oppose que ni des considérations subjectives comme la prétendue bonne foi d'Estel, ni les circonstances particulières, ni le degré de culpabilité, ni la gravité de l'infraction, ne sauraient être pris en considération lors de la fixation de l'amende puisque selon l'article 12 de la décision générale, l'amende aurait un caractère strict et automatique de sorte que la Commission la fixerait seulement eu égard à l'importance du dépassement et n'aurait aucune liberté d'appréciation dans la détermination de la hauteur de la sanction. Subsidiairement, elle soutient qu'Estel aurait sciemment pris le risque de voir se produire un excédent de production et que pour l'éviter elle aurait pu demander à la Commission l'interprétation exacte de l'article 10 comme l'auraient fait d'autres entreprises. Par ailleurs, la Commission aurait fait part à Eurofer - une association privée des organisations et entreprises sidérurgiques européennes qui a pour objet la collaboration entre ses membres et la défense de leurs intérêts, en particulier à l'égard de la Commission - de la méthode de calcul par lettre du 10 novembre 1981 en se référant aux entretiens antérieurs. Enfin, Estel aurait finalement reconnu l'exactitude de la méthode de la Commission et n'aurait pas contesté les quotas.

11 D'abord, il y a lieu de constater que les décisions de la Commission du 29 juillet 1981 et du 3 février 1982 sont devenues définitives faute d'avoir été attaquées dans les délais prescrits par le traité. Or, il résulte d'une jurisprudence constante qu'un requérant ne peut, à l'occasion d'un recours en annulation dirigé contre une décision individuelle, invoquer par la voie de l'exception, l'illégalité d'une autre décision individuelle dont il a été le destinataire et qui est devenue définitive. La requête est donc restreinte aux moyens et arguments dirigés directement contre la décision attaquée.

12 En ce qui concerne le prétendu caractère automatique de l'amende, il convient de faire remarquer que la Commission a la faculté et même l'obligation de graduer le montant des amendes en raison des circonstances de la violation et de la gravité de l'infraction dans des cas exceptionnels. Or, la Cour a déjà eu l'occasion de constater dans son arrêt du 16 novembre 1983 (Thyssen, affaire 188-82, Recueil 1983, p. 3721), en ce qui concerne l'article 9 de la décision 2794-80 que, bien que l'amende doive normalement être fixée à un montant de 75 écus par tonne de dépassement, il peut être justifié, en raison des circonstances de la violation et de la gravité de l'infraction, de s'écarter de ce taux règle et d'infliger une amende réduite. En l'espèce, des circonstances exceptionnelles justifient un tel écart.

13 Il y a lieu d'observer en effet que le recours porte sur le premier trimestre pour lequel l'article 10 de la décision 1831-81 - disposition tout à fait nouvelle - était applicable, que le libellé de cette disposition ne donne aucune indication de la méthode de calcul d'adaptation du quota et que les entreprises ne peuvent demander l'adaptation du quota et l'autorisation des livraisons y afférentes qu'après que les livraisons sont effectuées, de sorte que la Commission n'adapte le quota éventuellement qu'après la fin du trimestre pertinent comme elle l'a fait en l'espèce.

14 Il s'ensuit que les entreprises pouvaient être dans le doute pendant la période concernée au sujet de la méthode de calcul de l'adaptation applicable, bien que la méthode appliquée par la requérante ne s'imposât pas.

15 Dans ces circonstances, la Commission était obligée de communiquer d'elle-même aux entreprises concernées la méthode de calcul qu'elle pensait appliquer et cela au début du trimestre concerné. Étant donné qu'elle a omis d'agir de la sorte, elle a contribué à faire régner l'incertitude sur la méthode de calcul correcte. Bien qu'Estel eut pu éviter le dépassement du quota en demandant à la Commission de lui fournir la méthode de calcul, il est évident que la responsabilité de la bonne administration du régime des quotas d'acier incombe à la Commission.

16 Il y a donc lieu de reconnaître en faveur de la requérante l'existence d'une situation justifiant une appréciation différente de celle de la Commission quant à la gravité de l'infraction et à la fixation du montant de l'amende pour ce dépassement.

2. Produits livrés aux rélamineurs

17 La requérante fait valoir que le dépassement des quotas pour les produits de la catégorie IA livrés aux rélamineurs aurait eu pour cause le fait que les prévisions d'Estel pour les livraisons aux rélamineurs pour le troisième trimestre de 1981 auraient été plus basses que celles effectives qu'Estel aurait été obligée d'effectuer dans le cadre des accords conclus au sein d'Eurofer et, qu'elle n'aurait pas pu combler la différence par des achats ou des échanges de quotas. S'agissant d'un nouveau système d'Eurofer, elle n'aurait pas pu savoir que les prévisions lient les entreprises et servent de base à la fixation du quota de production définitif par la Commission. Celle-ci aurait donc été obligée de tenir compte, lors de la fixation de l'amende, de l'erreur d'Estel et du fait qu'il existe une interdépendance entre le système d'Eurofer et le système communautaire.

18 La Commission répond à ce moyen que le système des prévisions constitue un acte interne d'Eurofer qui échappe à son influence ; il ne lui appartiendrait pas de tenir compte d'un éventuel malentendu dans une entreprise concernant la signification de ce système. Par ailleurs, Estel disposerait d'un certain nombre de possibilités pour remplir des obligations découlant pour elle du régime communautaire des quotas, comme par exemple de reporter une commande sur un autre fournisseur ou d'échanger ou d'acheter un quota, ou de livrer la partie de la commande dépassant le quota au cours du trimestre suivant ou bien de livrer des quantités inférieures aux clients non-réguliers.

19 Il convient de constater que le dépassement de quota per Estel est, comme la Commission l'a soutenu à juste titre, dû aux accords internes d'Eurofer et aux incertitudes d'Estel quant à la signification de ces accords. Les quotas d'Estel étaient fixés d'une manière claire et nette par la Commission de sorte qu'Estel ne pouvait avoir aucun doute quant à ses obligations par rapport au droit communautaire. Partant, une erreur d'Estel concernant le volume des transactions, auxquelles elle s'était obligée du fait des accords d'Eurofer, ne pouvait en aucun cas justifier une infraction aux obligations résultant du système communautaire des quotas de production et ne constitue pas une circonstance justifiant une réduction de l'amende.

20 L'argument supplémentaire d'Estel, en ce sens que le dépassement s'inscrirait dans le cadre de la restructuration de l'industrie sidérurgique et qu'il ne perturberait pas le marché, ne peut être retenu en rapport avec un régime qui est fondé, en vue de faire face à la crise manifeste du marché de l'acier, sur l'attribution aux entreprises particulières de quotas de production bien définis.

21 Ce moyen doit donc être rejeté.

3. Livraisons sur le marché d'Amérique du Nord

22 La requérante fait valoir que ce serait à tort que la Commission n'aurait pas tenu compte, lors de la fixation de l'amende, du fait que le dépassement du quota de production en rapport avec les livraisons sur le marché d'Amérique du Nord résulterait des problèmes spécifiques liés à l'exportation sur ce marché et qu'à la conclusion des contrats respectifs, la prolongation du système des quotas de production au-delà du 30 juin 1981 ainsi que son caractère spécifique n'auraient pas été prévisibles. En effet, les livraisons respectives dans la région des grands lacs ne pourraient se faire qu'en été puisque le climat dans cette région serait tel que, pour le reste de l'année, les acheteurs ne seraient pas accessibles. Par ailleurs, Estel n'aurait pas pu acheter et échanger suffisamment de quotas pour éviter un dépassement.

23 D'abord, il y a lieu de constater qu'un dépassement des quotas de production dû à des livraisons importantes en dehors de la Communauté n'est pas à même de justifier une amende moins importante que dans le cas d'un dépassement dû à des livraisons dans la Communauté elle-même. En tout état de cause, la responsabilité de la gestion des affaires ainsi que le risque en résultant sont à la charge des entreprises elles-mêmes, et il leur incombe de prendre en considération, lors de la planification de leurs activités, toutes les circonstances pertinentes comme par exemple les problèmes éventuels de transport en rapport avec le climat du pays de destination. De telles circonstances externes ne sont donc pas susceptibles de décharger la requérante de sa responsabilité du respect des quotas. Or, le système des quotas de production destiné à surmonter la crise manifeste du marché de l'acier serait gravement compromise si les entreprises en se référant à de telles circonstances externes pouvaient s'exempter des restrictions et dépasser à leur gré le quota de production à elles attribué.

24 Ce moyen doit donc être rejeté.

Sur la question de la 'double sanction'

25 La requérante soutient que la méthode de calcul de l'amende utilisée par la Commission aboutirait à ce qu'une double pénalité aurait été infligée à Estel pour un dépassement de 3 930 tonnes. En effet, la Commission aurait sanctionné séparément le dépassement des quotas de production et celui de la partie de ces quotas pouvant être livrée sur le Marché commun, à savoir non seulement le dépassement le plus élevé, mais aussi le dépassement le moins élevé qui serait déjà inclus dans le dépassement le plus élevé. Or, un tel cumul de sanctions ne serait pas compatible avec l'article 12 de la décision 1831-81. Au cas où le cumul ne violerait pas cet article, elle fait valoir qu'il serait contraire à l'article 58, paragraphe 4, du traité CECA ainsi qu'à plusieurs principes généraux de droit communautaire, notamment les principes de bonne gestion, de justice et d'équité.

26 La Commission oppose que l'article 12 ne prévoit pas une double amende pour une infraction unique, mais deux amendes distinctes pour deux infractions séparées et qu'il serait donc compatible avec l'article 58 du traité CECA ainsi qu'avec les principes généraux de droit. En ce qui concerne l'illégalité éventuelle de l'article 12, la Commission invoque contre ce moyen une exception d'irrecevabilité dans la mesure où ce moyen serait dirigé contre la décision 1831-81 dans son ensemble et surtout contre son article 5.

27 Il y a lieu de faire remarquer que l'article 5, en combinaison avec l'article 12 de la même décision, impose aux entreprises concernées deux obligations distinctes, à savoir celle de respecter les quotas de production aussi bien que celle de ne pas dépasser la partie de ces quotas pouvant être livrée sur le Marché commun. En effet, si la limitation des livraisons sur le Marché commun sert à redresser l'équilibre entre l'offre et la demande à l'intérieur de ce marché, la limitation de la production globale des entreprises a pour fonction, essentiellement d'éviter une surproduction qui, en raison de la crise, ne pourrait pas être écoulée même par la voie de l'exportation. Il apparaît ainsi que les deux limitations ont pour objet de protéger deux intérêts distincts de la Communauté, ce qui est confirmé par le point 5 des considérants de cette même décision.

28 En conséquence, il y a lieu de constater qu'une entreprise qui viole ses obligations susmentionnées, en dépassant simultanément l'un et l'autre des deux chiffres, commet de ce fait deux infractions distinctes de la décision en cause. Il en résulte que la Commission peut lui infliger dans ces conditions deux amendes à calculer séparément.

29 Il s'ensuit que le moyen de la requérante concernant une prétendue double sanction n'est pas fondé, et que, dans ces conditions, il n'est plus nécessaire d'examiner la question de l'irrecevabilité du recours en ce qui concerne l'illégalité de l'article 12.

30 Ce moyen doit donc également être rejeté.

Sur l'insuffisance de la motivation

31 Il apparaît de ce qui précède que le moyen tiré de l'insuffisance de la motivation se confond avec les moyens de fond examinés par la Cour.

Sur le montant de l'amende

32 Conformément au motif n° 16 ci-dessus, il y a lieu de réduire l'amende infligée par la Commission uniquement en ce qui concerne un dépassement de 10 548 tonnes des quotas de production pour les produits de la catégorie IA. A cet égard, l'amende globale doit être fixée à 3 260 040 écus.

Sur les dépens

33 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. Toutefois, en vertu du paragraphe 3 du même article, la Cour peut compenser les dépens en totalité ou en partie si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, ou pour des motifs exceptionnels.

34 Tant la requérante que la Commission ayant succombé en partie en leurs moyens, il y a lieu de compenser les dépens.

Pour ces motifs,

LA COUR (quatrième chambre),

déclare et arrête :

1) Le montant de l'amende infligée au requérant est réduit à 3 260 040 écus ou 8 490 318 HFL.

2) Le recours est rejeté pour le surplus.

3) Chaque partie supportera ses propres dépens.