CJCE, 5e ch., 27 novembre 1997, n° C-27/96

LA COUR (cinquième chambre),

1 Par ordonnance du 26 janvier 1996, parvenue à la Cour le 30 janvier suivant, le länsrätt i Jönköpings län a posé, en application de l'article 177 du traité CE, deux questions préjudicielles relatives à l'interprétation des articles 137, paragraphe 2, 145, paragraphe 2, et 149, paragraphe 1, de l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la République d'Autriche, de la République de Finlande et du Royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne (JO 1994, C 241, p. 21, ci-après l'"acte d'adhésion"), des articles 39 et 40 du traité CE, du règlement (CEE) n° 1785-81 du Conseil, du 30 juin 1981, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (JO L 177, p. 4), et du règlement (CE) n° 3300-94 de la Commission, du 21 décembre 1994, arrêtant des mesures transitoires dans le secteur du sucre suite à l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède (JO L 341, p. 39).

2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant Danisco Sugar AB (ci-après "Danisco Sugar") au Allmänna ombudet, représentant en justice le Statens jordbruksverk (direction nationale du marché agricole, ci-après le "jordbruksverk"), à propos du paiement d'une taxe nationale sur le stockage du sucre introduite le 20 décembre 1994 par le Parlement suédois et entrée en vigueur le 31 décembre suivant, soit un jour avant l'adhésion du Royaume de Suède à l'Union européenne, taxe frappant les quantités de sucre qui se trouvaient en stock à cette dernière date en Suède.

La réglementation communautaire

L'acte d'adhésion

3 L'article 137, paragraphe 2, second tiret, de l'acte d'adhésion stipule que, sauf dispositions contraires, "les droits et les obligations découlant de la politique agricole commune sont entièrement applicables dans les nouveaux États membres".

4 L'article 145, paragraphe 2, régit la situation des produits agricoles qui se trouvaient en stock au moment de l'adhésion:

"Tout stock de produits se trouvant en libre pratique sur le territoire des nouveaux États membres au 1er janvier 1995 et dépassant en quantité celle qui peut être considérée comme représentant un stock normal de report doit être éliminé par ces États membres à leur charge dans le cadre des procédures communautaires à définir et dans des délais à déterminer selon la procédure citée à l'article 149, paragraphe 1. La notion de stock normal de report est définie pour chaque produit sur la base des critères et objectifs propres à chaque organisation commune de marché."

5 L'article 149, paragraphe 1, prévoit:

"Si des mesures transitoires sont nécessaires pour faciliter le passage du régime existant dans les nouveaux États membres à celui résultant de l'application de l'organisation commune des marchés dans les conditions prévues au présent titre, ces mesures sont arrêtées suivant la procédure prévue à l'article 38 du règlement n° 136-66-CEE ou, selon le cas, aux articles correspondants des autres règlements portant organisation commune des marchés agricoles. Ces mesures peuvent être prises pendant une période expirant le 31 décembre 1997, leur application étant limitée à cette date."

L'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre

6 L'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre est régie par le règlement n° 1785-81, modifié à diverses reprises et dernièrement avant les faits, par l'acte d'adhésion. Ce règlement organise, par ses articles 28 et 28 bis [article introduit par le règlement (CEE) n° 1107-88 du Conseil, du 25 avril 1988, JO L 110, p. 20], le financement intégral par les producteurs eux-mêmes, au moyen de cotisations à la production et de cotisations complémentaires, des charges à l'écoulement des excédents résultant du rapport entre la production de la Communauté et sa consommation.

7 Le règlement n° 3300-94, qui arrête des mesures provisoires du fait de l'adhésion de trois nouveaux États membres, constate, en son troisième considérant, que, pour la campagne de commercialisation 1994-1995, la production de sucre en Autriche, en Finlande et en Suède a été entièrement effectuée sous l'empire des régimes nationaux et qu'une très large partie de celle-ci a déjà été écoulée avant le 1er janvier 1995. Dans ces conditions, il est justifié "de prévoir que les dispositions d'autofinancement du secteur visées aux articles 28 et 28 bis du règlement (CEE) n° 1785-81 ne s'appliquent pas aux quantités de sucre produites avant le 1er juillet 1995".

8 L'article 5, paragraphe 1, du règlement n° 3300-94 fixe à 304 792 tonnes le stock normal de report pour la Suède, exprimé en sucre blanc, au 1er janvier 1995, à 0 heure. Ce règlement prévoit également, en son article 6, l'obligation pour les nouveaux États membres de procéder à un recensement des stocks de sucre et d'isoglucose se trouvant en libre pratique à cette date et à cette heure et rappelle, en son article 7, l'obligation pour les nouveaux États membres de procéder à l'exportation, sans intervention communautaire, des quantités excédant celle du stock normal de report, conformément à l'article 145, paragraphe 2, de l'acte d'adhésion.

Le droit suédois

9 Selon l'article 1er de la lag om lageravgift på socker och ris (loi portant taxe sur le stockage du sucre et du riz, ci-après la "lageravgiftslag", 1994:1704), adoptée par le Parlement suédois le 20 décembre 1994 et entrée en vigueur le 31 décembre suivant, quiconque détient en stock, à cette dernière date, du sucre ou du riz est redevable à l'égard de l'État d'une taxe de stockage. Selon l'article 2 de la lageravgiftslag, la taxe de stockage n'est perçue que pour la partie du stock qui dépasse 3 tonnes. L'article 3 de la même loi dispose que la taxe de stockage perçue est de 1,80 SKR par kilo de sucre blanc et de 1,65 SKR par kilo de sucre brut.

10 Il ressort des documents préparatoires de la lageravgiftslag (proposition du 10 novembre 1994, Prop. 1994/95:43) que l'objectif principal de cette loi était d'éviter l'accumulation de stocks au-delà de ce qui pouvait être considéré comme représentant le stock normal de report au sens de l'article 145, paragraphe 2, de l'acte d'adhésion. Par ailleurs, cette taxe compenserait les coûts que le Royaume de Suède pourrait devoir supporter, conformément à l'article 145, paragraphe 2, de l'acte d'adhésion, en raison de l'existence éventuelle de stocks anormalement élévés. Enfin, l'instauration de cette taxe était également justifiée par les profits qui résulteraient de l'application des dispositions communautaires à la suite de l'adhésion, puisque, avant cette adhésion, le prix de vente du sucre dans la Communauté était d'environ 30 % plus élevé qu'en Suède. Le but était d'imposer une taxe d'un niveau équivalant à l'augmentation du prix du marché résultant de l'adhésion.

11 Par une modification de la lageravgiftslag décidée par le Parlement suédois le 30 mars 1995 (1995:329) et entrée en vigueur le 1er avril 1995, l'article 3 de cette loi a été complété. Selon cette modification, lorsque la cotisation prévue pour le stockage à l'article 8 du règlement n° 1785-81 est acquittée, il peut être obtenu, pour le sucre blanc, une réduction de 15 öre par kilo sur le montant de la taxe à payer pour le stockage et, pour le sucre brut, une réduction dont le montant est calculé par rapport au sucre blanc. Cette disposition a pour objectif d'éviter une double taxation des stocks de sucre.

Le litige au principal et les questions préjudicielles

12 Danisco Sugar est le seul producteur de sucre en Suède.

13 En application de la lageravgiftslag, le jordbruksverk a réclamé, par décision du 28 juin 1995, le paiement de la somme de 434 891 586 SKR au titre de la taxe sur le stockage du sucre.

14 Danisco Sugar a contesté cette décision devant le länsrätt i Jönköpings län et a donc sollicité son annulation. Au soutien de sa demande, elle a fait principalement valoir que la décision prise par le Royaume de Suède d'introduire unilatéralement une taxe nationale sur le sucre était une mesure transitoire interdite et que cette taxe était contraire à l'organisation commune des marchés du sucre, en ce qu'elle entraînait une distorsion de concurrence pour les entreprises et une discrimination des producteurs de betteraves. Elle a précisé que, aux termes d'un accord conclu avec l'association suédoise des producteurs de betteraves, elle s'était engagée à reverser aux producteurs de betteraves plus de la moitié de l'augmentation du prix du sucre qui résulterait de l'adhésion à l'Union européenne.

15 C'est dans ces conditions que le länsrätt a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

"1) L'acte d'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, notamment les articles 137, paragraphe 2, 145, paragraphe 2, ainsi que 149, paragraphe 1, doit-il être interprété en ce sens que le fait d'assujettir à une taxe nationale le stockage normal transitoire du sucre, comme cela a été fait par la loi sur la taxe de stockage telle que modifiée ultérieurement, doit être considéré comme une mesure transitoire interdite?

Si la première question appelle une réponse négative,

2) L'organisation commune du marché du sucre, et notamment les articles 39 et 40 du traité de Rome, le règlement (CEE) n° 1785-81 du Conseil et le règlement (CE) n° 3300-94 de la Commission doivent-ils être interprétés en ce sens que le fait d'assujettir à une taxe nationale le stockage normal transitoire du sucre, comme cela a été fait par la loi sur la taxe de stockage telle que modifiée ultérieurement, doit être considéré comme une mesure interdite de nature à affecter l'organisation commune de marché?"

Sur les questions posées

16 Par ses questions, le länsrätt demande en substance à la Cour si les articles 137, paragraphe 2, 145, paragraphe 2, et 149, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion, ainsi que les articles 39 et 40 du traité CE, le règlement n° 1785-81 et le règlement n° 3300-94 s'opposent à l'adoption par un État adhérant à l'Union européenne, à la veille de son adhésion, d'une loi instaurant une taxe sur le sucre qui se trouvait en stock, à cette date, dans cet État.

17 A titre liminaire, il convient de relever que l'article 149, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion concerne les modalités d'adoption de mesures transitoires par la Communauté en matière de politique agricole commune.

18 Cette disposition n'ayant pas pour objet la répartition de compétences entre la Communauté, les États membres et les États candidats à l'adhésion, elle n'est pas pertinente dans le cadre du litige au principal.

19 S'agissant des autres dispositions visées par la juridiction nationale, elles concernent toutes la question de la détermination de la réglementation applicable en matière de politique agricole commune à la suite de l'adhésion. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de distinguer selon qu'il s'agit de l'acte d'adhésion, visé à la première question, ou des dispositions citées à la seconde question, et il convient d'examiner ces deux questions ensemble.

20 Danisco Sugar ainsi que le gouvernement danois soutiennent que, en adoptant, après la signature de l'acte d'adhésion, la lageravgiftslag, le Royaume de Suède a enfreint le principe dit "de bonne foi", selon lequel un État doit s'abstenir d'adopter des actes qui priveraient un traité de son objet et de son but, principe qui est énoncé à l'article 18 de la convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités. Ils invoquent à cet égard l'arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes du 22 janvier 1997, Opel Austria/Conseil (T-115-94, Rec. p. II-39), dans lequel ce dernier a établi que ce principe devait être respecté par les institutions des Communautés et que, étant le corollaire, dans le droit international public, du principe de protection de la confiance légitime qui fait partie de l'ordre juridique communautaire, un particulier pouvait s'en prévaloir devant lui dans le cadre d'un recours visant à faire contrôler la légalité d'un acte communautaire.

21 Danisco Sugar souligne ensuite que la lageravgiftslag a une incidence sur la législation communautaire applicable en matière de sucre, dès lors qu'elle a produit ses effets uniquement après l'adhésion. Elle constituerait une ingérence illégale du Royaume de Suède dans l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, pour lesquels la Communauté dispose, en application de l'article 28 du règlement n° 1785-81, d'une compétence exclusive.

22 Selon le gouvernement suédois, la lageravgiftslag régit uniquement une situation existant avant l'adhésion du Royaume de Suède à l'Union européenne, puisqu'elle concerne le sucre produit à partir de betteraves cultivées dans les conditions de l'organisation nationale en vigueur avant le 1er janvier 1995. Il s'agit donc d'une mesure nationale qui ne relève pas du domaine de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre. Ce gouvernement rappelle, par ailleurs, que l'objectif de la lageravgiftslag était de prévenir la formation de stocks excessifs, en sorte qu'il était conforme à l'acte d'adhésion.

23 La Commission indique également que la taxe suédoise sur le stockage du sucre est une mesure antérieure à l'adhésion du Royaume de Suède à l'Union européenne, qui concerne des quantités de sucre produites en totalité au cours de la période précédant cette adhésion, conformément à l'organisation nationale du marché du sucre applicable. Comme toute autre disposition nationale, elle ne pourrait être considérée comme étant incompatible avec les dispositions du traité concernant les produits agricoles et, en particulier, avec celles relatives à l'organisation commune des marchés, que si elle était contraire aux objectifs de la politique agricole commune ou entravait le fonctionnement des mécanismes utilisés pour atteindre ces objectifs. En ce qu'elle visait à éviter les stocks excessifs, cette disposition serait conforme à l'acte d'adhésion. S'agissant de l'objectif d'"écrémer" le bénéfice que les fabricants de sucre retireraient de l'adhésion, il ne serait pas contraire à l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre dont les dispositions ne sont pas censées assurer aux fabricants de sucre ou aux producteurs de betteraves suédois un niveau de revenu particulier pour le sucre produit avant l'adhésion.

24 Afin de vérifier si une loi instaurant une taxe sur le stockage du sucre, telle que la lageravgiftslag, est contraire aux dispositions communautaires relatives à l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, il convient d'examiner si elle concerne une matière qui est réglée de manière exhaustive par la réglementation communautaire ou si elle fait obstacle au bon fonctionnement des mécanismes prévus par l'organisation commune des marchés, notamment par son incidence sur la formation des prix ou sur la structure des exploitations agricoles (voir arrêts du 13 décembre 1983, Apple and Pear Development Council, 222-82, Rec. p. 4083, points 23 et 31, et du 25 novembre 1986, Cerafel, 218-85, Rec. p. 3513, point 13).

25 A cet égard, il y a lieu au préalable de relever que la lageravgiftslag a appréhendé une situation objective de fait se situant avant l'adhésion à l'Union européenne. En effet, c'est le fait de détenir des stocks de sucre le 31 décembre 1994 qui rend une personne redevable de la taxe de stockage à l'égard de l'État suédois. Ce n'est que dans la mesure où cette taxe pourrait affecter la situation du produit agricole en stock au 1er janvier 1995 qu'il convient d'en examiner la compatibilité au regard des dispositions communautaires applicables dans le secteur du sucre.

26 S'agissant du sucre faisant partie des stocks normaux de report, le règlement n° 3300-94 prévoit que les dispositions du règlement n° 1785-81 relatives au régime d'autofinancement du secteur ou à celui des restitutions à l'exportation ne s'appliquent pas aux quantités de sucre produites avant le 1er juillet 1995 dans les nouveaux États membres, dès lors que la production de sucre dans ces États a été entièrement effectuée sous l'empire des régimes nationaux et qu'une large partie de celle-ci a déjà été écoulée avant le 1er janvier 1995.

27 En ce qui concerne le régime des prix, la taxe sur le stockage du sucre n'a pas pu affecter en quelque manière que ce soit la situation des producteurs de sucre dont le coût de stockage, taxes incluses, a sans doute augmenté en raison de la taxe, mais dont le prix de vente du produit a augmenté dans la même mesure en raison de l'adhésion, afin de s'aligner sur le prix de vente du sucre, qui est plus élevé dans la Communauté. La taxe a donc eu un effet neutre à leur égard.

28 Au contraire, le fait de ne pas taxer le sucre en stock au moment de l'adhésion aurait placé les producteurs de sucre suédois dans une situation plus avantageuse que les producteurs de sucre communautaires puisqu'ils auraient pu bénéficier des prix de vente communautaires plus élevés sans avoir pourtant participé au régime d'autofinancement du secteur. C'est pour cette raison que tant l'acte d'adhésion que le règlement n° 3300-94 comportaient des dispositions visant à prévenir la constitution de stocks à des fins spéculatives. C'est en tenant compte du fait qu'une large partie du sucre produit lors de la campagne 1994/1995 avait déjà été écoulée avant le 1er janvier 1995 (troisième considérant du règlement n° 3300-94) qu'il a été décidé de lui appliquer le prix de vente communautaire sans la contrepartie du régime d'autofinancement.

29 Une telle tolérance de la part de la Communauté à l'égard d'une quantité de sucre considérée comme marginale à l'échelle communautaire n'implique toutefois pas que les dispositions communautaires aient interdit l'adoption d'une loi ayant pour effet de supprimer, avant l'adhésion, le profit que les producteurs suédois de sucre escomptaient du fait de l'adhésion et de la différence de prix de vente qui en résulterait, dès lors qu'une loi, telle que la lageravgiftslag, n'a pas fait obstacle au fonctionnement de mécanismes de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre.

30 La modification de la lageravgiftslag intervenue ultérieurement, dont l'objet était simplement la réduction du taux de la taxe, n'infirme pas cette conclusion.

31 Dans ces conditions, il n'y a pas lieu d'aborder l'argument de Danisco Sugar ainsi que du gouvernement danois selon lequel, en adoptant la lageravgiftslag après la signature de l'acte d'adhésion, le Royaume de Suède a enfreint le principe de bonne foi en vertu duquel un État doit s'abstenir d'adopter des actes qui priveraient un traité de son objet et de son but, principe qui est énoncé à l'article 18 de la convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités.

32 Il convient donc de répondre que les articles 137, paragraphe 2, et 145, paragraphe 2, de l'acte d'adhésion, ainsi que les articles 39 et 40 du traité, le règlement n° 1785-81 et le règlement n° 3300-94 ne s'opposent pas à l'adoption par un État adhérant à l'Union européenne, à la veille de son adhésion, d'une loi instaurant une taxe sur le sucre qui se trouvait en stock, à cette date, dans cet État.

Sur les dépens

33 Les frais exposés par les Gouvernements suédois et danois ainsi que par la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs,

LA COUR (cinquième chambre),

Statuant sur les questions à elle soumises par le länsrätt i Jönköpings län, par ordonnance du 26 janvier 1996, dit pour droit:

Les articles 137, paragraphe 2, et 145, paragraphe 2, de l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la République d'Autriche, de la République de Finlande et du Royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne, ainsi que les articles 39 et 40 du traité CE, le règlement (CEE) n° 1785-81 du Conseil, du 30 juin 1981, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, et le règlement (CE) n° 3300-94 de la Commission, du 21 décembre 1994, arrêtant des mesures transitoires dans le secteur du sucre suite à l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, ne s'opposent pas à l'adoption par un État adhérant à l'Union européenne, à la veille de son adhésion, d'une loi instaurant une taxe sur le sucre qui se trouvait en stock, à cette date, dans cet État.