CJCE, 20 octobre 2000, n° C-242/99

LA COUR,

1. Par ordonnance du 26 avril 1999, parvenue à la Cour le 25 juin suivant, le Sozialgericht Augsburg a posé, en vertu de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), plusieurs questions préjudicielles sur la validité et l'interprétation des articles 13, paragraphe 1, et 14 bis, point 2, ainsi que sur l'interprétation des articles 13, paragraphe 2, sous b), 14 bis, point 3, et 14 quater du règlement (CEE) n° 1408-71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CE) n° 118-97 du Conseil, du 2 décembre 1996 (JO 1997, L 28, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) n° 307-1999 du Conseil, du 8 février 1999 (JO L 38, p. 1, ci-après le "règlement n° 1408-71").

2. Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant M. Vogler à la Landwirtschaftliche Alterskasse Schwaben (caisse d'assurance vieillesse agricole à Schwaben, ci-après la "LAK"), au sujet de son affiliation au régime allemand d'assurance vieillesse pour agriculteurs.

Le droit communautaire

3. Aux termes de l'article 13, paragraphe 1, première phrase, du règlement n° 1408-71:

"Sous réserve des articles 14 quater et 14 septies, les personnes auxquelles le présent règlement est applicable ne sont soumises qu'à la législation d'un seul État membre."

4. L'article 13, paragraphe 2, sous b), du même règlement dispose à cet égard:

"la personne qui exerce une activité non salariée sur le territoire d'un État membre est soumise à la législation de cet État même si elle réside sur le territoire d'un autre État membre".

5. Par dérogation, l'article 14 bis, points 2 et 3, du règlement n° 1408-71 prévoit:

"2) la personne qui exerce normalement une activité non salariée sur le territoire de deux ou plusieurs États membres est soumise à la législation de l'État membre sur le territoire duquel elle réside, si elle exerce une partie de son activité sur le territoire de cet État membre. ...

3) la personne qui exerce une activité non salariée dans une entreprise qui a son siège sur le territoire d'un État membre et qui est traversée par la frontière commune à deux États membres est soumise à la législation de l'État membre sur le territoire duquel cette entreprise a son siège".

6. Par ailleurs, s'agissant de la personne qui exerce simultanément une activité salariée et une activité non salariée dans différents États membres, l'article 14 quater dudit règlement prévoit qu'elle est soumise:

"a) sous réserve du point b), à la législation de l'État membre sur le territoire duquel elle exerce une activité salariée ou, si elle exerce une telle activité sur le territoire de deux ou plusieurs États membres, à la législation déterminée conformément à l'article 14 points 2 ou 3;

b) dans les cas mentionnés à l'annexe VII:

- à la législation de l'État membre sur le territoire duquel elle exerce une activité salariée, cette législation étant déterminée conformément aux dispositions de l'article 14 points 2 ou 3, si elle exerce une telle activité sur le territoire de deux ou plusieurs États membres

et

- à la législation de l'État membre sur le territoire duquel elle exerce une activité non salariée, cette législation étant déterminée conformément aux dispositions de l'article 14 bis points 2, 3 ou 4, si elle exerce une telle activité sur le territoire de deux ou plusieurs États membres."

7. Le point 3 de l'annexe VII du règlement n° 1408-71 vise, à cet égard, le cas suivant:

"Pour les régimes agricoles d'assurance accident et d'assurance vieillesse: exercice d'une activité non salariée agricole en Allemagne et d'une activité salariée dans un autre État membre."

8. Enfin, aux termes de l'article 14 quinquies, paragraphe 1, du règlement n° 1408-71:

"La personne visée ... à l'article 14 bis [points] 2, 3 et 4 [et] à l'article 14 quater, point a) ... est traitée, aux fins de l'application de la législation déterminée conformément à ces dispositions, comme si elle exerçait l'ensemble de son activité professionnelle ou de ses activités professionnelles sur le territoire de l'État membre concerné."

Le litige au principal

9. M. Vogler, de nationalité autrichienne, réside en Autriche où il exerce une activité non salariée, en qualité d'hôtelier. Il exploite également, comme indépendant, une entreprise agricole en Allemagne.

10. En Autriche, M. Vogler est affilié à la Sozialversicherung der gewerblichen Wirtschaft (assurance sociale des exploitants industriels ou commerciaux), pour ce qui concerne les risques de maladie, de vieillesse et d'accident.

11. Par une décision du 20 mars 1998, confirmée le 30 avril 1998, la LAK a estimé que M. Vogler, en tant qu'exploitant d'une entreprise agricole, devait également être affilié et cotiser dans le cadre de la législation allemande en matière d'assurance vieillesse des agriculteurs (à savoir le Gesetz über die Alterssicherung der Landwirte).

12. M. Vogler a saisi la juridiction de renvoi du litige qui l'opposait à la LAK, en faisant valoir que, conformément aux dispositions des articles 13, paragraphe 1, et 14 bis, point 2, du règlement n° 1408-71, il était uniquement tenu de verser des cotisations de sécurité sociale en Autriche.

13. La LAK a estimé en revanche que, en adoptant les dispositions susvisées, le législateur communautaire avait outrepassé son pouvoir d'appréciation. En effet, une affiliation exclusive en Autriche comporterait le risque que ne soient pas prises en compte les particularités de la législation allemande en matière d'assurance vieillesse des agriculteurs, laquelle tend à prévenir le vieillissement des exploitants agricoles en subordonnant l'octroi de la pension de retraite à la cession de l'entreprise. De telles particularités auraient pourtant été prises en considération, dans l'hypothèse d'un exercice conjoint d'activités salariées et non salariées, par les dispositions combinées de l'article 14 quater, sous b), et de l'annexe VII, point 3, du règlement n° 1408-71 puisque, conformément à ces dispositions, une personne exerçant en Allemagne une activité agricole non salariée et occupant dans un autre État membre un emploi salarié serait soumise simultanément aux législations des deux États membres. Tel ne serait pas le cas lorsque, comme dans l'affaire au principal, l'intéressé exerce une activité non salariée dans deux États membres.

14. La LAK a ajouté qu'il serait notamment incompatible avec les principes de subsidiarité et de proportionnalité, consacrés à l'article 3 B du traité CE (devenu article 5 CE), de ne soumettre, en principe, les personnes couvertes par le règlement n° 1408-71 qu'à la législation de sécurité sociale d'un seul État membre. Les États membres seraient seuls compétents pour aménager leur politique sociale et il n'incomberait au législateur communautaire que de coordonner, sans les harmoniser, les systèmes de sécurité sociale des États membres.

15. En outre, selon la LAK, l'affiliation exclusive au régime de sécurité sociale d'un seul État membre ne serait pas nécessaire pour garantir la liberté d'établissement et la libre prestation des services. Des doubles assurances superflues pourraient être évitées par des mesures moins radicales, par exemple en limitant au risque de maladie le principe de l'unicité de la législation applicable.

16. Partageant l'analyse de la LAK et ayant des doutes sur la validité et l'interprétation des articles 13, paragraphe 1, et 14 bis, point 2, ainsi que sur l'interprétation des articles 13, paragraphe 2, sous b), 14 bis, point 3, et 14 quater du règlement n° 1408-71, le Sozialgericht Augsburg a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

"1) Convient-il de considérer que les dispositions combinées de l'article 13, paragraphe 1, et de l'article 14 bis, point 2, du règlement (CEE) n° 1408-71 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, dans la version du règlement (CE) n° 118-97 du Conseil, du 2 décembre 1996 (JO n° L 28 du 30 janvier 1997), modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 307-99 du Conseil du 8 février 1999, sont invalides, au motif que, pour assurer la liberté d'établissement prévue à l'article 52 du traité CE, il n'est pas nécessaire de stipuler, au sens des articles 51 et 235 du traité CE, combinés, l'un et l'autre, avec l'article 3 B, deuxième et troisième alinéas, du traité CE, qu'une personne qui, en Autriche, en tant qu'exploitant non salarié d'un hôtel, est couverte par la Sozialversicherung der gewerblichen Wirtschaft pour la maladie, la retraite et les accidents et qui, par ailleurs, en tant qu'exploitant non salarié d'une entreprise agricole en Allemagne, relèverait en principe du régime agricole allemand d'assurance vieillesse, est, du fait que son domicile se situe en Autriche, soumise exclusivement aux dispositions légales autrichiennes non seulement pour ce qui concerne le risque de 'maladie, mais également pour ce qui concerne les risques de vieillesse et d'invalidité, voire d''accident du travail et de maladie professionnelle?

2) En cas de réponse négative à la première question:

Convient-il d'interpréter l'article 13, paragraphe 2, sous b), du règlement (CEE) n° 1408-71 en ce sens qu'une personne qui exerce plusieurs activités non salariées sur le territoire de plusieurs États membres est soumise à la législation de ces États (en l'espèce: l'Autriche et l'Allemagne), même si elle ne réside que sur le territoire d'un seul État membre (en l'espèce: l'Autriche)?

3) Ou convient-il d'appliquer l'article 14 bis, point 2, du règlement (CEE) n° 1408-71 uniquement aux personnes qui exercent normalement une activité non salariée déterminée, et non pas deux activités non salariées différentes, sur le territoire de deux ou plusieurs États membres? Ou faut-il également appliquer l'article 14 bis, point 2, du règlement (CEE) n° 1408-71 aux personnes qui exercent normalement deux ou plusieurs activités non salariées, n'ayant aucun lien entre elles, sur le territoire de deux ou plusieurs États membres?

4) Quels sont les rapports entre l'article 14 bis, point 3, du règlement (CEE) n° 1408-71 et l'article 14 bis, point 2, du règlement (CEE) n° 1408-71? Convient-il d'interpréter l'article 14 bis, point 3, en ce sens que l'assujettissement obligatoire à l'assurance sociale en cas d'exploitation d'une entreprise agricole est toujours régi par les dispositions légales de l'État du lieu du siège de l'entreprise, même en présence d'une ou de plusieurs autres activités non salariées exercées dans un autre État membre?

5) Ou faut-il considérer que les dispositions combinées de l'article 14 quater du règlement (CEE) n° 1408-71 et du point 3 de l'annexe VII relative à l'article 14 quater, sous b), du règlement comportent une lacune concernant les régimes agricoles d'assurance accident et d'assurance vieillesse, lorsque les agriculteurs exercent une activité non salariée agricole en Allemagne et que, dans un autre État membre, ils exercent non pas une activité salariée, mais une activité non salariée (en l'espèce: hôtelier en Autriche)?

En cas de réponse positive: les dispositions combinées de l'article 14 quater, sous b), du règlement (CEE) n° 1408-71 et de l'annexe VII [relative à l'article 14 quater, sous b), du règlement] peuvent-elles être appliquées par analogie au cas d'espèce qui concerne l'exercice de deux activités non salariées différentes (hôtelier en Autriche et agriculteur en Allemagne)?"

17. Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, à la Cour si les articles 13, paragraphe 1, et 14 bis, point 2, combinés, du règlement n° 1408-71 sont compatibles avec l'article 3 B, deuxième et troisième alinéas, du traité dans la mesure où ils prévoient qu'une personne qui exploite à la fois, en qualité de travailleur non salarié, une entreprise agricole en Allemagne et, également comme travailleur non salarié, un hôtel en Autriche, où elle réside, est exclusivement soumise à la législation de sécurité sociale de ce dernier État.

18. À cet égard, force est de constater que la réponse à ladite question ne laisse place à aucun doute raisonnable, de telle sorte qu'il y a lieu, conformément à l'article 104, paragraphe 3, du règlement de procédure de la Cour, de statuer par voie d'ordonnance motivée.

19. En effet, il ressort clairement du libellé de l'article 13, paragraphe 1, du règlement n° 1408-71 que, sous réserve de son article 14 quater, le travailleur auquel le règlement est applicable n'est soumis à la législation que d'un seul État membre. Il apparaît également clairement des termes de l'article 14 bis, point 2, que, lorsqu'une personne "exerce normalement une activité non salariée sur le territoire de deux ou plusieurs États membres", elle est "soumise à la législation de l'État membre sur le territoire duquel elle réside, si elle exerce une partie de son activité sur le territoire de cet État membre".

20. Cela signifie que, en l'occurrence, M. Vogler est, selon le règlement n° 1408-71, exclusivement soumis au régime de sécurité sociale institué par la législation autrichienne.

21. Ainsi que l'ont observé les Gouvernements allemand et du Royaume-Uni ainsi que le Conseil et la Commission, les articles 13, paragraphe 1, et 14 bis, point 2, combinés, du règlement n° 1408-71, qui sont applicables aux travailleurs non salariés exerçant leurs activités professionnelles dans deux ou plusieurs États membres, ne sauraient être considérés comme contraires aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

22. En effet, il convient de rappeler que les disparités entre les régimes nationaux de sécurité sociale constituent une source de restrictions à la liberté de circulation des personnes consacrée par les articles 8 A, 48, 52 et 59 du traité CE (devenus, après modification, articles 18 CE, 39 CE, 43 CE et 49 CE). L'article 51 du traité CE (devenu, après modification, article 42 CE) prévoit, d'ailleurs, en vue de garantir l'exercice effectif du droit à la libre circulation des travailleurs, l'obligation pour le Conseil d'adopter des mesures à cet effet dans le domaine de la sécurité sociale.

23. Dès lors que le Conseil a constaté la nécessité d'étendre le règlement n° 1408-71 aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille, afin d'éliminer les obstacles à la libre circulation de cette catégorie de travailleurs, la réalisation d'un tel objectif, notamment par l'adoption de règles relatives à la détermination de la législation applicable, supposait nécessairement une action d'envergure communautaire, ce qui fut fait par l'adoption du règlement (CEE) n° 1390-81, du 12 mai 1981 (JO L 143, p. 1). Dans ces conditions, aucune atteinte au principe de subsidiarité ne saurait être constatée à propos de l'adoption de mesures de coordination des régimes nationaux de sécurité sociale, destinées à garantir la libre circulation et le libre séjour des personnes à l'intérieur de la Communauté.

24. Quant au point de savoir si la consécration, à l'article 13, paragraphe 1, du règlement n° 1408-71, du principe de l'unicité de la législation applicable et la désignation, à l'article 14 bis, point 2, du même règlement, de la législation de l'État de résidence du travailleur comme législation applicable en cas d'exercice d'une activité non salariée sur le territoire de deux ou plusieurs États membres sont conformes au principe de proportionnalité, il suffit de rappeler que le Conseil dispose d'un large pouvoir d'appréciation quant au choix des mesures les plus appropriées pour atteindre le résultat visé à l'article 51 du traité (arrêt du 22 novembre 1995, Vougioukas, C-443-93, Rec. p. I-4033, point 35). Il doit en être ainsi lorsqu'il s'agit de prendre, dans le domaine de la sécurité sociale, les mesures destinées à garantir la liberté d'établissement. Par conséquent, le contrôle juridictionnel de l'exercice d'une telle compétence doit se limiter à examiner s'il n'est pas entaché d'une erreur manifeste ou de détournement de pouvoir ou si l'institution concernée n'a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation (voir, en ce sens, arrêt du 12 novembre 1996, Royaume-Uni/Conseil, C-84-94, Rec. p. I-5755, point 58).

25. Or, les considérations avancées par la LAK ne permettent nullement d'établir qu'une erreur manifeste ou un détournement de pouvoir entacherait les articles 13, paragraphe 1, et 14 bis, point 2, du règlement n° 1408-71 ou que le Conseil aurait outrepassé les limites de son pouvoir d'appréciation en adoptant ces dispositions.

26. D'une part, ainsi que la Cour l'a indiqué à plusieurs reprises, le principe de l'unicité de la législation applicable a pour but d'éviter les complications qui peuvent résulter de l'application simultanée de plusieurs législations nationales (voir, notamment, arrêt du 3 mai 1990, Kits van Heijningen, C-2-89, Rec. p. I-1755, point 12).

27. D'autre part, le rattachement du travailleur à la législation de l'État de sa résidence, en cas d'exercice d'une ou de plusieurs activités non salariées sur le territoire de deux ou plusieurs États membres, n'est nullement déraisonnable.

28. Il convient dès lors de répondre à la juridiction de renvoi, d'une part, que l'examen de la première question posée n'a révélé aucun élément de nature à affecter la validité des articles 13, paragraphe 1, et 14 bis, point 2, combinés, du règlement n° 1408-71 et, d'autre part, qu'il découle de ces dispositions qu'une personne qui exploite à la fois, en qualité de travailleur non salarié, une entreprise agricole en Allemagne et, également comme travailleur non salarié, un hôtel en Autriche, où elle réside, est exclusivement soumise à la législation de sécurité sociale de ce dernier État.

29. Compte tenu de ce qui précède, il n'y a pas lieu de répondre aux autres questions préjudicielles.

Sur les dépens

30. Les frais exposés par les Gouvernements allemand et du Royaume-Uni, ainsi que par le Conseil et la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs,

LA COUR

Ordonne:

L'examen de la première question posée n'a révélé aucun élément de nature à affecter la validité des articles 13, paragraphe 1, et 14 bis, point 2, combinés, du règlement (CEE) n° 1408-71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CE) n° 118-97 du Conseil, du 2 décembre 1996, tel que modifié par le règlement (CE) n° 307-1999 du Conseil, du 8 février 1999. Il découle de ces dispositions qu'une personne qui exploite à la fois, en qualité de travailleur non salarié, une entreprise agricole en Allemagne et, également comme travailleur non salarié, un hôtel en Autriche, où elle réside, est exclusivement soumise à la législation de sécurité sociale de ce dernier État.