CJCE, 6e ch., 30 mai 1991, n° C-19/90

LA COUR (sixième chambre),

1 Par deux arrêts du 25 mai 1989, parvenus à la Cour le 22 janvier 1990, le Symvoulio Epikrateias (Conseil d'État) a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, trois questions préjudicielles sur l'interprétation des articles 25, 41 et 42 de la deuxième directive 77-91-CEE du Conseil, du 13 décembre 1976, tendant à coordonner, pour les rendre équivalentes, les garanties qui sont exigées, dans les États membres, des sociétés au sens de l'article 58, deuxième alinéa, du traité, en vue de la protection des intérêts tant des associés que des tiers, en ce qui concerne la constitution de la société anonyme ainsi que le maintien et les modifications de son capital (JO 1977, L 26, p. 1, ci-après "deuxième directive").

2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre de deux litiges opposant deux actionnaires de la société Klostiria Velka AE au ministre de l'Industrie, de l'Énergie et de la Technologie et à l'Organismo Anasygkrotiseos Epicheiriseon AE (Organisme pour la restructuration des entreprises, ci-après "OAE "). Ces litiges portent sur l'augmentation du capital social de cette société, décidée par l'OAE et approuvée par le secrétaire d'État à l'Industrie, à l'Énergie et à la Technologie.

3 L'OAE est un organisme du secteur public ayant la forme de société anonyme et agissant dans l'intérêt commun sous le contrôle de l'État, créé par la loi hellénique n° 1386-1983, du 5 août 1983 (Journal officiel de la République hellénique n° 107-A du 8.8.1983, p. 14). Selon l'article 2, paragraphe 2, de cette loi, l'OAE a pour objet de contribuer au développement économique et social du pays par l'assainissement financier des entreprises, l'importation et l'application du savoir-faire étranger, le développement du savoir-faire national, ainsi que la création et l'exploitation d'entreprises nationalisées ou à économie mixte.

4 L'article 2, paragraphe 3, de la loi n° 1386-1983 donne une énumération des pouvoirs accordés à l'OAE pour la réalisation de ces objectifs. Il peut ainsi reprendre l'administration et la gestion courante d'entreprises en cours d'assainissement ou nationalisées, prendre des participations dans le capital d'entreprises, accorder des prêts et émettre ou contracter certains emprunts, acquérir des obligations, ainsi que transférer des actions, en particulier aux travailleurs ou à leurs organisations représentatives, aux collectivités locales ou à d'autres personnes morales de droit public, aux institutions de bienfaisance, aux organisations sociales ou aux particuliers.

5 Selon l'article 5, paragraphe 1, de la loi n° 1386-1983, le ministre de l'Économie nationale peut décider de soumettre au régime de la loi les entreprises qui connaissent des difficultés financières graves.

6 Selon l'article 7 de la loi n° 1386-1983, le ministre compétent peut décider de transférer à l'OAE l'administration de l'entreprise soumise au régime de la loi précitée, d'aménager ses dettes d'une manière qui assure sa viabilité, ou de procéder à sa liquidation.

7 L'article 8 de la loi n° 1386-1983 contient les dispositions relatives au transfert de l'administration de l'entreprise à l'OAE. L'article 8, paragraphe 1, tel que modifié par la loi n° 1472-1984 (Journal officiel de la République hellénique n° 112-A du 6.8.1984, p. 1273), détermine les modalités du transfert et règle les relations entre les personnes chargées de l'administration, nommées par l'OAE et les organes de l'entreprise. Il est ainsi prévu que la publication de la décision ministérielle de soumettre l'entreprise au régime de la loi met fin aux pouvoirs des organes administratifs de l'entreprise et que l'assemblée générale subsiste, mais qu'elle ne peut révoquer les membres de l'administration nommés par l'OAE.

8 L'article 8, paragraphe 8, de la loi n° 1386-1983 prévoit que l'OAE peut décider, pendant son administration provisoire de la société soumise au régime de la loi, d'augmenter le capital social de cette société, par dérogation aux dispositions en vigueur en matière de sociétés anonymes. L'augmentation, qui doit être approuvée par le ministre, peut avoir lieu soit sous forme d'apports en numéraire, soit sous forme d'apports en nature. L'apport peut aussi s'effectuer par compensation. Les anciens actionnaires conservent cependant leur droit préférentiel, qu'ils peuvent exercer dans un délai fixé dans la décision d'approbation ministérielle.

9 Par décision du 14 décembre 1983, le secrétaire d'État à l'Économie a soumis la société Klostiria Velka AE aux dispositions de la loi n° 1386-1983 (arrêté 2057, Journal officiel de la République hellénique n° 725-B du 14.12.1983). L'administration de la société a été transférée à l'OAE, conformément à l'article 8 de la loi.

10 Pendant cette administration provisoire, l'OAE a décidé, conformément à l'article 8, paragraphe 8, de la loi n° 1386-1983, d'augmenter d'un montant de 400 millions de DR le capital social de la société soumise au régime de la loi précitée. Cette décision a été approuvée par le secrétaire d'État à l'Industrie, à l'Énergie et à la Technologie (arrêté 162, du 6 juin 1986, Journal officiel de la République hellénique n° 374-B du 10.10.1986). L'arrêté d'approbation prévoyait pour les anciens actionnaires un droit préférentiel illimité qu'ils devaient exercer dans un délai d'un mois suivant la publication de cette décision.

11 Marina Karella et Nikolaos Karellas, deux actionnaires de la société Klostiria Velka AE, ont introduit devant le Symvoulio Epikrateias un recours en annulation contre l'arrêté d'approbation, au motif qu'il serait contraire à la Constitution hellénique et à la deuxième directive.

12 Dans ses arrêts du 25 mai 1989, le Symvoulio Epikrateias a estimé que les moyens d'annulation avancés par les anciens actionnaires quant à l'inconstitutionnalité de l'arrêté litigieux n'étaient pas fondés. Cette juridiction a cependant considéré, en ce qui concerne l'interprétation de la deuxième directive, qu'il convenait de saisir la Cour des questions préjudicielles suivantes, identiques dans les deux affaires :

"1) Les dispositions combinées des articles 25, d'une part, 41, paragraphe 1, et 42, d'autre part, de la directive 77-91-CEE du Conseil, du 13 décembre 1976, sont-elles exemptes de conditions laissées à l'appréciation des États membres et sont-elles suffisamment précises, de sorte qu'un justiciable peut les invoquer devant une juridiction nationale à l'encontre de l'administration, en faisant valoir qu'une réglementation, contenue dans une disposition de loi, est incompatible avec les dispositions précitées ?

2) Une disposition de loi, qui ne règle pas en tant que régime juridique fondamental la matière des augmentations de capital d'une société anonyme, mais vise à faire face à la situation exceptionnelle dans laquelle se trouvent, du fait de leur endettement, des entreprises ayant une importance particulière, d'un point de vue économique et social, pour la collectivité, et qui, afin d'assurer la survie de ces entreprises et la continuation de leur activité, prévoit qu'il peut être décidé par acte administratif d'augmenter le capital social, sous réserve du maintien du droit préférentiel des anciens actionnaires lors de l'émission de nouvelles actions, entre-t-elle, au sens de l'article 25 de la directive précitée, dans le champ d'application de cet article et, en cas de réponse affirmative, dans quelle mesure est-elle compatible avec cet article, considéré en liaison avec l'article 41, paragraphe 1, de ladite directive ?

3) En outre, cette réglementation, qui ne prévoit pas que le prix d'émission des nouvelles actions est fixé par l'administration sur la base du patrimoine net de l'entreprise, constaté de manière objective, et de la valeur réelle des anciennes actions, mais qui laisse à l'appréciation de l'administration le soin de fixer ce prix, de manière à permettre l'apport immédiat nécessaire de capitaux dans des sociétés dont le crédit est ébranlé en raison de leur situation difficile, tout en garantissant le droit préférentiel des anciens actionnaires lors de l'émission de nouvelles actions, est-elle compatible avec la disposition de l'article 42 de la directive précitée ?"

13 Pour un plus ample exposé des faits du litige au principal, de la réglementation applicable ainsi que des observations écrites présentées devant la Cour, il est renvoyé au rapport d'audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

14 Par ses questions préjudicielles, la juridiction de renvoi soulève en substance deux problèmes. Le premier problème concerne l'article 25, paragraphe 1, de la deuxième directive. La juridiction de renvoi cherche à savoir si, en tenant compte de l'article 41, paragraphe 1, de la même directive, cet article est susceptible d'être invoqué devant les juridictions nationales par des particuliers à l'encontre de l'administration. Elle demande ensuite si cet article, en combinaison avec l'article 41, paragraphe 1, précité, est applicable à l'égard d'une réglementation publique, telle que celle prévue par la loi n° 1386-1983, qui régit des cas tout à fait exceptionnels d'entreprises ayant une importance particulière du point de vue économique et social pour la collectivité et connaissant des difficultés financières graves.

15 Le second problème a trait à l'article 42 de la deuxième directive. La juridiction de renvoi demande si cette disposition est susceptible d'être invoquée par des particuliers et si elle doit être interprétée dans ce sens qu'elle s'oppose à une réglementation nationale du type précité.

16 La Cour examinera d'abord le premier problème, étant donné que, dans le cas d'espèce au principal, la légalité de l'augmentation du capital commande le problème concernant la valeur du prix d'émission.

Sur l'effet direct de l'article 25, paragraphe 1, de la deuxième directive

17 Il ressort d'une jurisprudence constante de la Cour que dans tous les cas où les dispositions d'une directive apparaissent comme étant, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises, les particuliers sont fondés à les invoquer à l'encontre de l'État (voir, notamment, arrêt du 19 janvier 1982, Becker, 8-81, Rec. p. 53).

18 Il convient, par conséquent, d'examiner si l'article 25, paragraphe 1, de la deuxième directive, qui dispose que toute augmentation du capital doit être décidée par l'assemblée générale, satisfait à ces conditions.

19 Il y a lieu de constater, à cet égard, que cette disposition est rédigée en des termes clairs et précis et qu'elle établit, de façon inconditionnelle, la règle consacrant le principe général de la compétence de l'assemblée générale pour décider des augmentations de capital.

20 Le caractère inconditionnel de cette disposition n'est pas affecté par la dérogation prévue à l'article 25, paragraphe 2, de la deuxième directive, selon lequel l'acte constitutif de la société ou l'assemblée générale peuvent autoriser l'augmentation du capital souscrit jusqu'à concurrence d'un montant qu'ils fixent en respectant le montant maximal éventuellement prévu par la loi. En effet, cette dérogation ponctuelle et clairement délimitée ne laisse aux États membres aucune possibilité de subordonner le principe de la compétence de l'assemblée générale à d'autres exceptions que celle expressément prévue.

21 Il en va de même en ce qui concerne l'article 41, paragraphe 1, de la directive, qui permet aux États membres de déroger à l'article 25, paragraphe 1, ainsi qu'à l'article 9, paragraphe 1, et à l'article 19, paragraphe 1, sous a), première phrase, et sous b), dans la mesure où cela est nécessaire pour favoriser la participation des travailleurs ou d'autres catégories de personnes déterminées par la loi nationale au capital des entreprises. Cette dérogation est également strictement limitée au cas prévu.

22 Par ailleurs, le fait que le législateur communautaire a prévu des dérogations précises et concrètes confirme le caractère inconditionnel du principe énoncé à l'article 25, paragraphe 1, de la deuxième directive.

23 Il convient donc de répondre à la juridiction de renvoi que l'article 25, paragraphe 1, est susceptible d'être invoqué devant les juridictions nationales par un particulier à l'encontre des autorités publiques.

Sur la portée de l'article 25, paragraphe 1, de la deuxième directive

24 Quant à la portée de l'article 25, paragraphe 1, de la deuxième directive à l'égard d'une loi, telle que la loi n° 1386-1983, il convient d'examiner d'abord si une telle loi entre dans le champ d'application de la directive, étant donné que cette législation ne contient pas la réglementation de base relative aux augmentations de capital et ne vise qu'à faire face à des situations exceptionnelles. Si cette législation entre dans le champ d'application de la deuxième directive, il y a lieu d'examiner ensuite si elle est susceptible de bénéficier de la dérogation prévue à l'article 41, paragraphe 1, de cette directive.

25 Quant au champ d'application de la deuxième directive, il y a lieu de préciser, tout d'abord, que cette directive vise, conformément à l'article 54, paragraphe 3, sous g), du traité, à coordonner les garanties qui sont exigées dans les États membres à l'égard des sociétés, au sens de l'article 58, paragraphe 2, du même traité, afin de rendre ces garanties équivalentes et de protéger les intérêts des associés et des tiers. La deuxième directive a ainsi pour objet d'assurer un niveau minimal de protection des actionnaires dans l'ensemble des États membres.

26 Cet objectif serait sérieusement compromis si les États membres pouvaient déroger aux dispositions de la directive, en maintenant en vigueur des réglementations, même qualifiées de spéciales ou exceptionnelles, qui permettent de décider, par voie de mesure administrative et en dehors de toute décision de l'assemblée générale des actionnaires, une augmentation du capital social aboutissant soit à obliger les anciens actionnaires à augmenter leurs apports, soit à leur imposer l'entrée dans la société de nouveaux actionnaires, de façon à réduire leur participation au pouvoir décisionnel de la société.

27 Toutefois, cette constatation ne signifie pas que le droit communautaire empêche les États membres de déroger à ces dispositions en toute circonstance. En effet, le législateur communautaire a spécifiquement prévu, soit des dérogations délimitées, soit des procédures susceptibles d'aboutir à de telles dérogations dans le but de sauvegarder certains intérêts vitaux des États membres qui risqueraient d'être affectés dans des situations exceptionnelles. Tels sont, par exemple, les articles 19, paragraphes 2 et 3, 40, paragraphe 2, 41, paragraphe 2, et 43, paragraphe 2 de la directive.

28 A cet égard, il convient de constater qu'aucune disposition dérogatoire, permettant aux États membres de déroger à l'article 25, paragraphe 1, de cette directive dans des situations de crise, n'est prévue, ni par le traité CEE ni par la deuxième directive elle-même. Au contraire, l'article 17, paragraphe 1, de la directive prévoit explicitement qu'en cas de perte grave du capital souscrit, l'assemblée générale doit être convoquée dans un délai fixé par les législations des États membres afin d'examiner s'il y a lieu de dissoudre la société ou d'adopter toute autre mesure. Cette disposition confirme ainsi le principe posé à l'article 25, paragraphe 1, et s'applique même dans le cas où la société concernée connaît des difficultés financières graves.

29 L'OAE a encore fait valoir à l'audience que la deuxième directive ne saurait s'appliquer aux procédures spéciales de liquidation collective ou d'assainissement de sociétés incapables de satisfaire à leurs engagements, son champ d'application étant limité au fonctionnement normal de la société.

30 Cette objection ne saurait être admise. En effet, la directive est destinée à assurer le respect des droits des associés et des tiers, notamment dans les opérations de constitution d'une société et d'augmentation et de réduction de son capital. Cette garantie, pour être effective, doit être assurée aux associés tant que la société continue d'exister avec ses structures propres. Si la directive ne fait pas obstacle à l'institution de mesures d'exécution forcée et notamment à des régimes de liquidation plaçant la société sous un régime d'administration forcée dans l'intérêt de sauvegarder les droits des créanciers, il n'en reste pas moins qu'elle continue à s'appliquer aussi longtemps qu'il n'y a pas eu dessaisissement des actionnaires et des organes normaux de la société. Il en est ainsi, certainement, en cas de simple régime d'assainissement faisant intervenir des organismes publics ou des sociétés de droit privé, lorsque le droit des associés au capital et au pouvoir décisionnel dans la société est en cause.

31 Il s'ensuit qu'en l'absence d'une dérogation prévue par le droit communautaire l'article 25, paragraphe 1, de la deuxième directive doit être interprété dans ce sens qu'il s'oppose à ce que les États membres maintiennent en vigueur une réglementation incompatible avec le principe énoncé à cet article, même si cette réglementation ne vise que des situations exceptionnelles. Reconnaître une réserve générale relative à des situations exceptionnelles, en dehors des conditions spécifiques des dispositions du traité et de la deuxième directive, risquerait, par ailleurs, de porter atteinte au caractère contraignant et à l'application uniforme du droit communautaire (voir, en ce sens, l'arrêt du 15 mai 1986, Johnston, point 26, 222-84, Rec. p. 1651).

32 Quant à l'hypothèse qu'une réglementation comparable à celle contenue dans la loi n° 1386-1983 puisse bénéficier de la dérogation prévue à l'article 41, paragraphe 1, il y a lieu d'observer que cette disposition poursuit un objectif de politique sociale, précis et délimité, à savoir l'encouragement de l'actionnariat populaire. Elle vise exclusivement, à l'instar des dérogations prévues aux articles 19, paragraphe 3, et 23, paragraphe 2, de la deuxième directive, à favoriser, de manière objective et concrète, la participation au capital des entreprises de personnes, telles que les travailleurs, qui ne disposent en général pas des moyens nécessaires pour accéder au capital des entreprises dans les conditions normales du droit des sociétés des États membres.

33 Dès lors, une réglementation nationale n'est susceptible de bénéficier de cette dérogation que si son application concrète contribue à la réalisation de l'objectif de l'article 41, paragraphe 1, de la deuxième directive.

34 A cet égard, il y a lieu de préciser que cette condition n'est pas remplie du seul fait qu'une réglementation, telle que celle contenue dans la loi n° 1386-1983, prévoit, comme un des moyens disponibles pour la réalisation de son objectif principal, la possibilité pour l'organisme de restructuration public de transférer des actions aux travailleurs ou aux particuliers. Une telle possibilité n'a, en effet, qu'un caractère théorique et secondaire.

35 En outre, il convient de préciser, comme cela a été fait par l'avocat général au point 5 de ses conclusions, que la référence de l'article 41, paragraphe 1, de la deuxième directive, à d'autres catégories de personnes vise l'actionnariat populaire et ne concerne pas le transfert d'actions à des institutions de crédit ou à des organismes de droit public.

36 Il convient, par conséquent, de répondre à la deuxième question préjudicielle que les dispositions combinées de l'article 25 et de l'article 41, paragraphe 1, de la deuxième directive doivent être interprétées en ce sens qu'elles font obstacle à une réglementation nationale qui, afin d'assurer la survie et la continuation de l'activité des entreprises qui ont une importance particulière d'un point de vue économique et social pour la collectivité, et se trouvent, du fait de leur surendettement, dans une situation exceptionnelle, prévoit qu'il peut être décidé par acte administratif d'augmenter leur capital social, sous réserve du maintien du droit préférentiel des anciens actionnaires lors de l'émission de nouvelles actions.

37 Eu égard aux réponses ci-dessus énoncées, il n'y a pas lieu d'examiner la troisième question préjudicielle et la partie de la première question relative à l'effet direct de l'article 42 de la deuxième directive.

Sur les dépens

38 Les frais exposés par le Gouvernement hellénique et la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs,

LA COUR (sixième chambre),

statuant sur les questions à elle soumises par le Symvoulio Epikrateias, par deux arrêts du 25 mai 1989, dit pour droit :

1) L'article 25, paragraphe 1, de la deuxième directive 77-91-CEE du Conseil, du 13 décembre 1976, tendant à coordonner pour les rendre équivalentes les garanties qui sont exigées dans les États membres des sociétés au sens de l'article 58, deuxième alinéa, du traité, en vue de la protection des intérêts tant des associés que des tiers, en ce qui concerne la constitution de la société anonyme ainsi que le maintien et les modifications de son capital, est susceptible d'être invoqué devant les juridictions nationales par un particulier à l'encontre des autorités publiques.

2) Les dispositions combinées de l'article 25 et de l'article 41, paragraphe 1, de la deuxième directive doivent être interprétées en ce sens qu'elles font obstacle à une réglementation nationale qui, afin d'assurer la survie et la continuation de l'activité des entreprises qui ont une importance particulière d'un point de vue économique et social pour la collectivité, et se trouvent, du fait de leur surendettement, dans une situation exceptionnelle, prévoit qu'il peut être décidé par acte administratif d'augmenter leur capital social, sous réserve du maintien du droit préférentiel des anciens actionnaires lors de l'émission de nouvelles actions.