CJCE, 6e ch., 18 mai 2000, n° C-206/98

LA COUR (sixième chambre),

1. Par requête déposée au greffe de la Cour le 2 juin 1998, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE), un recours visant à faire constater que, en adoptant et en maintenant en vigueur l'article 2 de la loi du 9 juillet 1975, relative au contrôle des entreprises d'assurances, tel que modifié par l'arrêté royal du 12 août 1994 (Moniteur belge du 16 septembre 1994, p. 23525), le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 92-49-CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie et modifiant les directives 73-239-CEE et 88-357-CEE (troisième directive "assurance non-vie") (JO L 228, p. 1), et du traité CE.

Le droit communautaire

2. L'article 2 de la directive 92-49 dispose:

"1. La présente directive s'applique aux assurances et entreprises visées à l'article 1er de la directive 73-239-CEE.

2. La présente directive ne s'applique ni aux assurances et opérations ni aux entreprises et institutions auxquelles la directive 73-239-CEE ne s'applique pas, ni aux organismes cités à l'article 4 de celle-ci."

3. L'article 37 de la directive 92-49 prévoit:

"Les deuxième et troisième alinéas du paragraphe 2 et le paragraphe 3 de l'article 12 et les articles 13 et 15 de la directive 88-357-CEE sont supprimés."

4. L'article 55 de la directive 92-49 précise:

"Les États membres peuvent exiger de toute entreprise d'assurance pratiquant sur leur territoire, à ses propres risques, l'assurance obligatoire des accidents du travail le respect des dispositions spécifiques prévues par leur législation nationale pour cette assurance, à l'exception des dispositions relatives à la surveillance financière, qui relèvent de la compétence exclusive de l'État membre d'origine."

5. L'article 1er de la première directive 73-239-CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité de l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, et son exercice (JO L 228, p. 3), dispose:

"La présente directive concerne l'accès à l'activité non salariée de l'assurance directe pratiquée par les entreprises d'assurance qui sont établies dans un État membre ou qui désirent s'y établir, dans les branches définies à l'annexe de la présente directive, ainsi que l'exercice de cette activité."

6. L'article 2, point 1, sous d), de la directive 73-239 précise qu'elle ne concerne pas les assurances comprises dans un régime légal de sécurité sociale.

7. L'article 12, paragraphes 2 et 3, de la deuxième directive 88-357-CEE du Conseil, du 22 juin 1988, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, fixant les dispositions destinées à faciliter l'exercice effectif de la libre prestation de services et modifiant la directive 73-239 (JO L 172, p. 1), prévoit:

"2. Les dispositions du présent titre ne sont pas applicables aux opérations et entreprises ainsi qu'aux organismes auxquels la première directive ne s'applique pas, ni aux risques à couvrir par les organismes de droit public cités à l'article 4 de cette même directive.

Les dispositions du présent titre ne sont pas applicables aux contrats d'assurance couvrant des risques classés sous les numéros suivants au point A de l'annexe de la première directive:

- n° 1: pour ce qui concerne les accidents du travail,

- n° 10: non compris la responsabilité du transporteur,

- n° 12: pour ce qui concerne les canots automobiles et bateaux que l'État membre concerné soumet, au moment de la notification de la présente directive, au même régime que les véhicules terrestres automoteurs,

- n° 13: pour ce qui concerne la responsabilité civile nucléaire et celle relative aux produits pharmaceutiques,

- nos 9 et 13: pour ce qui concerne l'assurance obligatoire des travaux de bâtiment.

Ces exclusions feront l'objet d'un examen par le Conseil au plus tard le 1er juillet 1998.

3. Jusqu'à la coordination visée à l'article 7 paragraphe 2 point c) de la première directive, la République fédérale d'Allemagne peut maintenir l'interdiction de cumuler sur son territoire, en régime de prestation de services, l'assurance maladie avec d'autres branches."

8. La déclaration commune de la Commission et du Conseil concernant l'article 12, paragraphe 2, de la directive 88-357, annexée au procès-verbal du Conseil lors de son adoption, est la suivante:

"Le Conseil et la Commission constatent que l'article 12 paragraphe 2 premier tiret ne modifie en rien le fait que l'assurance des accidents de travail, telle qu'elle est pratiquée en Belgique, est visée par l'exclusion figurant à l'article 2 paragraphe 1 sous d) de la première directive de coordination."

9. L'article 1er, point 3, de la première directive 79-267-CEE du Conseil, du 5 mars 1979, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité de l'assurance directe sur la vie, et son exercice (JO L 63, p. 1), dispose:

"La présente directive concerne l'accès à l'activité non salariée de l'assurance directe, pratiquée par les entreprises qui sont établies dans un État membre ou qui désirent s'y établir, et son exercice pour les activités définies ci-après:

3. les opérations dépendant de la durée de la vie humaine, définies ou prévues par la législation des assurances sociales, lorsqu'elles sont pratiquées ou gérées en conformité avec la législation d'un État membre par des entreprises d'assurance et à leur propre risque."

10. Aux termes de l'article 2, point 4, de cette directive:

"La présente directive ne concerne pas:

4. les assurances comprises dans un régime légal de sécurité sociale sous réserve de l'application de l'article 1er point 3."

Le droit belge

11. Aux termes de l'article 2, paragraphe 2, sous a), de la loi du 9 juillet 1975 relative au contrôle des entreprises d'assurances, tel que modifié par l'arrêté royal du 12 août 1994:

"§ 2. La présente loi n'est pas applicable aux entreprises suivantes:

2° les caisses communes, entreprises privées à primes fixes, institutions publiques pour ce qui concerne les opérations visées:

a) par la loi du 10 avril 1971 sur les accidents du travail [et par la loi du 3 juillet 1967 sur la réparation des dommages résultant des accidents du travail, des accidents survenus sur le chemin du travail et des maladies professionnelles dans le secteur public]".

La procédure précontentieuse

12. Par lettre de mise en demeure du 27 décembre 1995, la Commission a informé les autorités belges que, en excluant du champ d'application de la loi nationale de transposition toute caisse ou entreprise d'assurances couvrant les accidents du travail, même lorsque ces caisses ou entreprises poursuivent un but lucratif à leurs propres risques, l'article 2 de la loi du 9 juillet 1975, relative au contrôle des entreprises d'assurances, tel que modifié par l'arrêté royal du 12 août 1994, n'est pas conforme à la directive 92-49.

13. Les autorités belges ont répondu le 23 février 1996 en faisant valoir que la disposition incriminée n'était pas contraire au droit communautaire au motif que les accidents du travail en Belgique sont considérés comme faisant partie du régime légal de sécurité sociale et sont de ce fait exclus du champ d'application de la directive 92-49. Par lettre du 13 mai 1996, elles ont confirmé leur position.

14. Le 17 juin 1997, la Commission a adressé au Royaume de Belgique un avis motivé l'invitant à prendre, dans un délai de deux mois, les mesures nécessaires pour se conformer à la directive 92-49.

15. Dans leur réponse du 16 février 1998, les autorités belges ont fait valoir que:

- la directive 73-239 ne concerne pas les assurances comprises dans un régime légal de sécurité sociale [article 2, point 1, sous d), de cette directive];

- la directive 88-357 confirme, en son article 12, paragraphe 2, premier alinéa, que les dispositions particulières à la libre prestation de services ne sont pas applicables aux opérations et aux entreprises ainsi qu'aux organismes auxquels la directive 73-239 ne s'applique pas. La déclaration ajoutée au procès-verbal du Conseil lors de l'adoption de cette disposition écarte tout doute quant à l'interprétation qu'il faut donner à l'article 2, point 1, sous d), de la directive 73-239;

- la directive 92-49 abroge l'article 12, paragraphes 2, deuxième et troisième alinéas, et 3 de la directive 88-357 (article 37 de la directive 92-49), mais la déclaration susmentionnée, les articles 12, paragraphe 2, premier alinéa, et 1er de la directive 88-357 restent applicables. L'article 2, paragraphe 2, de la directive 92-49 prévoit expressément que celle-ci ne s'applique ni aux assurances et opérations ni aux entreprises et organismes auxquels la directive 73-239 ne s'applique pas.

16. Dans leur réponse complémentaire à l'avis motivé du 24 mars 1998, les autorités belges ont fait valoir que les directives relatives à l'assurance "non-vie" ne s'appliquent pas aux régimes légaux de sécurité sociale, que le régime belge de base en matière d'accidents du travail relève de l'exception en matière de sécurité sociale et que, en toute hypothèse, le régime belge doit bénéficier des dérogations prévues aux articles 55 et 90, paragraphe 2, du traité CE (devenus articles 45 CE et 86, paragraphe 2, CE). Elles ont également soutenu qu'une ouverture du régime belge à la libre prestation de services mettrait en cause la viabilité du système.

17. Estimant que la réponse du Gouvernement belge n'était pas satisfaisante, la Commission a introduit le présent recours.

Sur la recevabilité

18. Le Gouvernement belge fait valoir que la Commission précise dans son recours que le "régime légal de sécurité sociale belge couvrant le risque accident du travail relève de l'exception en matière de sécurité sociale" et qu'elle ne reproche pas "à la Belgique que son régime de base et obligatoire sur les accidents du travail reste exclu des dispositions en matière de libre prestation de services". Ce qui serait reproché au défendeur est seulement "l'exclusion du champ d'application de la troisième directive non-vie des entreprises opérant dans la branche des accidents du travail à leurs propres risques".

19. Or, selon ce gouvernement, le régime d'assurance obligatoire sur les accidents du travail, tel qu'il résulte de la législation belge, relève précisément du régime de base de la sécurité sociale. Il s'ensuit que le recours ne viserait que l'exclusion du champ d'application de la directive 92-49 des assurances autres que "de base et obligatoires" sur les accidents du travail lorsque celles-ci sont offertes par des entreprises privées à but lucratif opérant à leurs propres risques. Compte tenu du fait que le régime complémentaire d'assurance sur les accidents du travail relèverait du champ d'application de la directive 92-49, le recours serait sans objet.

20. Dans ces conditions, en faisant grief au Royaume de Belgique, dans sa réplique, de ne pas soumettre les assurances obligatoires et de base des accidents du travail aux dispositions de la directive 92-49, la Commission aurait modifié l'objet du litige en violation de l'article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour.

21. À cet égard, il suffit de relever qu'il résulte clairement de la requête que le recours vise les assurances en matière d'accidents du travail dans le cadre du régime de sécurité sociale obligatoire. Selon la Commission, lorsque de telles assurances peuvent être pratiquées par des entreprises d'assurances à leurs propres risques, elles tombent dans le champ d'application des directives "assurances".

22. Il s'ensuit que le recours est recevable.

Sur le fond

23. La Commission fait valoir que le champ d'application de la directive 92-49 est précisé à son article 2, paragraphe 2, qui renvoie au champ d'application de la directive 73-239 dont l'article 2, point 1, sous d), exclut les assurances comprises dans un régime légal de sécurité sociale. Toutefois, ces dispositions devraient être interprétées en ce sens qu'elles se réfèrent aux activités d'assurance gérées par des organismes publics de sécurité sociale ne poursuivant pas un but lucratif. Demeureraient dans le champ d'application de la directive 92-49 les entreprises d'assurances couvrant le risque d'accidents du travail, même dans le cadre d'un régime légal de sécurité sociale, lorsque ces entreprises poursuivent un but lucratif à leurs propres risques, ce qui serait le cas des assurances relatives aux accidents du travail en Belgique.

24. Selon la Commission, cette interprétation est la seule qui permet de concilier les articles 2, paragraphe 2, et 55 de la directive 92-49. En effet, cette dernière disposition prévoirait sans ambiguïté que les assurances obligatoires des accidents du travail relèvent de la directive 92-49 lorsqu'elles sont pratiquées par des entreprises privées à leurs propres risques.

25. Par ailleurs, ce régime correspondrait à celui consacré dans la directive 79-267 (articles 1er, point 3, et 2, point 4) et dans l'accord entre la Communauté et la Confédération suisse [décision 91-370-CEE du Conseil, du 20 juin 1991, relative à la conclusion de l'accord entre la Communauté économique européenne et la Confédération suisse concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie (JO L 205, p. 2)].

26. Le Gouvernement belge conteste le manquement.

27. Il fait valoir que le régime des accidents du travail relève du régime de base et obligatoire de sécurité sociale ainsi qu'il résulte non seulement de la législation belge, mais également du règlement (CEE) n° 1408-71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (JO L 149, p. 2). Or, les assurances comprises dans un régime de sécurité sociale seraient exclues de la directive 92-49.

28. Il s'ensuit, selon ce gouvernement, que, sauf à contredire les dispositions de base des directives en matière d'assurance, l'article 55 de la directive 92-49 ne pouvait viser les régimes nationaux de sécurité sociale. Par ailleurs, si cet article devait être interprété dans le sens mentionné par la Commission, il serait invalide.

29. En effet, la directive 92-49 est fondée sur les seuls articles 57, paragraphe 2, du traité CE (devenu, après modification, article 47, paragraphe 2, CE) et 66 du traité CE (devenu article 55 CE), la Communauté n'ayant aucune compétence sur cette base pour réglementer les régimes de sécurité sociale.

30. Selon le Gouvernement belge, la seule interprétation possible de l'article 55 de la directive 92-49 est que cette disposition ne vise que les assurances en matière d'accidents du travail autres que celles qui relèvent des régimes de sécurité sociale.

31. Ce gouvernement ajoute que l'interprétation des directives en matière d'assurance qu'il défend est confirmée par la déclaration commune du Conseil et de la Commission relative à l'article 12, paragraphe 2, de la directive 88-357, selon laquelle l'assurance en matière d'accidents du travail, telle qu'elle est pratiquée en Belgique, est visée par l'exclusion figurant à l'article 2, point 1, sous d), de la directive 73-239, disposition qui n'a jamais été modifiée.

32. Enfin, il prétend que la surveillance sociale qu'il exerce à l'égard des entreprises d'assurances ne peut être exercée que vis-à-vis de celles qui sont établies en Belgique. Sur ce point, il invoque la nécessité de règles particulièrement strictes notamment quant à l'équilibre financier des entreprises, à l'exclusion des sociétés coopératives de ces assurances, à la gestion séparée, à l'intervention des partenaires sociaux quant à l'agrément et au retrait de l'agrément, à l'exigence d'un cautionnement ainsi qu'au contrôle des tarifs et des conditions des contrats.

33. Cette protection de la victime et de ses ayants droit que la législation belge assure ne serait pas l'objectif des directives applicables en matière d'assurance non-vie.

34. À titre subsidiaire, le Gouvernement belge considère qu'il peut se prévaloir des exceptions prévues aux articles 55 et 90, paragraphe 2, du traité, dans la mesure où l'application des règles sur la libre prestation de services ferait échec au bon fonctionnement du système d'assurance obligatoire contre les accidents du travail en Belgique.

35. À cet égard, il convient de relever que l'article 55 de la directive 92-49 se réfère aux entreprises d'assurances, pratiquant sur le territoire des États membres, à leurs propres risques, l'assurance obligatoire des accidents du travail. Dans ce cas, les États membres peuvent exiger le respect des dispositions spécifiques prévues par leur législation nationale pour cette assurance, à l'exception des dispositions relatives à la surveillance financière, qui relèvent de la compétence exclusive de l'État membre d'origine.

36. Il découle de l'article 55 de la directive 92-49 qui, comme l'article 54 de cette directive relatif aux assurances maladie, constitue une disposition spéciale dérogatoire du régime général de cette directive que de telles assurances relèvent du champ d'application de celle-ci.

37. Le Gouvernement belge ne conteste pas que les entreprises d'assurances qui, en Belgique, pratiquent l'assurance en matière d'accidents du travail le font à leurs propres risques. Il soutient, toutefois, que l'article 55 de la directive 92-49 doit faire l'objet d'une interprétation restrictive en ce sens qu'il ne concernerait que les assurances en matière d'accidents du travail autres que celles qui relèvent des régimes de sécurité sociale.

38. À cet égard, il importe de relever que cette interprétation ne trouve aucun appui dans le texte de l'article 55 de la directive 92-49 et que les raisons qui la justifieraient, invoquées par le Gouvernement belge, ne sauraient être accueillies.

39. En premier lieu, les entreprises d'assurances en cause exercent une activité économique de prestation de services qui peut être harmonisée par une directive adoptée sur le fondement des articles 57, paragraphe 2, et 66 du traité. Le fait qu'un État membre intègre de telles assurances dans son régime obligatoire de sécurité sociale ne saurait faire obstacle à une telle harmonisation.

40. En second lieu, la déclaration commune du Conseil et de la Commission relative à l'article 12, paragraphe 2, de la directive 88-357 se réfère à une directive que la directive 92-49 a modifiée. En tout état de cause, cette déclaration, qui ne trouve aucune expression dans le texte de l'article 55 de la directive 92-49, ne saurait être prise en considération pour l'interprétation de celui-ci (voir, en ce sens, arrêts du 26 février 1991, Antonissen, C-292-89, Rec. p. I-745, point 18, et du 29 mai 1997, VAG Sverige, C-329-95, Rec. p. I-2675, point 23).

41. En troisième lieu, le régime belge applicable aux assurances en matière d'accidents du travail ne peut pas non plus constituer un élément d'interprétation de l'article 55 de la directive 92-49 dans le sens soutenu par le Gouvernement belge. En effet, le législateur communautaire a pu considérer que la surveillance financière par l'État membre d'origine était compatible avec les exigences des assurances en cause, mais que, en revanche, ces exigences justifiaient, pour le reste, la soumission de telles assurances aux dispositions spécifiques de la législation de l'État membre où elles sont pratiquées et notamment celles invoquées par le gouvernement défendeur, destinées à assurer l'accomplissement des objectifs sociaux des assurances en matière d'accidents du travail.

42. En outre, la directive 92-49 prévoit la possibilité pour les États membres d'exiger la communication aux autorités compétentes des conditions générales et spéciales des assurances obligatoires (article 30, paragraphe 2) et d'imposer aux entreprises opérant sur leur territoire, en régime d'établissement ou en régime de prestation de services, d'être affiliées et de participer, dans les mêmes conditions que les entreprises qui y sont agréées, à tout régime destiné à garantir le paiement des demandes d'indemnisation aux assurés et aux tiers lésés (article 45, paragraphe 2).

43. Enfin, l'article 40 de la directive 92-49 prévoit des mesures destinées à garantir le respect par les entreprises ayant une succursale ou opérant un régime de libre prestation de services sur le territoire d'un État membre des règles y applicables et, notamment, en cas d'urgence, des mesures destinées à prévenir des irrégularités.

44. Il s'ensuit que l'article 2, paragraphe 2, de la directive 92-49 doit être interprété à la lumière de l'article 55, en sorte que la directive 92-49 est applicable aux assurances comprises dans un régime légal de sécurité sociale pratiquées par des entreprises d'assurances à leurs propres risques.

45. Quant à l'argumentation tirée des articles 55 et 90, paragraphe 2, du traité, il suffit de relever que ces dispositions ne sauraient être invoquées dans un domaine qui, comme en l'espèce, fait l'objet d'une harmonisation, dans le cadre de laquelle le législateur communautaire a pris en considération les intérêts généraux évoqués par le Gouvernement belge, et ce en contradiction avec les règles de ladite harmonisation.

46. Au vu de l'ensemble de ce qui précède, il convient de constater que, en adoptant et en maintenant en vigueur l'article 2 de la loi du 9 juillet 1975 relative au contrôle des entreprises d'assurances, tel que modifié par l'arrêté royal du 12 août 1994, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 92-49.

Sur les dépens

47. Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu en ce sens et le Royaume de Belgique ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.

Par ces motifs,

LA COUR (sixième chambre),

déclare et arrête:

1) En adoptant et en maintenant en vigueur l'article 2 de la loi du 9 juillet 1975 relative au contrôle des entreprises d'assurances, tel que modifié par l'arrêté royal du 12 août 1994, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 92-49-CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie et modifiant les directives 73-239-CEE et 88-357-CEE (troisième directive "assurance non-vie").

2) Le Royaume de Belgique est condamné aux dépens.