CJCE, 1re ch., 14 décembre 2006, n° C-257/05

LA COUR (première chambre),

1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en prévoyant, à l'article 21, paragraphe 4, de la loi fédérale relative aux mesures de sécurité concernant les chaudières à vapeur, les récipients sous pression, les conteneurs et les conduites [Bundesgesetz über Sicherheitsmaßnahmen für Dampfkessel, Druckbehälter, Versandbehälter und Rohrleitungen (Kesselgesetz) BGBl. 211/1992, du 24 avril 1992, p. 1041, ci-après le "KesselG"], que seuls les demandeurs établis en Autriche peuvent être agréés comme organismes d'inspection des chaudières, la République d'Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 49 CE.

Le cadre juridique

La réglementation communautaire

2 À la suite de l'adoption par le Conseil de l'Union européenne de la résolution, du 7 mai 1985, concernant une nouvelle approche en matière d'harmonisation technique et de normalisation (JO C 136, p.1), trois directives relatives aux équipements sous pression ont été adoptées: la directive 87-404-CEE du Conseil, du 25 juin 1987, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux récipients à pression simples (JO L 220, p. 48), la directive 97-23-CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 mai 1997, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les équipements sous pression (JO L 181, p.1), et la directive 1999-36-CE du Conseil, du 29 avril 1999, relative aux équipements sous pression transportables (JO L 138, p. 20).

3 De ces trois directives, seule la directive 1999-36 s'applique également aux contrôles desdits équipements après leur mise sur le marché.

4 L'article 6, paragraphe 1, de la directive 1999-36 prévoit que le contrôle périodique des récipients entrant dans le champ d'application de cette directive est établi par un organisme notifié ou agréé, selon la procédure figurant à l'annexe IV, partie III, de ladite directive. Selon le paragraphe 2 du même article, les équipements sous pression transportables peuvent être soumis à un contrôle périodique dans tout État membre.

5 En vertu de l'article 8, paragraphe 1, de la directive 1999-36, les États membres communiquent à la Commission et aux autres États membres la liste des organismes notifiés, établis dans la Communauté, qu'ils ont désignés, entre autres, pour effectuer les tâches du contrôle périodique en application des procédures énoncées à l'annexe IV, partie III, module 1, de ladite directive.

6 L'article 9, paragraphe 1, de la directive 1999-36 prescrit cette même obligation de communication en ce qui concerne les organismes agréés, établis dans la Communauté, reconnus en application des critères définis aux annexes I et III, pour procéder au contrôle périodique des récipients. Les critères minimaux énoncés à l'annexe I visent notamment à garantir l'indépendance de l'organisme ainsi qu'une qualification adéquate de son personnel.

La réglementation nationale

7 Le KesselG vise à ce que les chaudières à vapeur, les récipients sous pression, les conteneurs et les conduites soient conçus, fabriqués, équipés, placés, exploités et contrôlés de façon à écarter les risques pour la vie et la santé des êtres humains ainsi que pour les biens matériels lors d'une exploitation conforme à la réglementation. Le cinquième chapitre de cette loi, notamment les articles 20 à 25 de celle-ci, porte sur les organismes d'inspection. L'article 21 de ladite loi, intitulé "Kesselprüfstellen", régit les exigences requises en vue de l'obtention de l'autorisation d'exercer des activités d'inspection. Parmi celles-ci figurent notamment des exigences en matière d'équipement et de personnel.

8 L'article 21, paragraphe 4, du KesselG dispose:

"Le ministre fédéral de l'Économie, dans le domaine ferroviaire, le ministre fédéral de l'Économie publique et des Communications, doivent accorder à tout demandeur établi en Autriche et satisfaisant aux exigences fixées, à sa demande et conformément aux dispositions suivantes, un agrément pour exercer les activités d'organisme d'inspection [...]."

La procédure précontentieuse

9 Le 20 avril 2001, la Commission a adressé à la République d'Autriche une lettre de mise en demeure, dans laquelle elle a invoqué l'incompatibilité de l'article 21, paragraphe 4, du KesselG avec la libre prestation des services consacrée à l'article 49 CE. Une réponse de la République d'Autriche s'en est suivie le 21 juin 2001. La Commission, jugeant insuffisante la réponse à cette mise en demeure, a émis, le 30 mars 2004, un avis motivé. La République d'Autriche maintenant sa position quant à l'article 21, paragraphe 4, du KesselG, la Commission a introduit le présent recours.

Sur le recours

Argumentation des parties

10 La Commission fait valoir que l'article 21, paragraphe 4, du KesselG constitue une entrave à la libre prestation des services au sens de l'article 49 CE. En effet, selon la jurisprudence de la Cour (arrêts du 4 décembre 1986, Commission/Allemagne, 205-84, Rec. p. 3755, point 52, et du 9 mars 2000, Commission/Belgique, C-355-98, Rec. p. I-1221, point 27), une obligation d'établissement dans l'État membre sur le territoire duquel les prestations de services sont fournies irait directement à l'encontre de la libre prestation des services dans la mesure où elle rendrait impossible la prestation de services par des entreprises établies dans d'autres États membres. Les arguments avancés par le gouvernement autrichien afin de justifier la disposition en cause, à savoir la protection de la sécurité et de la santé publiques, la protection des consommateurs et des travailleurs ainsi que la nécessité d'assurer la loyauté de la concurrence seraient dépourvus de fondement. De même, toute justification liée aux directives adoptées dans le cadre de la nouvelle approche en matière d'harmonisation technique et de normalisation serait dénuée de pertinence.

11 Le gouvernement autrichien ne conteste pas l'existence d'une entrave à la libre prestation des services. Il estime cependant que la législation en cause est justifiée.

12 À cet égard, ledit gouvernement fait tout d'abord valoir que les organismes d'inspection assument des tâches d'intérêt général puisqu'ils interviennent dans des domaines caractérisés par un degré élevé de dangerosité. Or, la prévention des dommages graves aux personnes devrait être considérée comme un intérêt fondamental de la société. Ainsi, pour que l'administration autrichienne puisse remplir ses obligations de défense de l'intérêt public de la façon la moins contraignante possible, il serait indispensable qu'elle ait accès au siège social de l'organisme d'inspection, ainsi que le prévoit l'article 21, paragraphe 4, du KesselG.

13 De même, le gouvernement autrichien estime que le contrôle par échantillonnage des activités d'organismes dont l'établissement se situe en dehors du territoire autrichien, sans possibilité de tirer les conséquences de ce contrôle dans le cadre du droit administratif autrichien, ne suffirait pas à garantir la protection des consommateurs et des travailleurs.

14 En outre, selon ce gouvernement, l'obligation faite aux organismes de contrôle d'avoir leur établissement en Autriche est justifiée par la nécessité d'assurer la loyauté de la concurrence. En effet, faisant référence au fait que la République d'Autriche, à la différence de nombreux autres États membres, a mis en place un régime concurrentiel dans le domaine du contrôle des installations présentant un potentiel de dangerosité important, ledit gouvernement fait valoir que ce régime exige des règles claires et identiques pour tous les participants. Sans droit d'accès aux organismes dont le siège se situe à l'étranger, les autorités autrichiennes ne pourraient pas imposer de mesures administratives à celles-ci et ne seraient dès lors pas à même de veiller au bon fonctionnement du système de contrôle des chaudières et des équipements sous pression.

15 Tout en relevant que, des trois directives adoptées dans le cadre de la nouvelle approche en matière d'harmonisation technique et de normalisation, seule la directive 1999-36 s'applique aux examens et vérifications périodiques des appareils après leur mise sur le marché, le gouvernement autrichien soutient ensuite que la possibilité pour les organismes visés par cette directive d'opérer également en dehors de l'État membre compétent pour leur désignation est fondée en premier lieu sur le fait que les États membres doivent appliquer les mêmes dispositions harmonisées relatives à la sécurité. Dans le domaine non harmonisé, il serait donc indispensable, pour la protection de la sécurité publique et pour garantir un contrôle en bonne et due forme, de permettre un accès juridique aux organismes qui n'ont pas leur établissement dans l'État dans lequel ils exercent leurs activités.

16 Enfin, les procédures d'agrément des organismes de contrôle des installations sous pression ne seraient ni comparables aux règles en cause dans l'affaire ayant donné lieu à l'arrêt du 13 février 2003, Commission/Italie (C-131-01, Rec. p. I-1659), relatives à l'obligation d'inscription au registre italien des agents en brevets, ni à celles en cause dans l'affaire à l'origine de l'arrêt du 11 mars 2004, Commission/France (C-496-01, Rec. p. I-2351), concernant le régime des laboratoires d'analyses de biologie médicale. En effet, la première de ces deux affaires ne traitait pas de la sauvegarde de la sécurité publique, la seconde visait un secteur soumis à des conditions-cadres totalement différentes.

17 Le gouvernement autrichien conclut que l'obligation pour les organismes de contrôle des chaudières et des équipements sous pression d'avoir leur siège en Autriche, telle qu'elle résulte de l'article 21, paragraphe 4, du KesselG, est justifiée par des raisons d'intérêt général et répond au principe de proportionnalité en ce qu'elle constitue, pour l'État membre concerné, le moyen le moins contraignant d'assumer sa responsabilité à l'égard desdits organismes.

Appréciation de la Cour

18 A titre liminaire, il y a lieu de relever que la directive 1999-36 prévoit uniquement que le contrôle périodique des installations qu'elle vise est établi par un organisme notifié ou agréé par un État membre selon une certaine procédure et en application de certains critères minimaux. La localisation de l'établissement d'un tel organisme ne fait pas partie de ces critères. S'il est vrai que, dans un secteur n'ayant pas fait l'objet d'une harmonisation complète au niveau communautaire, les États membres demeurent, en principe, compétents pour définir les conditions d'exercice des activités dans ce secteur, il n'en reste pas moins qu'ils doivent exercer leurs compétences dans le respect des libertés fondamentales garanties par le traité CE (voir arrêt du 26 janvier 2006, Commission/Espagne, C-514-03, Rec. p. I-963, point 23, et la jurisprudence citée).

19 Se pose dès lors la question de la conformité à l'article 49 CE de l'obligation de disposer d'un établissement local posée par la disposition autrichienne en cause.

20 L'article 49 CE s'oppose à toute réglementation nationale qui, sans justification objective, entrave la possibilité pour un prestataire de services d'exercer effectivement le droit à la libre prestation des services (voir, en ce sens, arrêt du 5 octobre 1994, Commission/France, C-381-93, Rec. p. I-5145, point 16).

21 Ainsi, il est de jurisprudence constante que la condition selon laquelle le prestataire de services doit avoir son siège d'exploitation dans l'État membre où le service est fourni va directement à l'encontre de la libre prestation des services dans la mesure où elle rend impossible la fourniture, dans ledit État, de services par des prestataires établis dans d'autres États membres (voir arrêts du 29 mai 2001, Commission/Italie, C-263-99, Rec. p. I-4195, point 20, et du 29 avril 2004, Commission/Portugal, C-171-02, Rec. p. I-5645, point 33, et la jurisprudence citée).

22 La disposition en cause constitue, dès lors, ainsi que la République d'Autriche l'admet, une entrave à la libre prestation des services, prohibée, en principe, par l'article 49 CE.

23 La libre prestation des services peut cependant être limitée par des réglementations nationales justifiées par les raisons mentionnées à l'article 46, paragraphe 1, CE, lu en combinaison avec l'article 55 CE, ou par des raisons impérieuses d'intérêt général, pour autant qu'il n'existe pas de mesure communautaire d'harmonisation prévoyant des mesures nécessaires pour assurer la protection de ces intérêts (voir arrêt du 15 juin 2006, Commission/France, C-255-04, non encore publié au Recueil, point 43). En outre, selon une jurisprudence constante de la Cour, des mesures restrictives de la libre prestation des services ne peuvent être justifiées par ces raisons que si elles sont nécessaires pour la protection des intérêts qu'elles visent à garantir et dans la mesure où ces objectifs ne peuvent être atteints par des mesures moins restrictives (voir, en ce sens, arrêt du 14 octobre 2004, Omega, C-36-02, Rec. p. I-9609, point 36).

24 En l'espèce, l'argumentation avancée par la République d'Autriche, à savoir la protection de la sécurité publique, de la santé publique, notamment la protection des consommateurs et des travailleurs, ainsi que la nécessité d'assurer la loyauté de la concurrence, ne saurait être accueillie.

25 À cet égard, il y a lieu tout d'abord de relever que si la prévention des dommages graves aux personnes constitue, certes, un intérêt fondamental de la société, l'article 46, paragraphe 1, CE, d'interprétation stricte en tant que dérogation à un principe fondamental du traité, ne peut être invoqué qu'en cas de menace réelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société (voir, en ce sens, arrêts du 27 octobre 1977, Bouchereau, 30-77, Rec. p. 1999, point 35, et du 19 janvier 1999, Calfa, C-348-96, Rec. p. I-11, point 21).

26 Or, dans la présente affaire, une telle menace ne saurait être constatée. En effet, il ne peut être soutenu que, en raison du simple fait qu'il est établi non pas sur le territoire autrichien mais dans un autre État membre et, partant, qu'il ne peut faire l'objet de contrôles administratifs de la part des autorités autrichiennes, un organisme d'inspection des chaudières et des équipements sous pression constitue une menace réelle et suffisamment grave pour les personnes, affectant un intérêt fondamental de la société autrichienne.

27 Ensuite, cette constatation est corroborée par le fait que la directive 1999-36 établit, dans ses annexes I, II et III, des critères minimaux à respecter par les organismes notifiés ou agréés visés aux articles 8 et 9 de ladite directive. Ainsi, dans tout État membre, les organismes d'inspection doivent faire preuve de leur indépendance et garantir l'impartialité de leur personnel. Ce dernier doit posséder les qualifications appropriées, une formation solide, des connaissances suffisantes et une expérience adéquate des opérations à effectuer. Ainsi, le point 6 de l'annexe I prévoit de manière explicite que "l'organisme de contrôle et son personnel procèdent aux évaluations et aux vérifications avec le plus haut degré d'intégrité professionnelle et de compétence technique".

28 S'il découle de ce qui précède que l'article 21, paragraphe 4, du KesselG ne peut être justifié par la nécessité de protéger la sécurité publique, il en découle de même que cette disposition ne peut être invoquée dans le cadre de la protection de la santé publique, notamment celle des consommateurs et des travailleurs, dans la mesure où elle ne répond pas au principe de proportionnalité.

29 En effet, comme l'exercice, par l'administration autrichienne, de contrôles portant sur le personnel et l'équipement des organismes concernés, est parfaitement possible alors même que lesdits organismes ne sont pas établis en Autriche, notamment lors de la procédure d'agrément instituée par la législation nationale ou lors de l'exercice d'activités d'inspection, l'objectif visé par la disposition nationale en cause peut être atteint au moyen de mesures moins restrictives.

30 S'agissant, enfin, de la protection de la loyauté de la concurrence, il convient de constater que celle-ci peut, en principe, relever des raisons impérieuses d'intérêt général qui pourraient justifier une restriction à la libre prestation des services (voir, dans le contexte de la libre circulation des marchandises, arrêts du 7 mars 1990, GB-INNO-BM, C-362-88, Rec. p. I-667, point 10; du 18 mai 1993, Yves Rocher, C-126-91, Rec. p. I-2361, point 12).

31 Toutefois, le gouvernement autrichien ne saurait invoquer cet objectif, ainsi qu'il le fait, pour réserver tout un secteur, en l'occurrence celui de l'inspection des chaudières et des équipements sous pression, aux opérateurs établis sur le territoire autrichien, au motif que seuls ces derniers sont soumis à des règles identiques, tandis que les prestataires en provenance d'un autre membre sont soumis à des règles différentes, et qu'il pourrait en résulter à une concurrence déloyale. D'une part, une telle réserve subordonnerait la libre prestation des services à la condition que l'harmonisation de toutes les réglementations nationales concernant l'exercice de l'activité en question soit réalisée, ce qui reviendrait à priver de son contenu et de sa portée le droit à la libre prestation des services (voir, dans le contexte de la libre circulation des marchandises, arrêt du 9 décembre 1981, Commission/Italie, 193-80, Rec. p. 3019, point 17). D'autre part, la simple protection des entreprises nationales ne saurait justifier des restrictions à la libre prestation des services (voir arrêt du 25 octobre 2001, Finalarte e.a., C-49-98, C-50-98, C-52-98 à C-54-98 et C-68-98 à C-71-98, Rec. p. I-7831, point 39).

32 Par conséquent, l'article 21, paragraphe 4, du KesselG ne peut pas non plus être justifié par l'objectif de protéger la loyauté de la concurrence.

33 Enfin, la question de savoir si les activités d'un organisme d'inspection sont comparables à celles qui sont à la base des affaires Commission/Italie et Commission/France, précitées, ne saurait remettre en cause l'appréciation des circonstances de l'affaire et de l'argumentation du gouvernement autrichien à laquelle s'est livrée la Cour aux points 25 à 29 du présent arrêt.

34 Eu égard à ce qui précède, il convient de constater que, en prévoyant, à l'article 21, paragraphe 4, du KesselG, que seuls les demandeurs établis en Autriche peuvent être agréés comme organismes d'inspection des chaudières, la République d'Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 49 CE.

Sur les dépens

35 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République d'Autriche et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs, LA COUR (première chambre) déclare et arrête:

1) En prévoyant, à l'article 21, paragraphe 4, de la loi fédérale relative aux mesures de sécurité concernant les chaudières à vapeur, les récipients sous pression, les conteneurs et les conduites [Bundesgesetz über Sicherheitsmaßnahmen für Dampfkessel, Druckbehälter, Versandbehälter und Rohrleitungen (Kesselgesetz)], que seuls les demandeurs établis en Autriche peuvent être agréés comme organismes d'inspection des chaudières, la République d'Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 49 CE.

2) La République d'Autriche est condamnée aux dépens.