CJCE, 28 avril 1993, n° C-364/90

LA COUR,

1 Par requête du 11 décembre 1990, le Gouvernement italien a demandé, en vertu de l'article 173, premier alinéa, du traité CEE, l'annulation des articles 1er, 2, 3 et 4 de la décision 91-175-CEE de la Commission, du 25 juillet 1990, relative aux aides instituées par la loi italienne n° 120-87 en faveur de certaines zones du Mezzogiorno touchées par des calamités naturelles (JO 1991, L 86, p. 23, ci-après "décision attaquée").

2 Dans cette décision, la Commission a déclaré illégales et incompatibles avec le marché commun au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité certaines mesures d'aides qui avaient été établies en faveur de régions du Sud de l'Italie, victimes de calamités naturelles, par la loi italienne n° 120 du 27 mars 1987 (ci-après "loi n° 120-87") conjointement avec le décret-loi n° 474 du 20 novembre 1987, converti en la loi n° 12 du 21 janvier 1988 (ci-après "décret n° 474-87").

3 Suite aux importants tremblements de terre qui ont sévi dans le Sud de l'Italie en novembre 1980 et en février 1981, les autorités italiennes ont adopté la loi n° 219 du 14 mai 1981 (ci-après "loi n° 219-81"), prévoyant, en son article 32, l'octroi d'aides à la reconstruction et au développement. Ces aides devaient bénéficier aux projets d'investissements dont le coût ne dépassait pas 20 milliards de LIT et qui étaient afférents à vingt zones situées en Basilicate, en Campanie et dans les Pouilles. Leur plafond d'intensité avait été limité à 75 % du coût des investissements. Le délai imparti aux entreprises pour introduire les demandes relatives à ces aides expirait le 31 décembre 1982.

4 Par la loi n° 64 du 1er mars 1986 (ci-après "loi n° 64-86"), l'Italie a ensuite instauré un régime général d'interventions extraordinaires en faveur du Mezzogiorno. Par sa décision 88-318-CEE, du 2 mars 1988, relative à la loi n° 64 du 1er mars 1986 (JO L 143, p. 37), la Commission a approuvé diverses composantes de ce régime d'aides. En particulier, elle a admis des plafonds d'intensité oscillant entre 28,07 et 73,78 % en "équivalent subvention-net".

5 Moins d'un an plus tard, l'Italie a, par décret-loi n° 8 du 26 janvier 1987, converti en la loi n° 120-87, rouvert les délais pour obtenir les aides prévues par la loi n° 219-81 jusqu'au 30 juin 1987. Conjointement avec le décret-loi n° 474-87, la loi n° 120-87 a toutefois apporté certaines modifications aux règles antérieurement prévues.

6 Premièrement, la portée territoriale du régime d'aides défini par l'article 32 de la loi n° 219-87 a été étendue au-delà des vingt zones auxquelles il bénéficiait initialement (article 8, paragraphe 7, de la loi n° 120-87 et article 10, paragraphe 3, du décret-loi n° 474-87).

7 Deuxièmement, le plafond d'investissement initialement fixé à 20 milliards de LIT, augmenté ensuite à 32 milliards par la loi n° 187 du 29 avril 1982, a été porté à 50 milliards de LIT (article 8, paragraphes 2 bis et 2 ter, de la loi n° 120-87).

8 Troisièmement, le pourcentage maximal du projet d'investissement susceptible d'être financé qui, dans le cadre du régime général prévu par la loi n° 64-86, s'échelonnait entre 28,07 et 73,78 %, a été augmenté à 75 % pour les projets d'investissements concernant la commune de Senise (article 3, paragraphe 5, de la loi n° 120-87) et pour les projets d'investissements établis par les petites et moyennes entreprises situées dans les zones frappées par des tremblements de terre entre 1980 et 1986 (article 6, paragraphe 14 ter, de la loi n° 120-87).

9 Par lettres des 2 mai et 15 novembre 1988, la Commission a demandé au Gouvernement italien de lui fournir des informations sur la remise en vigueur du régime d'aides prévu par la loi n° 219-81. Celui-ci a répondu par lettres des 19 juillet 1988 et 6 janvier 1989.

10 Après avoir estimé que les mesures concernées étaient à première vue incompatibles avec le marché commun et engagé, le 18 octobre 1989, la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité, la Commission a adopté la décision attaquée.

11 Dans cette décision, la Commission a estimé que les mesures prévues par la loi n° 120-87 et le décret-loi n° 474-87 étaient illégales et incompatibles avec le marché commun au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité dans la mesure où:

- elles portaient à 75 % le plafond d'intensité prévu par la loi n° 64-86 (article 1er de la décision attaquée);

- elles élargissaient le champ d'application de l'article 32 de la loi n° 219-81 au-delà des vingt zones de développement industriel initialement définies (article 2 de la décision attaquée);

- elles prévoyaient l'octroi d'aides pour des tranches d'investissement supérieures à 32 milliards de LIT (article 3 de la décision attaquée).

12 En conséquence, par l'article 4 de la décision attaquée, la Commission a demandé le remboursement des aides déclarées incompatibles dans un délai de deux mois à compter de la date de sa notification.

13 Par le présent recours, le Gouvernement italien demande l'annulation des articles 1er, 2, 3 et 4 de la décision attaquée.

Sur l'article 1er de la décision

14 Pour rappel, l'article 1er de la décision attaquée répute illégaux et incompatibles avec le marché commun l'article 3, paragraphe 5, et l'article 6, paragraphe 14 ter, de la loi n° 120-87 qui portent à 75 % les subventions prévues par l'article 9 de la loi générale italienne n° 64-86, respectivement, pour les projets d'investissement concernant la commune de Senise et ceux qui émanent de petites et moyennes entreprises situées dans les régions victimes de tremblements de terre entre 1980 et 1986.

15 Pour la Commission, les aides autorisées dans le cadre de la loi n° 64-86 constituent des aides à finalité régionale au sens de l'article 92, paragraphe 3, sous a), du traité. Elles devraient par conséquent pouvoir être augmentées s'il est établi que les régions auxquelles elles bénéficient ont été frappées par des catastrophes naturelles ayant provoqué une détérioration grave de leur situation socio-économique.

16 Dans la décision attaquée, la Commission a toutefois estimé que cette condition n'était pas remplie en l'espèce. Les tremblements de terre qui ont eu lieu entre 1980 et 1986 ainsi que l'éboulement qui a frappé la commune de Senise n'auraient pas eu l'ampleur des catastrophes qui avaient dévasté l'Irpinia en novembre 1980 et en février 1981 et, contrairement à ceux-ci, n'auraient pas affecté gravement la situation socio-économique des régions en cause.

17 Le Gouvernement italien ne conteste ni la qualification conférée aux aides litigieuses par la Commission ni la règle selon laquelle le relèvement du niveau des aides allouées aux zones touchées par des calamités naturelles ne peut se justifier que si celles-ci ont profondément modifié leur situation socio-économique, mais il soutient, dans un premier argument, que la Commission a commis une erreur d'appréciation en refusant de reconnaître la gravité des catastrophes survenues dans les régions concernées entre 1980 et 1986. Il ajoute que la Commission aurait dû procéder à une enquête approfondie sur la nature de ces catastrophes ainsi que sur leurs conséquences économiques et sociales et que la décision est insuffisamment motivée sur ce point.

18 En second lieu, le Gouvernement italien reproche à la Commission de ne pas avoir tenu compte du fait que le relèvement du plafond d'intensité prévu par l'article 6, paragraphe 14 ter, de la loi n° 120-87 devait bénéficier à des petites et moyennes entreprises, lesquelles devraient, d'après les orientations généralement admises par la Commission dans le cadre de l'article 92, bénéficier d'un traitement plus favorable.

19 En troisième lieu, le Gouvernement italien estime que l'augmentation à 75 % du niveau de subvention est insignifiante vu que, dans le cadre de sa décision 88-318 approuvant le régime général des aides octroyées au Mezzogiorno, instauré par la loi n° 64-86, la Commission avait déjà admis des plafonds d'intensité de 73,78 %.

20 En vue de répondre au premier argument, il y a lieu de rappeler que l'État membre qui demande à pouvoir octroyer des aides en dérogation aux règles du traité est tenu à un devoir de collaboration envers la Commission. En vertu de ce devoir, il lui incombe, notamment, de fournir tous les éléments de nature à permettre à cette institution de vérifier que les conditions de la dérogation sollicitée sont remplies.

21 En l'occurrence, il ressort du dossier que, au cours de la procédure administrative, le Gouvernement italien a transmis à la Commission quatre-cents pages de documents et rapports censés contenir toutes les informations nécessaires à son appréciation. Ces documents ont été annexés à la réplique. Ayant été invité par la Cour à indiquer les extraits qu'il considérait comme les plus révélateurs, le Gouvernement italien a répondu que "les documents fournis à la Commission ... au cours de la procédure ne (contenaient) pas d'éléments spécifiques permettant d'apprécier la détérioration des conditions socio-économiques des régions sinistrées".

22 Au vu de cette réponse, il y a lieu de considérer que le Gouvernement italien n'a pas respecté le devoir de collaboration rappelé ci-dessus. Étant donné le peu d'informations dont elle disposait, la Commission ne saurait se voir reprocher d'avoir commis une erreur dans l'appréciation des conséquences des catastrophes, ni d'avoir insuffisamment motivé sa décision.

23 Au deuxième argument, il convient ensuite d'objecter que, comme le souligne la Commission, les plafonds d'intensité applicables aux aides établies par l'article 9 de la loi n° 64-86 et approuvées par la Commission dans sa décision 88-318 du 2 mars 1988 varient en fonction de l'importance des investissements projetés et qu'ils sont de nature à favoriser les petites et moyennes entreprises.

24 Il y a lieu de relever par ailleurs que, en toute hypothèse, les intérêts propres à cette catégorie d'entreprises autorisent la Commission à plus de souplesse dans l'appréciation de la compatibilité des aides avec le traité, mais qu'ils ne l'obligent pas à approuver systématiquement tous les régimes d'aides qui bénéficient à de telles entreprises.

25 Enfin, relativement au troisième argument, il y a lieu d'observer que, contrairement à ce que soutient le Gouvernement italien, le relèvement du plafond d'intensité prévu par les dispositions italiennes litigieuses est loin d'être toujours négligeable. Les plafonds d'intensité autorisés dans le cadre de la loi n° 64-86 oscillant entre 28,07 et 73,78 %, l'augmentation peut en effet atteindre, dans certaines hypothèses, 46,93 %.

26 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de considérer les moyens relatifs à l'article 1er de la décision comme non fondés.

Sur l'article 2 de la décision

27 Ainsi qu'il a déjà été exposé, l'article 2 de la décision déclare illégale et incompatible avec le marché commun l'extension du champ d'application territorial de l'article 32 de la loi n° 219-81 au-delà des zones initialement définies. Cette extension a été réalisée par l'article 8, paragraphe 7, de la loi n° 120-87 et par l'article 10, paragraphe 3, du décret-loi n° 474-87.

28 La première de ces dispositions prévoit que la zone industrielle de Calaggio, jusque-là limitée à la Campanie, doit être étendue en direction des Pouilles et que la région des Pouilles déterminera l'extension de la nouvelle zone dans les limites des communes contiguës à la zone existante.

29 Quant à l'article 10, paragraphe 3, du décret-loi n° 474-87, il dispose que les projets d'investissement mentionnés à l'article 32 de la loi n° 219-81, jugés admissibles au bénéfice des aides, mais non réalisables dans la mesure où ils excèdent les limites des zones considérées dans cet article, peuvent être étendus aux communes affectées par les calamités naturelles, à la commune de Senise et aux communautés de montagne dont font partie les communes sinistrées, selon un programme de localisation que les régions de Campanie et Basilicate définiront dans les cent-vingt jours après la date d'entrée en vigueur de la loi convertissant le décret concerné en loi.

30 Le Gouvernement italien critique la décision d'incompatibilité de la Commission pour deux raisons essentielles.

31 D'une part, la Commission n'aurait pas tenu compte de ce que les nouvelles zones devant bénéficier des aides prévues par l'article 32 de la loi n° 219-81 avaient été frappées par des calamités naturelles, lesquelles avaient provoqué une détérioration grave de leur situation socio-économique.

32 D'autre part, le Gouvernement italien souligne que, au moment où la Commission a arrêté sa décision, les régions bénéficiaires des mesures discutées n'avaient pas encore été définies par les autorités italiennes compétentes. Dans ces conditions, la Commission n'aurait pas été en mesure d'émettre une appréciation sur la compatibilité de ces aides avec le traité et elle aurait dû attendre que les mesures d'application aient été établies par les autorités italiennes.

33 En vue de statuer sur ce point, il y lieu de relever que, dans sa requête, le Gouvernement italien a affirmé être en mesure de démontrer que, dans sa phase d'application, l'extension territoriale en cause était restreinte et objectivement justifiée, tandis que, dans sa duplique, la Commission a souligné qu'à cette date les zones supplémentaires devant bénéficier des aides litigieuses n'avaient pas encore été définies.

34 Par lettre du 14 octobre 1992, la Cour a demandé au Gouvernement italien d'indiquer les régions concernées par ces mesures. Dans sa lettre du 16 novembre suivant, le gouvernement requérant n'a pas apporté de réponse précise à cette question.

35 En conséquence, il convient de constater que le Gouvernement italien a manqué une nouvelle fois au devoir de collaboration qui a été évoqué précédemment et qui, dans la présente espèce, lui imposait en particulier de spécifier les régions auxquelles devaient bénéficier les aides et les calamités dont elles avaient été victimes et qu'il n'a pas rapporté la preuve que les régions qui en ont bénéficié ont effectivement subi ces calamités.

36 Dès lors, il y a lieu, sur ce point, de rejeter les moyens avancés par le Gouvernement italien.

Sur l'article 3 de la décision

37 L'article 3 de la décision déclare illégales et incompatibles avec le marché commun des aides octroyées sur la base de l'article 8, paragraphes 2 bis et 2 ter, de la loi n° 120-87 pour les tranches d'investissement supérieures à 32 milliards de LIT.

38 Le Gouvernement italien conteste cette partie de la décision au motif que le relèvement du plafond d'investissement de 32 à 50 milliards reflète la dépréciation de la lire italienne qui est intervenue entre 1982 et 1987. Pour étayer son affirmation, le Gouvernement italien a annexé à sa requête un document émanant de l'Istituto nazionale di statistica.

39 La Commission demande à la Cour de déclarer ce moyen irrecevable. N'ayant pas été invoqué au cours de la phase précontentieuse, il présenterait, en effet, un caractère nouveau qui interdirait qu'on le prenne en considération dans le cadre du présent recours. La Commission souligne, en outre, que la lettre de l'Istituto nazionale di statistica est datée du 10 décembre 1990, soit d'un moment postérieur à sa décision.

40 Pour le reste, la Commission observe que si la justification avancée par le Gouvernement italien pour expliquer l'augmentation du plafond d'investissement était admise, cela impliquerait qu'en cinq ans la monnaie italienne a subi une dévaluation de 56 %.

41 En réponse à cette argumentation, il convient d'abord de relever que la décision attaquée fait mention de ce que, au cours de la phase administrative, les autorités italiennes avaient indiqué à la Commission qu'"après cinq années, le législateur (avait) estimé devoir mettre à jour ('aggiornare') le plan d'investissement initialement fixé en le portant à 50 milliards de LIT afin de rendre plus attrayantes les aides prévues par l'article 32 de la loi n° 219-81 ...".

42 Cette formulation et spécialement l'utilisation de l'expression "mettre à jour" exprimant suffisamment clairement l'idée selon laquelle le régime d'aides a été modifié de manière à tenir compte de l'inflation intervenue entre 1982 et 1987, le moyen ne saurait être qualifié de nouveau.

43 De la même manière, la Commission ne saurait exciper de ce que le document annexé à la requête et émanant de l'Istituto nazionale di statistica est daté d'un moment postérieur à la décision. Ce document contient, en effet, des informations qui font partie du domaine public et qui étaient sans aucun doute accessibles lorsqu'elle a adopté la décision attaquée.

44 En revanche, force est de constater que la Commission n'a pas expliqué clairement dans sa décision les raisons pour lesquelles elle a rejeté l'argument avancé par le Gouvernement italien. Dans sa motivation, celle-ci se contente, en effet, d'expliquer que "des mesures supplémentaires, comme le relèvement du plafond des investissements de 32 milliards de LIT (plafond actuel) à 50 milliards de LIT, constitueraient une nouvelle dérogation au régime général des aides instauré par la loi n° 64-86 et attribueraient de nouveaux avantages non justifiés aux entreprises situées dans lesdites zones".

45 Dans ces conditions, il y lieu de constater que la décision ne satisfait pas à l'obligation de motivation énoncée à l'article 190 du traité et d'annuler l'article 3 de la décision dans la mesure où il déclare incompatibles avec le marché commun les mesures prévues par l'article 8, paragraphes 2 bis et 2 ter, de la loi n° 120-87.

Sur l'article 4 de la décision

46 L'article 4 de la décision exige le remboursement des aides déclarées incompatibles aux articles 1er, 2 et 3 dans un délai de deux mois à compter de sa notification.

47 Le Gouvernement italien considère que cette disposition est sans objet vu que, au cours de la procédure administrative, il avait informé la Commission de ce que les mesures litigieuses n'avaient pas encore été mises en application. Ce fait serait relaté dans la motivation de la décision elle-même.

48 Cette argumentation n'est pas convaincante. La démarche consistant à informer la Commission au cours de la procédure administrative de ce que les aides contestées n'ont pas encore été versées à leurs bénéficiaires, ne garantit, en effet, en rien que de tels versements n'ont pas été effectués par la suite, spécialement entre le moment où cette information a eu lieu et celui de la notification de la décision attaquée.

49 En toute hypothèse, il ne saurait être reproché à la Commission d'avoir, dans le souci de faire régner une plus grande sécurité juridique, énoncé clairement les conséquences concrètes de sa décision.

50 De ce qui précède, il résulte que le moyen invoqué par le Gouvernement italien doit être rejeté. Toutefois, l'article 3 de la décision devant être annulé dans la mesure où il déclare les mesures concernées incompatibles avec le marché commun, il convient d'invalider l'article 4 en tant qu'il concerne cette disposition.

Sur les dépens

51 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. Toutefois, en application de l'article 69, paragraphe 3, la Cour peut répartir les dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs.

52 En l'occurrence, il convient, au vu de ce qui a été décidé précédemment, de faire supporter les dépens pour trois quarts par le Gouvernement italien et pour un quart par la Commission.

Par ces motifs,

LA COUR,

déclare et arrête:

1) L'article 3 de la décision 91-175-CEE de la Commission, du 25 juillet 1990, relative aux aides instituées par la loi italienne n° 120-87 en faveur de certaines zones du Mezzogiorno touchées par des calamités naturelles, est annulé en tant qu'il déclare les aides concernées incompatibles avec le marché commun au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité.

2) L'article 4 de la décision précitée est annulé en tant qu'il concerne l'article 3 qui précède.

3) Le recours est rejeté pour le surplus.

4) Les dépens doivent être supportés pour trois quarts par le Gouvernement italien et pour un quart par la Commission.