ADLC, 7 octobre 2009, n° 09-A-49

L'Autorité de la concurrence (commission permanente),

Vu la lettre enregistrée le 18 novembre 2008 sous le numéro 08/0108 A, par laquelle l'association UFC-Que choisir a saisi le Conseil de la concurrence d'une demande d'avis relative aux conditions de concurrence dans le secteur de l'assurance emprunteur pour le crédit immobilier ; Vu le livre IV du Code de commerce relatif à la liberté des prix et de la concurrence ; Vu le Code monétaire et financier ; Vu le Code de la consommation ; Vu les autres pièces du dossier ; La rapporteure, le rapporteur général adjoint, le commissaire du Gouvernement, le représentant de l'association UFC Que choisir entendus lors de la séance du 8 septembre 2009 ; Les représentants d'April assurances et d'April groupe prévoyance et santé, du groupe Caisse nationale des caisses d'épargne et de la société Crédit Agricole Creditor Insurance entendus sur le fondement des dispositions de l'article L. 463-7 du Code de commerce ; Est d'avis de répondre à la demande présentée dans le sens des observations qui suivent :

1. UFC Que choisir a saisi, le 18 novembre 2008, le Conseil de la concurrence d'une demande d'avis relative au fonctionnement de la concurrence sur le marché de l'assurance emprunteur. Selon l'association de consommateurs, la concurrence ne joue pas en matière de souscription de contrats d'assurance emprunteur pour les crédits immobiliers pour les raisons suivantes :

- le cadre législatif restrictif (article L. 312-9 du Code de la consommation) permet aux établissements de crédit d'imposer à leurs clients d'adhérer au contrat d'assurance emprunteur qu'ils commercialisent ;

- les banques exercent en toute hypothèse des pressions afin de dissuader les emprunteurs de faire jouer la concurrence (manquement total ou partiel de l'établissement de crédit à son devoir d'information sur la possibilité de la délégation d'assurance, frais des délégations d'assurance disproportionnés lorsqu'elles sont acceptées, refus pur et simple de la délégation d'assurance).

2. L'avis de l'Autorité est plus particulièrement sollicité sur les trois points suivants :

" - les effets induits pour le libre jeu de la concurrence, par la législation permettant actuellement à l'établissement de crédit d'exiger l'adhésion de l'emprunteur à l'assurance de groupe souscrite par ses soins ;

- la compatibilité de la législation nationale avec les obligations tirées du droit communautaire dans la mesure où elle est susceptible d'affecter le commerce entre États membres, en rendant difficile l'accès aux nouveaux entrants sur le marché de l'assurance emprunteur ;

- les mesures propres à remédier aux dysfonctionnements éventuellement constatés dans le secteur ci-dessus mentionné, et notamment les mesures législatives ou règlementaires qu'il serait nécessaire de prendre pour permettre une plus grande mobilité des clients et, partant, une effectivité plus grande de la concurrence ".

3. Depuis le dépôt de la demande d'avis, le Sénat a adopté en première lecture le 17 juin 2009 un projet de loi portant réforme du crédit à la consommation. L'article 17 (chapitre 1er du titre II intitulé contrat de crédit immobilier et assurance emprunteur) modifie l'article L. 312-9 du Code de la consommation dans le sens de l'abrogation de la possibilité pour l'établissement prêteur d'imposer l'assurance emprunteur de son choix. La date de l'examen de ce projet par l'Assemblée nationale n'est pas encore arrêtée au moment de l'adoption du présent avis.

4. A titre liminaire, l'Autorité rappelle qu'il ne lui appartient pas, dans le cadre d'une demande d'avis présentée sur le fondement de l'article L. 462-1 du Code de commerce, de qualifier des pratiques au regard des articles L. 420-1 et L. 420-2 du Code précité, une telle qualification relevant exclusivement de ses attributions contentieuses menées selon une procédure contradictoire. L'Autorité ne peut se prononcer, dans ce cadre, que sur des questions de concurrence d'ordre général.

I. L'assurance emprunteur

A. LES ÉLÉMENTS GÉNÉRAUX

5. L'assurance est généralement définie comme l'opération par laquelle une personne, l'assureur, s'engage à exécuter une prestation au profit d'une autre personne, l'assuré, en cas de réalisation d'un évènement aléatoire, le risque, en contrepartie du paiement d'une somme, la prime ou cotisation. Deux caractéristiques principales s'attachent à l'opération d'assurance :

- elle ne peut exister que parce qu'elle est incluse dans un ensemble d'opérations de même nature, l'assureur ne pouvant exécuter ses prestations que parce qu'est opérée une mutualisation des risques par répartition de leur charge sur l'ensemble des assurés ;

- l'opération d'assurance se traduit par la formation d'un contrat, dans lequel, face à un risque donné, le cocontractant de l'assureur obtient une garantie moyennant un prix.

6. Dans son avis n° 98-A-03 du 24 février 1998, concernant la situation de la concurrence dans le secteur de l'assurance, le Conseil de la concurrence a relevé que : " Selon une classification habituelle de la profession, les produits commercialisés relèvent soit de l'assurance de personne, soit de l'assurance de dommages. " La Commission européenne a précisé que " les assurances couvrant des risques différents ne sont pas substituables du point de vue des consommateurs " (décision M.862 AXA/UAP du 20 décembre 1996). Le Conseil de la concurrence a par ailleurs considéré " qu'il existe un marché du crédit immobilier aux particuliers " (décision n° 00-D-28 du 19 septembre 2000).

7. S'agissant de la délimitation géographique du marché, la Commission européenne considère dans la décision précitée que : " Les différents marchés d'assurance vie et de dommages demeurent pour une large part nationaux. (…) Toutefois, la dimension nationale des marchés est particulièrement marquée dans le cas des services s'adressant aux ménages, (…) ".

8. L'assurance emprunteur est l'assurance souscrite par un particulier à l'occasion d'un crédit immobilier ou à la consommation. Elle constitue une assurance temporaire qui garantit le remboursement du crédit en cas de survenance d'un certain nombre d'aléas liés à la vie humaine. Si la souscription d'une assurance n'est pas une obligation légale, elle est, dans la pratique, une condition nécessaire à l'obtention d'un prêt immobilier auprès d'un établissement de crédit. Elle constitue en effet pour le prêteur une sûreté et, pour l'emprunteur, une protection contre certains risques susceptibles de compromettre le remboursement du prêt.

9. Elle comporte en règle générale les garanties suivantes, qui peuvent être limitées dans la durée ou en montant :

- la garantie décès, activée en cas de décès de la personne assurée ;

- la garantie perte totale et irréversible d'autonomie (PTIA), activée lorsque l'assuré se trouve dans un état particulièrement grave, nécessitant le recours permanent à une tierce personne pour accomplir les actes ordinaires de la vie ;

- la garantie incapacité/invalidité, activée lorsque l'assuré est dans une situation d'incapacité ou d'invalidité l'empêchant d'exercer son activité professionnelle ou une quelconque autre activité pouvant lui procurer des revenus ;

- la garantie perte d'emploi, activée lorsque l'assuré est en situation de chômage (paiement d'allocation de chômage versée par les Assedic ou un organisme assimilé).

10. S'agissant des deux premières garanties, en cas de réalisation des risques décès et PTIA, l'assureur se substitue à l'assuré pour verser le capital et les intérêts restants dus par l'emprunteur à l'établissement de crédit. Pour les autres garanties, l'assureur prend en charge tout ou partie de l'échéance de l'emprunt ou verse un montant représentant une quote-part des revenus de l'assuré.

11. L'assurance présentée par les établissements de crédit appartient à la catégorie des assurances de groupe définie à l'article L. 141-1 du Code des assurances : " Est un contrat d'assurance de groupe le contrat souscrit par une personne morale ou un chef d'entreprise en vue de l'adhésion d'un ensemble de personnes répondant à des conditions définies au contrat, pour la couverture des risques dépendant de la durée de la vie humaine, des risques portant atteinte à l'intégrité physique de la personne ou liés à la maternité, des risques d'incapacités de travail ou d'invalidité ou du risque de chômage ". Dans ce schéma, l'emprunteur adhère au contrat souscrit entre l'établissement de crédit et un organisme assureur. L'établissement de crédit joue alors le rôle de l'intermédiaire d'assurance auprès de l'emprunteur.

12. Les banques optent pour diverses solutions de mise en œuvre de l'offre d'assurance de groupe : l'internalisation des contrats collectifs par les banques en recourant à leurs filiales d'assurance dans leur propre groupe (Crédit mutuel et ACM vie, Société générale et Sogecap…), la coassurance, la délégation de la gestion ou la souscription auprès d'un assureur externe.

B. L'ÉVOLUTION

13. Selon une enquête de l'INSEE réalisée en 2004, 58 % des ménages français sont propriétaires de leur logement et 64 % sont propriétaires d'un bien immobilier, l'écart s'expliquant par l'acquisition de biens de placement et de résidences secondaires. L'acquisition de biens immobiliers est le plus souvent financée par un emprunt. L'encours des crédits immobiliers représentait en 2006 627 milliards d'euro et les sociétés d'assurance ont reçu plus de 2,3 millions de demandes d'emprunts immobiliers. Selon l'enquête précitée, 30,8 % des ménages détenaient une assurance emprunteur, soit au total près de 8 millions de ménages. En 2007, le chiffre d'affaires de l'assurance emprunteur a représenté 6,7 milliards d'euro de primes (5,6 en 2006), dont 90 % liés à l'assurance de groupe souscrite par les organismes de crédit.

14. Au début des années soixante-dix, les établissements bancaires ont commencé à constituer des filiales d'assurance et à distribuer des produits d'assurance. Ils concluaient avec les compagnies d'assurance ou avec leurs filiales d'assurance des accords commerciaux aux termes desquels ils distribuaient leurs produits par l'intermédiaire de leurs guichets, moyennant le versement des commissions. Ces commissions ont constitué un revenu supplémentaire pour les banques. Le développement de la " bancassurance " correspondait aussi à la demande de la clientèle en matière d'offres globales ainsi que l'a relevé le Conseil de la concurrence dans son avis n° 98-A-03 précité. Les contrats de groupe représentaient la quasi-totalité du marché jusqu'en 2000.

15. Avec un marché de l'immobilier porté par des taux d'intérêt historiquement bas, la concurrence s'est accrue entre 2001 et 2006. Le développement des délégations d'assurance mettant directement en relation l'assureur et l'emprunteur, la pression de certains acteurs (April, Macif, Cardif, AGI, Generali…) et l'apparition des courtiers en ligne (meilleurstaux.com, CAPFI, empruntis…) ont permis une diversification de l'offre d'assurance. Ces nouveaux entrants ont notamment exploité les limites des contrats de groupe traditionnels que sont d'une part, la tarification uniforme quel que soit le profil de l'emprunteur et d'autre part, le calcul des tarifs en fonction de l'âge moyen d'une catégorie, avantageant ainsi les plus âgés. Les assureurs individuels ont introduit la segmentation des tarifs, doublée d'une personnalisation plus marquée des risques. Ils ont également développé des procédures plus rapides et plus souples en utilisant des sites Internet, pour s'imposer dans le délai d'élaboration de l'offre de prêt. Les contrats d'assurance hors contrats de groupe des banques ont ainsi pu capter jusqu'à 20 % du marché.

16. Les établissements de crédit et les filiales d'assurances qui leur sont liées par des contrats de groupe ont réagi au cours de l'année 2006 en développant notamment une segmentation des tarifs par classe d'âge et/ou en fonction de la durée du prêt. Certains groupes bancaires ont eux-mêmes proposé des contrats individuels pour des emprunts sollicités auprès d'autres établissements (BNP Paribas et sa filiale Cardif). Ensuite, le rachat des principaux courtiers en ligne par des groupes bancaires, l'augmentation des conditions tarifaires en cas de délégation d'assurance pour renchérir le coût de l'assurance " externe " et le développement des refus purs et simples de délégations ont modifié, à nouveau, le marché au bénéfice des contrats groupe. Sur la base des cotisations d'assurance versées en 2008, la part de l'assurance " externe " ne s'élève plus en effet qu'à 14,2 % pour les prêts immobiliers.

17. L'offre d'assurance emprunteur a été dominée jusqu'en 2004 par la CNP et AXA qui représentaient plus de 50 % du marché et étaient titulaires de nombreux contrats de groupe auprès de différents établissements bancaires. Ensuite, d'autres assureurs ou des courtiers d'assurance ont développé ou poursuivi cette activité (Generali, AIG, AGF, GAN, April, notamment), soit au travers de contrats de groupe, soit au travers de contrats individuels. Les assureurs appartenant à des groupes bancaires ont significativement développé leur présence, en particulier au détriment de la plupart des intervenants précités (Prédica - Crédit agricole, Crédit mutuel - Suravenir, BNP Paribas - Cardif, Société générale - Sogecap). Certains, comme Cardif, fournissent l'assurance de groupe, mais sont aussi un acteur important de l'assurance externe. Parmi les mutuelles, plusieurs d'entre elles sont entrées récemment sur le marché de l'assurance emprunteur : MACIF, MAIF, COVEA, GMF, MAAF et MMA. De même, des mutuelles professionnelles proposent aussi à leurs membres une assurance emprunteur.

II. Les conditions de concurrence sur le marché de l'assurance emprunteur

A. UNE POSSIBILITÉ DE CHOIX LIMITÉE

18. L'article L. 312-9 du Code de la consommation prévoit la possibilité pour le prêteur de lier l'octroi d'un prêt à l'adhésion de l'emprunteur à un contrat d'assurance collective qu'il a lui-même souscrit en vue de garantir le remboursement total ou partiel des échéances, en cas de survenance d'un risque défini par le contrat : " Lorsque le prêteur offre à l'emprunteur ou exige de lui l'adhésion à un contrat d'assurance collective qu'il a souscrit en vue de garantir en cas de survenance d'un des risques que ce contrat définit, soit le remboursement total ou partiel du montant du prêt restant dû, soit le paiement de tout ou partie des échéances dudit prêt, les dispositions suivantes sont obligatoirement appliquées :

1) Au contrat de prêt est annexée une notice énumérant les risques garantis et précisant toutes les modalités de la mise en jeu de l'assurance ;

2) Toute modification apportée ultérieurement à la définition des risques garantis ou aux modalités de la mise en jeu de l'assurance est inopposable à l'emprunteur qui n'y a pas donné son acceptation ;

3) Lorsque l'assureur a subordonné sa garantie à l'agrément de la personne de l'assuré et que cet agrément n'est pas donné, le contrat de prêt est résolu de plein droit à la demande de l'emprunteur sans frais ni pénalité d'aucune sorte. Cette demande doit être présentée dans le délai d'un mois à compter de la notification du refus de l'agrément ".

19. Ces dispositions ont été confirmées encore récemment. Lors de la discussion au Sénat d'un projet de loi pour le développement de la concurrence au service des consommateurs, un amendement, repris à l'article 25 de la loi n° 2008-3 du 3 janvier 2008, a été adopté concernant l'information des emprunteurs en matière d'assurance. Inséré à l'article L. 312-8 4e bis du Code de la consommation, il est rédigé ainsi : " Sauf si le prêteur exerce, dans les conditions fixées par l'article L. 312-9, son droit d'exiger l'adhésion à un contrat d'assurance collective qu'il a souscrit, (l'offre) mentionne que l'emprunteur peut souscrire auprès de l'assureur de son choix une assurance équivalente à celle proposée par le prêteur ".

20. Les articles L. 312-8 4e bis et L. 312-9 du Code de la consommation laissent donc actuellement la possibilité, pour les établissements de crédit, d'exiger des emprunteurs qu'ils adhèrent aux contrats d'assurance de groupe souscrits par eux. Ces dispositions dérogent au principe figurant à l'article L. 122-1 du Code de la consommation selon lequel : " il est interdit (…) de subordonner la prestation d'un service à celle d'un autre service (…) ", qui a été repris à l'article L. 312-1-2 du Code monétaire et financier, lequel dispose : " Est interdite la vente ou offre de vente de produits ou de prestations de services groupés, sauf lorsque les produits ou prestations de services inclus dans l'offre groupée peuvent être achetés individuellement ou lorsqu'ils sont indissociables ". Cette dérogation a entraîné dans les faits la prédominance de la commercialisation de l'assurance de groupe couplée au crédit proposé par l'établissement de crédit.

B. LES EFFETS ANTICONCURRENTIELS DE L'ARTICLE L. 312-9 DU CODE DE LA CONSOMMATION

21. Dans de nombreux arrêts (en particulier, ceux du 19 mars 1991, France/Commission, affaire C-202-88, Rec. p. I-1223 et du 13 décembre 1991, GB-Inno-BM, C-18-88 Rec. p. I-5941), la Cour de justice des Communautés européennes a souligné qu'un système de concurrence non faussée, tel que prévu par le traité de Rome, ne peut être garanti que si l'égalité des chances entre les différents opérateurs économiques est assurée. Ainsi que l'a rappelé le Conseil de la concurrence dans ses avis n° 96-A-12 du 17 septembre 1996 relatif aux conditions de concurrence dans le secteur bancaire et du crédit et n° 98-A-03 du 24 février 1998 concernant la situation de la concurrence dans le secteur de l'assurance, le bon fonctionnement de la concurrence sur un marché n'implique pas nécessairement que tous les opérateurs aient des conditions d'exploitation identiques, mais suppose toutefois qu'aucun d'eux ne bénéficie pour son développement de facilités que les autres ne pourraient obtenir et d'une ampleur telle qu'elles lui permettent de fausser le jeu de la concurrence, en empêchant des concurrents aussi efficaces de progresser sur ce marché, sauf à ce que ces facilités soient justifiées par des considérations d'intérêt général.

22. A cet égard, il est contraire au principe d'une concurrence non faussée qu'une entreprise détenant une position dominante sur un marché donné, que ce soit au titre d'un monopole légal ou d'autres circonstances, se réserve, sans nécessité objective, une activité auxiliaire qui pourrait être exercée par une entreprise tierce dans le cadre des activités de celle-ci sur un marché voisin, mais distinct, au risque d'éliminer toute concurrence de la part de cette entreprise (voir notamment les arrêts de la Cour de justice du 3 octobre 1985, CBEM, 311-84, Rec. p. 3261, point 27, et du 13 décembre 1991, GB-Inno-BM, précité, point 18). Pour une entreprise en position dominante, un tel comportement constitue un abus de cette position, au sens de l'article 82 CE et de l'article L. 420-2 du Code de commerce. L'octroi de droits exclusifs à une filiale ou à une société partenaire indépendante pour exercer l'activité auxiliaire conduit à une appréciation du même ordre.

23. Un tel comportement de la part d'une société qui n'est pas en position dominante sur son marché demande une appréciation plus nuancée et liée aux circonstances. En effet, si la concurrence est suffisamment diversifiée sur le marché du produit ou service " principal ", le fait que tel ou tel offreur lie la délivrance de ce produit à l'achat d'un produit ou service auxiliaire délivré en exclusivité par lui-même ou une entreprise partenaire ne perturbe pas en principe la concurrence de manière significative sur le marché du produit ou du service auxiliaire et certains avantages liés à l'exclusivité peuvent compenser, au regard de l'intérêt général, la restriction de concurrence. L'acheteur des produits ou services concernés conserve alors en principe un large choix et, sauf circonstances particulières, les offreurs sur le marché " auxiliaire " restent suffisamment nombreux. C'est ainsi que de telles exclusivités peuvent être le cas échéant autorisées, au titre des règles de concurrence, sur le fondement du règlement d'exemption catégorielle concernant les restrictions verticales, lorsque les produits ou services en cause sont distribués par des réseaux de distribution non intégrés, si les fournisseurs de ces produits ou services ne disposent pas d'une part de marché supérieure à 30 % (règlement (CE) n° 2790-1999 de la Commission du 22 décembre 1999, concernant l'application de l'article 81, paragraphe 3, du traité à des catégories d'accords verticaux et de pratiques concertées, JOCE L 336, p. 21).

24. Néanmoins, dans certaines circonstances, de telles pratiques, même de la part d'entreprises qui ne sont pas en position dominante, peuvent avoir des effets anticoncurrentiels significatifs. Tel peut être le cas, notamment, lorsque parmi les offreurs du produit ou du service principal, la plupart conditionnent la vente de celui-ci à l'achat d'un produit ou service auxiliaire et imposent très largement leur partenaire, soit sur le fondement d'obligations contractuelles, soit par des pratiques tarifaires ou des modalités de vente. Il peut en résulter un amoindrissement important de la concurrence en ce qui concerne l'activité auxiliaire. En l'occurrence, ainsi qu'exposé aux paragraphes 15 et 16 du présent avis, la part des assureurs de crédit non liés aux banques prêteuses par un contrat de groupe a chuté en quelques années d'environ 20 % à 14 %.

25. Sans préjuger de la question de savoir si d'éventuelles clauses ou pratiques d'exclusivité liées aux contrats de groupe souscrits par les banques auprès d'assureurs pour sécuriser le remboursement des crédits immobiliers seraient contraires aux règles de concurrence, force est de constater que ces clauses ou pratiques sont pour l'instant autorisées par le Code de la consommation qui conduit, semble-t-il, à restreindre le choix des consommateurs et à fermer le marché : le fait pour un établissement de crédit d'imposer aux emprunteurs d'adhérer à son contrat d'assurance groupe non seulement restreint la liberté de l'emprunteur de souscrire un contrat à titre individuel mais a aussi un effet restrictif sur l'accès d'autres compagnies d'assurance au marché de l'assurance emprunteur.

26. Les dispositions de l'article L. 312-9 du Code de la consommation (issues de la loi 79-596 du 13 juillet 1979) ont été justifiées par la possibilité de permettre au plus grand nombre de personnes d'accéder à l'emprunt immobilier car elles permettaient une mutualisation des risques. Ainsi, les personnes âgées à faibles revenus et " à risque " auraient été mises en mesure d'accéder à la propriété sans avoir à supporter des primes très élevées. En cas de modification de l'article L. 312-9 du Code de la consommation, certes les risques de démutualisation et les effets d'anti-sélection au détriment de certaines catégories de personnes ne peuvent être totalement écartés. Un renforcement de la concurrence pourrait s'opérer sur les " bons " risques au profit des assurances individuelles, les contrats de groupe n'accueillant plus en définitive que de " moins bons risques ". Néanmoins, certains emprunteurs peuvent déjà bénéficier d'autres systèmes de mutualisation en dehors de ceux mis en place dans le cadre des contrats de groupe (par exemple, au sein de mutuelles professionnelles) et les risques aggravés de santé font désormais l'objet du dispositif spécifique de la convention AERAS (" s'assurer et emprunter avec un risque aggravé de santé ") en vigueur depuis le 6 janvier 2007. Plus globalement, on peut penser qu'un renforcement de la concurrence ne bouleversera pas significativement les équilibres des différents portefeuilles, d'autant que les représentants d'April assurances et ceux des Caisses d'épargne ont fait valoir devant l'Autorité l'absence de comportement sélectif de leur part, respectivement en ce qui concerne l'assurance individuelle et l'assurance de groupe qu'ils proposent.

III. Le projet d'amendement de l'article L. 312-9 du Code de la consommation

27. Dans son avis du 6 avril 2006, la Comité consultatif du secteur financier estimait " essentielle cette possibilité pour l'emprunteur de choisir son assurance tout en soulignant que le choix entre le contrat de groupe et l'assurance individuelle doit prendre en compte l'ensemble des éléments de comparaison en cause ".

28. La suppression de la possibilité pour une banque d'imposer l'adhésion à un contrat de groupe apparaît en effet favorable à un fonctionnement efficace de la concurrence sur ce marché. L'article 17 du projet de loi portant réforme du crédit à la consommation consacrerait ainsi le découplage entre l'offre de crédit et l'offre d'assurance emprunteur, l'objectif du Gouvernement étant de renforcer la concurrence sur ce marché, au profit de l'emprunteur. L'article 17 énonce :

" I. Le 4°bis de l'article L. 312-8 est remplacé par les dispositions suivantes :

"4° bis - Mentionne que l'emprunteur peut souscrire auprès de l'assureur de son choix une assurance dans les conditions fixées à l'article L. 312-9."

II - L'article L. 312-9 du Code de la consommation est ainsi modifié :

"1°Au premier alinéa, le mot : 'offre' est remplacé par le mot : 'propose', les mots : 'exige de lui' sont supprimés, et le mot : 'collective' est remplacé par les mots : 'de groupe' ; (…)." "

Ainsi, le 1er alinéa de l'article L. 312-9 serait rédigé comme suit : " Lorsque le prêteur propose à l'emprunteur l'adhésion à un contrat d'assurance de groupe qu'il a souscrit en vue de garantir en cas de survenance d'un des risques que ce contrat définit, soit le remboursement total ou partiel du montant du prêt restant dû, soit le paiement de tout ou partie des échéances dudit prêt, les dispositions suivantes sont obligatoirement appliquées : (…) ".

29. Cependant, le législateur a considéré que la plus grande liberté qui résulterait de l'adoption définitive de l'amendement de l'article L. 312-9 du Code de la consommation ne devait pas se traduire par une moindre protection de l'emprunteur et du prêteur. En effet, il est dans l'intérêt des parties prenantes que les créances soient recouvrées et que les garanties proposées soient les plus complètes possibles. Le Comité consultatif du secteur financier a en effet insisté pour que l'emprunteur ne puisse en toute circonstance imposer son assurance au prêteur car celle-ci constitue, " notamment pour les projets immobiliers, une garantie tant pour le prêteur (elle constitue un des éléments clés d'appréciation du risque des garanties) que pour l'emprunteur (protection en cas de décès ou d'invalidité). (…) ". C'est pourquoi l'article 17 permet aussi aux établissements de crédit d'exiger un contrat d'assurance présentant des garanties au moins équivalentes à celles contenues dans le contrat de groupe :

" 2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

"Un prêteur ne peut pas refuser en garantie un autre contrat d'assurance emprunteur dès lors que ce contrat présente un niveau de garantie équivalent au contrat d'assurance de groupe qu'il propose" ".

30. Le projet de modification des articles L. 312-8 et L. 312-9 du Code de la consommation devrait donc permettre de lever le principal obstacle à l'exercice de la concurrence sur le marché de l'assurance emprunteur. Toutefois, afin que cette modification ait de réels effets, des mesures d'accompagnement apparaissent nécessaires.

IV. Les dispositions complémentaires souhaitables

31. Ces mesures visent l'information des consommateurs, les modalités d'examen des contrats " externes " par les établissements prêteurs et le suivi des effets du découplage.

A. RENDRE OBLIGATOIRE LA DIFFUSION DE LA FICHE STANDARDISÉE D'INFORMATION

32. Dans son avis précité du 6 avril 2006, le Comité consultatif du secteur financier a insisté sur la nécessité d'améliorer l'information communiquée à l'emprunteur. Le comité s'est prononcé notamment " en faveur d'une plus grande harmonisation de la terminologie dans la rédaction des contrats et des notices d'information afin de permettre aux assurés de comprendre plus aisément la portée de chaque type de garantie ". Il a suggéré la diffusion d'un lexique, définissant de façon accessible les principaux termes employés.

33. Il a demandé aux intermédiaires d'assurance indépendants et aux établissements prêteurs d'attirer l'attention des emprunteurs sur les points suivants :

" - le choix et la portée des garanties. Celles-ci doivent être adaptées à la situation de chaque emprunteur et leur contenu doit être expliqué y compris les conséquences du choix de la quotité de prêt garantie ;

- les éléments de l'offre d'assurance portant sur les limites de garanties, les exclusions, le plafonnement des prestations, les délais de carence et de franchise ;

- les conditions d'ouverture des prestations ;

- les informations à fournir par l'assuré et notamment celles qui concernent son état de santé. (…) ".

34. A cet égard, dans le cadre des discussions sur la réforme de l'assurance emprunteur, les établissements de crédit se sont engagés auprès du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi à mettre à la disposition des futurs emprunteurs une fiche d'information standardisée sur l'assurance emprunteur à compter du 1er juillet 2009. Cette fiche synthétique a pour objectif d'améliorer l'information de l'emprunteur sur les garanties et le coût de l'assurance et de lui permettre de comparer effectivement plusieurs offres. Elle doit mentionner les caractéristiques du prêt, les besoins de l'emprunteur, les garanties proposées, les frais mensuels, des conseils et un exemple chiffré de coût associé à la solution d'assurance proposée. L'Autorité souhaite que la diffusion de cette fiche fasse l'objet d'une obligation légale, pour assurer la bonne information de tous les emprunteurs.

35. L'Autorité de la concurrence souligne que les mesures visant à découpler l'offre de prêt de l'offre d'assurance renforcent la possibilité pour l'emprunteur d'exercer son libre choix. Il serait donc utile de préciser le moment où la fiche d'informations et de conseils doit être remise à l'emprunteur, par exemple au moment où l'ensemble des éléments liés au plan de financement (durée du crédit, mensualités…) est a priori validé afin de lui donner un délai suffisant pour comparer diverses propositions d'assurance.

36. L'article L. 312-10 du Code de la consommation prévoit que " l'envoi de l'offre oblige le prêteur à maintenir les conditions qu'elle indique pendant une durée minimale de trente jours à compter de sa réception par l'emprunteur ". La fiche d'information devrait clairement être remise avant l'envoi de cette offre officielle qui lie en principe définitivement le prêteur pendant le délai mentionné, y compris en ce qui concerne l'évaluation du coût de l'assurance de groupe lorsque celle-ci est choisie par l'emprunteur (voir en ce sens l'article L. 312-8,4e, du Code de la consommation). Elle devrait ainsi être remise, par exemple, avec la fourniture de la première simulation de prêt.

B. ENCADRER LA POSSIBILITÉ POUR L'ÉTABLISSEMENT DE CRÉDIT DE REFUSER UN CONTRAT D'ASSURANCE INDIVIDUEL POUR DÉFAUT DE GARANTIES ÉQUIVALENTES

37. L'article 17 du projet de loi permet aux établissements de crédit d'exiger un contrat d'assurance présentant des garanties au moins équivalentes à celles contenues dans le contrat de groupe.

38. Ainsi qu'il a déjà été indiqué, cette disposition est dans l'intérêt des prêteurs et des emprunteurs. Cependant, l'Autorité estime qu'il serait utile que, d'une part, le délai pendant lequel l'établissement de crédit peut refuser un contrat d'assurance autre que le sien pour défaut de garanties équivalentes soit précisé et que, d'autre part, ce refus fasse obligatoirement l'objet d'une motivation précise et circonstanciée identifiant la ou les insuffisances alléguées de ce contrat d'assurance par rapport au contrat de groupe souscrit par l'établissement bancaire. Ces dispositions seraient de nature à garantir en la matière, autant que possible, une concurrence non faussée.

39. Dans le même sens, aucune variation du taux de l'emprunt en fonction de l'assurance emprunteur retenue ne devrait être possible.

40. Enfin, tout en s'en remettant à la sagesse du législateur sur le point de savoir s'il faudrait interdire les " frais de délégation ", c'est-à-dire les frais supposés couvrir le travail supplémentaire d'étude des contrats d'assurance externe proposés par les emprunteurs pour vérifier qu'ils apportent un niveau de garantie équivalent au contrat d'assurance de groupe, l'Autorité souligne que des mécanismes d'appels d'offres, comme ceux déjà mis en œuvre par certains groupes bancaires, devraient permettre aux assureurs externes de faire " valider " des contrats-types par les établissements bancaires à l'avance, en évitant ainsi une bonne part du travail de vérification de l'octroi de garanties de niveau équivalent.

C. PRÉVOIR UN SUIVI DE L'APPLICATION DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES À L'ARTICLE 17 DU PROJET DE LOI

41. L'effet d'une libéralisation quant au choix de l'assurance emprunteur sur l'accès au crédit, c'est-à-dire son effet sur le degré de mutualisation des risques, est difficile à apprécier a priori. Il convient d'éviter que cette ouverture ne conduise à un renchérissement de l'assurance emprunteur pour certaines catégories d'emprunteurs, notamment en fonction de l'âge, sans pour autant que ces catégories relèvent du dispositif AERAS. Dès lors, l'Autorité estime utile qu'un suivi régulier de l'application des dispositions prévues par l'article 17 du projet de loi, semblable au dispositif prévu par l'article 5 de la loi n° 2007-131 du 31 juillet 2007 relative à la convention AERAS, soit mis en place.

CONCLUSION

42. Si l'adoption du principe du découplage entre le crédit et l'assurance emprunteur relève dans un premier temps du droit de la consommation puisqu'elle concerne les rapports entre professionnels et consommateurs, celle-ci aura nécessairement un effet positif sur le marché de l'assurance emprunteur. Le projet d'amendement de l'article L. 312-9 du Code de la consommation permettra d'apporter à l'emprunteur une plus grande liberté de choix des contrats proposés, mais doit être accompagné de mesures complémentaires telles qu'envisagées ci-avant pour que cette liberté puisse véritablement s'exercer.

Délibéré sur le rapport oral de Mme Marie-Hélène Auffret et l'intervention de M. Jean-Marc Belorgey, rapporeur général adjoint, par Mme Anne Perrot, vice-présidente, présidente de séance, Mmes Françoise Aubert, Elisabeth Flüry-Hérard et M. Patrick Spilliaert, vice-présidents.