CAA Nantes, formation plénière, 19 décembre 2007, n° 06NT01078

LA COUR : - Vu, I, la requête enregistrée le 6 juin 2006, sous le n° 06NT01078, présentée pour M. et Mme Eugène X, demeurant <adresse>, par Me Roger Page, avocat au barreau de Nantes ; M. et Mme X demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement nos 03-729, 03-4100 et 04-336 du Tribunal administratif de Rennes, en date du 13 avril 2006, en tant que, par ce jugement, le tribunal a rejeté les conclusions de leur demande n° 03-410 tendant à l'annulation de la délibération n° 181-03, en date du 2 octobre 2003, du conseil municipal de Chavagne (Ille-et-Vilaine) approuvant le dossier de création de la zone d'aménagement concerté du "Quartier de La Touche" ; 2°) d'annuler ladite délibération ; 3°) de condamner la commune de Chavagne à leur verser une somme de 3 000 euro au titre de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative ; - Vu, II, la requête enregistrée le 8 juin 2006, sous le n° 06NT01087, présentée pour la commune de Chavagne, représentée par son maire en exercice, par Me Coudray ; la commune de Chavagne demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement susmentionné du Tribunal administratif de Rennes, en tant que, par ce jugement, le Tribunal a annulé, à la demande de M. et Mme X, la délibération n° 221-03, en date du 4 décembre 2003, du conseil municipal de Chavagne, approuvant le projet de convention publique d'aménagement de la zone d'aménagement concerté du "Quartier de La Touche", à conclure entre la commune et la Société d'économie mixte d'aménagement et d'équipement de la Bretagne (SEMAEB), et autorisant le maire à signer cette convention ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. et Mme X devant le Tribunal administratif de Rennes ; 3°) de condamner M. et Mme X à lui verser une somme de 2 500 euro au titre de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la directive 93-37-CEE du Conseil du 14 juin 1993 modifiée, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux ; Vu le Code général des collectivités territoriales ; Vu le Code de l'urbanisme ; Vu la loi n° 2005-809 du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement ; Vu le décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977, modifié, pris pour l'application de l'article 2 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature ; Vu le Code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 14 novembre 2007 : - le rapport de M. Lalauze, rapporteur ; - les observations de Me Le Coq, substituant Me Page, avocat de M. et Mme X ; - les observations de Me Collet, substituant Me Coudray, avocat de la commune de Chavagne ; - et les conclusions de M. Artus, Commissaire du Gouvernement ;

Considérant que les requêtes de M. et Mme X et de la commune de Chavagne (Ille-et-Vilaine) sont dirigées contre le même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour y être statué par un seul arrêt ;

Considérant que M. et Mme X font appel du jugement du 13 avril 2006 du Tribunal administratif de Rennes en tant qu'il rejette leur demande tendant à l'annulation de la délibération n° 181-03 du 2 octobre 2003 du conseil municipal de Chavagne approuvant le dossier de création de la zone d'aménagement concerté du "Quartier de La Touche" ; que, pour sa part, la commune de Chavagne interjette appel de ce même jugement dans la mesure où il annule la délibération n° 221-03 du 4 décembre 2003 du conseil municipal ayant approuvé le projet de convention publique d'aménagement de ladite zone d'aménagement concerté, à conclure entre la commune et la Société d'Economie Mixte d'Aménagement et d'Equipement de la Bretagne (SEMAEB), tout en autorisant le maire à signer cette convention ;

Sur la recevabilité de la demande de première instance : - Considérant que M. et Mme X, propriétaires d'environ 60 % des terrains constituant la zone d'aménagement concerté du "Quartier de La Touche", dont la création est susceptible d'affecter ces terrains, justifiaient d'un intérêt suffisant pour demander l'annulation de l'une et l'autre délibération susmentionnées ; qu'ainsi, les demandes qu'ils ont présentées devant le Tribunal administratif contre chacune de ces délibérations étaient recevables ;

Sur la requête n° 06NT01078 : - Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du Code général des collectivités territoriales : "Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions posées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse" ; qu'aux termes de l'article L. 2121-11 du même Code : "Dans les communes de moins de 3 500 habitants la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion (...)" ;

Considérant que, si la convocation des conseillers municipaux de la commune de Chavagne pour la séance du 2 octobre 2003 du conseil municipal, est datée du 25 septembre 2003, cette seule mention n'établit pas que ladite convocation a été effectivement adressée, dans le délai de trois jours francs avant le 2 octobre 2003, par écrit au domicile de chacun des élus de cette commune qui comptait moins de 3 500 habitants; qu'il suit de là que la délibération contestée est intervenue sur une procédure irrégulière et doit être annulée pour ce premier motif ;

Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article R. 311-2 du Code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable, relatif à la création des zones d'aménagement concerté : "La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de création, approuvé, sauf lorsqu'il s'agit de l'Etat, par son organe délibérant (...). - Le dossier de création comprend : - a) un rapport de présentation (...) - b) un plan de situation ; - c) un plan de délimitation du ou des périmètres composant la zone ; - d) l'étude d'impact définie à l'article 2 du décret du 12 octobre 1977 (...)" ; qu'aux termes de l'article 2 du décret du 12 octobre 1977 susvisé, dans sa rédaction alors en vigueur : "Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. - L'étude d'impact présente successivement : - 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels, agricoles (...) affectés par les aménagements ou ouvrages ; - 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques (...) - 4° Les mesures envisagées (...) pour supprimer, réduire, et si possible compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes (...)" ;

Considérant que l'étude d'impact figurant au dossier de création de la zone d'aménagement concerté du "Quartier de La Touche", approuvé par la délibération n° 181-03 du 2 octobre 2003 du conseil municipal de Chavagne, mentionne que le projet, qui comporte la réalisation, au cours d'une période de dix à quinze ans, de 700 à 900 logements, couvre une superficie de près de 51 hectares située au sud du bourg et comprenant, pour l'essentiel, des terres agricoles où les seules constructions sont celles de la ferme "de La Touche" ; que, s'il y est précisé que cette ferme, exploitée par M. et Mme X, représente environ 29 hectares, soit près de 60 % de la zone d'étude, il y est également indiqué qu'il n'a pas été possible d'obtenir des informations descriptives sur cette exploitation, ni sur les parcelles la constituant ; que, s'agissant de l'analyse des impacts du projet sur l'agriculture, il y est noté que l'incidence la plus forte se fera sentir sur ladite exploitation, mais qu'en l'absence de données relatives à celle-ci, il n'est pas possible d'estimer ces impacts, ni de proposer des mesures compensatoires ; que, dès lors, et quand bien même M. et Mme X n'auraient pas fourni les documents descriptifs de leur exploitation qui leur étaient demandés, ladite étude d'impact, d'une part, ne procède pas à une analyse suffisante de l'état initial des espaces agricoles du site et des effets du projet sur l'activité agricole, d'autre part, ne présente pas les mesures destinées à supprimer, réduire, et si possible, compenser les conséquences dommageables de ces effets ; qu'ainsi, cette étude, qui n'est pas en relation avec l'importance des travaux et aménagements envisagés dans un espace agricole et leur incidence prévisible sur cet espace, méconnaît les dispositions précitées de l'article 2 du décret du 12 octobre 1977 ; que, prise sur le fondement de cette étude irrégulière, la délibération contestée est entachée d'irrégularité pour ce second motif ;

Considérant, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du Code de l'urbanisme, qu'en l'état du dossier, aucun autre moyen ne paraît susceptible de fonder l'annulation prononcée par le présent arrêt ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. et Mme X sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Rennes a rejeté les conclusions de leur demande tendant à l'annulation de la délibération n° 181-03 du 2 octobre 2003 du conseil municipal de Chavagne ;

Sur la requête n° 06NT01087 : - Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 300-4 du Code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de la délibération n° 221-03 du 4 décembre 2003 : "L'Etat, les collectivités locales ou leurs établissements publics peuvent confier l'étude et la réalisation des opérations d'aménagement prévues par le présent livre à toute personne publique ou privée y ayant vocation. - Lorsque la convention est passée avec (...) une société d'économie mixte (...) elle peut prendre la forme d'une convention publique d'aménagement (...). - Les dispositions du chapitre IV du titre II de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques ne sont pas applicables aux conventions publiques d'aménagement établies en application du présent article (...)" ;

Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 1er de la directive 93-37-CEE du Conseil du 14 juin 1993, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, alors en vigueur : "Aux fins de la présente directive: - a) les marchés publics de travaux sont des contrats à titre onéreux, conclus par écrit entre, d'une part, un entrepreneur et, d'autre part, un pouvoir adjudicateur défini au point b) et ayant pour objet soit l'exécution, soit conjointement l'exécution et la conception des travaux relatifs à une des activités visées à l'annexe II ou d'un ouvrage défini au point c), soit la réalisation, par quelque moyen que ce soit, d'un ouvrage répondant aux besoins précisés par le pouvoir adjudicateur ; - b) sont considérés comme pouvoirs adjudicateurs (...) les collectivités territoriales (...) ; - c) on entend par ouvrage le résultat d'un ensemble de travaux de bâtiment et de génie civil destiné à remplir par lui-même une fonction économique ou technique (...) ; - e) les procédures ouvertes sont les procédures nationales dans lesquelles tout entrepreneur intéressé peut présenter une offre ; - f) les procédures restreintes sont les procédures nationales dans lesquelles seuls les entrepreneurs invités par les pouvoirs adjudicateurs peuvent présenter une offre ; - g) les procédures négociées sont les procédures nationales dans lesquelles les pouvoirs adjudicateurs consultent les entrepreneurs de leur choix et négocient les conditions du marché avec un ou plusieurs d'entre eux (...)" ; qu'aux termes de l'article 6 de la même directive : "1. La présente directive s'applique : - a) aux marchés publics de travaux dont la valeur estimée hors taxe sur la valeur ajoutée (TVA) égale ou dépasse l'équivalent en écus de 5 millions de droits de tirage spéciaux (DTS) (...)" ; qu'enfin, aux termes de l'article 7 de la directive : "1. Pour passer leurs marchés publics de travaux, les pouvoirs adjudicateurs appliquent les procédures définies à l'article 1er points e), f) et g) (...)" ;

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de la convention publique d'aménagement à conclure entre la commune et la Société d'Economie Mixte d'Aménagement et d'Equipement de la Bretagne, approuvé par la délibération n° 221-03 du 4 décembre 2003 du conseil municipal de Chavagne, prévoit l'édification, sur le territoire de la zone d'aménagement concerté du Quartier de la Touche, de 700 à 900 logements, ainsi que la réalisation de divers équipements d'infrastructure ; qu'il confie, en particulier, à ladite société, l'exécution de l'ensemble des travaux de voirie et de réseaux divers, la commune devenant, d'ailleurs, propriétaire des équipements ainsi réalisés au fur et à mesure de leur construction ; que la rémunération de la société d'économie mixte consiste, notamment, dans le versement, par la commune, de sommes représentant un pourcentage déterminé des dépenses supportées par l'aménageur ; que, dès lors, la convention à conclure entre la commune de Chavagne, qui a la qualité de pouvoir adjudicateur au sens de l'article 1er, point b), de la directive 93-37-CEE et la Société d'Economie Mixte d'Aménagement et d'Equipement de la Bretagne, qui a la qualité d'entrepreneur au sens du point a) du même article, en vue de la réalisation, à titre onéreux, de l'ouvrage constitué par les équipements d'infrastructure de la zone d'aménagement concerté, présente le caractère d'un marché public de travaux au sens des dispositions précitées dudit article 1er ; que la valeur totale hors taxe de ce marché, qui s'établit à environ 35 millions d'euro, dépasse le montant de 6 242 028 euro, qui était alors la contrevaleur de la somme de 5 millions de droits de tirage spéciaux représentant le seuil fixé au paragraphe 1 de l'article 6 de la directive ; que, dans ces conditions, la passation de la convention publique d'aménagement était, en application des dispositions de l'article 7 de la directive 93-37-CEE, soumise aux obligations de publicité et de mise en concurrence prévues par la directive ; qu'il est constant que la conclusion de ladite convention n'a pas été précédée d'une procédure assurant le respect de ces obligations ; que, par suite, la délibération contestée, qui approuve un projet de convention établi en méconnaissance des objectifs fixés par la directive 93-37-CEE, est, elle-même, entachée d'illégalité ;

Considérant, il est vrai, qu'aux termes de l'article 11 de la loi du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement : "Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validées, en tant que leur légalité serait contestée au motif que la désignation de l'aménageur n'a pas été précédée d'une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes : - 1° (...) les conventions publiques d'aménagement (...) signées avant la publication de la présente loi" ;

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la convention publique d'aménagement relative à la zone d'aménagement concerté du Quartier de la Touche, a été signée le 19 décembre 2003, avant la publication de la loi du 20 juillet 2005 ; que les dispositions précitées de l'article 11 de la loi, qui font obstacle à ce que puisse être invoquée l'illégalité d'une telle convention en tant qu'elle désigne un aménageur, sans que cette désignation ait été précédée de mesures de publicité et de mise en concurrence, emportent nécessairement le même effet à l'égard de la délibération du conseil municipal approuvant ladite convention ;

Mais considérant que les dispositions de l'article 11 de la loi du 20 juillet 2005, qui ont pour objet de soustraire la passation des conventions publiques d'aménagement à toute procédure de publicité et de mise en concurrence, ne sont pas compatibles avec les objectifs de la directive 93-37-CEE ; qu'ainsi, la commune de Chavagne ne saurait utilement se prévaloir des dispositions en cause qui, en raison de cette incompatibilité, ne peuvent avoir d'incidence sur l'illégalité dont est entachée la délibération contestée ;

Considérant que, si la commune fait valoir, par ailleurs, que, la délibération du 4 décembre 2003 ayant été adoptée conformément aux dispositions, alors en vigueur, de l'article L. 300-4 du Code de l'urbanisme, lesquelles dispensaient expressément la passation des conventions publiques d'aménagement de la procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes, prévue à l'article 38 de la loi du 29 janvier 1993, l'obligation faite à la collectivité publique de recourir à cette procédure, méconnaîtrait le principe de sécurité juridique, une telle obligation ne saurait être regardée comme remettant en cause des situations contractuelles légalement nouées, dès lors que les dispositions sus-analysées de l'article L. 300-4 du Code de l'urbanisme n'étaient pas, elles-mêmes, compatibles avec les objectifs de la directive 93-37-CEE ;

Considérant, enfin, que la commune de Chavagne, qui n'a pas la qualité d'opérateur économique, ne saurait davantage invoquer utilement une violation du principe de confiance légitime ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Chavagne n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, qui est suffisamment motivé, le Tribunal administratif de Rennes a annulé la délibération n° 221-03 du 4 décembre 2003 du conseil municipal, approuvant la convention publique d'aménagement de la zone d'aménagement concerté du Quartier de la Touche à conclure entre la commune et la Société d'Economie Mixte d'Aménagement et d'Equipement de la Bretagne et autorisant le maire à signer la convention ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative :

Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative, de condamner la commune de Chavagne à verser à M. et Mme X une somme de 1 500 euro au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, ces mêmes dispositions font obstacle à ce que M. et Mme X, qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante, soient condamnés à verser à la commune de Chavagne la somme que celle-ci demande au titre des frais exposés par elle ;

Décide :

Article 1er : Le jugement, en date du 13 avril 2006, du Tribunal administratif de Rennes est annulé en tant qu'il rejette les conclusions de la demande de M. et Mme X tendant à l'annulation de la délibération n° 181-03, en date du 2 octobre 2003, du conseil municipal de Chavagne approuvant le dossier de création de la zone d'aménagement concerté du "Quartier de La Touche".

Article 2 : La délibération n° 181-03, en date du 2 octobre 2003, du conseil municipal de Chavagne approuvant le dossier de création de la zone d'aménagement concerté du "Quartier de La Touche", est annulée.

Article 3 : La requête n° 06NT01087 de la commune de Chavagne est rejetée.

Article 4 : La commune de Chavagne versera à M. et Mme X une somme de 1 500 euro (mille cinq cents euro) au titre de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative.

Article 5 : Les conclusions de la commune de Chavagne tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme Eugène X et à la commune de Chavagne (Ille-et-Vilaine).

Une copie sera transmise, pour information, au ministre d'Etat, ministre de l'Ecologie, du Développement et de l'Aménagement durables.