Commission, 15 décembre 2009, n° 2010-815

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) (1), et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa, vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a), après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations, conformément aux articles précités (2), et vu les réponses obtenues, considérant ce qui suit:

I. PROCÉDURE

(1) Par courriel du 30 avril 2004, les autorités polonaises ont notifié deux régimes d'aides en faveur de l'opérateur postal polonais, l'entreprise de service public Poczta Polska, dans le cadre de la procédure dite transitoire prévue à l'annexe IV, point 3, de l'acte relatif aux conditions d'adhésion à l'Union européenne de la République tchèque, de la République d'Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque.

(2) Ces deux régimes d'aides ont été enregistrés sous les numéros suivants: PL 45/04 (compensation versée à Poczta Polska pour la prestation de services postaux universels) et PL 49/04 (aide à Poczta Polska pour des investissements liés à la prestation de services postaux universels.

(3) Les 26 juillet 2004, 26 novembre 2004 et 7 février 2005, la Commission a demandé des renseignements complémentaires, que les autorités polonaises lui ont fournis par lettres des 10 septembre 2004, 27 octobre 2004, 3 décembre 2004 et 29 mars 2005.

(4) Les autorités polonaises et les services de la Commission se sont rencontrés deux fois, les 25 octobre 2004 et 31 janvier 2005. Le 20 juin 2005, la Commission a reçu des informations complémentaires de la part des autorités polonaises.

(5) Par lettre du 29 juin 2005, la Commission a informé la Pologne qu'elle avait décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à l'égard des deux régimes d'aides, qui ont été enregistrés sous les numéros suivants: C 21-05 (compensation versée à Poczta Polska pour la prestation de services postaux universels) et C 22-05 (aide à Poczta Polska pour des investissements liés à la prestation de services postaux universels).

(6) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (3). La Commission y invitait les parties intéressées à présenter leurs observations.

(7) La Commission n'a reçu aucune observation d'autres parties intéressées.

(8) La Pologne a présenté ses observations par lettre du 9 août 2005. Une réunion s'est tenue entre les autorités polonaises et les services de la Commission le 10 janvier 2006 et la Commission a demandé des renseignements complémentaires par lettre du 24 janvier 2006.

(9) Par lettre du 10 février 2006, les autorités polonaises ont informé la Commission de leur intention de retirer la notification concernant le régime d'aides C 22-05 (aide à Poczta Polska pour des investissements liés à la prestation de services postaux universels). En réponse à une demande de la Commission du 27 février 2006, les autorités polonaises ont indiqué, par lettre du 13 mars 2006, qu'elles ne mettraient pas à exécution le projet d'aide faisant l'objet de la notification en question et qu'elles avaient modifié le cadre juridique du régime afin d'éliminer la possibilité d'accorder des aides à l'investissement (4).

(10) Par décision du 27 avril 2006, la Commission a clos la procédure ouverte en vertu de l'article 88, paragraphe 2, du traité CE concernant l'aide C 22-05 (aide à Poczta Polska pour des investissements liés à la prestation de services postaux universels), désormais sans objet (5) du fait que l'aide n'a jamais été mise à exécution.

(11) Par lettre du 23 février 2006, les autorités polonaises ont communiqué à la Commission des renseignements complémentaires au sujet de l'aide d'État C 21-05 (compensation versée à Poczta Polska pour la prestation de services postaux universels). Elles ont toutefois indiqué qu'en 2004 et 2005, l'État n'avait versé aucune compensation à Poczta Polska pour la prestation du service postal. Le régime en cause n'a été ni financé ni appliqué en 2004 et 2005.

(12) Le 9 janvier 2007, la Commission a décidé de clore partiellement, pour la période 2004-2005, la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE ouverte à l'égard de l'aide C 21-05 (compensation versée à Poczta Polska pour la prestation de services postaux universels), désormais sans objet puisque l'aide n'a pas été mise à exécution en 2004 et 2005. La procédure fondée sur l'article 88, paragraphe 2, du traité CE reste ouverte pour la période commençant le 1 er janvier 2006 (6). La Commission a demandé des renseignements sur le régime d'aides en question pour la période débutant en 2006, par lettre du 3 janvier 2007 à laquelle les autorités polonaises ont répondu par lettre du 1 er février 2007.

(13) Poczta Polska disposait du statut d'entreprise de service public et exerçait des activités sur la base de la loi du 30 juillet 1997 relative à l'entreprise de service public Poczta Polska. Dans sa décision du 24 avril 2007 concernant l'aide d'État n° E 12/05 (garantie illimitée octroyée par le Trésor public à Poczta Polska), la Commission a reconnu que l'impossibilité pour Poczta Polska de faire faillite en raison de son statut juridique assurait à l'entreprise une garantie d'État illimitée (7).

(14) Conformément au plan adopté par le Conseil des ministres le 11 avril 2006, le changement de statut de Poczta Polska devait comporter deux étapes: la commercialisation et la privatisation. Le 25 juin 2008, la Pologne a informé la Commission de l'entrée en vigueur, le 25 avril 2008, d'une nouvelle loi, datée du 11 avril 2008, modifiant la loi en vertu de laquelle Poczta Polska échappait aux procédures d'insolvabilité ordinaires. Cette nouvelle loi n'éclaire cependant pas la Commission sur le système juridique qui s'applique à Poczta Polska, dès lors qu'il apparaît que son statut juridique n'a pas changé.

(15) La première étape du changement de statut a été réalisée en vertu de la loi du 5 septembre 2008 sur la commercialisation de l'entreprise de service public Poczta Polska (8), qui a transformé l'entreprise d'État en une société anonyme détenue à 100 % par le Trésor public. Poczta Polska s'est ainsi vu retirer le statut juridique qui la protégeait de la faillite. La garantie d'État illimitée en faveur de Poczta Polska a de même été supprimée et l'entreprise est désormais soumise aux procédures d'insolvabilité ordinaires.

(16) Les autorités polonaises et la Commission se sont rencontrées les 27 juin 2007, 20 juillet 2007, 26 septembre 2007 et 25 juillet 2008.

(17) À l'issue de ces réunions, les autorités polonaises ont transmis des renseignements complémentaires, qui ont été enregistrés par la Commission les 7 décembre 2007 (A/40109/a), 8 février 2008 (A/2536), 15 avril 2008 (A/7047), 28 avril 2008 (A/8137), 18 juin 2008 (A/13261), 7 novembre 2008 (A/23609), 6 janvier 2009 (A/191), 2 février 2009 (A/2483), 29 avril 2009 (A/10409), 15 juin 2009 (A/14530), 4 septembre 2009 (A/19121), 14 septembre 2009 (A/19796), 25 septembre 2009 (A/20558), 1 er octobre 2009 (A/20997) et 2 novembre 2009 (A/23309).

II. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L'AIDE

II.1. Bénéficiaire

(18) Poczta Polska, opérateur postal public, a été fondée le 1 er janvier 1992 par arrêté du ministre des télécommunications du 4 décembre 1991 et est issue de la scission de l'entité publique Poczta Polska, Telegraf i Telefon en deux entreprises distinctes: Telekomunikacja Polska et Poczta Polska.

(19) Par la loi du 12 juin 2003 - Loi postale (ci-après "la loi postale") (9), Poczta Polska est chargée (10) de fournir le service postal universel sur l'ensemble du territoire de la République de Pologne.

(20) Dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie de développement de Poczta Polska 2004-2006, l'entreprise a été transformée en holding. À l'issue de ces modifications de la composition du groupe Poczta Polska, propriété du Trésor public, les filiales suivantes ont été créées:

- Bank Pocztowy SA, banque postale détenue à 75 % par Poczta Polska (ci-après "BP"),

- Pocztylion-Arka Powszechne Towarzystwo Emerytalne SA, fonds de pension détenu à 33 % par Poczta Polska,

- Pocztowa Agencja Uslug Finansowych SA, société assurant des services financiers détenue à 60 % par Poczta Polska (ci-après "PAUF"),

- Post MEDIA Serwis Sp. z o.o. (11), initialement prestataire de services de financement locatif, aujourd'hui société davantage orientée vers la prestation de services de publicité et d'édition, entièrement détenue par Poczta Polska,

- Postdata SA, fournisseur de systèmes informatiques détenu à 51 % par Poczta Polska,

- Pocztowe Towarzystwo Ubezpieczen Wzajemnych, mutuelle d'assurance entièrement détenue par Poczta Polska (ci-après "PTUW").

(21) En 2007, Poczta Polska a fourni ses services par l'intermédiaire de 8 692 bureaux de poste, dont 53 % étaient situées en zone rurale et 47 % en zone urbaine. Poczta Polska est le premier employeur de Pologne; en 2006, il employait 95 000 personnes.

(22) Poczta Polska est active principalement dans le secteur de la poste. Outre le service postal universel (réservé ou non), l'entreprise assure aussi d'autres services qui n'en font pas partie, parmi lesquels la distribution expresse, la philatélie, la distribution de la presse et des services de marketing direct.

(23) En raison de la diminution constante du volume des services postaux publics, en particulier en zone rurale, pour exploiter au maximum les infrastructures et les ressources humaines tout en respectant les obligations en termes d'accessibilité, Poczta Polska s'est tournée depuis quelques années vers les services financiers et d'autres activités économiques et coopère avec certains établissements financiers et compagnies d'assurance. Certains services déficitaires relevant de l'activité commerciale de l'entreprise sont actuellement supprimés dans le cadre d'un programme d'amélioration lancé fin 2008. En outre, Poczta Polska entend accroître dans un avenir proche le nombre et le volume des services fournis par Bank Pocztowy, PAUF et PTUW, ce qui, combiné au processus de renégociation des prix de transfert actuellement en cours devrait, conformément aux attentes de la Pologne, conduire en quelques années à assurer au groupe Poczta Polska un rendement satisfaisant des activités exercées par ces filiales.

(24) L'activité financière de Poczta Polska englobe la vente de produits appartenant à Bank Pocztowy (filiale de Poczta Polska et de la banque PKO BP), à savoir des prêts, des comptes et des dépôts, des services de financement locatif (par l'intermédiaire de la filiale Post Media Serwis de Poczta Polska), divers services financiers, parmi lesquels le transfert d'argent vers un compte bancaire, la remise d'argent en espèces au domicile du destinataire sous la forme d'un mandat, la perception de la redevance audiovisuelle et l'encaissement de chèques bancaires émis par diverses banques, ainsi que des crédits en espèces. Poczta Polska est aussi active sur le marché des assurances, où elle place des produits d'assurance et des produits financiers émis par des entreprises dans lesquelles elle détient une participation [PAUF, OFE Pocztylion et PTUW (12)]. Poczta Polska gère aussi un fonds de pension, Pocztylion - Arka PTE SA

(25) Par ailleurs, Poczta Polska fournit aussi des services informatiques, par l'intermédiaire de sa filiale PostData, ainsi que des services de commerce électronique.

(26) D'un point de vue organisationnel, Poczta Polska est composée (13):

- de 4 unités opérationnelles (centres de profit): le centre responsable des services postaux, le centre chargé de la concession de services, le centre responsable de la logistique et le centre chargé du réseau postal,

- de 5 unités d'appui: le centre informatique, le centre responsable des infrastructures, le centre chargé des services financiers, le centre chargé de la gestion de la sécurité et le centre responsable de la comptabilité,

- d'une direction générale.

<emplacement tableau>

(27) Au cours de l'exercice 2006, Poczta Polska a réalisé un chiffre d'affaires de 6 289 millions de PLN (14), un résultat d'exploitation de 146 millions de PLN et un bénéfice net de 124 millions de PLN. Au 31 décembre 2006, son capital propre s'élevait à 1 573 millions de PLN, ses passifs et provisions pour passifs à 2 597 millions de PLN, dont 1 525 millions de PLN correspondant à des passifs courants.

(28) Poczta Polska fournit des services relevant de 3 types d'activité:

- son activité de base (service postal universel, services contractuels et services commerciaux),

- des activités auxiliaires (activités annexes répondant principalement à des besoins internes à Poczta Polska (15) afin d'appuyer l'activité de base, la vente et la gestion, par exemple des services de transport ou la protection des biens et des personnes assurant le transport et le stockage d'argent),

- une activité sociale [services au personnel dans les domaines, par exemple, du logement, de la restauration, de la protection de la santé et de la formation (16)].

(29) En 2006, Poczta Polska a réalisé 99 % de son chiffre d'affaires grâce à son activité de base, qui englobe: i) le service postal universel (réservé ou non), ii) des services contractuels (en particulier des services postaux autres qu'universels, des services financiers, comme le versement de liquidités sur des comptes bancaires, la gestion de prêts et de dépôts de Bank Pocztowy, la gestion de la redevance audiovisuelle et l'intermédiation en assurance) et iii) des services commerciaux (notamment la vente de marchandises, la philatélie, la vente de livres par correspondance, le commerce de devises, etc.).

II.2. Service postal universel confié à Poczta Polska

(30) En vertu de l'article 46, paragraphe 2, de la loi postale du 12 juin 2003 (17), Poczta Polska est chargée de fournir le service postal universel sur le territoire de la République de Pologne.

(31) L'article 3, point 25, de la loi postale définit comme service postal universel les services postaux couvrant:

- la levée, le transport et la distribution:

- des envois postaux jusqu'à 2 000 g, y compris les envois recommandés et les envois à valeur déclarée,

- des colis postaux jusqu'à 10 000 g, y compris les envois à valeur déclarée,

- des cécogrammes,

- la distribution des colis postaux jusqu'à 20 000 g expédiés de l'étranger,

- le traitement des mandats postaux,

fournis dans le cadre de services nationaux et transfrontières sur le territoire de la République de Pologne, de manière uniforme, à des conditions équivalentes et à des prix abordables, avec le niveau de qualité exigé par la loi et en assurant la levée de chaque boîte aux lettres et la distribution des envois au moins une fois par jour ouvrable et pas moins de 5 jours par semaine.

(32) Les conditions de prestation du service postal universel sont arrêtées par le règlement du ministre des infrastructures du 9 janvier 2004 concernant les modalités de prestation du service postal universel (18).

(33) Le délai d'acheminement des envois est fixé comme suit:

- lettres prioritaires: J + 1 82 % des envois, J + 2 90 %, J + 3 94 %,

- lettres non prioritaires: J + 3 85 %, J + 5 97 %,

- colis postaux prioritaires: J + 1 80 %,

- colis postaux non prioritaires: J + 3 90 %.

(34) L'opérateur doit exploiter un bureau de poste:

- pour 7 000 habitants en zone urbaine,

- pour 65 km 2 en zone rurale.

(35) En outre, toute commune de plus de 2 500 habitants doit compter au moins un bureau de poste. Les communes de moins de 2 500 habitants peuvent être couvertes par un bureau de poste établi sur le territoire d'une commune voisine ou par un bureau de poste mobile, à condition que cela garantisse une meilleure qualité de service ou que les autorités locales y aient donné leur accord préalable. Les bureaux de poste doivent être ouverts au moins 5 jours par semaine.

(36) L'article 47 de la loi postale définit les services qui sont réservés à Poczta Polska, à savoir:

- la levée, le transport et la distribution sur le territoire national:

- du courrier (actuellement, d'un poids ne dépassant pas 50 g),

- du publipostage (actuellement, d'un poids ne dépassant pas 50 g),

- d'envois autres que ceux mentionnés ci-dessus, postés d'une manière qui ne permet pas la vérification de leur contenu (actuellement, d'un poids ne dépassant pas 50 g),

- la levée, le transport et la distribution des envois transfrontières (actuellement, d'un poids ne dépassant pas 50 g).

(37) En vertu de l'article 50 de la loi postale, la rémunération du service postal universel doit être orientée sur les coûts, elle doit être unique sur l'ensemble du territoire national, transparente et non discriminatoire.

(38) Par ailleurs, la même loi interdit clairement de financer le service postal universel qui n'est pas réservé à l'aide de ressources tirées des services réservés.

II.3. Mesure considérée

(41) Sur la base de l'article 17 de la loi du 30 juillet 1997 relative à l'entreprise de service public Poczta Polska (19), ainsi que de la loi postale, du règlement du ministre des infrastructures du 9 janvier 2004 concernant les modalités de prestation du service postal universel et du règlement du ministre des finances du 24 décembre 2003 relatif à la répartition des coûts du prestataire du service postal universel, les autorités polonaises entendent accorder une subvention à Poczta Polska pour compenser les pertes éventuelles supportées en liaison avec la prestation du service postal universel.

(42) Cette subvention sera accordée ex post, en fonction des pertes éventuelles enregistrées pour un exercice donné. Le montant de la subvention sera limité à celui des pertes supportées.

(43) L'évaluation approfondie du régime par la Commission a concerné en particulier le fait de savoir si la mesure considérée remplissait les conditions de compatibilité définies dans l'encadrement communautaire des aides d'État sous forme de compensations de service public. Dans le cadre de son appréciation, la Commission a principalement cherché à s'assurer à suffisance que l'État ne compensera pas de manière excessive le surcoût net (20) que Poczta Polska supportera pour l'exécution de l'obligation de service postal universel.

III. OBSERVATIONS D'AUTRES PARTIES INTÉRESSÉES

(44) La Commission n'a reçu aucune observation d'autres parties intéressées.

IV. OBSERVATIONS PRÉSENTÉES PAR LA POLOGNE

(45) La Pologne a présenté ses observations dans le cadre de la procédure formelle d'examen (voir considérant 17 ci- dessus).

IV.1. Informations communiquées

(46) La Pologne a présenté des informations sur la structure organisationnelle et l'activité de Poczta Polska, les marchés en cause sur lesquels l'entreprise exerce son activité (voir section II.1), la législation applicable, les principes et méthodes comptables pertinents, différentes données utiles et des rapports de l'autorité réglementaire nationale concernant la conformité du système de comptabilité analytique avec l'article 52 de la loi postale et le règlement du ministre des finances du 24 décembre 2003 (ci-après "le règlement").

(47) En particulier, la Pologne a communiqué à la Commission la législation applicable, telle que la loi du 30 juillet 1997 relative à l'entreprise de service public Poczta Polska, la loi postale du 12 juillet 2003 et ses modifications ultérieures, le règlement du ministre des finances du 24 décembre 2003 et la loi du 5 septembre 2008 sur la commercialisation de l'entreprise de service public Poczta Polska.

(48) La Pologne a présenté des informations détaillées sur les principes de séparation comptable et les méthodes de répartition des coûts adoptés par l'opérateur postal pour déterminer les coûts (21) du service postal universel.

(49) La Pologne a fourni des données sur les différentes catégories de coûts et de recettes, les résultats selon le secteur d'activité (22), les résultats précis pour les différents services, des comptes financiers et d'autres types de données financières.

(50) La Commission a eu accès à tous les rapports antérieurs (23) publiés chaque année par l'autorité réglementaire nationale.

IV.2. Système de comptabilité de Poczta Polska

(51) Les autorités polonaises ont indiqué que le système comptable interne de Poczta Polska fonctionnait sur la base de principes de comptabilisation des coûts appliqués de manière cohérente et objectivement fondés, conformément aux dispositions de la loi postale transposant dans la législation polonaise l'article 14, paragraphe 2, de la directive 97-67-CE, qui introduit l'obligation pour les prestataires du service universel de tenir des comptes séparés dans leur comptabilité interne.

(52) Conformément à l'article 52, paragraphe 1 (24) et à l'article 52, paragraphe 2 (25), de la loi postale polonaise, Poczta Polska doit tenir sa comptabilité de manière à i) permettre le calcul des coûts séparément pour chacun des services du domaine réservé et collectivement pour les services du domaine non réservé (service universel et services non universels) et ii) permettre le calcul des coûts unitaires. Conformément à la loi postale, le 24 décembre 2003, le ministre des finances a publié un règlement relatif à la répartition des coûts du pres- tataire du service postal universel (26). Ce règlement (27), qui est entré en vigueur le 1 er janvier 2004, met en œuvre l'article 14, paragraphe 3, de la directive 97-67-CE.

(53) Poczta Polska divise son système comptable intégré en trois grandes catégories:

a) comptabilité financière - les dépenses et les recettes sont comptabilisées selon leur type;

b) comptabilité analytique - les coûts sont affectés aux entités organisationnelles de Poczta Polska selon le centre de coût;

c) système de répartition des coûts, directe ou indirecte, par produit.

IV.2.1. Système de répartition des coûts

(54) Dans le cadre de la comptabilité financière visée au point a), les dépenses sont comptabilisées selon leur type (28).

(55) Dans le cadre de la comptabilité analytique visée au point b), la comptabilisation des coûts et des recettes couvre:

- les centres de responsabilité, à savoir les entités organisationnelles responsables de la prestation des services,

- les canaux de distribution, à savoir les entités responsables des ventes.

(56) Dans le cadre du système de répartition des coûts par service visé au point c), les coûts se répartissent en:

- coûts directs: coûts directs: ces coûts peuvent être affectés directement à un service donné sur la base d'une mesure directe ou de justificatifs. En 2006, ils représentaient [...] (*) de la totalité des coûts de Poczta Polska. Ces coûts couvrent par exemple le coût des imprimés utilisés pour des services donnés, le paiement des frais terminaux à des administrations postales étrangères ou les frais de fonctionnement de cellules pour la redevance audiovisuelle,

- coûts indirects: les coûts qui ne peuvent être directement affectés à des services sont comptabilisés sur des comptes de coûts indirects, puis ventilés par service à l'aide de clés de répartition prédéfinies. En 2006, ils représentaient [...] de la totalité des coûts de Poczta Polska. Les principales catégories de coûts indirects (29) sont les suivantes:

a) charges d'exploitation (30): en 2006, elles représentaient [...] de la totalité des coûts de Poczta Polska. Ces charges ont trait au processus technologique de la prestation de services tels que la levée, le tri et la distribution des envois. C'est ce processus qui mobilise le plus de personnel au sein de Poczta Polska, ce qui explique que les coûts supportés sont élevés. Par ailleurs, relèvent également des charges d'exploitation les coûts d'amortissement et d'entretien du matériel entrant dans ce processus technologique, telles que les machines de tri, les bandes transporteuses, les balances, etc. Les charges d'exploitation sont ventilées par service à l'aide de clés dont la valeur est fonction de la durée nécessaire à l'accomplissement des services. Les différentes opérations exécutées dans les bureaux de poste, les centres de tri et les zones de distribution sont normalisées (31). En 2006, Poczta Polska a enregistré près de 600 actions normalisées, qui sont régulièrement actualisées. En 2006, l'examen a porté sur 5 577 bureaux de poste, 242 centres de tri et 23 800 zones de distribution;

b) frais de transport (32): en 2006, ils représentaient [...] de la totalité des coûts de Poczta Polska. Ces frais couvrent le transport de cargaisons postales par le centre responsable de la logistique et par des transporteurs extérieurs. Les frais de transport sont ventilés par service à l'aide de clés établies en fonction du poids (33) de l'envoi postal transporté;

c) frais de maintien du réseau (34): en 2006, ils représentaient [...] de la totalité des coûts de Poczta Polska. Il s'agit des frais de maintien des bureaux de poste, par exemple les coûts liés aux loyers, à l'énergie, à l'équipement, à l'entretien et à la rénovation des installations, les impôts et taxes. Selon les autorités polonaises, ces coûts sont ventilés entre tous les types de service, et non pas uniquement imputés aux services postaux publics aux fins desquels ce réseau a été mis en place et est maintenu. Ils sont imputés aux services en fonction de la somme i) coûts directs + ii) charges d'exploitation indirectes + iii) frais de transport indirects déjà rapportés aux services;

d) autres coûts indirects (35): en 2006, ils représentaient [...] de la totalité des coûts de Poczta Polska. Ces coûts couvrent en particulier les coûts du centre responsable de la logistique liés à la distribution des colis et des envois en contre- remboursement, à la distribution et la collecte des envois exprès et aux télégrammes postaux, les coûts de services extérieurs pour la levée des boîtes aux lettres, la distribution des envois et des imprimés non adressés et les opérations de tri et d'envoi, les frais de transport aérien national et les services extérieurs. Les coûts de distribution de ces envois sont ventilés par service à l'aide de clés établies en fonction du nombre d'envois distribués;

- Autres coûts (ou "frais généraux" (36)): ces coûts sont ventilés par service sur la base d'un coefficient général d'imputation, c'est-à-dire qu'ils sont répartis au pro rata, selon un taux de majoration des coûts préalablement affectés. Les principales catégories de ces autres coûts sont les suivantes:

a) frais généraux, dépenses administratives et frais de développement (généraux) (37): en 2006, ils représentaient [...] des coûts de l'ensemble des services. Ces coûts concernent en particulier les dépenses consacrées à l'administration générale, à la comptabilité et aux finances, ainsi qu'aux travaux de développement. Ils couvrent, entre autres, l'amortissement des bâtiments, des structures et des locaux, ainsi que des machines et des installations tant d'utilité générale que constituant l'équipement des postes de travail des services administratifs, les frais de fonctionnement et de maintien des structures administratives et de leur équipement, les salaires et autres coûts liés aux salaires; les fournitures de bureau consommées par les services administratifs, les frais consacrés aux projets de recherche et d'application et à d'autres projets réalisés au niveau central. Ces coûts sont comptabilisés par produit selon la "méthode des coûts engagés" (38).

b) coûts des ventes et coûts commerciaux: en 2006, ils représentaient [...] des coûts de l'ensemble des services.

- les coûts des ventes (39): sont les coûts liés à la vente des services, au nombre desquels figurent, entre autres, les coûts liés au maintien des ventes, les frais de commercialisation et les coûts de publicité. Ces coûts sont comptabilisés par produit selon la "méthode des coûts engagés",

- les coûts commerciaux (40): sont les coûts supportés en liaison avec l'exercice de l'activité commerciale; ils couvrent la commercialisation et la distribution de marchandises commerciales dans les bureaux de poste, les stations-service et les cafétérias, ainsi que la vente de produits philatéliques. Ce sont principalement des coûts de maintien des stocks de produits commerciaux et les coûts de personnel et d'équipement liés à cette activité. Ces coûts sont imputés sur le coût d'achat des marchandises et des fournitures vendues;

c) charges financières: ce sont les coûts liés aux intérêts, aux différences de taux de change, à la location de moyens de transport et à d'autres immobilisations, qui entrent dans le calcul du coût des services. En 2006, ils représentaient [...] des coûts de l'ensemble des services fournis par Poczta Polska.

(57) La comptabilité analytique de Poczta Polska est tenue dans le cadre de sa comptabilité générale.

(58) Une part importante des coûts de Poczta Polska est constituée de coûts indirects dont il est possible de déterminer les composantes et leur poids. Les "autres coûts", qui ne peuvent être classés ni parmi les coûts directs ni parmi les coûts indirects, sont ventilés entre services au stade du calcul des coûts unitaires, au pro rata des coûts préalablement affectés aux différents services (41).

(59) Des modifications ont été apportées à la méthode de calcul des coûts unitaires; l'ordre d'affectation aux "autres coûts", fondé sur une majoration au pro rata des coûts directs et indirects préalablement comptabilisés (42) a, par exemple, été modifié. Les coûts unitaires de Poczta Polska sont calculés par le centre responsable de la comptabilité.

<emplacement tableau>

Modèle comptable de Poczta Polska

IV.2.2. Système de répartition des produits

(60) Les produits des ventes résultent des activités postales, financières et autres (43) exercées par Poczta Polska. Les produits financiers couvrent principalement les recettes tirées des dividendes et des intérêts (par exemple, sur les dépôts, les créances commerciales). Les autres produits d'exploitation concernent principalement les recettes tirées de la cession d'actifs non financiers, de dommages- intérêts obtenus, de montants admis en non-valeur au titre de créances restant dues, de l'annulation de provisions non utilisées et les recettes de l'activité sociale.

(61) Les produits des ventes sont habituellement répartis directement entre les services. Les produits financiers et les autres produits d'exploitation qui peuvent être directement affectés à un groupe de services donné ont été répartis comme suit:

- produits financiers résultant de différences de change: [...] de ces produits, qui proviennent de différences de change positives enregistrées à l'occasion de règlements entre administrations au titre du courrier transfrontière, ont été affectés au groupe des services postaux (universels et non universels), et les [...] restants, directement liés à la vente de devises, ont été affectés au troisième groupe de services ("autres services") (44),

- autres produits d'exploitation, résultant des subventions versées pour les services que la loi oblige à fournir gratuitement:: ces produits ont été intégralement affectés aux services universels concernés.

(62) Les produits financiers et les autres produits d'exploitation qui n'ont pas pu être affectés directement à des services ont été affectés aux groupes de services suivant les mêmes proportions que celles utilisées lors de la ventilation des charges financières et autres charges d'exploitation entre ces groupes de services.

IV.2.3. Données sur les charges et les produits des trois catégories de services de Poczta Polska

(63) Poczta Polska fournit 151 services, répartis en 3 grandes catégories: les services postaux, les services financiers et les autres services. Chaque service fait l'objet d'un compte distinct. La ventilation des charges et des produits de l'exercice 2006 entre les trois grandes catégories de services de Poczta Polska est présentée dans l'annexe 1.

IV.3. Garantie supplémentaire d'adéquation du système comptable

(64) La loi postale (45) prévoit, d'une part, que l'autorité réglementaire nationale veille de manière adéquate à ce que Poczta Polska tienne une comptabilité conforme aux dispositions de ladite loi ainsi qu'à celles du règlement du 24 décembre 2003 et, d'autre part, que le cabinet d'audit chargé de l'examen des comptes du prestataire du service universel vérifie aussi que ces comptes sont tenus conformément aux dispositions précitées relatives à une comptabilité séparée.

(65) Selon la Pologne, l'autorité réglementaire nationale (UKE) a correctement évalué, entre autres, la mesure dans laquelle Poczta Polska remplissait les exigences énoncées à l'article 52 de la loi postale et dans le règlement du ministre des finances du 24 décembre 2003. À l'issue de cet examen, il a à chaque fois été conclu que i) le calcul des coûts unitaires était effectué pour chaque service du domaine réservé et ii) les procédures de calcul des coûts traitaient séparément le service postal universel non réservé et les services ne relevant pas du service postal universel, ce qui signifie que Poczta Polska tenait sa comptabilité et établissait sa déclaration de coûts dans le respect des exigences énoncées à l'article 52, paragraphe 1, de la loi postale. En outre, chaque année, le contrôleur légal des comptes a obtenu une assurance raisonnable que Poczta Polska avait, directement et indirectement, réparti ses coûts entre les services et que cette répartition était conforme à la méthode définie dans le règlement du ministre des finances du 24 décembre 2003 relatif à la répartition des coûts du prestataire du service postal universel.

(66) Sur la base de la vérification annuelle effectuée par l'autorité réglementaire nationale, une série de recommandations est proposée dans le rapport. Selon la Pologne, des procédures et des lignes directrices ont été introduites ces dernières années pour améliorer la qualité ou la mise en œuvre des clés de répartition appliquées; par exemple une procédure de contrôle des coûts directs de Poczta Polska a été introduite, dans le cadre de laquelle sont prévues des tâches telles que: a) réévaluer si un type donné de coûts directs peut survenir dans le cadre de la prestation d'un service déterminé, b) vérifier la répartition correcte des coûts directs entre les services, par exemple entre services du domaine réservé et services ne relevant pas du domaine réservé ou entre services aux entreprises et services prioritaires, c) contrôler l'application d'une méthode uniforme de comptabilisation des coûts directs des services dans chacune des branches régionales du centre responsable de la comptabilité et d) réexaminer périodiquement les frais généraux afin d'identifier tous ceux qui ne sont pas liés à la prestation des services postaux.

IV.4. Montant de la compensation versée au titre de l'obligation de prestation du service postal universel

(67) Conformément à l'article 52a, paragraphe 1 (46), de la loi postale, Poczta Polska a droit à la compensation des pertes occasionnées par la prestation du service universel, mais le montant de cette compensation ne doit pas être supérieur à la différence entre les coûts liés à la prestation du service postal universel et les recettes tirées de ce service [voir l'article 52a, paragraphe 2 (47)].

(68) Conformément à l'article 52a, paragraphes 4 et 5, "la subvention pour l'année au cours de laquelle des pertes ont été enregistrées est octroyée au plus tard le 31 décembre de l'année suivante, sur la base des documents suivants, fournis au ministre des télécommunications par le président de l'UKE au plus tard le 30 novembre de l'année qui suit l'année concernée: 1) une copie des comptes financiers de l'opérateur public visés à l'article 52, paragraphe 6, vérifiés par un contrôleur légal des comptes; 2) des informations sur le respect, par l'opérateur, des exigences relatives au service postal universel visées par la loi; 3) des informations sur la vérification des obligations faites à l'opérateur public de tenir des livres comptables et une comptabilité analytique, visées à l'article 52, paragraphes 1 et 2. Les dispositions de l'article 33a s'appliquent mutatis mutandis à la subvention visée au paragraphe 1".

(69) Les autorités polonaises ont fait observer que sur la période 1998-2008, la prestation du service universel postal n'a entraîné aucune perte financière. En conséquence, sur cette période, aucune compensation n'a été versée par l'État.

(70) Une présentation plus détaillée des résultats du secteur des services postaux pour l'exercice 2006 figure dans l'annexe 2.

(71) Selon les prévisions chiffrées établies pour la période 2009-2011, le secteur du service postal universel dégagerait un bénéfice net. Compte tenu de ce qui précède, sur toute la durée du régime d'aides (2006-2011), il est probable que Poczta Polska ne percevra aucune compensation pour l'exécution de l'obligation de service postal universel (pour des informations plus détaillées sur les charges supportées et attendues et sur les produits obtenus et attendus dans le secteur du service postal universel, voir l'annexe 3).

<emplacement tableau>

IV.5. Conclusion

(72) La Pologne a quantifié les charges et les produits relatifs au service postal universel en s'appuyant sur la méthode de séparation des comptes et de répartition des charges et des produits présentée ci-dessus

(73) Les autorités polonaises ont fait observer que, compte tenu i) des informations qu'elles ont transmises sur la méthode de comptabilisation des coûts et les procédures connexes, ii) des données fournies, iii) des dispositions applicables relatives à la compensation et iv) de la non- intégration d'un bénéfice raisonnable dans la base de calcul du montant de la compensation, il n'est pas possible que, dans le cadre du régime d'aides, il y ait surcompensation en faveur de Poczta Polska pour l'exécution de l'obligation de service postal universel.

V. APPRÉCIATION

V.1. Qualification de la mesure en tant qu'aide d'État

(74) Aux termes de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, "sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions".

V.1.1. Existence de ressources d'État

(75) Pour que des avantages puissent être qualifiés d'aides, ils doivent être imputables à l'État et être accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d'État.

(76) En l'espèce, la compensation accordée à Poczta Polska pour l'exécution de l'obligation de service postal universel sera versée à partir du budget de l'État. La base légale pour l'octroi de cette compensation est constituée d'instruments juridiques tels que la loi du 30 juillet 1997 relative à l'entreprise de service public Poczta Polska, la loi postale, le règlement du ministre des infrastructures du 9 janvier 2004 concernant les modalités de prestation du service postal universel et le règlement du ministre des finances du 24 décembre 2003 relatif à la répartition des coûts du prestataire du service postal universel.

(77) Les deux conditions susmentionnées sont donc remplies en l'espèce.

V.1.2. Sélectivité

(78) En outre, l'article 107, paragraphe 1, du TFUE interdit les aides qui favorisent certaines entreprises ou certaines productions, c'est-à-dire qui sont sélectives.

(79) La compensation n'est accordée qu'à Poczta Polska, ce qui signifie qu'elle est sélective.

V.1.3. Avantage

(80) Pour constituer une aide d'État, une mesure doit s'accompagner de l'octroi d'avantages à ses bénéficiaires.

(81) Il ressort de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne que les compensations de service public ne constituent pas des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE lorsqu'elles remplissent certaines conditions (48). En revanche, lorsque ces conditions ne sont pas remplies et que les critères généraux d'applicabilité de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE sont remplis, ces compensations constituent des aides d'État.

(82) Dans son arrêt rendu dans l'affaire Altmark, la Cour a fixé comme suit les conditions dans lesquelles les compensations de service public ne constituent pas des aides d'État:

- "[...] Premièrement, l'entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies [...].

- [...] Deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis, de façon objective et transparente [...].

- [...] Troisièmement, la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable [...].

- [...] Quatrièmement, lorsque le choix de l'entreprise à charger de l'exécution d'obligations de service public, dans un cas concret, n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations."

(83) Lorsque ces quatre conditions sont remplies de manière cumulative, la compensation de service public ne constitue pas une aide d'État, car elle ne confère pas d'avantage économique, et l'article 107, paragraphe 1, et l'article 108 du TFUE ne s'appliquent pas. Lorsque les États membres ne respectent pas ces critères et que les critères généraux d'applicabilité de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE sont remplis, la compensation de service public constitue une aide d'État qui doit être notifiée conformément à l'article 108, paragraphe 3, du TFUE.

(84) En l'espèce, la Commission considère que le quatrième critère n'est pas rempli.

(85) Premièrement, l'attribution du service public ne s'est pas faite dans le cadre d'une procédure ouverte de marché public.

(86) Deuxièmement, les autorités polonaises n'ont pas confirmé que Poczta Polska recevait une compensation déterminée sur la base des coûts d'une entreprise moyenne dans le secteur et la Commission ne saurait affirmer que les coûts de Poczta Polska sont ceux d'une entreprise moyenne bien gérée. En outre, les compensations prévues sont fondées sur les pertes subies. On peut donc conclure qu'il y a lieu de considérer que la mesure sélective en cause confère à Poczta Polska un avantage qui peut être qualifié d'avantage économique au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

V.1.4. Effets sur les échanges et distorsion de concurrence

(87) L'article 107, paragraphe 1, du TFUE interdit aussi les aides qui affectent les échanges entre États membres et qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence.

(88) Dans le cadre de son appréciation de ces deux conditions, la Commission est tenue non pas d'établir une incidence réelle de l'aide sur les échanges entre les États membres et une distorsion effective de la concurrence, mais doit seulement examiner si l'aide est susceptible d'affecter ces échanges et de fausser la concurrence (49). Lorsqu'une aide accordée par un État membre renforce la position d'une entreprise par rapport à d'autres entreprises avec lesquelles elle est en concurrence au sein de l'Union, il y a lieu de considérer que ces dernières sont affectées par l'aide octroyée.

(89) Il n'est pas nécessaire que Poczta Polska elle-même ait pris part à des échanges au sein de l'Union. Une aide octroyée à une entreprise par un État membre peut conduire au maintien ou à une augmentation de l'activité nationale, ce qui peut avoir pour conséquence que des entreprises ayant leur siège dans d'autres États membres auront davatange de difficultés à pénétrer le marché de l'État membre concerné. En outre, le renforcement d'une entreprise qui, jusqu'à présent, ne réalisait pas d'échanges au niveau de l'Union peut lui conférer une assise lui permettant de se lancer sur le marché d'un autre État membre.

(90) Sur le segment du courrier ne relevant pas du domaine réservé, trois opérateurs sont autorisés à fournir des services, à savoir Poczta Polska, Dystrybucja Polska Sp. z o.o. et Indesys Dominik Steinhaus. Selon les autorités polonaises, Poczta Polska jouit encore d'une position forte sur ce segment, car l'un des concurrents (Dystrybucja Polska Sp. z o.o.) se concentre sur la distribution des imprimés publicitaires et l'autre limite son activité à la Mazovie.

(91) La concurrence est rude en Pologne sur le segment des colis et des services de messagerie. La part de marché de Poczta Polska s'élève à [...] sur le segment des colis et à [...] sur le segment des services de messagerie (50). Les opérateurs présents sur ce marché sont, soit des entreprises assurant des services de grande qualité à des prix élevés (DHL, TNT, UPS), soit des entreprises fournissant des services élémentaires (General Logistic Systems, Opek, Schenker, X-Press Kurierzy, Blyskawica, par exemple).

(92) La part de marché de Poczta Polska s'élève à environ [...] sur le segment de la distribution de publicité et à [...] sur le segment des imprimés non adressés (51). Bien que Poczta Polska détienne [...] du marché, on note la mise en œuvre d'une politique agressive de la part d'un nombre croissant de concurrents.

(93) En ce qui concerne les services financiers, la Commission rappelle que le secteur bancaire est ouvert à la concurrence depuis plusieurs années. La libéralisation progressive a accru la concurrence qui pouvait déjà résulter de la libre circulation des capitaux prévue par le TFUE.

(94) L'activité financière de Poczta Polska couvre la vente de produits appartenant à Bank Pocztowy (filiale de la banque PKO BP), à savoir des prêts, des comptes et des dépôts, des services de financement locatif (par l'intermédiaire de la filiale Post MEDIA Serwis de Poczta Polska), divers services financiers, parmi lesquels le transfert d'argent vers un compte bancaire, la remise d'argent en espèces au domicile du destinataire sous la forme d'un mandat, la perception de la redevance audiovisuelle et l'encaissement de chèques bancaires émis par diverses banques, ainsi que des crédits de caisse. Poczta Polska est aussi active sur le marché des assurances, où elle place des produits d'assurance et des produits financiers émis par des entreprises dans lesquelles elle détient une participation (PAUF, OFE Pocztylion et PTUW). Poczta Polska gère aussi un fonds de pension, Pocztylion - Arka PTE SA

(95) Étant donné que Poczta Polska distribue des produits d'assurance et des produits financiers à partir d'une filiale ou de sociétés liées, elle fait concurrence à d'autres banques, compagnies d'assurance et courtiers. En outre, ces dernières années, Poczta Polska a considérablement élargi la gamme des services de paiement qu'elle propose à ses clients, en ajoutant aux instruments postaux traditionnels une série d'instruments qui étaient auparavant propres aux banques (cartes de débit et de crédit, ordres de virement, ordres de paiement par prélèvement des factures de services d'utilité publique). Ces changements ont augmenté le caractère substituable des services financiers offerts par Poczta Polska par rapport à ceux des banques.

(96) Des établissements financiers de différents États membres sont présents en Pologne tant directement, en s'appuyant sur un réseau d'agences ou de représentants, qu'indirectement, en contrôlant des banques et d'autres établissements financiers ayant leur siège en Pologne.

(97) En conclusion, il y a lieu d'affirmer qu'il existe une concurrence entre les entreprises de différents États membres dans les secteurs des services postaux et des services financiers. La compensation de service public qui peut être accordée à Poczta Polska renforcerait la position de l'entreprise par rapport aux entreprises postales et financières ayant leur siège en Pologne ou dans d'autres États membres qui, de ce fait, pourraient rencontrer plus de difficultés pour pénétrer le marché polonais. En conséquence, la mesure considérée est susceptible de fausser la concurrence et d'affecter les échanges entre États membres.

V.1.5. Conclusion

(98) Toute compensation accordée à Poczta Polska sous couvert du régime actuel constituerait une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

V.2. Appréciation de la compatibilité de l'aide

(99) Ainsi qu'il est indiqué dans la section I ci-dessus, à la suite de la décision du 9 janvier 2007, la procédure fondée sur l'article 108, paragraphe 2, du TFUE reste ouverte pour la période commençant le 1 er janvier 2006.

(100) Le point 25 de l'encadrement communautaire des aides d'État sous forme de compensations de service public (ci- après "l'encadrement communautaire") (52) dispose que "le présent encadrement s'applique pendant une période de six ans à compter de la date de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne". Le point 26 de l'encadrement communautaire indique pour sa part que "la Commission appliquera les dispositions du présent encadrement à tous les projets d'aide qui lui seront notifiés et statuera sur ces projets après la publication de l'encadrement au Journal officiel, même si ces projets ont fait l'objet d'une notification avant cette publication".

(101) Les autorités polonaises ont notifié le régime d'aides dans le cadre de la procédure de la procédure transitoire (voir la décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE du 25 juin 2005). Compte tenu de ce qui précède, la base juridique applicable aux fins de l'appréciation de la compatibilité du régime pendant la période 2006-2011 est l'encadrement communautaire des aides d'État sous forme de compensations de service public.

(102) La Commission est d'avis qu'au stade actuel de développement du marché intérieur, les compensations de service public qui constituent une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 2, du TFUE peuvent être déclarées compatibles avec le traité au sens de l'article 106, paragraphe 2, si elles sont nécessaires au fonctionnement des services d'intérêt économique général et n'affectent pas le développement des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt de l'Union.

(103) Pour parvenir à un tel équilibre, la Commission applique les dispositions de l'encadrement communautaire pour apprécier la compatibilité de l'aide en cause avec le marché intérieur. L'encadrement communautaire définit trois critères de compatibilité fondamentaux: i) le service en cause est réellement un service public (le considérer comme un service d'intérêt économique général n'est pas une erreur manifeste), ii) le service est confié à l'entreprise concernée au moyen d'un acte précisant les éléments visés dans la section 2.3 de l'encadrement communautaire susmentionné et iii) l'entreprise ne perçoit pas de compensation excessive (après prise en compte d'un bénéfice raisonnable) pour le fonctionnement du service public.

V.2.1. Réel service d'intérêt économique général

(104) Ainsi qu'il est indiqué dans l'encadrement communautaire, les États membres disposent d'un large pouvoir d'appréciation quant à la nature des services susceptibles d'être qualifiés de services d'intérêt économique général. La tâche de la Commission est de veiller à ce que ce pouvoir d'appréciation soit appliqué sans erreur manifeste en ce qui concerne la définition des services d'intérêt économique général.

(105) L'obligation de service public confiée à Poczta Polska est la prestation du service postal universel conformément à la directive postale (voir la section II.2 ci-dessus). Le service postal universel fourni sur le territoire polonais, qui vise à offrir à l'ensemble de la population les mêmes services de base aux mêmes coûts, est un exemple typique de service d'intérêt économique général.

(106) Le service postal universel confié à Poczta Polska peut donc être considéré comme un service d'intérêt économique général au sens de l'article 106 du TFUE.

V.2.2. Nécessité d'un acte précisant les obligations de service public et les modalités de calcul de la compensation (mandat)

(107) Ainsi qu'il est indiqué dans l'encadrement communautaire, la notion de service d'intérêt économique général au sens de l'article 106 du TFUE implique que l'entreprise en cause ait été chargée d'une mission particulière. La responsabilité de la gestion du service d'intérêt économique général doit être confiée à l'entreprise concernée au moyen d'un ou de plusieurs actes officiels.

(108) En l'espèce, la loi postale et le règlement du ministre des infrastructures du 9 janvier 2004 concernant les modalités de prestation du service postal universel constituent les instruments juridiques qui définissent et confient à Poczta Polska le service d'intérêt économique général que représente le service postal universel (voir les sections II.2, II.3 et IV.4 ci-dessus).

(109) Conformément à la section 2.3 de l'encadrement communautaire, ces actes officiels indiquent notamment:

- la nature précise des obligations de service public (prestation du service postal universel) (article 3, point 25, de la loi postale),

- l'entreprise (Poczta Polska) et le territoire (l'ensemble du pays) concernés (article 3, point 25, de la loi postale),

- la nature des droits exclusifs octroyés à Poczta Polska (article 46, paragraphe 2, de la loi postale).

(110) Bien que les articles 52 et 52a de la loi postale et le règlement du ministre des finances du 24 décembre 2003 arrêtent certains principes de compensation (53), ceux-ci ne sont pas suffisants pour considérer que les exigences fixées aux points 12 d) et 12 e) de l'encadrement communautaire sont pleinement respectées.

(111) Actuellement, conformément à l'article 2, paragraphe 2, du règlement, le type de coûts à ventiler par service se limite aux "coûts de revient", "coûts des ventes", "charges administratives générales" et "service des dettes contractées pour financer un service postal ou un groupe de services postaux donné et différences de change y relatives". Pour cette raison, la Commission estime que les actes nationaux ne précisent pas tous les paramètres pertinents pour le calcul de la compensation. Certaines charges et certains produits (54) ayant été complètement omis de la liste des éléments à répartir entre les services qui figure dans les actes nationaux, leur contrôle et leur révision ultérieurs sont aussi omis (voir la section V.2.3.3 ci-dessous).

(112) L'article 52a, paragraphe 4, de la loi postale impose plusieurs exigences à l'UKE aux fins de l'approbation de la subvention constituant la compensation versée à l'opérateur postal pour l'exécution des obligations de service universel, à savoir la présentation préalable: 1) des comptes financiers de l'opérateur public vérifiés par un contrôleur légal des comptes, 2) d'informations sur le respect par l'opérateur des exigences relatives au service postal universel et 3) d'informations sur la vérification des obligations faites à l'opérateur public de tenir des livres comptables et une comptabilité analytique, visées à l'article 52, paragraphes 1 et 2, de la loi. Pour les raisons exposées ci-dessus, étant donné que l'article 52, paragraphe 2, de la loi renvoie directement au règlement et que celui-ci ne précise la répartition entre services que de certains coûts, la Commission considère que tous les paramètres pertinents pour le calcul de la compensation ne sont pas pris en considération dans l'acte national applicable (ou les actes nationaux applicables). En conséquence, dès lors que tous les paramètres pertinents pour le calcul de la compensation ne sont pas pris en considération, il n'est pas possible non plus de considérer que l'exigence de spécification, dans les actes nationaux applicables, des moyens d'éviter une surcompensation est pleinement respectée. La portée limitée des vérifications annuelles effectuées chaque année confirme cette conclusion (pour de plus amples explications, voir la section V.2.3.5 de la présente décision). De même, les dispositions examinées par la Commission ne semblent pas contenir la moindre modalité de remboursement d'une éventuelle surcompensation.

(113) En conséquence, la Commission considère que les exigences se rapportant à l'indication, dans les actes nationaux applicables, i) des paramètres de calcul, de contrôle et de révision des compensations [point 12 d) de l'encadrement communautaire] et ii) des modalités de remboursement des éventuelles surcompensations et des moyens d'éviter ces surcompensations [point 12 e) de l'encadrement communautaire] ne sont pas pleinement remplies. En outre, pour les raisons précédemment évoquées, la Commission considère que l'acte national applicable devrait mentionner clairement l'objectif de la vérification annuelle, qui est de garantir qu'il n'y ait pas de surcompensation.

(114) En conclusion, le mandat ne contient pas tous les éléments exigés par l'encadrement communautaire des aides d'État sous forme de compensations de service public, à savoir qu'il manque les éléments mentionnés aux points 12 d) et 12 e) dudit encadrement. En conséquence, il y a lieu de considérer que le second critère n'est que partiellement rempli et des mesures correctives adéquates doivent être prises pour tenir compte des charges et des produits mentionnés au considérant 128, point i), de la présente décision, afin d'apprécier si l'octroi d'une compensation à Poczta Polska conformément à la mesure considérée est nécessaire et de garantir la compatibilité de cette compensation.

(115) L'analyse de la mise en œuvre du régime, dans la section V.2.3 de la présente décision, fait apparaître plus clairement les effets concrets d'une définition incomplète des paramètres et des moyens d'éviter une surcompensation.

V.2.3. Absence de surcompensation

(116) L'encadrement communautaire indique, en son point 14, que "[...] le montant de la compensation ne peut pas dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations". Il précise également que "[...] les coûts à prendre en considération comprennent tous les coûts liés au fonctionnement du service d'intérêt économique général. [...] Lorsque l'entreprise réalise également des activités en dehors du service d'intérêt économique général, seuls les coûts liés au service d'intérêt économique général peuvent être pris en considération [...]".

(117) Les activités de Poczta Polska ne se limitent pas au service d'intérêt économique général (voir la section II.1 de la présente décision).

(118) Pour affirmer que ce critère est rempli, il y a lieu en l'espèce de calculer les coûts de l'obligation de service public (le service postal universel) imposée à Poczta Polska par les actes officiels la chargeant d'exécuter cette obligation, puis de les comparer aux avantages que l'État accordera à Poczta Polska.

(119) L'article 52a de la loi postale interdit expressément la surcompensation: "1. L'opérateur public chargé du service postal universel reçoit du budget de l'État une subvention destinée à l'activité de fourniture du service postal universel lorsque cette activité est déficitaire. 2. Le montant de la subvention est arrêté par la loi de finances, sachant qu'il ne peut excéder la différence entre les charges liées à la prestation du service postal universel et les produits de cette activité."

V.2.3.1. Résultat réel

(120) La Commission a constaté que les sommes de certaines catégories de produits et de charges apparaissant dans la comptabilité analytique figuraient aussi dans les comptes annuels. Étant donné que la comptabilité analytique est tenue dans le cadre de la comptabilité financière (55) et fait l'objet d'un contrôle annuel indépendant, qui n'a donné lieu à aucune observation significative, la Commission n'a aucune raison de douter de la réalité des charges et produits internes présentés.

V.2.3.2. Séparation des comptes adéquate aux fins du calcul du résultat net de l'activité liée à la prestation du service postal universel

(121) Poczta Polska ne fournissant pas uniquement des services d'intérêt économique général, mais également d'autres services commerciaux, l'article 14, paragraphe 2, de la directive 97-67-CE lui impose de tenir des comptes séparés dans sa comptabilité interne.

(122) L'article 52, paragraphe 1, de la loi postale fait obligation à Poczta Polska de tenir ses comptes de manière à permettre le calcul des coûts individuellement pour chacun des services du domaine réservé et collectivement pour les services ne relevant pas du domaine réservé, en distinguant le service postal universel et le service postal non universel.

(123) La Commission a vérifié que le système de comptabilité interne établissait une distinction claire entre les comptes du service universel (divisés en domaine réservé et domaine non réservé) et ceux des services ne relevant pas du service universel. La Pologne a prouvé la tenue effective de comptes séparés en présentant les résultats individuellement par compte de service et globalement par groupe de services.

(124) Ainsi qu'il ressort des informations transmises à la Commission et de l'examen annuel effectué par l'autorité réglementaire nationale, les résultats de Poczta Polska sont calculés séparément pour chaque service du domaine réservé (56) et collectivement pour chacun des groupes suivants: i) service postal universel ne relevant pas du domaine réservé et ii) autres services commerciaux (ne relevant pas des services d'intérêt économique général) conformément aux exigences de l'article 52, paragraphe 1, de la loi postale.

(125) En particulier pour les exercices 2006 et 2007, les rapports de l'autorité réglementaire nationale indiquent que Poczta Polska, opérateur public chargé du service postal universel, a tenu ses livres comptables et sa comptabilité analytique d'une manière permettant de distinguer les coûts de chaque service du domaine réservé et le coût collectif des services ne relevant pas du domaine réservé, en distinguant le service postal universel et le service postal non universel, conformément aux exigences de l'article 52, paragraphe 1, de la loi postale.

(126) Sur la base des informations transmises par la Pologne concernant la tenue de comptes séparés par Poczta Polska, des conclusions de la vérification externe relatives à une séparation des comptes adéquate entre le service universel et les autres services et des contrôles effectués par la Commission, on peut raisonnablement affirmer que la répartition comptable entre l'activité commerciale et l'activité exercée par Poczta Polska dans le cadre de ses obligations de service public est adéquate. La Commission estime donc que Poczta Polska tient une comptabilité séparée adéquate, d'une manière qui permet de calculer les coûts individuellement pour chaque service relevant du domaine réservé et collectivement pour les services ne relevant pas du domaine réservé, en distinguant le service postal universel et le service postal non universel, ainsi que le prévoit l'article 14, paragraphe 2, de la directive 97-67-CE.

V.2.3.3. Ventilation intégrale des charges et des produits entre les services

(127) Dans le cadre de son analyse, la Commission a examiné l'exhaustivité des informations financières obtenues en réconciliant les données agrégées tirées de la comptabilité analytique de Poczta Polska avec le compte de profits et pertes.

(128) La Commission a constaté que i) les charges et les produits de certaines catégories, à savoir les "autres résultats d'exploitation" (57), les "résultats exceptionnels" et certains "résultats financiers", n'avaient pas été imputés aux services et que ii) le règlement du ministre des finances du 24 décembre 2003 limitait le type de coûts à ventiler par service aux "coûts de revient", "coûts des ventes", "charges administratives générales" et "service des dettes contractées pour financer un service postal ou un groupe de services postaux donné et différences de change y relatives". L'importance relative de ces charges et produits dont l'imputation n'est pas prévue par la législation nationale s'élevait à, respectivement, 2,5 % et 1,5 % de leur total en 2006. Même si, au vu de leur importance relative, on peut considérer que les charges et produits qui n'ont pas été imputés aux services ont été négligeables par le passé, à l'avenir, ils pourraient gagner en importance.

(129) En ce qui concerne la situation passée, la Pologne a toutefois présenté de nouvelles informations, indiquant que ces "résultats non affectés" avaient été imputés ex post au service universel (domaines réservé et non réservé) et aux services ne relevant pas du service universel (ventilés entre les services postaux, les services financiers et les services autres). En outre, la Pologne a détaillé la méthode appliquée pour effectuer cette répartition entre services. Tous ces éléments attestent que la méthode de ventilation de ces résultats présentée par Poczta Polska est raisonnable.

(130) Les autres catégories de coûts et de produits internes (58) ont pu être réconciliées avec le compte de profits et pertes.

(131) Compte tenu de ce qui précède, la Commission considère qu'il y a lieu d'imputer systématiquement à des services tous les produits et toutes les charges visés au considérant 128, point i), de la présente décision, conformément au principe de la répartition intégrale des résultats et dans le respect des conditions énoncées dans l'encadrement communautaire.

V.2.3.4. Méthode de répartition des coûts adéquate et mise en œuvre correcte

(132) Ainsi qu'il a été indiqué plus haut, l'article 52, paragraphe 2, de la loi postale dispose que "le ministre compétent en matière de finances publiques, en accord avec le ministre chargé des télécommunications, définit par voie de règlement les modalités de répartition des coûts, en retenant pour principe que celles-ci devraient permettre le calcul des coûts unitaires, conformément au paragraphe 1."

(133) Conformément à l'article 52, paragraphe 2, susmentionné, le ministre des finances a publié, le 24 décembre 2003, un règlement relatif à la répartition des coûts du prestataire du service postal universel, qui met en œuvre l'article 14, paragraphe 3, de la directive.

(134) Les rapports de l'autorité réglementaire nationale montrent que Poczta Polska a affecté les coûts directement et indirectement aux coûts des services fournis et a procédé à cette ventilation conformément aux dispositions du règlement du ministre des finances du 24 décembre 2003 relatif à la répartition des coûts du prestataire du service postal universel. L'autorité réglementaire nationale a confirmé chaque année que les coûts de Poczta Polska avaient été imputés de la manière suivante:

i) les coûts exclusivement liés à un seul service ou groupe de service sont affectés directement à ce service ou à ce groupe de services sur la base des pièces comptables;

ii) les coûts directement liés à plusieurs services sont affectés à chacun de ces services ou groupes de services sur la base d'une analyse de la valeur des faits générateurs de coûts dans le cadre d'un service ou groupe de services donné;

iii) lorsqu'une affectation directe n'est pas possible, les coûts liés à plusieurs services sont affectés à chacun des services ou groupes de services sur la base de leur lien avec un groupe donné de coûts liés à ce service ou groupe de services;

iv) lorsqu'une affectation directe ou indirecte n'est pas possible, les coûts restants sont affectés à chaque service sur la base d'un coefficient général, calculé comme le rapport entre les coûts affectés directement et indirectement à un service ou groupe de service donné et les coûts totaux affectés à tous les services et groupes de services.

(135) Même si, en 2006, seuls [...] des coûts ont été considérés comme des coûts directs, la Commission n'a trouvé aucune raison de contester la justesse de la répartition entre coûts directs et coûts indirects. Les contrôles effectués par l'autorité réglementaire nationale et le contrôleur légal des comptes sont également parvenus à la conclusion que "le contrôle des coûts directs a été appliqué et fonctionne de manière efficace".

(136) En ce qui concerne les coûts indirects (voir la section IV.2.1 Système de répartition des coûts), la Commission est d'avis que, bien qu'en nombre limité, les clés utilisées pour ventiler les différentes grandes catégories de coûts indirects (charges d'exploitation, frais de transport, frais de maintien du réseau et autres coûts indirects) entre les services sont raisonnables.

(137) À titre d'exemple, il paraît raisonnable que la clé utilisée pour ventiler les "charges d'exploitation" soit le "temps de travail, en minutes, consacré à l'accomplissement d'un service donné" (59), compte tenu de la difficulté d'affecter précisément à des comptes de services les coûts correspondant aux activités de levée, de transport, de tri et de distribution des envois en liaison avec la prestation de différents services. La Commission n'ignore pas qu'une répartition plus fine des charges d'exploitation a été introduite dernièrement dans le système comptable de Poczta Polska, accompagnée d'une augmentation du nombre de clés de répartition, ce qui devrait accroître la précision des informations comptables.

(138) De même, la clé "structure de masse (poids) des envois postaux transportés" semble une solution raisonnable pour ventiler les "frais de transport". Pour ventiler les frais de transport entre les services, la Commission accepte donc l'hypothèse qui sous-tend la clé utilisée, à savoir que chaque kilogramme de n'importe quel service absorbe l'élément de coût "transport" de la même manière.

(139) Pour que Poczta Polska puisse affecter les "autres coûts indirects" aux services, elle doit recueillir des données sur: i) le poids des envois postaux transportés, ii) le volume/ nombre d'envois postaux transportés et iii) le temps de travail nécessaire pour exécuter les différentes tâches. Ces données statistiques sont recueillies au moyen des "résultats de l'examen statistique" (60), de l'"ampleur des services en volume" (61) et de l'"examen de la charge de travail" (62). Une étude sur le temps de travail est réalisée une fois par an, sur un mois, et elle englobe tous les bureaux de poste, centres de tri et zones de distribution. Le processus de prestation du service universel est divisé en opérations très précises exécutées par le personnel de Poczta Polska, sur la base desquelles le temps de travail normal du personnel est calculé. La Commission n'a pas de raison de douter de la régularité de la fréquence des données collectées.

(140) L'affectation des "frais de maintien du réseau" aux services en fonction de la somme i) des coûts directs, ii) des charges d'exploitation indirectes et iii) des frais de transport indirects préalablement affectés est admissible, mais il apparaît que le lien de causalité est nettement moindre que dans la ventilation des coûts susmentionnée.

(141) Compte tenu de la nature de la plupart des produits obtenus par Poczta Polska, ceux-ci peuvent être directement affectés aux services. La Commission ne conteste donc pas la justesse de la répartition des "produits des ventes" entre les services.

(142) Les autorités polonaises ont dû fournir à la Commission, à sa demande (63), la répartition de tous les résultats selon les catégories de services (service universel, en distinguant le domaine réservé et le domaine non réservé, et les services autres qu'universels en distinguant les services postaux, les services financiers et les services autres) et détailler les méthodes appliquées pour cette ventilation. La communication des renseignements demandés atteste que ces données comptables internes peuvent être obtenues avec le niveau de précision exigé. La Commission n'a constaté aucune erreur manifeste dans les méthodes appliquées pour ventiler les "autres résultats d'exploitation" (64), les "résultats exceptionnels" (65) et les "résultats financiers" (66) entre les groupes de services.

(143) La Commission note également qu'une partie considérable des coûts de Poczta Polska est imputée aux services en s'appuyant sur une méthode proportionnelle [environ [...] de l'ensemble des coûts sont imputés aux services proportionnellement aux coûts préalablement imputés, notamment les coûts relevant de la catégorie "autres coûts", à savoir les "charges administratives générales", les "coûts des ventes" et certaines "charges financières" (67)]. En conséquence, il convient de s'efforcer de limiter autant que possible l'importance de cette méthode proportionnelle dans la méthode de calcul des coûts de Poczta Polska afin de mieux faire apparaître le lien entre les coûts et les services. Pour résumer, la méthode de répartition est admissible, mais elle peut être améliorée en utilisant des clés de répartition qui font apparaître le mieux possible le lien entre le coût des ressources utilisées et le service que celles-ci permettent de générer.

(144) À cet égard, Poczta Polska a informé la Commission de l'introduction régulière de dispositions et de procédures particulières (68) et de clés de répartition améliorées visant à mieux refléter les liens de causalité entre les types de coûts supportés et leur affectation aux services afin de renforcer la précision du système de comptabilité interne. Dans le même but, Poczta Polska s'efforce d'introduire une comptabilité des coûts par activité dans ses comptes de gestion, ce qui améliorerait sensiblement la traçabilité des coûts des activités dans le cadre des services.

(145) De même, les règles particulières de répartition des coûts entre coûts directs et coûts indirects et les principes de calcul des clés de répartition sont mis à jour régulièrement: en 2007 par exemple, une procédure de contrôle des coûts directs (69) a été lancée pour introduire des principes plus uniformes pour le contrôle des coûts directs particuliers et des coûts directs communs enregistrés dans les comptes des services (70). Le fait que les clés de répartition des coûts indirects soient déterminées au niveau central (71) devrait également contribuer à garantir une application plus homogène de ces clés dans l'ensemble de l'entreprise. En outre, depuis le 1 er janvier 2007, les entités organisationnelles de Poczta Polska qui calculent les clés de répartition sont tenues de communiquer ces clés au centre responsable de la comptabilité. À cet égard, la commission reconnaît les progrès réalisés en ce qui concerne l'environnement de contrôle de Poczta Polska, en particulier les procédures de contrôle appliquées à l'enregistrement des coûts directs et indirects.

(146) Par ailleurs, l'autorité réglementaire nationale publie également des recommandations en vue d'éliminer d'autres faiblesses (72) constatées lors des vérifications annuelles. Selon les autorités polonaises, une série de recommandations publiées dans le cadre des vérifications effectuées en 2005 et 2006 ont déjà été mises en œuvre (73) ou le seront sous peu. La Commission considère qu'il est particulièrement important que toutes les recommandations formulées soient mises en œuvre le plus rapidement possible afin de bénéficier d'un système interne d'informations comptables plus précis.

(147) En conséquence, sur la base des renseignements communiqués par la Pologne, concernant la méthode de répartition des coûts utilisée, la Commission estime que Poczta Polska applique des clés de répartition présentant un lien de causalité raisonnable entre le coût affecté à un service et la source de ce coût. En outre, elle reconnaît les efforts déployés par Poczta Polska pour i) renforcer l'environnement de contrôle des informations à des fins de gestion et ii) améliorer les méthodes de répartition des coûts, qui constituent la base du calcul futur de la compensation.

(148) Comme il a déjà été indiqué à la section V.2.3.3 de la présente décision, pour calculer correctement les résultats nets de l'exécution de l'obligation de service postal universel et les résultats non liés à cette obligation, il convient de s'assurer qu'aucune charge ni aucun produit n'a été omis dans la répartition des coûts et que tous les résultats (74) (produits et charges) ont été correctement répartis entre chacun des services, tant réservés que non réservés, relevant du service postal universel et des services ne relevant pas de ce service.

V.2.3.5. Vérification annuelle indépendante

(149) Conformément à l'article 52, paragraphe 3, de la loi postale, "le prestataire du service postal universel transmet au président de l'UKE, tous les ans, au plus tard le 31 mars de chaque année pour l'année précédente, une déclaration concernant le respect des exigences visées au paragraphe 1". En outre, conformément à l'article 52, paragraphe 4, le président de l'UKE est tenu de procéder à la vérification du respect des exigences visées aux paragraphes 1 et 2 dudit article.

(150) En outre, conformément à l'article 52, paragraphe 6, de la loi postale, "l'opérateur public est tenu de transmettre au président de l'UKE, au plus tard le 31 juillet de chaque année pour l'année précédente, des comptes financiers vérifiés par un contrôleur légal des comptes, conformément à la loi du 29 septembre 1994 sur la comptabilité [Journal des lois (Dziennik Ustaw) de 2002, n o 76; acte 694, et Journal des lois (Dziennik Ustaw) de 2003, n o 60; acte 535] et aux paragraphes 1 et 2".

(151) En vertu des dispositions susmentionnées de la loi postale, la Commission a reçu les rapports détaillés sur le respect des exigences de séparation des comptes et de répartition des coûts élaborés chaque année par l'autorité réglementaire nationale (UKE) en collaboration avec un contrôleur légal des comptes indépendant. Ces rapports concluent que la comptabilité interne de Poczta Polska repose sur des principes comptables généralement admis et que, de ce fait, elle est appropriée pour quantifier le surcoût lié au service postal universel dont la prestation a été confiée à Poczta Polska, conformément à l'article 14, paragraphe 3, de la directive postale.

(152) Compte tenu du fait que la comptabilité analytique s'inscrit dans la comptabilité générale, il est important de contrôler également la comptabilité générale. Chaque année, les comptes financiers de Poczta Polska sont soumis à une vérification indépendante (voir la section V.2.3.1 de la présente décision). En outre, le contrôleur légal des comptes surveillera aussi la conformité des documents comptables avec les exigences particulières de la loi postale (article 52 de la loi postale).

(153) Cependant, les rapports annuels établis par l'UKE en collaboration avec un cabinet d'audit indépendant signalant toujours que la vérification annuelle indépendante se limite à l'appréciation de la mesure dans laquelle l'opérateur public a rempli les exigences énoncées par l'article 52 de la loi postale et par le règlement et à l'analyse de certains types de coûts (75), les arrangements déjà pris pour éviter les surcompensations sont réputés insuffisants si les mesures visées à la section V.2.3.3 de la présente décision ne sont pas introduites. La Commission considère que la portée de cette vérification est trop limitée pour garantir la réalisation correcte de l'objectif de la vérification, à savoir certifier qu'il n'y aura pas de surcompensation (voir le point 20 de l'encadrement communautaire et l'article 52a de la loi postale (76)).

(154) Pour la même raison, conformément à la section V.2.2 de la présente décision, la Commission juge utile de prendre en considération, dans la vérification annuelle, les "autres produits d'exploitation", les "autres charges d'exploitation", les "produits financiers", les "charges financières" et les "résultats exceptionnels", ainsi que les "produits des ventes".

(155) La Commission considère donc qu'il y a lieu d'élargir la portée de la vérification des comptes afin de garantir que toutes les catégories de charges et de produits importantes pour le calcul du montant de la compensation sont prises en considération.

V.2.3.6. Aucune surcompensation attendue pour les années 2009-2011

(156) Conformément aux prévisions de l'entreprise (voir les données ci-dessous), il est attendu que, dans les années qui viennent, le fonctionnement du régime de Poczta Polska n'enregistre pas de pertes nettes liées à la prestation du service public (pour des informations plus précises, voir l'annexe 3). En conséquence, pour les années 2009-2011, aucune compensation n'est prévue au titre du régime en cause.

<emplacement tableau>

(157) Ainsi qu'il ressort des informations ci-dessus, l'excédent net de Poczta Polska en liaison avec la prestation du service postal universel tend à diminuer d'année en année. Malgré cette tendance, Poczta Polska prévoit une amélioration continue de son résultat financier dans les prochaines années du régime. Les raisons de cette modification de tendance sont liées à l'introduction d'un programme d'optimisation des coûts mis en œuvre fin 2008, qui devrait permettre de réaliser des économies et, ce faisant, d'améliorer progressivement les résultats financiers de Poczta Polska. Ce programme visait non seulement le secteur des services d'intérêt économique général, mais aussi celui des activités commerciales de Poczta Polska non liées à ces services; ainsi, à l'avenir, certains services fournis dans le cadre d'activités auxiliaires déficitaires ne seront plus offerts. Par ailleurs, certaines mesures ont été conçues pour accroître les revenus tant dans le secteur des services d'intérêt économique général qu'en dehors, telles que la vente de biens immobiliers inutilisés ou la modernisation de certains services financiers afin de renforcer la compétitivité de Poczta Polska.

(158) Les principales hypothèses émises pour calculer les données prévisionnelles se fondent sur des paramètres tels que: le niveau attendu du changement de la structure organisationnelle, le niveau des prix des différents services postaux, la variation du coût de l'emploi et d'autres coûts, le nombre de travailleurs et des indicateurs macroéconomiques (croissance du PIB, taux de chômage, niveau de l'inflation, taux de change EUR/PLN et USD/PLN).

(159) En outre, ainsi qu'il a été indiqué ci-dessus, même si l'encadrement communautaire autorise Poczta Polska à "profiter d'un bénéfice raisonnable", les autorités polonaises ont informé la Commission que, conformément à la législation nationale applicable, Poczta Polska ne reçoit de compensation que pour les pertes encourues en liaison avec le service postal universel. En conséquence, le montant de la compensation n'inclut pas un bénéfice raisonnable, ce qui fournit une assurance supplémentaire pour l'avenir contre le risque de surcompensation.

(160) La Commission n'a pas de raison de mettre en doute les hypothèses émises aux fins du calcul des coûts et des produits pour les dernières années du régime. En outre, les améliorations qui sont régulièrement introduites dans l'environnement de contrôle de Poczta Polska et dans son système comptable interne fournissent une assurance supplémentaire d'affectation correcte des résultats aux services d'intérêt économique général et aux autres services.

(161) Poczta Polska prévoyant de recourir sous peu à un nouveau modèle de calcul des coûts fondé sur la comptabilité des coûts par activité, la Commission demande à être informée de l'introduction de celui-ci ou de toute autre modification importante apportée au système comptable interne de Poczta Polska dans les trois mois à compter de son introduction.

VI. DURÉE DE L'APPROBATION

(162) Initialement, la Pologne a demandé à la Commission une extension de la procédure jusqu'en 2012. Compte tenu cependant du fait que les règles actuelles d'appréciation de la compatibilité de la compensation de service public, à savoir "l'encadrement communautaire des aides d'État sous forme de compensations de service public", expirent en 2011, les autorités polonaises acceptent que l'approbation du régime n'aille pas au-delà de 2011.

(163) Sur la base de ce qui précède, la Commission conclut que, si une compensation de service public était versée en 2006-2011 dans le cadre du régime en cause, elle constituerait une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE qui serait compatible avec l'article 106, paragraphe 2, du TFUE pour autant que les conditions énoncées ci-dessous soient remplies.

VII. CONCLUSION

(164) Il résulte de ce qui précède que le régime remplit les exigences définies dans l'encadrement communautaire pour que la Commission le juge compatible, sous réserve que les conditions suivantes soient remplies: 1) la Pologne doit améliorer la définition des paramètres de calcul, de contrôle et de révision des compensations afin de garantir que tous les résultats sont affectés aux services selon une méthode approuvée, 2) la Pologne doit améliorer les modalités permettant de prévenir et de récupérer les surcompensations, en veillant à la prise en compte de tous les résultats pertinents pour le calcul de la compensation et à l'application de modalités adéquates pour le remboursement des surcompensations et 3) la Pologne garantit la compatibilité de la nouvelle méthode d'affectation des coûts avec les principes énoncés à l'article 14 de la directive 97-67-CE et informera la Commission de toute modification significative apportée au système comptable interne de Poczta Polska, dans un délai de trois mois à compter de son introduction,

A adopté la présente décision:

Article premier

La mesure introduite par la Pologne pour accorder à Poczta Polska une compensation au titre des coûts nets occasionnés par l'exécution de la mission de prestation du service postal qui lui a été confiée pour la période 2006-2011 est jugée compatible avec le marché intérieur au sens de l'article 106, paragraphe 2, du TFUE, pour autant que les conditions énoncées à l'article 2 soient remplies.

Article 2

La Pologne doit prendre les dispositions nécessaires pour:

1) améliorer la définition des paramètres de calcul, de contrôle et de révision des compensations afin de garantir que tous les résultats sont affectés aux services selon une méthode approuvée;

2) améliorer les modalités permettant de prévenir et de récupérer les surcompensations, en veillant à la prise en compte de tous les résultats pertinents pour le calcul de la compensation et à l'application de modalités adéquates pour le remboursement des surcompensations;

3) garantir la compatibilité de la nouvelle méthode d'affectation des coûts avec les principes énoncés à l'article 14 de la directive 97-67-CE et notifier à la Commission toute modification significative apportée au système comptable de Poczta Polska, dans un délai de trois mois à compter de son introduction.

Article 3

Les autorités polonaises informeront la Commission des mesures prises pour se conformer à la présente décision dans un délai de deux mois à compter de sa notification.

Article 4

La République de Pologne est destinataire de la présente décision.

Notes :

(1) Depuis le 1 er décembre 2009, les articles 87 et 88 du traité instituant la Communauté européenne ("traité CE") sont devenus, respectivement, les articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ("TFUE"). Dans les deux cas, les dispositions sont, en substance, identiques. Aux fins de la présente décision, les références faites aux articles 107 et 108 du TFUE s'entendent, s'il y a lieu, comme faites respectivement aux articles 87 et 88 du traité CE.

(2) JO C 274 du 5.11.2005, p. 14.

(3) Voir note 2 de bas de page.

(4) L'article 17 de la loi du 30 juillet 1997 relative à l'entreprise de service public Poczta Polska, qui disposait que "Poczta Polska reçoit du budget de l'État des subventions [...] destinées au financement d'investissements", a été supprimé. Le nouvel article 52a de la loi postale ne prévoit pas la possibilité d'accorder des aides à l'investissement.

(5) JO C 223 du 16.9.2006, p. 11.

(6) JO C 33 du 15.2.2007, p. 9.

(7) Cette garantie, qui remplissait les critères pour être considérée comme une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, est incompatible avec le marché commun, car elle couvre l'ensemble des activités de Poczta Polska, est illimitée dans le temps et dans sa portée et est non rémunérée. Cette aide d'État remplit les critères d'une aide existante au sens de l'annexe IV, point 3.1 du traité d'adhésion. Le 25 avril 2007, la Commission a adressé à la Pologne une recommandation proposant l'adoption de mesures utiles concernant cette garantie, au sens de l'article 18 du règlement (CE) n° 659-1999 du Conseil 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE. Compte tenu du fait que les autorités polonaises avaient déjà entamé le processus législatif visant à supprimer la garantie d'État en faveur de Poczta Polska découlant de l'impossibilité pour l'entreprise de faire faillite et qu'elles s'étaient engagées à l'achever au plus tard le 30 juin 2008, la Commission a considéré que les autorités polonaises ont tenu compte de ses préoccupations en matière de concurrence et elle a clos par cette même décision la procédure en cours concernant l'aide d'État en application de l'article 19 du règlement (CE) n° 659-1999 (JO C 284 du 27.11.2007).

(8) Journal des lois (Dziennik Ustaw) n o 180; acte 1109.

(9) Journal des lois (Dziennik Ustaw) de 2003, n o 130; acte 1188 et ses modifications ultérieures.

(10) Aux termes de l'article 46, paragraphe 2, "Poczta Polska SA est chargée d'accomplir les tâches de l'opérateur public définies par la loi".

(11) Actuellement, elle fournit également, sous le nom de POST-TEL Sp. z o.o., des services informatiques.

(12) Pocztowa Agencja Uslug Finansowych SA (PAUF), Otwarty Fundusz Emerytalny Pocztylion (OFE Pocztylion) et Pocztowe Towarzystwo Ubezpieczen Wzajemnych (PTUW).

(13) La structure ci-dessus a connu plusieurs remaniements ces derniers temps. La majorité des centres susmentionnés possèdent des branches régionales.

(14) Sur la base d'un taux de change moyen à 1 EUR = 4 PLN, le chiffre d'affaires s'est élevé à 1 527 millions d'EUR.

(15) Lorsque les capacités de production dépassent les besoins internes, des activités telles que le transport, la concession de services et la production auxiliaire peuvent être exercées pour des clients externes.

(16) Lorsque les capacités de production dépassent les besoins internes, des services tels que les services médicaux, les services de restauration ou la location de chambres d'hôtes ou de structures de formation, peuvent être fournis à des tiers sur une base commerciale.

(17) "Poczta Polska SA est chargée d'accomplir les tâches de l'opérateur public définies par la loi."

(18) Journal des lois (Dziennik Ustaw) n° 5; acte 34 et ses modifications ultérieures.

(39) Conformément à l'article 12 de la loi du 30 juillet 1997 relative à l'entreprise de service public Poczta Polska, Poczta Polska exerce son activité sur la base de plans qui lui sont propres, conformément au principe de rationalisation des coûts et d'efficacité économique.

(40) Sur la base de la directive 2008-6-CE du Parlement européen et du Conseil du 20 février 2008 modifiant la directive 97-67-CE en ce qui concerne l'achèvement du marché intérieur des services postaux de la Communauté, la Pologne entend supprimer le monopole légal sur les services postaux au plus tard le 31 décembre 2012.

(19) La loi du 5 septembre 2008 sur la commercialisation de l'entreprise de service public Poczta Polska annule partiellement la loi du 30 juillet 1997 relative à l'entreprise de service public Poczta Polska. Le contenu de l'article 17 concernant la subvention accordée à Poczta Polska pour la prestation du service postal universel a été transféré vers le nouvel article 52a introduit dans la loi existante du 12 juin 2003.

(20) La Commission estime que le surcoût net de l'obligation de service postal universel est le coût supporté pour l'exécution de cette obligation, en tenant compte des recettes correspondantes et d'une marge bénéficiaire raisonnable.

(21) Voir les instructions comptables relatives aux charges des entreprises ("Zakladowa instrukcja kosztowa"), qui arrêtent les principes de comptabilisation et de répartition des coûts, la méthode et la fréquence de calcul des clés, les étapes de l'ajustement des coûts en fin d'exercice et les principes de fixation du coût d'un service. Ces instructions définissent aussi la portée de la responsabilité des entités organisationnelles.

(22) Activité postale (service universel réservé, service universel non réservé et service non universel), services financiers et autres services.

(23) Extraits ou version intégrale des rapports des années 2004 à 2007.

(24) "Le prestataire du service postal universel tient des livres comptables et une comptabilité analytique permettant le calcul des coûts: 1) séparément pour chacun des services du domaine réservé; 2) collectivement pour les services ne relevant pas du domaine réservé, en distinguant a) le service postal universel, b) le service postal non universel".

(25) "Le ministre compétent en matière de finances publiques, en accord avec le ministre chargé des télécommunications, définit par voie de règlement les modalités de répartition des coûts, en retenant pour principe que celles-ci devraient permettre le calcul des coûts unitaires, conformément au paragraphe 1."

(26) Journal des lois (Dziennik Ustaw) n° 232; acte 2327.

(27) Voir l'article 2, paragraphe 1, du règlement du ministre des finances du 24 décembre 2003, de son point 1 à son point 4.

(28) Sous les comptes suivants: amortissement, consommation de matières premières, consommation d'énergie, services de transport, services de réparation, services extérieurs, salaires, services destinés au personnel, publicité et représentation, impôts et taxes, services bancaires, frais de déplacement, divers.

(*) Informations confidentielles.

(29) Les coûts liés à la concession de services ne sont pas abordés dans le détail en raison de leur importance moindre (ils représentent [...] de la totalité des coûts de Poczta Polska).

(30) Comptes 511 et 515: coûts des salaires et autres coûts entrant dans la rémunération; amortissement des ordinateurs et des logiciels; services de télécommunication, utilisation de fournitures et d'imprimés; réparation et entretien des installations postales.

(31) Le processus de prestation des différents services au sein de Poczta Polska a été divisé en opérations distinctes. Chaque opération fait l'objet d'une norme relative au temps de travail qui définit la durée nécessaire à l'accomplissement d'une action. Une fois par an, la charge de travail fait ensuite l'objet d'un examen au cours duquel on enregistre le nombre d'actions réalisées, à la suite de quoi on estime le temps de travail standard consacré à l'accomplissement d'un service donné.

(32) Compte 512: coûts liés à l'exploitation des wagons-poste; coûts des salaires et autres coûts entrant dans la rémunération des convoyeurs - concernent le transport d'envois postaux; frais personnels du personnel conduisant les fourgons postaux, frais personnels du personnel du département chargé de la gestion des wagons.

(33) Nombre d'envois multiplié par le poids moyen d'un envoi, conformément à une étude statistique.

(34) Compte 510: coûts d'amortissement des bâtiments, des installations, ainsi que du matériel et des équipements d'utilité générale; coûts des loyers, des impôts fonciers, des redevances pour l'utilisation de terrains; coûts liés aux services communaux, coûts de réparation et d'entretien des bâtiments et des installations, coûts liés à la consommation d'énergie et d'eau; coûts du personnel chargé de la sécurité dans les bureaux de poste; coûts de nettoyage.

(35) Compte 514: coûts des services extérieurs liés à la distribution des colis et des envois contre remboursement, des envois express, coûts liés à la levée des boîtes aux lettres, coûts de maintien du département des opérations et du contrôle technique, coûts des services liés à la distribution.

(36) Les "frais généraux" sont les coûts de nature générale, qui ne peuvent être classés ni parmi les coûts directs, ni parmi les coûts indirects.

(37) Compte 551.

(38) Les coûts sont ventilés au pro rata des coûts préalablement imputés sur les comptes des services.

(39) Compte 527.

(40) Compte 513.

(41) Poczta Polska prévoit de passer sous peu à un calcul des coûts suivant la méthode ABC. Tous les coûts sont comptabilisés sur les comptes de la classe 5: les comptes 500 à 509 sont les comptes des services, sur lesquels sont comptabilisés les coûts d'accomplissement des différents services; les comptes 510, 511, 512 et 514 servent à comptabiliser les coûts indirects; les comptes 527 et 551 permettent de comptabiliser les autres coûts. Par la suite, les coûts inscrits sur les comptes de la classe 5 sont transférés vers les comptes 710 à 719.

(42) En 2007, les "charges financières" sont d'abord affectées, puis on procède au calcul de la majoration pour les "coûts des ventes et coûts commerciaux" et les "frais généraux, dépenses administratives et frais de développement". En 2006, les trois types d'"autres coûts" avaient été affectés simultanément, par application d'une majoration commune.

(43) Par exemple, la vente de marchandises commerciales achetées dans le but de les revendre en l'état, à des prix de détail et de gros, des services d'expédition, la vente de droits sur les services de transport local, la publicité, la vente de services de transport et d'autres services auxiliaires, lorsque les capacités de production dépassent les besoins internes, etc.

(44) Vente de marchandises et de fournitures.

(45) Voir son article 52, paragraphes 4, 5 et 6.

(46) L'opérateur public chargé du service postal universel reçoit du budget de l'État une subvention destinée à l'activité de fourniture du service postal universel lorsque cette activité est déficitaire.

(47) Le montant de la subvention est arrêté par la loi de finances, sachant qu'il ne peut excéder la différence entre les charges liées à la prestation du service postal universel et les produits de cette activité.

(48) Arrêts dans l'affaire C-280-00, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg contre Nahverkehrsgesellschaft Altmark ("Altmark") (Rec. 2003, p. I-7747), et dans les affaires jointes C-34-01 et C-38-01, Enirisorse contre Ministero delle Finanze (Rec. 2003, p. I-14243).

(49) Voir, par exemple, l'arrêt dans l'affaire C-372-97, République italienne contre Commission (Rec. 2004, p. I-3679, point 44).

(50) Chiffres de 2006.

(51) Chiffres de 2006.

(52) JO C 297 du 29.11.2005.

(53) Par exemple, le montant total de la compensation ne peut excéder la différence entre les charges liées à la prestation du service postal universel et les produits de cette activité. Voir les explications supplémentaires figurant dans les sections II.2, II.3, IV.4 et V.3.3 de la présente décision.

(54) Les résultats suivants ne sont pas évoqués dans le règlement (terminologie identique à celle utilisée dans le compte de profits et pertes): "produits nets de la vente de produits, marchandises et fournitures", "autres produits d'exploitation", "autres charges d'exploitation", "produits financiers", "charges financières" et "résultats exceptionnels" (qui correspondent aux positions A, G, H, J, K et M du compte de profits et pertes).

(55) Établie sur la base de la loi comptable du 29 septembre 1994.

(56) À l'exception des "autres résultats d'exploitation", des "résultats exceptionnels" et de certains "résultats financiers", qui n'ont été imputés à un groupe de services qu'à la suite d'une demande de la Commission en ce sens.

(57) Par exemple, Poczta Polska comptabilise les autres charges d'exploitation liées à son activité, telles que les moins-values sur réalisation d'actifs immobilisés non financiers, les coûts des arrêts de production, la prestation de services gratuits, l'acquittement d'amendes, de pénalités et d'indemnisations, les provisions pour pertes éventuelles et risque raisonnable en liaison avec l'activité ordinaire et les coûts de l'activité sociale. En 2006, Poczta Polska a enregistré 147 millions de PLN au titre des autres charges d'exploitation.

(58) Voir les diverses déclarations de résultats agrégés sous l'intitulé "Résultats des services et des activités de Poczta Polska".

(59) Par exemple, dans les centres de tri, au centre chargé du réseau postal et au centre responsable des services postaux.

(60) Pour apprécier le poids et le type des envois postaux sur la base de recherches statistiques, les éléments suivants sont pris en compte: 1) le poids moyen des lettres et envois publicitaires dans le cadre des services nationaux et transfrontières (trafic sortant) en distinguant le domaine réservé et le domaine non réservé; 2) le poids moyen des colis postaux dans le cadre des services nationaux et transfrontières (trafic sortant) en distinguant le service universel et les services contractuels; 3) le poids moyen des lettres et des colis dans le cadre des services transfrontières (trafic entrant); 4) les coefficients de répartition des lettres et des envois publicitaires entre le domaine réservé et le domaine non réservé et 5) la structure des envois officiels (courrier économique/courrier prioritaire) par contenu.

(61) Pour apprécier le nombre d'envois postaux transportés/type de services ou groupe de services.

(62) Pour apprécier le temps de travail/type d'opération.

(63) Les déclarations initiales concernant les résultats ne ventilaient pas certains résultats entre les services ("autres résultats d'exploitation", "résultats financiers" et "résultats exceptionnels"). À la demande de la Commission, les autorités polonaises ont fourni des données agrégées indiquant la ventilation de tous les résultats entre les grandes catégories de services.

(64) Les "autres charges d'exploitation" sont réparties proportionnellement au coût des services déjà imputés. Les "autres produits d'exploitation découlant des subventions fournies pour les services que la loi oblige à fournir gratuitement" ont été entièrement imputés au groupe du service universel. Le reste (les "autres produits d'exploitation") est affecté proportionnellement à l'allocation des autres charges d'exploitation.

(65) En 2008, les "charges exceptionnelles" (liées aux pertes subies par les bureaux de poste en liaison avec des catastrophes naturelles) et les "résultats exceptionnels" (liés aux indemnisations perçues après des catastrophes naturelles) ont été imputés au groupe de services de la même manière que les coûts du réseau postal.

(66) Les résultats financiers (à l'exception de ceux qui ont pu être directement affectés à un groupe de services) ont été imputés à un groupe de services suivant les mêmes proportions que celles utilisées pour affecter les charges financières.

(67) Charges liées aux intérêts, aux différences de taux de change, à la location de moyens de transport et à d'autres immobilisations.

(68) À titre d'exemple, en 2006, Poczta Polska a mis en œuvre les instructions comptables relatives aux charges des entreprises ("Zakladowa Instrukcja Kosztowa"), qui harmonisent et décrivent la méthode d'organisation des clés pour la comptabilité des coûts indirects et exposent la méthode d'affection des coûts aux services. Ces instructions sont régulièrement mises à jour. En outre, dans le cadre de la procédure de contrôle des coûts directs introduite par Poczta Polska en 2007, les actions suivantes sont effectuées de manière systématique: i) déterminer si un type de coûts directs donné peut survenir dans le cas d'un service donné; ii) contrôler la justesse de la répartition des coûts directs entre les services et iii) contrôler l'application uniforme de la méthode d'enregistrement comptable des coûts directs des services dans chacune des branches régionales du centre responsable de la comptabilité. Ces lignes directrices exposent aussi la procédure qu'il y a lieu de suivre en cas de constatation de la moindre irrégularité.

(69) Dès réception de la valorisation au bilan des actifs du grand livre des comptes en liaison avec les coûts directs des services par branche régionale, le service Calcul des coûts du centre responsable de la comptabilité évalue la possibilité d'existence d'un type de coûts donné dans le cas d'un service donné, contrôle la justesse de la répartition des coûts directs entre les services et vérifie si l'approche suivie pour la comptabilisation des coûts directs est cohérente dans les différentes branches régionales du centre responsable de la comptabilité. En cas de doute concernant l'affectation des coûts à un service donné selon leur type, le service Calcul des coûts demande des explications à la branche régionale concernée. L'entité régionale est tenue de contrôler à nouveau la description du document source sur la base duquel le coût a été inscrit dans les livres et la justesse de sa classification a été vérifiée. Si ce contrôle révèle que le coût a été correctement recensé, le service Calcul des coûts du centre responsable de la comptabilité en est informé. Si, en revanche, le coût direct n'a pas été correctement affecté à un service, l'inscription est corrigée et les informations correspondantes sont transmises au service Calcul des coûts.

(70) Voir le rapport 2007 de l'autorité réglementaire nationale.

(71) Par le service Calcul des coûts du centre responsable de la comptabilité.

(72) Par exemple, des faiblesses dans l'environnement de contrôle interne, telles que l'absence de procédures favorisant l'application cohérente des clés de répartition ou le contrôle de la qualité des données d'entrée, ou une simplification excessive des méthodes d'affectation des coûts.

(73) À titre d'exemple, en 2006, Poczta Polska a mis en œuvre les instructions comptables relatives aux charges des entreprises ("Zakladowa Instrukcja Kosztowa"), qui harmonisent et décrivent la méthode d'organisation des clés pour l'enregistrement comptable des coûts indirects et exposent la méthode d'affection des coûts aux services. Ces instructions sont régulièrement mises à jour. En outre, dans le cadre de la procédure de contrôle des coûts directs introduite par Poczta Polska en 2007, les actions suivantes sont effectuées de manière systématique: i) déterminer si un type de coûts directs donné peut survenir dans le cas d'un service donné; ii) contrôler la justesse de la répartition des coûts directs entre les services et iii) contrôler l'application uniforme de la méthode de comptabilisation des coûts directs des services dans chacune des branches régionales du centre responsable de la comptabilité. Ces lignes directrices exposent aussi la procédure qu'il y a lieu de suivre en cas de constatation de la moindre irrégularité.

(74) Les "autres résultats d'exploitation", les "résultats financiers" et le "résultat exceptionnel" doivent aussi être affectés à des services.

(75) À savoir les "coûts de revient", les "coûts des ventes", les "charges administratives générales" et le "service des dettes contractées pour financer un service postal ou un groupe de services postaux donné et différences de change y relatives, après déduction des produits tirés de ces différences de change" (voir l'article 2, paragraphe 2, du règlement).

(76) "[...] sachant que [le montant total de la subvention] ne peut excéder la différence entre les charges liées à la prestation du service postal universel et les produits de cette activité."

ANNEXE 1

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