Commission, 18 juillet 2011, n° 2012-118

LA COMMISSION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa (1), vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a), après avoir, conformément aux articles susmentionnés (2), mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations, et vu ces observations, considérant ce qui suit :

I. PROCÉDURE

(1) Le 2 octobre 2008, la Commission européenne a autorisé temporairement, c'est-à-dire pour une durée de six mois ou jusqu'à la présentation d'un plan de restructuration crédible et motivé pour la banque, une aide d'État en faveur de Hypo Real Estate Holding AG, sous la forme d'une garantie d'État de 35 milliards euro (enregistrée sous le numéro N 44-08). (3) L'Allemagne avait notifié la mesure le 30 septembre 2008.

(2) Le 1er avril 2009, l'Allemagne a notifié un plan de restructuration pour le groupe Hypo Real Estate (ci-après "HRE") (enregistré sous le numéro N 196-09). Par lettre du 17 avril 2009, l'Allemagne a complété la notification du plan de restructuration en ce qu'elle a informé la Commission d'une injection de capital à hauteur de 60 millions euro et du prolongement du cadre de la garantie d'État de 52 milliards euro qui avait été octroyé sur la base des mesures de sauvetage en faveur des établissements financiers (4) approuvé.

(3) Par courrier du 7 mai 2009 (5), la Commission a fait savoir à l'Allemagne qu'elle avait ouvert la procédure au titre de l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Cette décision (ci-après "la décision d'ouverture") a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (6), les parties intéressées étant invitées à présenter leurs observations.

(4) Le 3 juin 2009, l'Allemagne a notifié une injection de capital de 2,96 milliards euro (enregistré sous le numéro N 333-09).

(5) Le 17 août 2009, l'Allemagne a fait savoir à la Commission qu'elle entendait à nouveau prolonger les garanties de 52 milliards euro octroyées à HRE par le biais du fonds spécial de stabilisation des marchés financiers (ci-après le "SoFFin") (enregistré sous le numéro C 15-09) (voir considérant 2).

(6) Les 20 et 21 octobre 2009, l'Allemagne a présenté une nouvelle mise à jour du plan de restructuration, a annoncé à la Commission les nouvelles mesures envisagées pour HRE (mise en place d'une structure de défaisance, octroi de garanties supplémentaires) et l'a informée d'une nouvelle prolongation - la troisième - des garanties existantes du SoFFin, à concurrence de 52 milliards euro (enregistré sous le numéro N 557-09).

(7) Le 26 octobre 2009, l'Allemagne a annoncé, sous le numéro N 557-09, une injection de capital supplémentaire de 3 milliards euro et des garanties du SoFFin en faveur de HRE pour un montant de 18 milliards euro, de même qu'une garantie du SoFFin de 2 milliards euro au profit de la structure de défaisance de HRE (7). La Commission n'a pas autorisé cette garantie du SoFFin d'un montant de 2 milliards euro.

(8) Le 13 novembre 2009, la Commission a étendu la procédure formelle d'examen et autorisé temporairement, jusqu'à l'adoption d'une décision finale de la Commission sur le plan de restructuration, les injections de capital à concurrence de 60 millions euro, 2,96 milliards euro et 3 milliards euro (dans les affaires C 15-09, N 333-09 et N 557-09). Cette décision a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (8), les parties intéressées étant invitées à présenter leurs observations.

(9) Les 15, 16 et 17 décembre 2009, l'Allemagne a transmis, en complément à sa notification du 26 octobre 2009, des informations supplémentaires sur les garanties SoFFin de 18 milliards euro (enregistré sous le numéro N 694-09).

(10) Le 21 décembre 2009, la Commission a autorisé les garanties SoFFin de 18 milliards euro à titre temporaire, pour une durée maximale d'un an (affaire N 694-09) (9).

(11) Le 30 avril 2010, l'Allemagne a notifié une injection de capital de SoFFin de 1,85 milliard euro (affaire N 161-10).

(12) Le 19 mai 2010, la Commission a autorisé l'injection de capital d'un montant de 1,85 milliard euro, temporairement, jusqu'à l'adoption d'une décision finale sur le plan de restructuration (10).

(13) Le 2 septembre 2010, l'Allemagne a notifié une garantie de liquidités SoFFin d'un montant de 20 milliards euro (affaire N 380-10).

(14) Le 10 septembre 2010, l'Allemagne a notifié une mesure de sauvetage des actifs dépréciés [c'est-à-dire l'intention de transférer des actifs de HRE à l'établissement de droit public FMS-Wertmanagement (11) (ci-après "FMS-WM")] et une injection de capital de maximum 2,13 milliards euro, ainsi qu'une garantie supplémentaire, c'est-à-dire une garantie de liquidation d'un montant maximum de 20 milliards euro (affaire N 380-10).

(15) Le 24 septembre 2010, la Commission a à nouveau étendu la procédure formelle d'examen et octroyé une autorisation temporaire pour la mesure de sauvetage, la garantie de liquidité de 20 milliards euro et la garantie de liquidation d'un montant maximum de 20 milliards euro. Cette décision (12) a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne, les parties intéressées étant invitées à présenter leurs observations. La décision de la Commission du 24 septembre 2010 ne couvrait pas l'injection de capital de maximum 2,13 milliards euro que l'Allemagne avait notifiée le 10 septembre 2010 ; en d'autres termes, cette injection de capital n'a pas été approuvée par la Commission.

(16) Le 14 juin 2011, l'Allemagne a présenté une ultime actualisation du plan de restructuration. Elle a transmis le 15 juin 2011 une liste d'engagements, qui a été complétée le 1er juillet 2011.

(17) Le 14 juin 2011, l'Allemagne a déclaré que l'injection de capital suivante ne s'élèverait pas à 2,13 milliards euro, comme annoncé dans la notification du 10 septembre 2010, mais seulement à 2,08 milliards euro, et que ce montant réduit serait mis à la disposition de FMS-WM.

(18) Durant toute cette période se sont tenues une série de rencontres et de téléconférences, de même qu'une correspondance entre les services de la Commission, l'Allemagne et HRE.

(19) La Commission a transmis à l'Allemagne les observations de tiers qui lui sont parvenues, et elle a reçu les observations de l'Allemagne par lettre du 24 mars 2010.

II. LE BÉNÉFICIAIRE ET LES MESURES D'AIDE

II.1. Le bénéficiaire

(20) HRE est né en octobre 2003 de la séparation de branches du financement de l'immobilier commercial du groupe HVB. En 2007, il a repris DEPFA Bank plc., ayant son siège à Dublin, et a étendu sa base d'activités aux domaines du financement du secteur public et des infrastructures. Le groupe HRE (13) comprend actuellement Hypo Real Estate Holding AG (ci-après "HRE Holding") et les trois filiales Deutsche Pfandbriefbank AG (ci-après "PBB"), DEPFA Bank plc. et Hypo Real Estate Finance B.V. i.L. (ci-après "HRE Finance i.L."), en liquidation. DEPFA Bank plc. et PBB possèdent toutes les deux d'autres filiales et participations dans des sociétés. PBB est le nouveau nom de la banque centrale du groupe ; elle est la seule des trois filiales de HRE Holding qui continuera de réaliser de nouvelles opérations. Ses domaines d'activité sont le financement de l'immobilier et le financement des investissements publics. DEPFA Bank plc. est en liquidation et n'effectuera plus d'opérations nouvelles à partir de la date de la notification de la présente décision. Son activité principale est centrée sur le financement du secteur public et les crédits budgétaires, ainsi que le financement de projets d'infrastructures (p. ex. routes, ponts, tunnels et bâtiments publics). HRE Finance i.L. est, comme son nom l'indique, une société en liquidation (14).

(21) En 2010, la structure de défaisance FMS-WM a été constituée pour HRE. Elle gère les actifs et les dérivés qu'elle a repris au groupe HRE parce que ceux-ci n'étaient plus stratégiques ou qu'ils comportaient des risques ou une charge pour le capital qui n'étaient plus acceptables. FMS-WM a repris au cours du temps une grande partie des actifs de HRE. FMS-WM ne possède pas de licence bancaire.

(22) HRE a enregistré des pertes de 5,5 milliards euro pour l'exercice 2008, de 2,2 milliards euro en 2009 et de 0,9 milliard euro en 2010.

(23) Par l'injection de capital de 3,02 milliards euro (60 millions euro en mars 2009 et 2,96 milliards euro en juin 2009), l'Allemagne a acquis 90 % des parts de HRE. L'exclusion des actionnaires minoritaires ("squeeze out") a eu lieu à l'automne 2009. L'Allemagne a acheté les actions résiduelles à un prix unitaire de 1,30 euro ; HRE est ainsi devenu intégralement la propriété de la République fédérale d'Allemagne ; une restructuration a ensuite été entamée.

II.2. Les difficultés de HRE dans le contexte de la crise financière

(24) Fin septembre 2008, HRE a rencontré des problèmes de liquidités qui menaçaient de le mettre en faillite. HRE n'était pas en mesure de lever des capitaux à court terme sur les marchés, car la crise des marchés financiers avait conduit à l'effondrement de certains marchés de capitaux. Après que Lehman Brothers avait demandé d'être protégé de ses créanciers, le marché interbancaire en particulier s'est retrouvé presque entièrement paralysé à la mi-septembre 2008.

(25) Durant cette crise de liquidités, le modèle économique de DEPFA Bank plc., filiale à 100 % de HRE depuis octobre 2007, qui était surtout basé sur un financement sur le marché interbancaire et sur d'autres sources de financement non garanties à court terme, s'est révélé extrêmement fragile, si bien que la banque a fait face à des problèmes menaçant son existence même.

(26) HRE a dû couvrir les besoins de liquidités à court terme de DEPFA Bank plc. Le volume des lignes de crédit échues au 30 septembre 2008 excédait cependant les capacités de HRE. De plus, la plupart des sociétés du groupe HRE étaient, compte tenu de transactions et d'opérations au sein du groupe HRE (p. ex. créances, garanties et déclarations de patronages), dans la même situation. Les problèmes de liquidités menaçaient donc sérieusement l'existence du groupe HRE.

(27) Les difficultés de HRE étaient également imputables, entre autres, à des charges anciennes dues à des valeurs d'actifs qui, vu leur profil de risque réel, ne rapportaient plus un rendement approprié. En outre, le groupe HRE est issu de l'alliance avec plusieurs petites banques qui utilisaient différentes applications informatiques, [...] (*).

II.3. Les aides d'État

(28) Au total, l'Allemagne a injecté ou injecte du capital pour HRE pour un montant allant jusqu'à environ 9,95 milliards euro (dont une partie est destinée à FMS-WM) et a accordé ou accorde des garanties pour un montant de 145 milliards euro. De plus, une mesure d'exonération, comportant un élément d'aide d'État pour environ 20 milliards euro, a été mise en œuvre au profit de HRE.

II.3.1. Injections de capital

II.3.1.1. Injection de capital de 60 millions euro

(29) Sachant que l'Allemagne entendait, par l'acquisition échelonnée de l'ensemble des actions HRE, prendre le contrôle intégral de HRE, le SoFFin a acheté le 30 mars 2009 20 millions de nouvelles actions HRE au prix nominal de 3 euro par action ; de cette manière, HRE a reçu une injection de capital de 60 millions euro et le SoFFin a acquis une part de 8,65 % dans le capital de HRE. Cette injection de capital a été autorisée à titre provisoire par la Commission le 13 novembre 2009.

II.3.1.2. Injection de capital de 2,96 milliards euro

(30) Le 2 juin 2009, les actionnaires de HRE ont décidé d'une injection de capital d'un montant de 2,96 milliards euro par l'émission de nouvelles actions HRE, qui ont ensuite été achetées par le SoFFin. Le SoFFin détenait ainsi 90 % des actions de HRE. Ces nouvelles actions ont été inscrites le 8 juin 2009 au registre du commerce. L'injection de capital a été autorisée à titre provisoire par la Commission le 13 novembre 2009.

II.3.1.3. Injection de capital de 3 milliards euro

(31) L'injection de capital d'un montant total de 3 milliards euro, annoncée le 26 octobre 2009, était structurée comme suit :

a) 2 milliards euro ont été versés aux réserves libres de HRE Holding et de PBB. Après l'exclusion des actionnaires minoritaires ("squeeze out"), HRE est devenu intégralement la propriété de la République fédérale d'Allemagne, à travers le SoFFin.

b) 1 milliard euro a été apporté en tant que prise de participation passive avec un intéressement au bénéfice de 10 % par an de PBB.

(32) Les contrats relatifs à l'injection de capital de 3 milliards euro ont été signés le 16 novembre 2009. L'autorisation provisoire de cette injection de capital a été donnée par la Commission le 13 novembre 2009.

II.3.1.4. Injection de capital jusqu'à 1,85 milliard euro

(33) L'injection de capital de maximum 1,85 milliard euro dans les réserves libres de HRE a été divisée en deux tranches :

a) une injection de capital d'un montant de 1,4 milliard euro (cette tranche a été autorisée à titre provisoire par la Commission le 19 mai 2010 et ensuite versée) ;

b) une injection de capital jusqu'à 450 millions euro (pour cette tranche également, la Commission a donné son autorisation provisoire le 19 mai 2010, mais uniquement si certaines circonstances se présentent (15). Cette tranche n'a pas encore été versée car ces circonstances n'ont pas encore été réunies).

(34) L'injection de capital de 1,85 milliard euro correspond aux besoins généraux en capitaux présentés dans le plan de restructuration pour HRE. 1,4 milliard euro de cette injection de capital ont été versés afin de tenir compte des règles prudentielles en matière de surveillance financière et de bénéficier d'une capacité d'amortissement face aux risques. Le contrat relatif à cette injection de capital d'un montant de 1,4 milliard euro a été signé le 20 mai 2010. Le solde de l'injection de capital de 1,85 milliard euro, c'est-à-dire 450 millions euro, doit être versé au troisième trimestre de 2011, selon les autorités allemandes.

II.3.1.5. Injection de capital de 2,08 milliards euro

(35) Le 10 septembre 2010, l'Allemagne a notifié une injection de capital allant jusqu'à 2,13 milliards euro pour HRE. Le 14 juin 2011, l'Allemagne a déclaré que l'injection de capital ne s'élèverait pas à 2,13 milliards euro, mais à 2,08 milliards euro, et que ce montant réduit serait mis à la disposition de FMS-WM. Cette injection de capital de 2,08 milliards euro sera effectuée au troisième trimestre de 2011, selon les autorités allemandes. Le SoFFin a, sous réserve de l'approbation de la Commission européenne, a versé le montant de 2,08 milliards euro en tant que droit de dépôt dans les réserves de capital de HRE Holding. HRE Holding a cédé ce droit de dépôt à FMS-WM au 1er octobre 2010.

II.3.2. Garanties

II.3.2.1. Garanties de 35 milliards euro

(36) Le 13 novembre 2008, l'Allemagne a octroyé des garanties d'État à concurrence de 35 milliards euro pour surmonter les besoins de refinancement de HRE. Ces garanties ont été autorisées à titre provisoire par la Commission le 2 octobre 2008.

(37) Ces garanties ont couvert une aide de la Banque centrale allemande sous forme d'un crédit de liquidités de 20 milliards euro ainsi que l'émission d'obligations assurées pour un montant de 15 milliards euro, qui ont été acquises par un consortium d'établissements financiers allemands.

(38) HRE a payé à l'État pour ces garanties de 35 milliards euro une rémunération consistant en une prime de base et en un intéressement aux bénéfices. La prime de base s'élève à 1 % par an sur les montants de garantie dits "de première perte" et à 0,5 % par an sur la tranche "de deuxième perte". L'intéressement aux bénéfices s'élève à 1,25 % par an sur la tranche "de première perte" et à 0,25 % par an sur la tranche "de deuxième perte".

II.3.2.2. Garanties à concurrence de 52 milliards euro

(39) Entre novembre 2008 et février 2009, HRE a reçu, sur la base du paquet allemand de sauvetage des établissements financiers approuvé (16), des garanties du SoFFin pour un montant total de 52 milliards euro.

(40) HRE a payé une provision de 0,5 % pour la partie de la garantie utilisée pour assurer des obligations et une provision de mise à disposition de 0,1 % pour la partie des garanties non utilisée.

II.3.2.3. Garantie de 8 milliards euro

(41) Le SoFFin a remplacé les obligations bancaires assurées, qui venaient à échéance le 23 décembre 2009, par une garantie de 8 milliards euro. L'autorisation provisoire a été donnée par la Commission le 21 décembre 2009.

(42) HRE a payé au SoFFin une prime de garantie annuelle de 0,5 % du montant de la garantie. Une redevance pour mise à disposition de 0,1 % par an était à verser pour la partie de la garantie non utilisée.

II.3.2.4. Garantie de 10 milliards euro

43) La garantie du SoFFin de 10 milliards euro, limitée à un an maximum et autorisée provisoirement par la Commission le 21 décembre 2009, était nécessaire pour couvrir les besoins de liquidités de HRE.

(44) HRE a payé au SoFFin une prime de garantie de 0,5 % par an du montant de la garantie. Une redevance pour mise à disposition, de 0,1 % par an, était à verser pour la partie de la garantie non utilisée.

II.3.2.5. Garantie de 20 milliards euro

(45) HRE avait besoin d'une garantie en liquidités supplémentaires pour un montant de 20 milliards euro en raison des mouvements défavorables sur les marchés des capitaux et des contrats à terme sur taux d'intérêt, auxquels HRE devait faire face jusqu'au transfert des actifs vers la structure de défaisance FMS-WM. La garantie a été autorisée à titre provisoire par la Commission le 24 septembre 2010.

(46) HRE payait une prime de garantie de 0,8 % par an. Une redevance pour mise à disposition de 0,1 % par an était à verser pour la partie de la garantie non utilisée.

II.3.2.6. Garantie de maximum 20 milliards euro

(47) En raison des incertitudes toujours présentes en lien avec les procédures techniques complexes de transfert d'actifs vers la structure de défaisance, une garantie de liquidation de maximum 20 milliards euro était nécessaire. L'autorisation provisoire de cette garantie a été accordée par la Commission le 24 septembre 2010.

(48) HRE payait au SoFFin une prime de garantie de 0,8 % par an. Une redevance pour mise à disposition de 0,1 % par an était à verser pour la partie de la garantie non utilisée.

II.3.3. Transfert d'actifs vers une structure de défaisance

(49) Le 10 septembre 2010, l'Allemagne notifiait également le transfert d'actifs pour un montant nominal d'environ 210 milliards euro et de dérivés pour environ 280 milliards euro vers la structure de défaisance FMS-WM. FMS-WM a été créée par décision du comité directeur du 8 juillet 2010 sur la base de la loi allemande sur le fonds de stabilisation des marchés financiers (article 8 FMStFG). Elle gère les actifs et les dérivés du groupe HRE qu'elle a repris parce qu'ils n'étaient plus stratégiques ou qu'ils comportaient des risques ou une charge en capital devenus inacceptables. FMS-WM agit indépendamment de HRE et est protégée par l'engagement de couverture des pertes du SoFFin. FMS-WM ne possède toutefois pas de licence bancaire. Au final, un grand nombre d'actifs de HRE n'ont pu être transférés que de façon synthétique ; en fonction des circonstances spécifiques, différents mécanismes de "transfert" ont été développés afin de produire un effet de régulation analogue permettant de soulager le capital de PBB ou du groupe HRE.

(50) Le transfert a été autorisé à titre provisoire par la Commission le 24 septembre 2010. Dans le cadre de cette mesure, des actifs non stratégiques et de mauvaise qualité comme des obligations souveraines ou des crédits immobiliers de mauvaise qualité (ou, comme cela est expliqué au point 49, uniquement leurs besoins en capitaux propres réglementaires) ont été transférés vers une structure bénéficiant du soutien de l'État pour être liquidée dans les années qui suivent. Les actifs qui ne peuvent pas être utilisées pour garantir des obligations sécurisées faisaient également partie des actifs non stratégiques transférés.

(51) Le transfert est devenu effectif le 30 septembre 2010. À cette date, la valeur comptable, après amortissement, du portefeuille destiné au transfert était de 173 milliards euro. Conformément à la communication de la Commission concernant le traitement des actifs dépréciés dans le secteur bancaire de la Communauté (ci-après "la communication sur les actifs dépréciés") (17), la Commission a désigné des experts externes chargés de l'aider pour évaluer le portefeuille, identifier l'élément d'aide et répondre à la question de savoir si et dans quelle mesure une valeur plus élevée que la valeur économique réelle a été prise pour base lors du transfert. Comme le prévoit la communication sur les actifs dépréciés, l'Allemagne a également mandaté un expert externe pour procéder à une évaluation indépendante.

(52) Le portefeuille comprenait des crédits immobiliers commerciaux diversifiés pour un montant d'environ 30 milliards euro, qui servaient essentiellement au financement d'immeubles de bureaux et de centres commerciaux, avaient une durée relativement courte (3 ans), mais étaient de moindre qualité.

(53) La branche immobilière non commerciale du portefeuille comprenait des financements du secteur public, à savoir des obligations et des prêts au profit d'institutions publiques et de services d'intérêt général. Une grande partie de cette branche était constituée d'obligations standard (obligations vanille), mais il comprenait aussi des "instruments de crédit structurés" (31 milliards euro) et des emprunts publics (30 milliards euro). La qualité des actifs de cette partie du portefeuille était nettement plus élevée que les crédits immobiliers commerciaux. Cependant, sachant que ces titres étaient à longue échéance et que l'écart de rendement noté sur le marché s'agrandissait après leur achat, il a fallu enregistrer, dans ce cas également, d'importantes décotes sur le prix de marché.

(54) Les experts de la Commission sont parvenus à la conclusion que, contrairement à d'autres cas d'aides d'État, les crédits immobiliers commerciaux complexes et les instruments de crédit structurés (pour l'essentiel, des titrisations de prêts d'études, des titrisations de prêts du secteur public et 5 milliards euro provenant d'un total return swap) étaient sûrs dans leur ensemble. Ils ne tablaient que sur des pertes limitées dans ces catégories, mais avaient toutefois estimé ces pertes à un niveau plus élevé que les experts allemands, en raison de l'évaluation des obligations en liquide (Cash Bonds) dans les structures Halcyon et Pegasus, mais aussi de la base négative et des coûts de financement implicites pour le total return swap. Les obligations vanille ont par contre été transférées à une valeur très proche de la parité avec le swap et donc bien au-dessus de leur valeur économique réelle. De plus, elles ont été échangées sur des marchés qui n'étaient pas particulièrement concernés par les diminutions de valeur, de sorte que leur valeur économique réelle aurait dû correspondre à peu près à leur valeur de marché. Les experts de la Commission en ont donc conclu que la valeur économique réelle (real economic value - REV) de ce portefeuille était située bien en dessous de la valeur à laquelle HRE l'avait transféré à FMS-WM.

(55) S'agissant du portefeuille de dérivés, les conclusions des experts de la Commission coïncident largement avec celles des experts allemands. De plus, ils ont estimé la contre-valeur du risque de crédit à un niveau légèrement supérieur à celui calculé par les experts allemands et ont tenu compte de certains résultats de leur échantillon ainsi que d'une charge générale pour les "risques opérationnels", dans la mesure où ils ont pris pour base des approches prudentes concernant les insuffisances au niveau de l'efficacité générale des opérations de garantie des risques.

(56) Les conclusions des experts de la Commission sont résumées dans le tableau suivant : (en milliards euro)

<EMPLACEMENT TABLEAU CONCLUSIONS>

(57) Par conséquent, le montant de l'aide, défini comme la différence entre la valeur économique réelle et la valeur de transfert, qui n'est a priori pas compatible avec le marché intérieur selon la communication sur les actifs dépréciés, est estimé par les experts à environ 16,2 milliards euro. Le montant total de l'aide, c'est-à-dire la différence entre la valeur de transfert et la valeur de marché, n'est que difficilement calculable, car l'on ne dispose pas de prix de marché aisément disponibles pour la partie du portefeuille en crédits. En prenant l'hypothèse extrême que la valeur de marché des crédits est nulle, il en résulterait une aide d'État d'un montant total de 90 milliards euro. Si les crédits sont négociés en tant que crédits liquides avec une durée et une qualité de crédit analogues, le montant total de l'aide d'État serait d'environ 20 milliards euro.

II.4. Motifs de l'introduction et de l'extension de l'enquête approfondie

(58) Le 7 mai 2009, la Commission a ouvert une enquête approfondie sur les aides d'État en faveur de HRE, qui s'appuyait essentiellement sur le fait que la Commission émettait des doutes visant particulièrement la rentabilité de la stratégie et le besoin de refinancement. Dans le tout premier plan de restructuration, qui a été présenté à la Commission le 1er avril 2009, seuls des facteurs externes ont été indiqués comme motif des difficultés financières de HRE, et l'objectif fixé se limitait à une réduction de 25 % du chiffre d'affaires, ce qui signifie que le volume de refinancement serait resté élevé. HRE projetait d'atteindre cette réduction du bilan du groupe par la vente d'actifs sur le marché et non par leur transfert vers une structure de défaisance. Le plan de restructuration mentionnait entre autres le financement du secteur public, qui n'offre que de faibles marges, comme l'une des activités phares de HRE. Le plan de restructuration contenait toutefois peu d'informations sur des aspects essentiels du processus de restructuration, tels que la transformation et l'intégration des systèmes informatiques et de communication. À cette époque, la Commission doutait que les mesures prévues pour limiter d'éventuelles distorsions de concurrence soient suffisantes et qu'une répartition des charges suffisante soit garantie.

(59) L'enquête approfondie a été étendue le 13 novembre 2009 pour les motifs suivants :

a) Les mesures étatiques supplémentaires en faveur de HRE sous forme d'une injection de capital de 2,96 milliards euro (voir considérant 30), d'une injection de capital de 3 milliards euro (voir considérants 31 et 32), d'une garantie de 8 milliards euro (voir considérants 41 et 42), d'une garantie de 10 milliards euro (voir considérants 43 et 44), et d'une garantie de 2 milliards euro (18) pour le refinancement d'une possible solution de défaisance, ainsi que les injections de capital pour un total allant jusqu'à 4 milliards euro (répartis comme suit : injection de capital de 1,85 milliard euro exposée aux considérants 33 et 34 et injection de capital de 2,08 milliards euro mentionnée au considérant 35), devaient faire l'objet de l'enquête ; et

b) la Commission avait des doutes sur la compatibilité des mesures de restructuration avec la communication de la Commission sur le retour à la viabilité et l'appréciation des mesures de restructuration prises dans le secteur financier dans le contexte de la crise actuelle, conformément aux règles relatives aux aides d'État (19) (ci-après "la communication sur les mesures de restructuration dans le secteur financier").

(60) L'enquête approfondie a été une nouvelle fois étendue le 24 novembre 2010 pour les motifs suivants :

a) Les mesures étatiques supplémentaires en faveur de HRE, consistant en une garantie de 20 milliards euro (voir considérants 45 et 46), une autre garantie jusqu'à 20 milliards euro (voir considérants 47 et 48) et le transfert d'actifs vers une structure de défaisance (voir considérants 49 à 57) devaient faire l'objet de l'enquête ; et

b) la Commission doutait que la mesure de sauvetage satisfasse aux exigences de la communication sur les actifs dépréciés, en particulier en matière de transparence, d'évaluation, de répartition des charges et de rémunération ; de plus, pour la Commission, il n'avait pas été suffisamment démontré que le retour à la rentabilité, une répartition des charges appropriée et une limitation adéquate des éventuelles distorsions de concurrence pouvaient être garanties avec le plan de restructuration.

II.5. Les points centraux du plan de restructuration

(61) L'Allemagne a communiqué le 1er avril 2009 la première version du projet de plan de restructuration pour HRE et, après plusieurs modifications, elle a présenté à la Commission la mise à jour finale de ce plan le 14 juin 2011. Sauf mention expresse d'un autre plan, tous les renvois présents dans la présente décision se réfèrent à cette version finale du 14 juin 2011.

(62) Selon ce plan de restructuration, après que HRE se sera défait de ses actifs dépréciés d'une valeur nominale de 210 milliards euro par transfert vers la structure de défaisance FMS-WM, il concevra son activité de telle sorte que sa banque principale PBB pourra travailler sur la base d'un concept de financement solide et de contrôles internes améliorés. Ses futures activités seront d'une portée largement plus réduite que celles de HRE avant la crise, tant au niveau du total de bilan, du volume des nouvelles opérations, du personnel, du réseau d'agences que des priorités régionales de HRE.

(63) Par rapport à la période d'avant la crise, le total du bilan de PBB à la fin 2011, débarrassé des positions venant à échéance et des positions transférées synthétiquement vers FMS-WM, représentera environ 15 % du total du bilan du groupe HRE à la fin 2008. Les nouvelles opérations de financement de l'immobilier seront ramenées à 30 % de leur niveau d'avant la crise (les nouvelles opérations de HRE dans le financement de l'immobilier commercial représentaient 32,1 milliards euro en 2007). Le personnel a vu ses effectifs réduits d'environ 30 % et l'ensemble du comité directeur de HRE qui était en fonction avant la crise a été remplacé. Plus de trente participations, dont un tiers hors d'Europe, ont été vendues ou liquidées, ou se trouvent en défaisance. 26 des 32 agences ont été fermées. En outre, "New Évolution", projet pluriannuel de transformation du paysage informatique à l'échelle du groupe doté de 180 millions euro, a été lancé.

(64) PBB continuera d'exploiter deux domaines d'activité stratégiques : le financement de l'immobilier et le financement des investissements du secteur public. Ces deux domaines se limitent à des actifs visés par des obligations allemandes sécurisées - obligations hypothécaires ou obligations publiques. Toutes les autres activités, notamment le financement du secteur public, le financement des infrastructures, les opérations sur les marchés des capitaux et la gestion d'actifs, sont arrêtées.

(65) Pour les deux autres filiales de HRE Holding, il est prévu ce qui suit : DEPFA Bank plc sera en liquidation et n'effectuera plus d'opérations nouvelles à partir de la date de notification de la présente décision. C'est le cas également pour ses filiales. HRE Finance i.L. est en liquidation et n'effectue plus d'opérations nouvelles.

(66) Selon l'Allemagne, la décision fondamentale de poursuivre une stratégie d'activité plus conservatrice et de se concentrer sur des obligations allemandes comme source prioritaire de refinancement constitue une amélioration qualitative des opérations de crédit puisque celles-ci sont soumises à la loi allemande sur les obligations, qui contient des exigences particulières en matière de gestion, surveillance et contrôle du risque et prévoit des mesures de protection telles que la limitation du ratio prêt-valeur. Cette stratégie de financement réduirait considérablement l'ancienne dépendance de HRE vis-à-vis du marché interbancaire, qui se limite dès lors surtout à la phase de dépôt avant l'émission d'obligations sécurisées.

III. OBSERVATIONS DE TIERS

(67) La Commission a reçu les observations de tiers suivantes, qui sont résumées ci-après :

a) Résumé des observations du Verband deutscher Pfandbriefbanken (VDP) (novembre 2009) :

- Le VDP est convaincu qu'un modèle d'activité orienté sur des opérations capables de garantir des obligations sécurisées est prometteur et peut assurer la capacité de survie à long terme et la rentabilité d'une banque sans garanties d'État.

b) Résumé des observations de Heisse Kursawe Eversheds (novembre 2009) :

- Heisse Kursawe Eversheds est d'avis que l'octroi d'aides d'État viole les droits de certains actionnaires, que le projet de reprise de toutes les actions HRE par le SoFFin moyennant exclusion des actionnaires minoritaires ("squeeze out") constitue une aide d'État supplémentaire et que cette exclusion est inappropriée et enfreint le principe de libre circulation des capitaux.

c) Résumé des observations de Heisse Kursawe Eversheds (février 2010) :

- Heisse Kursawe Eversheds fait également valoir que l'exclusion des actionnaires minoritaires ("squeeze out") constitue une aide d'État au sens des articles 107 et suiv. TFUE, qu'une telle aide enfreint la libre circulation des capitaux et que les aides d'État au profit de HRE ne devraient être approuvées que si HRE poursuit ses activités sur la base d'un plan de restructuration solide.

d) Résumé des observations de Bohdan Kalwarowskyj (février 2010) :

- M. Kalwarowskyj est d'avis que l'expertise d'évaluation de HRE remise le 5 octobre 2009 dans le cadre du "squeeze out" permet clairement de conclure à la viabilité et à la rentabilité de HRE et démontre que le SoFFin s'est employé, avec la collaboration de HRE, à manipuler à la baisse la valeur de l'entreprise.

IV. OBSERVATIONS DE L'ALLEMAGNE SUR LES OBSERVATIONS DE TIERS

(68) La Commission a reçu le 24 mars 2010 les observations de l'Allemagne concernant les observations de tiers :

a) Résumé des observations de l'Allemagne concernant le Verband deutscher Pfandbriefbanken (VDP) :

- Selon l'Allemagne, les observations du VDP confirment que les plans du modèle économique de HRE reposent sur des hypothèses plausibles.

b) Résumé des observations de l'Allemagne concernant Heisse Kursawe Eversheds :

- L'Allemagne est d'avis que le "squeeze out" ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE. Dès lors que le "squeeze out" n'est pas une aide d'État, la question de savoir s'il y a infraction au principe de la libre circulation des capitaux (ce qui n'est de toute façon pas le cas pour l'Allemagne) est sans importance pour l'examen approfondi de la présente affaire.

c) Résumé des observations de l'Allemagne concernant Bohdan Kalwarowskyj :

- L'Allemagne partage l'avis de M. Kalwarowskyj selon lequel la viabilité à long terme de HRE est garantie sur la base des mesures de restructuration envisagées.

V. POSITION DE L'ALLEMAGNE

(69) L'Allemagne admet que les mesures constituent des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE.

(70) L'Allemagne a présenté le 15 juin 2011 une liste d'engagements, complétée le 1er juillet 2011 (20), qui doit assurer que le modèle économique présenté dans le plan de restructuration sera mis en œuvre dans la pratique, que les charges seront réparties de manière appropriée et que les distorsions de concurrence seront limitées au minimum nécessaire. Cette liste d'engagements peut être résumée comme suit :

a) Exécution du plan de restructuration et des engagements : l'Allemagne garantit que le plan de restructuration, dans sa version finale, et les engagements seront exécutés intégralement.

b) Durée des engagements : en principe, les engagements sont valables jusqu'à la fin de la période de restructuration, c'est-à-dire jusqu'au 31 décembre 2015. Les engagements relatifs à DEPFA Bank plc. et à ses filiales cessent toutefois d'exister, en principe, dès que DEPFA Bank plc. sera reprivatisée, si cette reprivatisation a lieu plus tôt. Dans ce cas, l'Allemagne notifiera anticipativement la vente à la Commission et si cette vente doit avoir lieu avant le 31 décembre 2013, elle n'y procéderait pas sans autorisation de la Commission. Les engagements relatifs à PBB cessent d'exister dès que PBB est reprivatisée, mais en aucun cas avant le 31 décembre 2013.

c) Domaines d'activité : l'Allemagne assure que seule PBB réalisera de nouvelles opérations et que celles-ci se limiteront aux domaines du financement immobilier et du financement d'investissements du secteur public ; tous les autres domaines d'activités sont gelés (le portefeuille de financement public reste inscrit au bilan de PBB, mais en tant que portefeuille en liquidation) et toutes les autres sociétés HRE arrêtent leur activité commerciale.

d) Reprivatisation de PBB : l'Allemagne reprivatise PBB aussi vite que possible, mais au plus tard le 31 décembre 2015.

e) Limitation de la croissance de PBB : l'Allemagne assure que les taux de croissance de PBB se maintiendront dans des limites déterminées, tant du point de vue de la taille des totaux du bilan que du volume des nouvelles opérations.

f) Structure de défaisance : l'Allemagne assure que PBB n'offrira plus après le 30 septembre 2013 de services de gestion d'actifs et des services de refinancement pour la structure de défaisance FMS-WM et qu'il est garanti du point de vue organisationnel que ces services pourront être repris par des tiers.

g) Présence sur le marché : l'Allemagne assure que PBB ne conclura des contrats sur de nouvelles opérations que sur les marchés géographiques suivants :

i) Dans le domaine du financement immobilier :

- Marchés principaux (21) : Allemagne, Grande-Bretagne, France et Espagne

- Autres marchés : Suède, Pologne, République tchèque, Belgique, Pays-Bas, Luxembourg, Autriche, Suisse, Danemark, Finlande, Norvège, Slovaquie et Hongrie

ii) Dans le domaine du financement d'investissements du secteur public :

- Marchés principaux : Allemagne, France, Espagne, Italie

- Autres marchés : Suisse, Autriche, Pologne, Hongrie, République tchèque, Slovaquie, Suède, Norvège, Danemark, Finlande, Belgique, Pays-Bas, Luxembourg et Grande-Bretagne

h) Contrepartie pour le recours à la structure de défaisance : l'Allemagne assure que HRE verse, dans le cadre de ses possibilités, une rémunération adéquate en contrepartie de l'utilisation de la structure de défaisance FMS-WM. Elle garantit en particulier que l'Office fédéral de stabilisation des marchés financiers (ci-après le "FMSA") donne instruction à HRE de payer, directement ou par l'intermédiaire de ses filiales, un montant de 1,59 milliard euro à FMS-WM. Le paiement doit être effectué par les sociétés HRE qui ont transféré des actifs vers la structure de défaisance et dont la part dans le capital principal dépasse 15 %. PBB retient ses bénéfices pour rembourser la prise de participation passive.

i) Limitation des paiements d'intérêt et des versements de participations bénéficiaires : l'Allemagne assure que HRE et ses sociétés s'abstiennent, dans les limites légales, de verser des intérêts et des participations bénéficiaires.

j) Limitation des remboursements : l'Allemagne assure que HRE et ses sociétés n'effectuent pas de remboursements pour d'autres instruments de fonds propres.

k) Pas d'acquisition d'entreprises : l'Allemagne garantit que HRE et ses sociétés n'acquièrent pas d'autres entreprises pendant la mise en œuvre du plan de restructuration.

l) Engagements relatifs aux technologies de l'information chez HRE/PBB : l'Allemagne assure que le projet d'amélioration des systèmes informatiques de la banque sera intégralement exécuté.

m) Engagement relatif aux objectifs de rendement minimum des nouvelles opérations (RAROC) : l'Allemagne assure que, dans ses nouvelles opérations stratégiques, PBB n'octroiera pas de nouveaux prêts ayant un RAROC (risk-adjusted return on capital, rendement du capital ajusté en fonction des risques) inférieur à 10 % sur la base de chaque transaction.

n) Mandataire : l'Allemagne assure que le plan de restructuration et tous les engagements de la liste sont correctement mis en œuvre et qu'un mandataire suffisamment qualifié surveillera cette mise en œuvre en permanence.

VI. APPRÉCIATION DES AIDES

VI.1. Existence d'une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE et bénéficiaires potentiels

(71) Les différentes mesures en cause ont été accordées soit directement par l'Allemagne, soit par le SoFFin, créé et contrôlé par le gouvernement fédéral et, à ce titre, au moyen de fonds publics. Un avantage sélectif a été octroyé à HRE par ces mesures, en ce qu'elles ont permis à l'établissement financier de lever de nouveaux capitaux à des conditions plus favorables, non courantes sur le marché, d'être protégé par des garanties et de recourir à des mesures de sauvetage. HRE est actif à l'international et se trouve en concurrence avec d'autres banques en Allemagne et dans d'autres pays. Pour les mêmes raisons que celles qui ont été préalablement exposées dans les précédentes décisions de la Commission relatives à HRE (22), les mesures constituent donc des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE.

(72) Au sein du groupe HRE, seule PBB (y compris ses filiales) réalise de nouvelles opérations et est donc active sur les marchés. PBB constitue donc une unité d'entreprise qui poursuit les activités de HRE (même si ces dernières, comme indiqué au considérant 63, sont d'une portée limitée). Toutes les autres unités d'entreprise appartenant au groupe HRE (c'est-à-dire DPEF Bank plc. et ses filiales ainsi que HRE Finance i.L.) sont en liquidation ; leurs activités se limitent au minimum nécessaire pour une liquidation ordonnée et ne génèrent pas d'opérations nouvelles.

(73) L'objectif et le but ultimes de toutes les mesures d'aide (qu'elles aient été octroyées officiellement à HRE, à HRE Holding, à PBB ou à DEPFA Bank plc.) est d'assurer que PBB puisse rester active sur les marchés. La raison de la distorsion de concurrence dont il est ici question est donc le maintien de la présence de PBB sur le marché. DEPFA Bank plc. peut être considérée (de façon comparable à FMS-WM) comme une structure de défaisance pure pour les actifs qui, pour les motifs les plus variés, n'ont pas été transférés vers FMS-WM (la "bad bank"). Elle mettra à profit ses actifs à leur échéance ou elle les vendra sur le marché, mais elle n'effectuera plus de nouvelles opérations à partir du jour de la notification de la présente décision (23).

(74) PBB constituant dès lors la continuation économique de HRE, elle sera considérée, conformément à la pratique décisionnelle de la Commission (24), comme la bénéficiaire de l'aide, de sorte que l'analyse de compatibilité qui suit se concentrera sur PBB.

(75) S'agissant des considérations de Heisse Kursawe Eversheds, selon lesquelles le "squeeze out" constituerait une aide d'État, la Commission constate que les injections de capital en faveur de HRE représentent certes des aides d'État, mais que le "squeeze out" des actionnaires minoritaires comme tel (c'est-à-dire le rachat de leurs parts à ces actionnaires contre un paiement adéquat) ne contient pas d'élément d'aide d'État puisqu'il n'a produit pour la banque aucun avantage provenant de moyens financiers de l'État. Des paiements de la part de l'État pour les actionnaires minoritaires ont eu lieu dans le cadre du "squeeze out", mais ils n'ont pas eu de conséquences économiques pour HRE. Pour cette dernière, seule la structure de ses propriétaires a été modifiée. La question de savoir si le "squeeze out" enfreint les dispositions du traité relatives à la libre circulation des capitaux ne doit dès lors pas être traitée dans la présente décision.

VI.2. Compatibilité de l'aide avec le marché intérieur

VI.2.1. Application de l'article 107, paragraphe 3, point b), TFUE

(76) Selon l'article 107, paragraphe 3, point b), TFUE, des aides destinées à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre peuvent être jugées compatibles avec le marché commun. Sachant que l'effondrement d'une banque d'importance systémique est préjudiciable directement aux marchés financiers et indirectement à l'économie tout entière d'un État membre, la Commission s'appuie actuellement, compte tenu de la fragilité qui perdure sur les marchés financiers, sur cette disposition pour apprécier au regard du droit des aides d'État les mesures d'aide prises dans le secteur bancaire.

(77) Vu la position que HRE a occupée sur le marché allemand des obligations sécurisées, vu le total du bilan qui a été celui de HRE et vu l'étendue des produits dérivés jadis détenus par HRE, la Commission ne voit aucune raison de mettre en cause la qualification par l'Allemagne de HRE en tant que banque d'importance systémique.

(78) La Commission maintient que HRE a eu recours à des aides au sauvetage que la Commission a jugées compatibles avec le marché intérieur ; ces mesures doivent être à présent examinées afin de déterminer si elles peuvent être considérées comme des aides à la restructuration compatibles avec le marché intérieur. La Commission doit donc procéder, sur la base de la communication sur les actifs dépréciés et de la communication sur les mesures de restructuration dans le secteur financier, à une analyse de la compatibilité de ces mesures, ainsi que de toutes les autres mesures de restructuration, c'est-à-dire des garanties pour un montant de 52 milliards euro et de l'injection de capital de 2,08 milliards euro.

VI.2.2. Appréciation sur la base de la communication sur les actifs dépréciés

(79) Tout transfert d'actif vers une structure de défaisance doit avoir lieu conformément à la communication sur les actifs dépréciés. De plus, selon la communication sur les mesures de restructuration dans le secteur financier, une rémunération appropriée des mesures de soutien par l'État est l'un des meilleurs moyens pour limiter les distorsions de concurrence puisque cela diminue le montant de l'aide d'État. En outre, il pourrait être nécessaire de réduire les possibilités d'expansion de la banque dans certains domaines d'activité ou zones géographiques, par exemple à travers des mesures correctives conformes au fonctionnement du marché, telles que des exigences concrètes en matière de fonds propres, dans le cas où le marché serait affaibli par des restrictions directes de l'expansion, ou par des restrictions visant à limiter l'aléa moral.

(80) S'agissant de l'éligibilité aux mesures d'aide des actifs pris en considération pour un transfert, il est indispensable, conformément au point 34 de la communication sur les actifs dépréciés, de mettre en œuvre une stratégie pragmatique et flexible dans la sélection des différentes catégories d'actifs éligibles. La Commission a adopté cette approche flexible dans d'autres affaires concernant des aides d'État et elle a accepté le transfert d'actifs qu'étaient pas menacés de pertes au sens strict, mais d'actifs qui ne revêtaient plus une importance stratégique pour la banque concernée compte tenu de la modification en profondeur de son modèle économique.

(81) Pour faire en sorte que la banque se concentre prioritairement sur le rétablissement de sa viabilité et pour éviter d'éventuels conflits d'intérêts, il est nécessaire, comme l'explique le point 46 de la communication sur les actifs dépréciés, de prévoir une séparation fonctionnelle et organisationnelle clairement établie entre la banque bénéficiaire et ses actifs dépréciés. La Commission sait que lors de la création de la structure de défaisance, il n'a pas été possible, notamment pour des raisons techniques, de scinder sans délai les liens entre PBB et FMS-WM. Cette scission devrait cependant se faire aussi vite que possible. L'Allemagne s'est dès lors engagée à ce que PBB veille à assurer une indépendance organisationnelle totale des fonctions opérationnelles liées et qu'elle n'assume plus ces dernières pour le compte de FMS-WM après le 30 septembre 2013.

(82) Dans l'appréciation de la répartition des charges, il faut, conformément au point 21 de la communication sur les actifs dépréciés, qu'une rémunération adéquate fasse partie de la répartition des charges exigée. La Commission vérifie si, en accord avec l'annexe IV de la communication sur les actifs dépréciés, la fixation du prix pour la liquidation des actifs prévoit une rémunération pour l'État qui tienne compte de manière appropriée du risque de pertes futures, qui dépasse le risque exprimé par la valeur économique réelle. Suivant la pratique décisionnelle de la Commission en matière de mesures de sauvetage (25), l'appréciation de la rémunération nécessaire pour un sauvetage d'actifs se fait sur la base du transfert à la valeur économique réelle, même si celle-ci est inférieure à la valeur de transfert.

(83) Selon le point 41 de la communication sur les actifs dépréciés, la valeur de cession devrait correspondre à la valeur économique réelle. Si un État membre estime nécessaire - notamment pour éviter une faillite technique - de se baser sur une valeur de cession supérieure à la valeur économique réelle, il n'est autorisé à le faire que si, dans le même temps, une vaste restructuration est prévue et que des dispositions sont introduites afin de permettre une récupération ultérieure de ces aides supplémentaires, par exemple à travers un mécanisme de reprise.

(84) Sur cette base, la Commission parvient à la conclusion que la différence, à réclamer ultérieurement, entre la valeur économique réelle et la valeur de cession, telle qu'elle a été calculée avec le soutien d'experts indépendants, s'élève à 16,2 milliards euro et qu'elle nécessite une restructuration profonde et une réduction de la taille de la banque. Selon le point 21 de la communication sur les actifs dépréciés, il n'y a pas de rémunération supplémentaire à payer puisqu'aucun autre sauvetage d'actifs n'est attendu au départ de la mesure suivant le prélèvement de capital préalable de 16,2 milliards euro (26).

(85) La Commission constate que l'Allemagne n'a pas prévu expressément le recouvrement de ce montant. L'Allemagne a cependant adopté des clauses qui permettent autant que possible un recouvrement et prévoient ce qui suit :

a) Une obligation conditionnelle au groupe HRE de verser la somme de 1,59 milliard euro à la structure de défaisance.

b) PBB n'utilise pas les participations bénéficiaires pour rembourser la prise de participation passive de la République fédérale d'Allemagne.

c) Après que le montant de 1,59 milliard euro est payé intégralement, la branche du groupe DEPFA Bank plc (c'est-à-dire la société mère et toutes les filiales) versent à l'Allemagne une rémunération appropriée pour le soutien de l'État.

d) Bien que HRE ait été nationalisé, l'Allemagne a l'intention de reprivatiser PBB de manière à percevoir également les bénéfices d'une éventuelle reprivatisation. Puisque la banque est passée sous propriété de l'État et que l'État projette à présent de la reprivatiser, il est également possible d'invoquer le fait que l'État tentera de récupérer la plus grande part possible de sa mise et que les anciens actionnaires ont apporté une contribution appropriée.

La restructuration planifiée est en outre très vaste et prévoit une réduction radicale de la "bonne" banque principale à 15 % environ de la taille de HRE avant la fin 2008. Eu égard aux engagements en matière de limitation de l'expansion, de restrictions de l'offre de produits, de gouvernance d'entreprise et de reprivatisation sous forme d'une souscription publique, l'ensemble du paquet de restructuration peut être qualifié de largement suffisant au sens de la communication sur les actifs dépréciés.

(86) La Commission observe également que les réserves qu'elle a émises sur le fait que l'Allemagne et HRE pourraient ne pas être disposés ni en mesure de garantir ex ante une transparence illimitée et une divulgation totale des dépréciations d'actifs ont été levées grâce à des données complètes transmises par une équipe de collaborateurs engagés de la banque. De plus, HRE a fait vérifier, en partie à la demande de la Commission, la cohérence et la qualité de ses ensembles de données, ce qui a facilité leur vérification finale par les experts de la Commission. Enfin, l'Allemagne et PBB ont pris l'engagement d'améliorer de manière significative les systèmes de gestion des risques et d'élaboration des rapports afin de lever les doutes de la Commission quant à de possibles lacunes du futur système informatique de gestion.

VI.2.3. Compatibilité avec la communication sur les mesures de restructuration dans le secteur financier

(87) La communication sur les mesures de restructuration dans le secteur financier présente les dispositions en matière d'aides d'État qui doivent être appliquées pour la restructuration d'établissements financiers dans le cadre de la crise actuelle. Selon cette communication, pour être compatible avec le marché intérieur selon l'article 107, paragraphe 3, point b), du TFUE, une restructuration d'un établissement financier envisagée dans le cadre de la crise financière actuelle doit garantir le rétablissement de la viabilité à long terme de la banque concernée, prévoir une contribution propre appropriée de la banque bénéficiaire (partage des charges) et contenir des mesures suffisantes pour limiter les distorsions de concurrence (27).

(88) Les injections de capital déjà octroyées et celles qui sont encore planifiées, ainsi que le montant de l'aide d'État résultant du transfert d'actifs représentent, additionnés, plus de 20 % des actifs à risque dont disposait HRE avant la crise.

VI.2.3.1. Rétablissement de la viabilité à long terme de PBB

(89) Conformément au point 2 de la communication sur les mesures de restructuration dans le secteur financier, l'Allemagne a présenté un plan de restructuration complet et détaillé expliquant les raisons des difficultés financières de HRE et exposant dans le détail le modèle économique.

Raisons des difficultés de HRE

(90) Le plan de restructuration ainsi que les notes explicatives complémentaires de l'Allemagne laissent apparaître que les difficultés de HRE sont imputables essentiellement aux facteurs suivants :

a) HRE et en particulier sa société DEPFA Bank plc, en tant que banques se finançant exclusivement sur le marché monétaire et sur le marché des capitaux, sans financement en franchise, étaient hautement dépendantes d'un marché interbancaire intact, lequel a connu un effondrement total et temporaire avec la faillite de Lehman Brothers.

b) Charges anciennes dues à des valeurs d'actifs qui, vu leur profil de risque réel, ne rapportent plus un rendement approprié.

c) Le groupe HRE résultait de la fusion entre plusieurs plus petites banques utilisant des applications informatiques différentes qui n'avaient pas été intégrées dans un système de gestion de risque global et coordonné.

Le modèle économique

(91) Comme cela a été expliqué plus en détail ci-avant, la restructuration et les mesures prévues, qui se concentrent surtout sur la dotation en capital de la banque et sur les systèmes de contrôle interne, doivent empêcher la répétition des problèmes de liquidité qui ont failli causer la faillite de la banque. En se fondant sur un concept de financement plus stable et reposant sur des obligations sécurisées, lequel met fin à la dépendance au marché monétaire interbancaire qui était de mise auparavant, améliore et intègre le paysage informatique, renforce l'ancrage régional, réduit le réseau des agences et diminue la taille absolue des opérations, le plan de restructuration s'attaque très concrètement aux problématiques les plus importantes. L'arrêt des autres activités et leur traitement en tant que portefeuille en liquidation dans le bilan de PBB est le complément logique de ce concept.

(92) Par conséquent, les deux domaines d'activité résiduels de PBB sont limités aux actifs visés par des obligations allemandes sécurisées (obligations hypothécaires ou obligations publiques). L'argument selon lequel une telle stratégie plus prudente pourrait entraîner une amélioration qualitative des crédits octroyés est sérieuse, notamment au regard des dispositions de la loi allemande sur les sécurités qui concernent la gestion, la surveillance et le contrôle du risque ainsi que des critères de cette loi en matière de ratio prêt-valeur (p. ex. limites du ratio).

(93) Au considérant 92 de la décision d'extension de la procédure du 24 septembre 2010 (voir considérant 15 de la présente décision), la Commission a exprimé des doutes quant au fait que la banque puisse dégager des marges suffisantes dans le cadre de ses activités futures, notamment celles du financement du secteur public, aux faibles marges. Une partie des anciennes activités de financement du secteur public doit être poursuivie, à savoir celle du financement des investissements publics. Les opérations de financement des investissements publics ne contiennent toutefois que le financement de produits qui sont en relation avec les investissements effectués par les pouvoirs publics et se distinguent donc du financement du secteur public lui-même, c'est-à-dire du financement sans engagements d'organismes publics, qui se caractérise par des marges particulièrement faibles. Dans la mesure où, dans le modèle économique adapté, les opérations de financement du secteur public, aux faibles marges, qui représentaient environ 75 % des activités "Finances publiques", sont mises à l'arrêt et liquidées en tant que portefeuille en liquidation au bilan de PBB, les réserves de la Commission sur cette question s'en trouvent atténuées. De même, l'engagement de l'Allemagne selon lequel, dans ses nouvelles opérations stratégiques, PBB n'octroiera pas de nouveaux prêts ayant un RAROC inférieur à 10 % sur la base de chaque transaction, contribue aussi à réduire les réserves de la Commission.

(94) Cette dernière constate en outre que l'approche consistant à maintenir le secteur du financement des investissements du secteur public comme deuxième secteur d'activité de PBB diminue les réserves des acteurs du marché et des agences de notation concernant une diversification insuffisante des banques qui se limitent à un seul domaine d'activité (les banques "monoline") et sont donc trop fortement dépendantes d'un secteur d'activité. Avec deux domaines d'activité qui ne reposent pas nécessairement sur les mêmes cycles d'exploitation, PBB devrait être en situation de s'assurer des recettes plus stables et mieux planifiables et d'atteindre la visibilité nécessaire auprès des investisseurs institutionnels.

(95) Le concept de restructuration produit une structure organisationnelle plus claire, puisque des domaines d'activité qui ne font plus partie des activités principales de la banque, comme les marchés des capitaux et la gestion d'actifs, sont arrêtés et que le réseau d'agences est sensiblement réduit. Un nombre considérable d'agences a déjà été fermé sur la base de ce modèle économique sensiblement plus granulaire et reposant sur des entités plus petites, quatre de ces agences devraient être rouvertes (Berlin, Hambourg, région Rhin-Ruhr et Stockholm).

(96) Le plan de restructuration garantit que PBB n'étendra pas sa présence sur le marché de manière disproportionnée. L'octroi de nouveaux crédits est plafonné pour les deux domaines d'activité. Pour chacun de ces marchés principaux, PBB vise une part de marché de 1 % à 2 % pour les opérations de financement des investissements publics et de 2 % à 6 % pour le financement immobilier.

(97) La Commission prend acte de ce que la banque a commencé à apporter une solution aux les faiblesses de son système informatique ; le réseau informatique était initialement très hétérogène et accusait des lacunes considérables notamment au niveau des fonctionnalités et des applications de gestion du risque. C'est pourquoi HRE a lancé en 2009 "New Évolution", projet pluriannuel de transformation du paysage informatique à l'échelle du groupe doté de 180 millions euro. Plusieurs améliorations doivent être successivement apportées au système par l'intermédiaire de six déploiements informatiques. Le projet englobe entre autres des améliorations opérationnelles comme la consolidation des systèmes de gestion du crédit, des améliorations apportées aux systèmes informatiques dans la gestion du risque relativement aux risques de crédit, de marché et de liquidités, une standardisation des systèmes front-office et des améliorations en termes de précision, de granularité et de qualité des informations et données. Les informations fournies sur le contenu et l'état d'avancement de la transformation du système informatique permettent de conclure que les problèmes initiaux ont été abordés avec professionnalisme et qu'ils peuvent être résolus de manière appropriée au cours de la restructuration de PBB. Selon la Commission, le futur système informatique constitue une plateforme adaptée aux processus opérationnels, fonctionnelle et efficace pour une gestion du risque prudente et rapide. Une mise en œuvre complète des plans de transformation du paysage informatique est donc d'une importance décisive.

(98) La trésorerie, la solvabilité et la rentabilité de PBB (28) sont les plus importants indicateurs de viabilité et seront soumis à un scénario de base et à un scénario de crise (29).

Trésorerie

(99) Selon le plan de restructuration, PBB ne fera plus assurer ses refinancements au moyen de garanties d'État. Elle reste cependant un établissement financier qui se refinance sur le marché monétaire et sur le marché des capitaux sans financement en franchise ; elle poursuit donc une stratégie visant à diminuer drastiquement le volume de refinancements non sécurisés et à émettre en lieu en place des obligations, qui sont considérées comme une source de financement plus stable.

(100) Puisque des problèmes de liquidités aigus ont été l'une des causes principales des problèmes de HRE, qui ont finalement rendu nécessaire un soutien par l'État, le plan de restructuration prévoit une réserve de trésorerie suffisante ; il doit également être tenu compte des conséquences découlant éventuellement des critères de Bâle III. Cette réserve atteindra son niveau le plus élevé au début de la phase de restructuration, pour ensuite diminuer progressivement. Dans le scénario de base, la réserve de trésorerie se situerait, fin 2011, aux environs de [12-17] % du total du bilan de PBB, pour atteindre ensuite, fin 2015, le niveau de [7-17] %. Dans le scénario de crise, la réserve de trésorerie fin 2011 serait d'environ [7-10] % du total du bilan de PBB, et de [7-10] % fin 2015. La situation de la trésorerie est, de l'avis de la Commission, appropriée tant dans le scénario de base que dans le scénario de crise.

Solvabilité

(101) Avec une part de fonds propres (calculée suivant l'approche basée sur la notation financière interne de Bâle II), estimée pour la fin 2011 à 12,9 % dans le scénario de base et à 10,5 % dans le scénario de crise, PBB dispose de fonds propres suffisants et remplira les exigences relatives au minimum de fonds propres durant la phase de restructuration. Selon les hypothèses du plan de restructuration, la part de fonds propres s'élèvera, fin 2015, à 12,4 % dans le scénario de base et à 11,3 % dans le scénario de crise. Le recul de la part des fonds propres dans le scénario de base n'est pas dû à des pertes, mais surtout à l'augmentation prévue des actifs à risques pondérés, elle-même liée à l'objectif de croissance (dans le scénario de base, PBB présente un résultat positif après impôts durant les années 2011 à 2015 ; le scénario de crise prévoit, quant à lui, un résultat négatif après impôts en 2011 et 2012 uniquement).

Rentabilité

(102) La rentabilité de PBB devrait s'améliorer durant la phase de restructuration. Selon le plan de restructuration, le bénéfice après impôt sera, dans le scénario de base, de [110-150] millions euro en 2011 et de [280-320] millions euro en 2015. Cela correspondrait certes à une rentabilité sur fonds propres (après impôt) de [3-6] % seulement en 2011, mais de [8-11] % (après impôt) au terme de la phase de restructuration (2015). Dans le contexte d'une banque exerçant des activités tel que prévu dans le plan de restructuration, la rentabilité sur fonds propres visée dans le scénario de base peut donc être considérée comme satisfaisante au regard de la viabilité et de la reprivatisation prévue de PBB. Selon l'Allemagne, les bénéfices après impôt seront absorbés par les pertes des années précédentes, ce qui signifie, compte tenu des reports de pertes, que PBB inscrira des pertes à son bilan jusqu'en 201[...] ; toutefois, compte tenu du remboursement de la prise de participation passive, ce ne sera plus le cas en 201[...].

(103) Tableau 1 : prévisions de bénéfices et des pertes pour PBB, IFRS (scénario de base), d'après le plan de restructuration

<EMPLACEMENT TABLEAU 1>

(104) Deux sources peuvent être identifiées comme les facteurs de croissance les plus importants de la rentabilité de PBB : premièrement, les bénéfices des opérations commerciales de PBB augmenteront et deuxièmement, les coûts opérationnels diminueront.

(105) En ce qui concerne la réalisation de bénéfices plus élevés, le plan de restructuration contient une amélioration de la marge moyenne pour les crédits, notamment par la réalisation d'opérations nouvelles et plus rentables. S'agissant des opérations de financement immobilier, sur la base du portefeuille actuel, les marges nettes devraient s'améliorer, passant de [85-100] à [105-120] points de base en 2011, [105-110] points de base en 2012 et enfin [95-100] points de base. Pour la branche du financement des investissements du secteur public, une marge nette de [27-35] points de base est escomptée pour toute la période de restructuration, ce qui représente une amélioration considérable par rapport à la marge nette de [6-12] points de base calculée pour le portefeuille actuel de financements publics (30). Cette amélioration est due essentiellement au fait que les opérations de financement public, aux marges particulièrement faibles, ne sont pas poursuivies.

(106) Compte tenu de la nécessité de s'assurer que des marges suffisamment élevées seront réalisées, l'engagement de l'Allemagne selon lequel, dans ses nouvelles opérations stratégiques, PBB n'octroiera pas de nouveaux prêts ayant un RAROC inférieur à 10 % sur la base de chaque transaction, apparaît approprié et nécessaire.

(107) Pour les années 2011 et 2012, les rémunérations que perçoit PBB pour la mise à disposition de services de gestions d'actifs pour le compte de FMS-WM ("bad bank" de HRE) constituent une importante source de rentrées pour PBB. Pour permettre à la banque de se concentrer en priorité sur le rétablissement de sa rentabilité et pour éviter d'éventuels conflits d'intérêts, il est nécessaire, comme l'explique la communication sur les actifs dépréciés, de prévoir une séparation fonctionnelle et organisationnelle clairement établie entre la banque bénéficiaire et ses actifs dépréciés. La Commission sait que lors de la création de la structure de défaisance, il n'a pas été possible, notamment pour des raisons techniques, de couper immédiatement les liens entre PBB et FMS-WM. Cette scission devrait cependant se faire aussi rapidement que possible. L'Allemagne s'est dès lors engagée à ce que PBB veille à assurer une indépendance organisationnelle totale des fonctions opérationnelles liées et qu'elle n'assume plus ces dernières pour le compte de FMS-WM après le 30 septembre 2013. Il en va de même pour le refinancement de FMS-WM. Cet engagement impliquait également la nécessité de veiller à ce que la viabilité de PBB se maintienne d'elle-même à moyen terme et ne doive plus être alimentée par des rémunérations en rapport avec le transfert d'actifs dépréciés.

(108) La Commission prend acte de ce que PBB a l'intention de réduire sensiblement ses frais de fonctionnement. Durant la phase de restructuration, le rapport coûts-bénéfices s'améliorera considérablement, à savoir de [64-79] % (2011) à [32-42] % (2015) dans le scénario de base.

(109) PBB a engagé certaines mesures de restructuration radicales qui produiront des effets sur sa base de coûts. Elle a ainsi fermé de nombreuses agences et réduit son personnel d'environ 30 % [1 366 employés fin 2010 contre 2 000 employés fin 2007 ((31))]. Si ces mesures ont des effets positifs à moyen et à long terme sur les frais de fonctionnement, les coûts extraordinaires liés à la restructuration augmenteront à court terme, notamment les paiements d'indemnités de licenciement et de mise à la retraite anticipée, ainsi que les frais d'avocats et de conseils. Pour la Commission, l'hypothèse selon laquelle les frais de fonctionnement se stabiliseront à un niveau sensiblement inférieur après la fin de la restructuration est fondée.

(110) Après le transfert des actifs dépréciés à FMS-WM, qui entraînera une diminution importante du total du bilan, la provision pour risque de crédit de PBB apparaît stable dans le scénario de base.

(111) L'objectif de rentabilité sur fonds propres de PBB est suffisamment solide aux yeux de la Commission, même pour les hypothèses à la base du scénario de crise, dans la mesure où ni la viabilité de la banque, ni les perspectives de reprivatisation de PBB ne seraient menacées. Selon le plan de restructuration, PBB inscrirait des pertes à concurrence de [100-125] millions euro en 2011 dans le scénario de crise ; toutefois, au terme de la phase de restructuration en 2015, des bénéfices sont toutefois attendus à concurrence de [270-310] millions euro. La rentabilité sur fonds propres (après impôt) serait de (- [2,8-3,8] %) en 2011 et négative en 2012 ; elle s'établirait cependant à près de [9-12] % en 2015 dans ce scénario.

(112) Tableau 2 : prévisions de bénéfices et des pertes pour PBB, IFRS (scénario de crise), d'après le plan de restructuration

<EMPLACEMENT TABLEAU 2>

(113) Eu égard aux améliorations apportées au modèle économique, à l'infrastructure technique et à la structure organisationnelle, ainsi qu'aux effets de ces améliorations sur la trésorerie, la solvabilité et la rentabilité escomptées de PBB, la Commission est d'avis que le plan de restructuration remplit les critères de sa communication sur les mesures de restructuration dans le secteur financier concernant le rétablissement de la rentabilité à long terme.

VI.2.3.2. Contribution propre/Répartition des charges

(114) Selon la communication sur les mesures de restructuration dans le secteur financier, le bénéficiaire doit apporter une contribution propre appropriée aux coûts de restructuration. La section 3 de la communication énonce à cet égard les principes suivants :

a) Les aides à la restructuration doivent être limitées à la couverture des coûts nécessaires au recouvrement de la viabilité.

b) Afin de limiter le montant d'aide au minimum nécessaire, les banques doivent d'abord utiliser leurs ressources propres pour financer leur restructuration. Cela peut impliquer, par exemple, la vente d'actifs.

c) Les coûts liés à la restructuration sont supportés non seulement par l'État, mais également par ceux qui ont investi dans la banque, les pertes étant absorbées par le capital disponible et une rémunération appropriée étant payée pour les interventions publiques. L'exigence d'une répartition des charges poursuit un double objectif : limiter les distorsions de concurrence et traiter le problème de l'aléa moral (32).

(115) Les doutes de la Commission quant au fait que les aides d'État n'étaient peut-être pas limitées au minimum nécessaire pour le rétablissement de la viabilité à long terme ont pu être levés. L'Allemagne aura investi au total près de 10 milliards euro dans HRE. Une partie de ces injections de capital, à savoir 2,08 milliards euro, servira à la recapitalisation de la structure de défaisance FMS-WM ; 1,59 milliard euro supplémentaire doit être transféré à FMS-WM durant la restructuration. Près de 63 % de ces quelque 10 milliards euro restent au sein du groupe HRE.

(116) PBB est l'unique entité du groupe HRE qui réalisera de nouvelles opérations dans le futur et sera donc activement présente dans le jeu de la concurrence. Le scénario de base évalue pour 2011 la part de fonds propres (calculée suivant l'approche basée sur la notation financière interne de Bâle II) à 12,9 % pour fin 2011, laquelle se réduira légèrement pendant la phase de restructuration pour atteindre 12,4 % fin 2015. Le plan de restructuration ne laisse subsister aucun doute quant au fait que la banque remplit les exigences relatives au minimum de fonds propres, même durant la phase de restructuration. La part de fonds propres envisagée est élevée, mais elle correspond essentiellement à la part de fonds propres des concurrents. Actuellement, compte tenu de la crise financière, on attend généralement des banques qu'elles possèdent une part de fonds propres plus élevée qu'avant la crise. De plus, il convient de tenir compte du fait, vu les problèmes qu'elle a connus durant la crise, que PBB a besoin d'une solide couverture en capitaux pour pouvoir se positionner en tant que partenaire commercial fiable auprès des acteurs du marché. La Commission est par conséquent d'avis que le montant du capital mis à disposition et les parts de fonds propres qui en découlent sont appropriés et limités au minimum nécessaire.

(117) De plus, HRE s'est vu octroyer des garanties pour un montant total de 145 milliards euro, dont 124 milliards sont destinés à la banque. Ces garanties étaient nécessaires pour permettre la poursuite des opérations de la banque lorsqu'elle était menacée de faillite, du moins jusqu'à ce que HRE soit en mesure de transférer ses actifs dépréciés à FMS-WM. Toutes les garanties auxquelles le groupe HRE a dû faire appel, qui s'élèvent à 124 milliards euro en tout, ont été transférées à FMS -WM avec effet au 1er octobre 2010. PBB n'a donc plus recours à des garanties d'État dans ses activités opérationnelles. Ce transfert a contribué à limiter le soutien sous forme de garanties au minimum nécessaire.

(118) Selon la communication sur les mesures de restructuration dans le secteur financier, les banques bénéficiaires doivent affecter d'abord leurs propres ressources au financement de leur restructuration, ce qui passe généralement par la vente d'actifs. En transférant des positions d'actifs d'un montant nominal d'environ 210 milliards euro et des dérivés pour environ 280 milliards euro à la structure de défaisance FMS-WM, HRE s'est séparé d'une part importante de ses actifs et, ce faisant, a réduit le total de son bilan de moitié. L'opération n'a cependant produit aucun bénéfice comptable qui aurait pu être utilisé pour le financement des coûts de la restructuration. Le transfert doit, bien davantage, être considéré comme une aide d'État lui aussi, puisque le prix payé à HRE pour ces actifs a dépassé de près de 16,2 milliards euro la valeur économique réelle de ces actifs. Toutefois, le groupe vend ou a déjà vendu des participations dans des entreprises (p. ex. des participations dans Arsago ACM GmbH (Francfort), Arsago Holding AG (Suisse), DEPFA First Albany Securities LLC (New York) et Collineo Asset Management GmbH).

(119) HRE a payé au SoFFin des intérêts oscillant entre 0,5 % et 0,8 % par an pour toutes les garanties avancées par l'Allemagne. Elle a ainsi payé pour cette partie de l'aide d'État une rémunération appropriée au sens de la communication de la Commission - Application des règles en matière d'aides d'État aux mesures prises en rapport avec les institutions financières dans le contexte de la crise financière mondiale (ci-après la "communication sur les institutions financières") (33). Cependant, la banque n'a jusqu'à présent payé aucune rémunération, ni pour le capital injecté ni pour le sauvetage d'actifs résultant des mesures de sauvetage ; de plus, elle n'est pas en mesure de prévoir un mécanisme de reprise approprié pour l'aide d'État qui consistait à relever la valeur de transfert des actifs à un niveau plus élevé que leur valeur économique réelle.

(120) Au vu de la situation économique générale de HRE, on peut conclure que la banque n'était tout simplement pas en mesure d'apporter une contribution propre supplémentaire significative aux coûts de la restructuration (34). Il convient par conséquent de tenir compte de cette contribution propre insuffisante en incluant des mesures structurelles étendues dans le plan de restructuration afin d'assurer une répartition appropriée, entre la banque et les actionnaires, des charges liées au sauvetage de la banque. Compte tenu des circonstances spécifiques du présent dossier, la Commission considère les mesures de réduction prévues dans le plan de restructuration, qui concernent la taille du groupe, sa présence sur le marché, l'étendue de ses activités commerciales et le total de son bilan, comme une compensation adéquate pour la contribution propre insuffisante de la banque.

(121) Il faut également tenir compte du fait que la banque a été nationalisée et que ses anciens actionnaires ont été dédommagés sur la base de la valeur du groupe, sans le soutien de l'État (35). Du point de vue du droit relatif aux aides d'État, il s'agit d'un aspect positif, qui signifie que les anciens actionnaires n'ont plus de participations et que l'on peut donc estimer qu'ils ont suffisamment contribué aux coûts de la restructuration de HRE.

(122) Concernant les détenteurs de titres de dettes de HRE subordonnés, l'Allemagne s'est engagée à ce que HRE ne distribue pas à des tiers des participations bénéficiaires sur les instruments de financement avec intéressement aux bénéfices ; il est donc garanti que les détenteurs de capitaux Tier 2 ne recevront qu'une compensation réduite ou ne recevront aucune compensation pour leurs investissements et qu'ils supporteront de cette manière une partie des charges au même titre que les détenteurs de capitaux Tier 1.

(123) La Commission conclut par conséquent que les actionnaires de HRE ont contribué de manière appropriée aux coûts de la restructuration et qu'il a par conséquent été suffisamment tenu compte du danger de l'aléa moral.

VI.2.3.3. Mesures de limitation des distorsions de concurrence

(124) Conformément à la communication sur les mesures de restructuration dans le secteur financier, la Commission doit, lors de l'examen des mesures visant à limiter les distorsions de concurrence, tenir compte du montant de l'aide d'État, de l'étendue de la réparation des charges et de la position de marché future de l'établissement financier après la restructuration. Des mesures adéquates doivent ensuite être prises sur la base de cet examen.

(125) HRE a causé d'importantes distorsions de concurrence. Au total, l'Allemagne injectera du capital à HRE pour un montant allant jusqu'à 9,95 milliards euro (FMS-WM est bénéficiaire d'une partie de ce capital) et lui fournira des garanties pour un montant de 145 milliards euro. De plus, HRE a eu recours à une mesure d'exonération, comportant un élément d'aide d'État pour environ 20 milliards euro. Eu égard à cet imposant soutien public, une profonde restructuration de HRE s'impose.

(126) En tant que banque succédant à HRE, PBB est financièrement bien dotée et est débarrassée des opérations de crédit à risque antérieures de HRE. Il s'est avéré nécessaire, pour que PBB reste opérationnelle et pour faciliter le processus de séparation, de fournir un soutien important. PBB est cependant une banque beaucoup plus petite, et l'Allemagne a pris des mesures appropriées pour limiter d'éventuelles distorsions de concurrence.

(127) Premièrement, PBB se distinguera nettement, en tant qu'unité d'entreprise, du précédent groupe HRE. Elle a été nationalisée et traverse aujourd'hui une phase de restructuration profonde ; au final, PBB est une banque fondamentalement plus petite que l'ancien groupe HRE. Après les transferts d'une série d'actifs à FMS-WM, le total de bilan stratégique de PBB, qui n'intègre aucun des postes de bilan qui figurent au bilan de PBB en tant que portefeuille en liquidation ou qui ont fait l'objet d'un transfert synthétique vers FMS-WM, représente environ 15 % du total du bilan du groupe HRE à la fin 2008.

(128) Deuxièmement, l'Allemagne a présenté à la Commission une série d'engagements ayant pour objectif de limiter la présence de PBB sur le marché (complément d'informations à la section V). PBB n'effectuera de nouvelles opérations que dans deux domaines : le financement de l'immobilier et le financement des investissements du secteur public. Ces deux secteurs d'activité ne croîtront que de manière limitée durant la phase de restructuration puisque des plafonds ont été fixés tant pour les nouvelles opérations que pour le total du bilan et la taille du portefeuille, de sorte que les possibilités pour PBB de s'étendre sur le marché et donc de perturber la concurrence sont limitées. Cette restriction de croissance est valable jusqu'au 31 décembre 2013 au moins et pourrait être d'application plus longtemps si PBB n'a pas été reprivatisée à cette date. Toutes les autres entités du groupe HRE doivent cesser leurs activités et faire liquider leurs portefeuilles ; c'est notamment le cas pour les secteurs d'activité suivants : financements des infrastructures, marchés des capitaux & gestion d'actifs, et financement du secteur public.

(129) Troisièmement, l'Allemagne s'est engagée à ce que, dans ses nouvelles opérations stratégiques, PBB n'octroie pas de nouveaux prêts ayant un RAROC inférieur à 10 % sur la base de chaque transaction, et ce, afin de lever les réserves de la Commission quant au fait que PBB pourrait porter préjudice à la concurrence et nuire à ses concurrents avec une politique de prix trop agressive. La Commission est d'avis qu'il s'agit d'une mesure efficace supplémentaire pour éviter des distorsions de concurrence excessives.

(130) Quatrièmement, PBB sera limitée dans ses activités par des règles comportementales contenant une interdiction de reprise, ainsi que l'interdiction de mentionner l'aide d'État dans sa publicité.

(131) L'Allemagne a en outre promis de reprivatiser PBB aussi vite que possible, c'est-à-dire au plus tard le 31 décembre 2015. La vente de PBB permettra à la République fédérale d'Allemagne de récupérer (en partie) les capitaux investis dans HRE. De plus, la Commission constate qu'une reprivatisation dans les plus brefs délais est de nature à donner à des tiers la possibilité d'acquérir PBB.

VII. SUIVI

(132) L'Allemagne a assuré que l'exécution du plan de restructuration de HRE et de la liste d'engagements fera l'objet d'un suivi par un mandataire. Celui-ci fera rapport à la Commission quatre fois par an.

VIII. CONCLUSION

(133) La Commission parvient à la conclusion que les mesures examinées ci-dessus constituent des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(134) La Commission conclut également que l'aide à la restructuration est, sous réserve de la mise en œuvre du plan de restructuration dans sa version mise à jour le 14 juin 2011 et sous réserve de l'application des engagements dont la liste est annexée à la présente décision, compatible avec le marché intérieur en vertu de l'article 107, paragraphe 3, point b), du TFUE,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION :

Article premier

L'aide d'État que l'Allemagne a mise à exécution et envisage de mettre à exécution en faveur du groupe Hypo Real Estate, et qui comprend :

- une injection de capital de 60 millions euro (notifiée le 17 avril 2009),

- une injection de capital de 2,96 milliards euro (notifiée le 3 juin 2009),

- une injection de capital de 3 milliards euro (notifiée le 26 octobre 2009),

- une injection de capital de 1,85 milliard euro (notifiée le 30 avril 2010), dont 450 millions euro sont versés uniquement en présence de circonstances déterminées,

- une injection de capital de 2,08 milliards euro (notifiée le 10 septembre 2010),

- des garanties d'un montant de 35 milliards euro (notifiées le 30 septembre 2008),

- des garanties d'un montant de 52 milliards euro (notifiées le 17 avril 2009),

- une garantie d'un montant de 8 milliards euro (notifiée le 26 octobre 2009),

- une garantie d'un montant de 10 milliards euro (notifiée le 26 octobre 2009),

- une garantie de liquidité d'un montant de 20 milliards euro (notifiée le 2 septembre 2010),

- une garantie de liquidation d'un montant de 20 milliards euro (notifiée le 10 septembre 2010), et

- un transfert d'actifs à la structure de défaisance FMS Wertmanagement AöR (notifié le 10 septembre 2010)

est déclarée compatible, compte tenu de la liste d'engagements ci-annexée, avec le marché intérieur en vertu de l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Article 2

L'Allemagne assure qu'à compter de la notification de la présente décision, des rapports trimestriels détaillés seront transmis à la Commission concernant les mesures adoptées afin de se conformer à la présente décision conformément au calendrier mentionné dans la liste d'engagement ci-annexée.

Article 3

La présente décision est adressée à la République fédérale d'Allemagne.

Notes :

(1) Les articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) ont remplacé, avec effet au 1er décembre 2009, les articles 87 et 88 du traité CE. Les articles 87 et 88 du traité CE et les articles 107 et 108 du TFUE sont fondamentalement identiques. Dans le cadre de la présente décision, les références faites aux articles 107 et 108 TFUE doivent, le cas échéant, être entendues comme références faites aux articles 87 et 88 du traité.

(2) JO C 240 du 7.10.2009, p. 11; JO C 13 du 20.1.2010, p. 58; JO C 300 du 6.11.2010, p. 6.

(3) Décision de la Commission du 2 octobre 2008 (JO C 293 du 15.11.2008, p. 1).

(4) Décision de la Commission du 12 décembre 2008 dans l'affaire N 625-08 (JO C 143 du 24.6.2009, p. 1).

(5) Décision de la Commission du 7 mai 2009, remplacée par la décision du 24 juillet 2009 dans l'affaire C 15-09 (ex N 196-09) (JO C 240 du 7.10.2009, p. 11).

(6) Voir note 5 de bas de page.

(7) Selon l'Allemagne, cette garantie de 2 milliards d'euro accordée par SoFFin pour la structure de défaisance n'a jamais été demandée formellement par HRE, ni promis par SoFFin.

(8) Décision de la Commission du 13 novembre 2009 dans les affaires C 15-09 (ex N 196-09), N 333-09 et N 557-09 (JO C 13 du 20.1.2010, p. 58).

(9) Décision du 21 décembre 2009 dans l'affaire N 694-09 (JO C 25 du 2.2.2010, p. 14).

(10) Décision de la Commission du 19 mai 2010 dans l'affaire N 161-10 (JO C 190 du 14.7.2010, p. 7).

(11) Structure de défaisance de HRE.

(12) Décision de la Commission du 24 septembre 2010 dans les affaires C 15-09 (ex N 196-09) et N 380-10 (JO C 300 du 6.11.2010, p. 6).

(13) D'autres informations sur le groupe HRE et ses problèmes peuvent être trouvées dans la décision d'ouverture et dans les décisions d'extension de la procédure.

(14) HRE Finance i.L. a été fondée en 2007 dans le but d'une transaction de titres spécifiques et est en liquidation depuis 2008. Elle n'emploie pas de personnel et le total de son bilan s'élevait, fin 2010, à seulement 275 000 euro.

(*) Informations confidentielles.

(15) Voir note 10 de bas de page.

(16) Décision de la Commission du 27 octobre 2008 dans l'affaire N 512-08 - Mesures de sauvetage en faveur des établissements financiers en Allemagne, remplacée par la décision de la Commission du 12 décembre 2008 dans l'affaire N 625-08 - Mesures de sauvetage en faveur des établissements financiers en Allemagne (JO C 143 du 24.6.2009, p. 1).

(17) JO C 72 du 26.3.2009, p. 1.

(18) D'après l'Allemagne, la garantie de 2 milliards euro pour la structure de défaisance n'a jamais été demandée formellement par HRE, ni promise par le SoFFin. La Commission n'avait pas autorisé cette garantie.

(19) JO C 195 du 19.8.2009, p. 9.

(20) La liste intégrale des engagements est jointe à la présente décision.

(21) Sur les marchés principaux, PBB dispose de succursales de vente, mais pas sur les autres marchés.

(22) Décision de la Commission du 2 octobre 2008 (JO C 293 du 15.11.2008, p. 1). Décision de la Commission du 7 mai 2009, remplacée par la décision du 24 juillet 2009 dans l'affaire C 15-09 (ex N 196-09) (JO C 240 du 7.10.2009, p. 11). Décision de la Commission du 13 novembre 2009 dans les affaires C 15-09 (ex N 196-09), N 333-09 et N 557-09 (JO C 13 du 20.1.2010, p. 58). Décision de la Commission du 21 décembre 2009 dans l'affaire N 694-09 (JO C 25 du 2.2.2010, p. 14). Décision de la Commission du 19 mai 2010 dans l'affaire N 161-10 (JO C 190 du 14.7.2010, p. 7). Décision de la Commission du 24 septembre 2010 dans les affaires C 15-09 (ex N 196-09) et N 380-10 (JO C 300 du 6.11.2010, p. 6).

(23) Cet engagement relatif à la liquidation ne préjudicie pas en soi à la possibilité de l'Allemagne de vendre à un moment ultérieur tout ou partie de DEPFA Bank plc ou l'une quelconque de ses filiales. Ces ventes, si elles devaient avoir lieu avant décembre 2013, seraient notifiées à la Commission et ne seraient pas exécutées avant l'autorisation de la Commission. Cet engagement permet à la Commission, dans un scénario où le groupe DEPFA Bank plc ou l'une de ses parties devait recommencer à effectuer des opérations de marché, de vérifier si chacune des aides d'État dont a bénéficié DEPFA Bank plc entraîne des distorsions de concurrence et, le cas échéant, de prendre des mesures pour éviter ces distorsions.

(24) Voir par exemple la décision de la Commission du 31 mars 2011 dans l'affaire SA.32745 (2011-NN - Kommunalkredit, non encore publiée).

(25) Voir décision 2010-395-UE de la Commission dans l'affaire C 17-09 - LBBW (JO L 188 du 21.7.2010, p. 1) et décision 2010-608-CE de la Commission dans l'affaire C 10-09 - ING (JO L 274 du 19.10.2010, p. 139).

(26) Voir la décision 2010-395-UE de la Commission.

(27) À cet égard, la Commission partage les remarques de Heisse Kursawe Eversheds concernant le fait que l'aide à HRE ne peut être approuvée que si celle-ci présente un plan de restructuration solide.

(28) Conformément avec la pratique, la rentabilité des parties du groupe qui sont en liquidation (p. ex. DEPFA Bank plc) n'est pas évaluée.

(29) Dans le scénario de crise, l'hypothèse de base est celle d'un choc souverain comme dans le test de résistance du CEBS de 2010 et d'une double récession ("double dip"), avec des conséquences sur les provisions pour risques afférents aux crédits, sur les actifs à risques pondérés et sur les taux d'extension.

(30) Ce portefeuille ne comprend pas les actifs qui ont été transférés à la structure de défaisance FMS-WM.

(31) Certaines personnes (p. ex. membres du comité directeur et du conseil de surveillance) ne sont pas prises en considération dans ces chiffres.

(32) Voir le paragraphe 22 de la communication sur les mesures de restructuration dans le secteur financier.

(33) JO C 270 du 25.10.2008, p. 8.

(34) Cette situation économique extrêmement difficile de la banque dans le passé peut être considérée comme le motif pour lequel l'Allemagne a décidé de nationaliser la banque.

(35) En règle générale, la Commission estime que l'acquisition de parts existantes et la reprise d'actifs ne favorisent pas une entreprise tant qu'il s'agit d'un simple changement de propriétaires. La compensation payée aux actionnaires minoritaires ne constitue donc pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE au profit de HRE, puisque l'entreprise n'a pas retiré d'avantages des crédits alloués par l'État. Voir à ce sujet la décision de la Commission du 16 février 2009 dans l'affaire N 61-09 - Change of ownership of Anglo Irish Bank Corporation plc (JO C 177 du 30.7.2009, p. 2) et décision de la Commission du 2 avril 2008 dans l'affaire C 14-08 - Northern Rock (JO C 135 du 3.6.2008, p. 21).