CJUE, 6e ch., 5 mars 1991, n° C-376/89

LA COUR (sixième chambre),

1 Par ordonnance du 17 octobre 1989, parvenue à la Cour le 18 décembre suivant, le Bundesverwaltungsgericht a, en vertu de l'article 177 du traité CEE, posé deux questions préjudicielles portant sur l'interprétation de l'article 4, paragraphe 1, de la directive 68-360-CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 13).

2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige qui oppose M. Panagiotis Giagounidis, ressortissant hellène, à la ville de Reutlingen (République fédérale d'Allemagne), au sujet du refus que lui a opposé celle-ci de lui délivrer un titre de séjour.

3 En vertu de l'article 1er de la directive 68-360, précitée, les États membres suppriment les restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants desdits États et des membres de leur famille auxquels s'applique le règlement (CEE) n° 1612-68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 2).

4 L'article 2, paragraphe 1, l'article 3, paragraphe 1, et l'article 4, paragraphes 1, 2 et 3, premier tiret, de cette même directive, sont rédigés comme suit :

"Article 2

1) Les États membres reconnaissent aux ressortissants visés à l'article 1er le droit de quitter leur territoire en vue d'accéder à une activité salariée et de l'exercer sur le territoire d'un autre État membre. Ce droit est exercé sur simple présentation d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité. Ce droit est, pour les membres de la famille, le même que celui du ressortissant dont ils dépendent.

Article 3

1) Les États membres admettent sur leur territoire les personnes visées à l'article 1er, sur simple présentation d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité.

Article 4

1) Les États membres reconnaissent le droit de séjour sur leur territoire aux personnes visées à l'article 1er qui sont en mesure de présenter les documents énumérés au paragraphe 3.

2) Le droit de séjour est constaté par la délivrance d'un document dénommé "carte de séjour de ressortissant d'un État membre de la CEE"...

3) Pour la délivrance de la carte de séjour de ressortissant d'un État membre de la CEE, les États membres ne peuvent demander que la présentation des documents ci-après énumérés :

- au travailleur :

a) le document sous le couvert duquel il a pénétré sur leur territoire;

..."

5 L'article 8, paragraphe 1, de la loi allemande du 28 avril 1965 sur les étrangers (Auslaendergesetz, ci-après "AuslG", BGBl. 1965, I, p. 353) prévoit, notamment, que les étrangers qui séjournent légalement depuis au moins cinq ans sur le territoire de la République fédérale d'Allemagne peuvent se voir accorder un titre de séjour. Ce titre n'est pas limité dans l'espace et dans le temps et ne peut pas être assorti de conditions.

6 En vertu de l'article 10 de la loi allemande du 31 janvier 1980 sur l'entrée et le séjour des ressortissants des États membres (Aufenthaltsgesetz-EWG, ci-après "AufenthG-EWG", BGBl. 1980, I, p. 117), le droit d'entrée et de séjour suppose que l'étranger soit en mesure de justifier de son identité au moyen d'un passeport ou d'une carte d'identité officielle.

7 En 1967, les autorités helléniques ont délivré à M. Giagounidis une carte nationale d'identité d'une durée de validité illimitée, contenant des informations sur l'identité et la nationalité du titulaire. En vertu de la législation hellénique, une telle carte d'identité ne permet pas à son titulaire de quitter le territoire national. Toutefois, cette limitation n'est pas indiquée sur la carte de M. Giagounidis.

8 En 1973, M. Giagounidis est entré sur le territoire de la République fédérale d'Allemagne en présentant un passeport hellénique en cours de validité. Il a accompli ses études universitaires dans ce pays et y enseigne depuis lors dans des établissements scolaires. En 1984, M. Giagounidis, qui était titulaire de la "carte de séjour de ressortissant d'un État membre de la CEE", au sens de l'article 4, paragraphe 2, de la directive 68-360, précitée, a sollicité, auprès de la ville de Reutlingen, l'octroi du titre de séjour prévu par l'article 8 de l'AuslG. Les autorités de cette ville en ont refusé la délivrance au motif que M. Giagounidis n'était pas en possession d'un passeport en cours de validité pour la période comprise entre le 12 mars et le 18 juin 1984, les autorités helléniques ayant refusé de proroger la validité de son passeport pour cette période, et que, partant, il n'avait pas séjourné légalement sur le territoire fédéral, au sens de l'article 8, paragraphe 1, de l'AuslG.

9 Le recours de M. Giagounidis contre le refus de la ville de Reutlingen a été accueilli, en première instance, par le Verwaltungsgericht Sigmaringen et rejeté, en deuxième instance, par le Verwaltungsgerichtshof Baden-Wuerttemberg. Cette juridiction a considéré que l'octroi du titre de séjour était exclu par le fait que le postulant n'avait pas pu justifier, pendant un certain temps, de son identité en violation des dispositions de l'AuslG et de l'article 10 de l'AufenthG-EWG. Estimant que le litige soulevait des questions d'interprétation de la directive 68-360, le Bundesverwaltungsgericht, saisi par la voie d'un recours en "Revision", a sursis à statuer et a posé à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

"L'article 4, paragraphe 1, de la directive 68-360-CEE doit-il être interprété en ce sens qu'un État membre peut ou doit accorder le droit de séjour sur son territoire aux personnes citées à l'article 1er de cette directive lorsqu'elles présentent une carte d'identité dont l'État qui l'a délivrée a restreint le champ de validité géographique à son propre territoire?

Importe-t-il à cet effet que :

a) la carte d'identité a été établie avant l'adhésion aux Communautés européennes de l'État qui l'a délivrée et avant que ses ressortissants aient commencé à bénéficier de la libre circulation;

b) l'intéressé a pénétré sur le territoire de l'État d'accueil non pas sous le couvert de la carte d'identité mais sous celui d'un passeport;

c) la restriction de la validité du document au territoire de l'État qui l'a délivré ne se trouve pas mentionnée sur la carte d'identité elle-même?"

10 Pour un plus ample exposé du cadre juridique et des faits du litige au principal, du déroulement de la procédure ainsi que des observations écrites déposées devant la Cour, il est renvoyé au rapport d'audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

Sur la première question

11 Au vu des circonstances de l'espèce au principal, il y a lieu de constater que par cette question le juge national vise, en substance, à savoir si l'article 4, paragraphe 1, de la directive 68-360 doit être interprété en ce sens qu'un État membre peut ou doit accorder le droit de séjour sur son territoire aux travailleurs cités à l'article 1er de cette directive lorsqu'ils présentent une carte d'identité qui ne permet pas à son titulaire de quitter le territoire national.

12 En vue de répondre à cette question, il convient de rappeler que le droit des ressortissants d'un État membre d'entrer sur le territoire d'un autre État membre et d'y séjourner, aux fins voulues par le traité CEE, est directement conféré par ce traité, ou, selon le cas, par les dispositions prises pour la mise en œuvre de celui-ci (voir en ce sens, notamment, arrêt du 18 mai 1989, Commission-Allemagne, point 9, 249-86, Rec. p. 1263).

13 Les dispositions de la directive 68-360 sont destinées à faciliter l'exercice du droit à la libre circulation des travailleurs, tel que formulé par les articles 48 et 49 du traité CEE. Par conséquent, cette directive doit être interprétée à la lumière de ces dispositions du traité, qui imposent la mise en œuvre de toutes les mesures nécessaires en vue de réaliser progressivement la libre circulation des travailleurs (voir, en ce sens, arrêt du 18 mai 1989, 249-86, précité).

14 L'article 4 de la directive 68-360 implique, pour les États membres, l'obligation de délivrer le titre de séjour à toute personne qui apporte la preuve, par les documents appropriés, de ce qu'elle appartient à l'une des catégories visées à l'article 1er de cette directive (voir arrêt du 8 avril 1976, Royer, 48-75, Rec. p. 497). Parmi les preuves à rapporter figurent, notamment, celles de l'identité et de la nationalité du travailleur.

15 Or, il y a lieu d'observer qu'une carte nationale d'identité, puisqu'elle contient tous les éléments de preuve de l'identité et de la nationalité de son titulaire, remplit cette condition, même si elle ne permet pas à l'intéressé de quitter le territoire de l'État membre qui l'a délivrée.

16 Il y a, dès lors, lieu de répondre à la première question préjudicielle que l'article 4, paragraphe 1, de la directive 68-360 doit être interprété en ce sens qu'un État membre est tenu de reconnaître le droit de séjour, sur son territoire, aux travailleurs visés à l'article 1er de cette directive lorsqu'ils présentent une carte d'identité en cours de validité, même si celle-ci ne permet pas à son titulaire de quitter le territoire de l'État membre qui l'a délivrée.

Sur la seconde question

17 Par cette question, la juridiction nationale tend à savoir si la réponse à la première question varie du fait, d'une part, que la carte d'identité a été établie avant l'adhésion aux Communautés de l'État membre qui l'a délivrée, d'autre part, que celle-ci ne comporte aucune mention relative à la limitation de sa validité au territoire national et, enfin, que le titulaire de cette carte a été admis sur le territoire de l'État membre d'accueil sous le seul couvert de son passeport.

18 Ainsi qu'il a été relevé ci-dessus, la carte d'identité n'a, au regard de la reconnaissance du droit de séjour, qu'une valeur de preuve de l'identité et de la nationalité de son titulaire.

19 Dès lors, il y a lieu de considérer que la carte d'identité ne perd pas sa fonction, au sens de l'article 4, paragraphe 1, de la directive 68-360, du fait qu'elle a été émise par l'État membre avant son adhésion aux Communautés ou, encore, du fait qu'elle comprenne ou non une mention selon laquelle son titulaire ne peut pas, sous le seul couvert de celle-ci, quitter le territoire de l'État membre qui l'a délivrée.

20 S'agissant de l'exigence, posée par l'article 4, paragraphe 3, sous a), de la directive 68-360, selon laquelle l'État membre d'accueil ne peut, aux fins de délivrance de la carte de ressortissant communautaire, demander que le document sous le couvert duquel le travailleur a pénétré sur son territoire, il convient de rappeler tout d'abord que, selon une jurisprudence constante, la libre circulation des travailleurs constitue l'un des fondements de la Communauté et, dès lors, les dispositions qui consacrent cette liberté doivent être interprétées largement (voir, en dernier lieu, arrêt du 26 février 1991, Antonissen, C-292-89, Rec. p. I-0000).

21 Il y a lieu de souligner, ensuite, que la finalité de la disposition précitée de la directive 68-360 est d'exclure que l'État membre d'accueil puisse imposer des conditions disproportionnées pour l'exercice du droit du séjour et donc exiger la présentation de documents autres que ceux dont le travailleur est supposé disposer dans la mesure où il s'en est déjà servi aux fins de l'entrée sur le territoire de cet État membre.

22 Il convient de relever également que, au moment où le travailleur demande une carte de séjour au titre de la directive 68-360, il peut ne plus être en possession du document sous le couvert duquel il a pénétré sur le territoire de l'État membre d'accueil. Il serait, dès lors, contraire au principe de la libre circulation des travailleurs que cet État membre puisse subordonner la délivrance de la carte de séjour à la présentation de ce même document.

23 Il résulte des considérations qui précèdent que les États membres sont tenus de reconnaître le droit de séjour sur leur territoire aux travailleurs visés à l'article 1er de la directive 68-360 qui sont en mesure de présenter soit une carte d'identité, soit un passeport en cours de validité, indépendamment du document sous le couvert duquel ils sont entrés sur le territoire des États membres.

24 Dès lors, il y a lieu de répondre à la juridiction nationale que la réponse à sa première question ne varie pas du fait, d'une part, que la carte d'identité a été établie avant l'adhésion aux Communautés de l'État membre qui l'a délivrée, d'autre part, que celle-ci ne comporte aucune mention relative à la limitation de sa validité au territoire national, et enfin, que le titulaire de cette carte a été admis sur le territoire de l'État membre d'accueil sous le seul couvert de son passeport.

Sur les dépens

25 Les frais exposés par la Commission des Communautés européennes, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs, LA COUR (sixième chambre), statuant sur les questions à elle soumises par le Bundesverwaltungsgericht, par ordonnance du 17 octobre 1989, dit pour droit : 1) L'article 4, paragraphe 1, de la directive 68-360-CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté, doit être interprété en ce sens qu'un État membre est tenu de reconnaître le droit de séjour, sur son territoire, aux travailleurs visés à l'article 1er de cette directive lorsqu'ils présentent une carte d'identité en cours de validité, même si celle-ci ne permet pas à son titulaire de quitter le territoire de l'État membre qui l'a délivrée. 2) La réponse à la première question ne varie pas du fait, d'une part, que la carte d'identité a été établie avant l'adhésion aux Communautés de l'État membre qui l'a délivrée, d'autre part, que celle-ci ne comporte aucune mention relative à la limitation de sa validité au territoire national et, enfin, que le titulaire de cette carte a été admis sur le territoire de l'État membre d'accueil sous le seul couvert de son passeport.