CJUE, 3e ch., 21 juin 2012, n° C-84/11

LA COUR (troisième chambre),

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l'interprétation des articles 49 TFUE et 106, paragraphe 2, TFUE.

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d'un litige opposant Mme Susisalo, M. Tuomaala et Mme Ritala au Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskus (Centre de développement et de sécurité de la branche pharmaceutique, ci-après le "FIMEA") et à la Helsingin yliopiston apteekki (pharmacie de l'université d'Helsinki, ci-après la "PUH") au sujet d'une demande de cette dernière de transférer une de ses succursales dans le quartier de Tammisto de la ville de Vantaa ainsi que dans le cadre d'un litige opposant Mme Susisalo au FIMEA au sujet d'une demande d'autorisation de Mme Susisalo d'ouvrir une succursale dans le même quartier.

Le cadre juridique

3 Aux termes de l'article 38 de la loi sur les médicaments (Lääkelaki), dans sa version applicable aux affaires au principal (ci-après la "loi sur les médicaments"), les médicaments ne peuvent être vendus au public que dans les pharmacies, au sens des articles 41 et 42 de cette loi, ainsi que les succursales de pharmacies ou les "armoires à pharmacie", au sens de l'article 52 de cette même loi. Les pharmacies doivent, en vertu de l'article 39 de cette loi, être implantées dans le pays, si possible, de telle sorte que la population puisse accéder aux médicaments sans difficultés.

4 En vertu de l'article 40 de la loi sur les médicaments, une pharmacie peut être exploitée sur la base d'une autorisation qui est délivrée pour une commune ou une partie de commune par le Lääkelaitos (Office des médicaments).

5 Selon l'article 41, premier alinéa, de la loi sur les médicaments, la décision d'exploiter une nouvelle pharmacie dans une commune ou une partie de commune est prise par le Lääkelaitos lorsque l'accès aux médicaments l'exige, cette condition devant être évaluée sur la base du nombre d'habitants de la zone, des services pharmaceutiques en place et de la présence d'autres services de soins et de santé. La décision est prise à l'initiative du Lääkelaitos ou de la commune. Le Lääkelaitos peut également ordonner la modification de la zone desservie par la pharmacie et le transfert de celle-ci vers une autre partie de la commune, si l'accès aux services pharmaceutiques l'exige.

6 En vertu de l'article 42, premier alinéa, de la loi sur les médicaments, l'université d'Helsinki a droit à une pharmacie dans la ville d'Helsinki et l'université de Kuopio a droit à une pharmacie dans la ville de Kuopio. Outre la vente de médicaments, ces pharmacies ont pour mission de servir de lieux de stage pour les étudiants en pharmacie et de faire de la recherche dans le domaine de l'approvisionnement en médicaments. D'après le projet de loi ayant conduit à l'adoption de la loi sur les médicaments, la PUH doit assumer, outre la distribution de médicaments, des missions d'enseignement et de recherche ainsi que des services spécifiques se rapportant à la réalisation de certaines préparations pharmaceutiques rares.

7 Aux termes de l'article 43, premier alinéa, de la loi sur les médicaments, l'autorisation d'exploiter une pharmacie peut être accordée à un ressortissant d'un État de l'Espace économique européen, s'il a la qualité de pharmacien agréé ("proviisori") et s'il n'a pas été déclaré insolvable ou incapable ou placé sous curatelle. Lorsqu'il y a plusieurs candidats, l'autorisation est, en vertu du deuxième alinéa de cet article, attribuée à celui qui remplit, globalement, le mieux les conditions pour exploiter une pharmacie.

8 L'exploitation de succursales de pharmacies est réglementée par l'article 52 de la loi sur les médicaments dont le premier alinéa prévoit qu'une telle succursale peut être ouverte dans une zone qui, en raison du faible nombre d'habitants, peut être considérée comme ne remplissant pas les conditions d'exploitation requises pour une pharmacie indépendante, mais dans laquelle l'accès aux médicaments requiert la présence d'une pharmacie. Une succursale de pharmacie peut être créée à l'initiative du Lääkelaitos ou de la commune. Le Lääkelaitos octroie l'autorisation, sur demande, au pharmacien qui remplit le mieux les conditions pour exploiter une telle succursale, compte tenu du siège de la pharmacie et d'autres conditions de fonctionnement. Le Lääkelaitos peut autoriser un pharmacien à exploiter jusqu'à trois succursales.

9 Conformément à l'article 52, troisième alinéa, de la loi sur les médicaments, l'université d'Helsinki peut exploiter jusqu'à seize succursales, dont chacune devra avoir fait l'objet d'une autorisation délivrée par le Lääkelaitos.

10 Le Lääkelaitos a été remplacé par le FIMEA à compter du 1er novembre 2009.

Les litiges au principal et les questions préjudicielles

11 À l'origine des questions préjudicielles se trouvent deux procédures concernant des demandes d'ouverture de succursales de pharmacies.

12 La première concerne une demande de la PUH de transférer une de ses seize succursales dans le quartier de Tammisto de la ville de Vantaa. Le Lääkelaitos a, par décision du 28 février 2008, fait droit à cette demande. Mme Susisalo, M. Tuomaala et Mme Ritala, pharmaciens, ont introduit un recours en annulation contre cette décision qui a été rejeté par le Helsingin hallinto-oikeus. Ces pharmaciens ont introduit un pourvoi devant la juridiction de renvoi.

13 La seconde concerne une demande de Mme Susisalo portant sur l'ouverture d'une succursale de pharmacie également dans le quartier de Tammisto de la ville de Vantaa qui a été rejetée par le Lääkelaitos par décision du 23 juin 2008. Le recours en annulation contre cette décision ayant été rejeté par le Helsingin hallinto-oikeus, Mme Susisalo a introduit un pourvoi devant la juridiction de renvoi.

14 Estimant que la résolution des litiges dont il est saisi dépend de l'interprétation du droit de l'Union, le Korkein hallinto-oikeus a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

"1) L'article 49 TFUE, relatif à la liberté d'établissement au sens du droit de l'Union, doit-il être interprété en ce sens qu'il s'oppose à l'application des dispositions de la loi sur les médicaments relatives au régime d'autorisation d'exploitation de pharmacies, au motif que les conditions d'établissement des succursales de la [PUH] diffèrent de celles applicables aux pharmacies privées sur les plans suivants:

a) Sur autorisation délivrée par [le FIMEA] au titre de l'article 52, premier alinéa, de la loi sur les médicaments, une succursale de pharmacie privée peut être établie dans une zone qui, en raison du faible nombre d'habitants, ne remplit pas les conditions d'exploitation minimales requises pour une pharmacie indépendante, mais dans laquelle l'accès aux médicaments requiert la présence d'une pharmacie; un pharmacien privé peut exploiter jusqu'à trois succursales sur la base d'une autorisation pour chacune d'entre elles. Une succursale de la [PUH] peut en revanche être établie sur la base d'une autorisation délivrée, pour chaque succursale prise séparément, par le FIMEA au titre de l'article 52, troisième alinéa, de la loi sur les médicaments, sans que la loi ou d'autres dispositions nationales réglementent l'appréciation à porter à l'occasion de la délivrance de cette autorisation par d'autres restrictions que le plafonnement à seize du nombre des succursales de la [PUH].

b) Pour déterminer le lieu d'implantation d'une succursale de pharmacie privée, le FIMEA doit prendre en considération le lieu d'implantation de la pharmacie. Il n'y a pas de règle analogue pour le lieu d'implantation de succursales de la [PUH], qui ont été établies en divers endroits en Finlande.

2) Pour le cas où la Cour considérerait, au vu des réponses aux questions précédentes, que l'article 49 TFUE s'oppose au régime d'autorisation d'exploitation de succursales propre à la [PUH], le Korkein hallinto-oikeus pose encore les questions préjudicielles suivantes:

a) La restriction apportée à la liberté d'établissement par le régime d'autorisation d'exploitation de succursales propre à la [PUH] peut-elle être justifiée par des raisons impérieuses d'intérêt général revêtant un caractère nécessaire et proportionné et découlant des missions particulières assumées par la [PUH] en matière d'enseignement de la pharmacie et d'approvisionnement en médicaments, compte tenu du fait qu'aucune mission particulière analogue n'est assignée aux succursales de cette pharmacie?

b) Résulte-t-il des missions particulières précitées, confiées par la loi à la [PUH], que cette pharmacie peut être considérée comme une entreprise chargée de la gestion de services d'intérêt général au sens de l'article 106, paragraphe 2, TFUE et, dans l'affirmative, cette disposition du traité FUE permet-elle de déroger, en ce qui concerne les succursales de la [PUH], aux exigences en matière d'autorisation administrative préalable découlant de la jurisprudence de la Cour et de l'article 49 TFUE, compte tenu du fait qu'aucune mission particulière correspondante n'est assignée aux succursales de la [PUH]?"

Sur la compétence de la Cour

15 La PUH conteste la compétence de la Cour pour répondre aux questions posées, notamment en raison du fait que les litiges au principal ne contiendraient pas d'éléments transfrontaliers.

16 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, si, compte tenu de la répartition des compétences dans le cadre de la procédure préjudicielle, il incombe à la seule juridiction nationale de définir l'objet des questions qu'elle entend poser à la Cour, il appartient à cette dernière, dans des circonstances exceptionnelles, d'examiner les conditions dans lesquelles elle est saisie par le juge national en vue de vérifier sa propre compétence (arrêt du 9 novembre 2010, Volker und Markus Schecke et Eifert, C-92-09 et C-93-09, non encore publié au Recueil, point 39).

17 Tel est le cas, notamment, lorsque le problème soumis à la Cour est de nature purement hypothétique ou lorsque l'interprétation d'une règle de l'Union, demandée par la juridiction nationale, n'a aucun rapport avec la réalité ou l'objet du litige au principal. Ainsi, la Cour n'est pas compétente pour répondre à une question posée lorsqu'il est manifeste que la disposition du droit de l'Union soumise à l'interprétation de la Cour ne peut trouver à s'appliquer (arrêt du 1er octobre 2009, Woningstichting Sint Servatius, C-567-07, Rec. p. I-9021, point 43 et jurisprudence citée).

18 Selon une jurisprudence constante, les dispositions du traité FUE en matière de liberté d'établissement ne trouvent pas à s'appliquer à une situation dont tous les éléments se cantonnent à l'intérieur d'un seul État membre (voir, en ce sens, arrêts du 3 octobre 1990, Nino e.a., C-54-88, C-91-88 et C-14-89, Rec. p. I-3537, point 11; du 30 novembre 1995, Esso Española, C-134-94, Rec. p. I-4223, point 17, ainsi que du 17 juillet 2008, Commission/France, C-389-05, Rec. p. I-5397, point 49).

19 Il ressort de la décision de renvoi ainsi que des observations écrites soumises à la Cour que tous les éléments des litiges au principal sont situés en Finlande. Partant, il apparaît que l'exercice du droit d'établissement consacré par l'article 49 TFUE n'est pas en cause dans ces litiges.

20 Cependant, même dans une situation purement interne telle que celle en cause au principal, une réponse peut être néanmoins utile à la juridiction de renvoi, notamment dans l'hypothèse où le droit national lui imposerait, dans des procédures telles que celles en cause au principal, de faire bénéficier un ressortissant finlandais des mêmes droits que ceux qu'un ressortissant d'un autre État membre tirerait du droit de l'Union dans la même situation (voir arrêts du 1er juin 2010, Blanco Pérez et Chao Gómez, C-570-07 et C-571-07, Rec. p. I-4629, point 39; du 1er juillet 2010, Sbarigia, C-393-08, Rec. p. I-6333, point 23, ainsi que du 22 décembre 2010, Omalet, C-245-09, non encore publié au Recueil, point 15).

21 Or, lors de l'audience, le représentant des requérants au principal a fait valoir qu'il existe, en droit administratif finlandais, des règles assurant que les ressortissants finlandais ne subissent pas une discrimination à rebours. Dans ces conditions, il n'apparaît pas de manière manifeste que l'interprétation sollicitée du droit de l'Union ne pourrait s'avérer utile pour la juridiction de renvoi.

22 Partant, la Cour est compétente pour répondre aux questions préjudicielles.

Sur les questions préjudicielles

23 Par ses questions, qu'il convient d'examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l'article 49 TFUE doit être interprété en ce sens qu'il s'oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui prévoit un régime d'autorisation d'exploitation des succursales de pharmacies différent pour la PUH que pour les pharmacies privées.

24 Ces questions visent des pharmaciens s'opposant au transfert d'une des succursales de la PUH en faisant valoir l'incompatibilité de la réglementation nationale avec le droit de l'Union en ce qu'elle prévoit des conditions plus favorables pour l'exploitation de succursales de la PUH que pour celle de succursales des pharmacies privées. Certes, les restrictions prévues par la loi sur les médicaments quant à l'exploitation de succursales d'une pharmacie privée, en tant que telles, seraient justifiées. Toutefois, l'objectif de la loi sur les médicaments n'exigerait pas que la PUH puisse détenir seize succursales, l'ensemble de ses missions spécifiques définies à l'article 42 de cette loi pouvant tout aussi bien être accomplies par trois succursales.

25 Les questions posées portent donc sur le fait de savoir non pas si l'article 49 TFUE s'oppose à la réglementation nationale concernant l'exploitation de succursales de pharmacies privées, mais si cette disposition s'oppose au fait que cette réglementation prévoit un régime d'autorisation d'exploitation des succursales de pharmacies particulier applicable à la PUH qui est plus favorable que celui qui s'applique aux pharmacies privées.

Observations liminaires

26 Afin de répondre aux questions posées, il y a lieu de rappeler que, conformément à l'article 168, paragraphe 7, TFUE, tel que précisé par la jurisprudence de la Cour, le droit de l'Union ne porte pas atteinte à la compétence des États membres pour aménager leurs systèmes de sécurité sociale et pour prendre, en particulier, des dispositions destinées à organiser des services de santé tels que les officines de pharmacies (arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 43 et jurisprudence citée).

27 Toutefois, dans l'exercice de cette compétence, les États membres doivent respecter le droit de l'Union, notamment les dispositions du traité relatives aux libertés fondamentales, y compris la liberté d'établissement. Lesdites dispositions comportent l'interdiction pour les États membres d'introduire ou de maintenir des restrictions injustifiées à l'exercice de ces libertés dans le domaine des soins de santé (voir, en ce sens, arrêts du 19 mai 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e.a., C-171-07 et C-172-07, Rec. p. I-4171, point 18; du 14 octobre 2010, van Delft e.a., C-345-09, non encore publié au Recueil, point 84, ainsi que du 16 décembre 2010, Commission/France, C-89-09, non encore publié au Recueil, point 41).

28 Dans l'appréciation du respect de cette obligation, il doit être tenu compte du fait que la santé et la vie des personnes occupent le premier rang parmi les biens et les intérêts protégés par le traité, et qu'il appartient aux États membres de décider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la santé publique et de la manière dont ce niveau doit être atteint. Celui-ci pouvant varier d'un État membre à l'autre, il convient de reconnaître aux États membres une marge d'appréciation (arrêts du 19 mai 2009, Commission/Italie, C-531-06, Rec. p. I-4103, point 36, ainsi que Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 44 et jurisprudence citée).

29 En outre, aucune disposition du droit de l'Union n'énonce de règles d'accès aux activités du domaine de la pharmacie visant à fixer les conditions dans lesquelles les nouvelles pharmacies et leurs éventuelles succursales peuvent être créées sur le territoire des États membres (voir, en ce sens, arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 45).

30 Il convient par conséquent d'examiner, sur le fondement des critères susmentionnés, si la réglementation en cause au principal constitue une restriction au sens de l'article 49 TFUE en ce qu'elle prévoit, pour l'exploitation de succursales de pharmacies, des règles plus favorables pour la PUH que pour les pharmacies privées.

Sur l'existence d'une restriction à la liberté d'établissement

31 L'article 49 TFUE impose la suppression des restrictions à la liberté d'établissement. Selon leur libellé, les dispositions du traité relatives à la liberté d'établissement visent à assurer le bénéfice du traitement national dans l'État membre d'accueil. De plus, selon une jurisprudence constante, l'article 49 TFUE s'oppose à toute mesure nationale qui, même applicable sans distinction tenant à la nationalité, est susceptible de gêner ou de rendre moins attrayant l'exercice, par les ressortissants de l'Union, de la liberté d'établissement garantie par le traité (voir, en ce sens, arrêt du 29 novembre 2011, National Grid Indus, C-371-10, non encore publié au Recueil, points 35 et 36).

32 Quant à la question de savoir si la réglementation en cause au principal est constitutive d'une discrimination, il convient de relever que cette réglementation concerne indistinctement tout ressortissant, finlandais ou d'un autre État membre, qui souhaite, en tant que pharmacien privé, établir une succursale sur le territoire finlandais. Elle ne comporte par conséquent pas de discrimination au sens de l'article 49 TFUE.

33 Toutefois, il convient de relever que, en vertu de ladite réglementation, les pharmacies privées ne peuvent ouvrir, sur le territoire national, que trois succursales, dont l'autorisation d'exploitation est, du reste, subordonnée à l'existence, dans la zone géographique concernée, d'un faible nombre d'habitants ne justifiant pas l'existence d'une pharmacie indépendante, mais présentant un besoin en médicaments requérant la présence d'une succursale de pharmacie, alors que la PUH a, pour sa part, le droit de disposer de seize succursales indépendamment du nombre d'habitants dans la zone concernée.

34 Force est de constater que le régime préférentiel accordé à la PUH, en termes de nombre de succursales admises ainsi que de conditions d'autorisation d'exploitation de celles-ci, est susceptible de priver un pharmacien privé du droit d'implanter une succursale dans l'une des seize zones géographiques dans lesquelles la PUH a établi une succursale, ce qui est de nature à rendre moins attrayant l'exercice, par des pharmaciens privés d'autres États membres, de leurs activités sur le territoire finlandais par l'intermédiaire d'un établissement stable. Le fait que ce régime préférentiel déploie ses effets restrictifs tant à l'égard des ressortissants nationaux qu'à l'égard des ressortissants d'autres États membres n'est pas de nature à exclure ce régime préférentiel du champ d'application de l'article 49 TFUE (voir, à cet égard, arrêt du 25 juillet 1991, Commission/Pays-Bas, C-353-89, Rec. p. I-4069, points 24 et 25).

35 Par conséquent, une réglementation nationale telle que celle en cause au principal constitue une restriction à la liberté d'établissement au sens de l'article 49 TFUE.

Sur la justification de la restriction à la liberté d'établissement

36 Selon une jurisprudence constante, les restrictions à la liberté d'établissement, qui sont applicables sans discrimination tenant à la nationalité, peuvent être justifiées par des raisons impérieuses d'intérêt général, à condition qu'elles soient propres à garantir la réalisation de l'objectif poursuivi et n'aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif (arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 61).

37 Il ressort également de l'article 52, paragraphe 1, TFUE que la protection de la santé publique peut justifier des restrictions à la liberté d'établissement. Plus précisément, de telles restrictions peuvent être justifiées par l'objectif visant à assurer un approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité. L'importance dudit objectif est confirmée par les articles 168, paragraphe 1, TFUE et 35 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne en vertu desquels, notamment, un niveau élevé de protection de la santé humaine est assuré dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de l'Union européenne (voir arrêt Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, points 63 à 65).

38 En l'occurrence, il est constant que la PUH vend, tout comme les pharmacies privées, des médicaments au public. Toutefois, la juridiction de renvoi, le gouvernement finlandais ainsi que la PUH ont soulevé que la PUH était, en vertu de la loi sur les médicaments, tenue d'accomplir des missions spécifiques relatives à l'enseignement dispensé aux étudiants en pharmacie et à la recherche dans le domaine de l'approvisionnement en médicaments ainsi que d'assurer des services spécifiques se rapportant à la réalisation de certaines préparations pharmaceutiques rares, alors qu'une telle obligation légale n'est pas imposée aux pharmacies privées.

39 Le gouvernement finlandais a avancé, à cet égard, que la PUH joue, en raison de l'attribution de missions particulières par la loi, un rôle essentiel pour assurer un approvisionnement de la population en médicaments sûr et de qualité, ce qui constitue l'objectif de la loi sur les médicaments.

40 Dans ce contexte, il y a lieu de relever que la compétence dont disposent les États membres, à laquelle il est fait référence aux points 26 à 28 du présent arrêt, pour prendre des dispositions destinées à organiser des services de santé tels que les officines de pharmacies, ainsi que pour décider tant du niveau de la protection de la santé publique que de la manière dont ce niveau doit être atteint, implique que les États membres soient en droit d'assurer la protection de la santé publique par l'imposition de missions spécifiques à une ou plusieurs pharmacies.

41 Ainsi que l'a souligné la Commission, les missions de la PUH tenant à la formation et à la recherche pharmaceutiques ainsi qu'à la réalisation de préparations magistrales rares relèvent de la protection de la santé publique.

42 Il résulte de ce qui précède que, au regard de l'objectif poursuivi par la loi sur les médicaments d'assurer un certain niveau de protection de la santé publique au moyen de l'imposition d'obligations légales, le régime préférentiel réservé à la PUH par la réglementation nationale en cause au principal en ce qui concerne les conditions d'exploitation de succursales sur le territoire national concerné s'avère nécessaire, pour autant, ce qu'il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier, que les succursales de la PUH participent effectivement à l'accomplissement des missions spécifiques relatives à l'enseignement dispensé aux étudiants en pharmacie, à la recherche dans le domaine de l'approvisionnement en médicaments ainsi qu'à la réalisation de préparations pharmaceutiques rares qui incombent à la PUH.

43 La circonstance que les pharmacies privées participent en pratique également, comme l'ont notamment relevé les requérants au principal, à l'enseignement dispensé aux étudiants en leur offrant des stages, ne saurait changer cette appréciation. À la différence de la PUH, les pharmacies privées offrent aux étudiants des places de stages de manière facultative et sont libres de le faire conformément à leurs propres intérêts. En outre, l'enseignement dispensé aux étudiants ne constitue que l'une des missions imposées à la PUH.

44 Il convient dès lors de répondre aux questions posées que l'article 49 TFUE doit être interprété en ce sens qu'il ne s'oppose pas à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui prévoit un régime d'autorisation d'exploitation de succursales de pharmacies particulier applicable à la PUH plus favorable que celui applicable aux pharmacies privées, pour autant, ce qu'il appartient à la juridiction nationale de vérifier, que les succursales de la PUH participent effectivement à l'accomplissement des missions spécifiques relatives à l'enseignement dispensé aux étudiants en pharmacie, à la recherche dans le domaine de l'approvisionnement en médicaments ainsi qu'à la réalisation de préparations pharmaceutiques rares conférées à cette dernière par la loi nationale.

Sur les dépens

45 La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit:

L'article 49 TFUE doit être interprété en ce sens qu'il ne s'oppose pas à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui prévoit un régime d'autorisation d'exploitation de succursales de pharmacies particulier applicable à la Helsingin yliopiston apteekki plus favorable que celui applicable aux pharmacies privées, pour autant, ce qu'il appartient à la juridiction nationale de vérifier, que les succursales de la Helsingin yliopiston apteekki participent effectivement à l'accomplissement des missions spécifiques relatives à l'enseignement dispensé aux étudiants en pharmacie, à la recherche dans le domaine de l'approvisionnement en médicaments ainsi qu'à la réalisation de préparations pharmaceutiques rares conférées à cette dernière par la loi nationale.