Commission, 19 décembre 2012, n° 2013-294/UE
COMMISSION EUROPÉENNE
Décision
Concernant l'aide d'État SA. 26374 (C 49-08) (ex N 402-08) mise à exécution par la Pologne en faveur de PZL Debica SA
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa, vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a), après avoir invité les tiers intéressés à présenter leurs observations conformément aux articles mentionnés ci-dessus (1), considérant ce qui suit :
I. PROCÉDURE
(1) Par lettre du 13 août 2008, les autorités polonaises ont notifié à la Commission une aide à la restructuration qu'elles prévoyaient d'accorder à l'entreprise PZL Debica S.A. (ci-après "PZL Debica" ou l'"entreprise"). Par lettre du 3 octobre 2008, la Commission a demandé aux autorités polonaises de lui fournir certains documents manquants, qui lui ont été transmis le 20 octobre 2008.
(2) Par lettre du 19 décembre 2008, la Commission a informé les autorités polonaises de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ci-après le "traité") à l'égard de l'aide susmentionnée (ci-après la "décision d'ouvrir la procédure").
(3) Dans la décision d'ouvrir la procédure, publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2), la Commission invitait les tiers intéressés à présenter leurs observations sur ladite décision, ce qu'aucun n'a fait.
(4) En réponse à la décision d'ouvrir la procédure, les autorités polonaises ont présenté des informations complémentaires les 12 février 2009, 9 juillet 2010, 16 mai 2011 et 7 et 8 juin 2011.
(5) Le 18 août 2011, les autorités polonaises ont demandé à la Commission de surseoir à statuer sur l'aide notifiée jusqu'au 31 octobre 2011. Le 10 octobre 2011, elles ont retiré certaines des mesures notifiées (une injection de capital et un prêt à des conditions préférentielles), qui devaient être mises en œuvre par l'Agence de développement industriel (ci-après l'"ARP"), un organisme public.
(6) Le 2 novembre 2011, les autorités polonaises ont présenté un rapport visant à démontrer que le reste de la notification, à savoir un rééchelonnement des dettes sociales, satisfaisait au critère du créancier privé et, de ce fait, ne constituait pas une aide d'État.
(7) Par lettre du 26 juillet 2012, la Commission a demandé aux autorités polonaises des précisions sur une série de questions. Les autorités polonaises ont répondu par lettre du 31 août 2012, et en ont profité pour signaler la conclusion, le 1er mars 2012, d'un accord de remboursement rééchelonné des dettes sociales et l'apurement, le 14 août 2012, de la dette contractée à l'égard du bureau local du Maréchal.
(8) Les autorités polonaises ont fourni une dernière série d'informations le 6 décembre 2012.
II. BÉNÉFICIAIRE ET PLANS DE RESTRUCTURATION
1. Bénéficiaire
(9) PZL Debica est une entreprise de taille moyenne employant 212 personnes ; elle produit essentiellement des équipements frigorifiques, tels que des compresseurs, des unités pour eau glacée et des chambres de refroidissement, des climatiseurs et refroidisseurs de liquides, des condenseurs à évaporation, des condenseurs multitubulaires à calandre verticaux et horizontaux et des appareils de stockage : séparateurs d'humidité, réservoirs horizontaux, refroidisseurs intermédiaires, économiseurs, déshuileurs et robinets pour installations frigorifiques.
(10) L'entreprise, fondée en 1938 et devenue société anonyme en 1995, est établie en Podcarpatie, une région couverte par l'article 107, paragraphe 3, point a), du traité. En 1999, elle était détenue par le Trésor public (25,08 %) et par ses salariés (74,92 %). En 2006, elle a été entièrement privatisée : son actionnariat s'est alors composé essentiellement de salariés, anciens et en activité, et de leurs héritiers. En 2010, un investisseur privé (Eurotech) a acquis une participation de 16,7 % dans l'entreprise.
(11) La part de marché détenue par l'entreprise sur le marché polonais des équipements frigorifiques est minime (moins de 1 % en 2006). En 2006, l'entreprise réalisait à l'exportation 15,6 % du total de ses ventes, dont 6,8 % en dehors de l'Union. Sur le marché polonais, PZL Debica est confrontée à une concurrence importante, exercée par un grand nombre d'entreprises, telles que York International, GEA GRASSO Refrigeration Division, Mycom International Refrigeration (Ltd), MOSTOSTAL Wroclaw SA, Aerzen Maschinenfabrik GmbH ou Zaklad Metalowy PILZNO.
2. Premier plan de restructuration
(12) Selon les autorités polonaises, les problèmes financiers de l'entreprise remontent à 2002, date à laquelle un plan de restructuration a été adopté pour les années 2002-2007 (actualisé en octobre 2003). Ce plan prévoyait les mesures suivantes :
a) l'abandon de créances d'un montant de 2 358 689,41 PLN par le Fonds national de réhabilitation des personnes handicapées (PFRON) ;
b) l'abandon de créances d'un montant de 1 063 790,45 PLN par le conseil municipal de Debica ;
c) l'octroi d'un prêt à des conditions préférentielles, d'un montant de 3 890 000 PLN, par le Fonds de restructuration des entreprises, pour le paiement d'arriérés envers l'Institut d'assurance sociale (ZUS) au titre des cotisations de sécurité sociale ;
d) le report du paiement d'une dette à l'égard du ZUS d'une valeur nominale de 1 364 600 PLN ;
e) l'abandon de créances d'un montant de 914 522,15 PLN par l'agence locale de l'administration fiscale ;
f) quatre mesures présentées comme des aides de minimis, d'une valeur totale de 17 055,81 PLN.
(13) En raison de contraintes budgétaires, le Fonds de restructuration des entreprises n'a pas été en mesure d'accorder à l'entreprise le prêt qu'il lui avait promis [considérant 12, point c)]. En conséquence, le ZUS a décidé de ne pas accorder de report pour le paiement de l'autre partie de la dette qui lui était due [considérant 12, point d)] et, de ce fait, l'entreprise n'a pas procédé à la restructuration financière sur laquelle reposait le plan.
(14) PZL Debica est néanmoins parvenue à réaliser les autres éléments du plan de restructuration, ce qui lui a permis d'enregistrer des bénéfices, modestes, dès 2006. Le tableau ci-dessous résume les résultats financiers de l'entreprise sur la période 2002-2011.
<EMPLACEMENT TABLEAU 1>
3. Second plan de restructuration
(15) La restructuration financière prévue dans le cadre du premier plan de restructuration n'ayant pas été menée à bien, un second plan de restructuration a été notifié à la Commission en août 2008. L'objectif de ce second plan était, dans une large mesure, la restructuration financière de l'entreprise. Ce plan prévoyait les mesures suivantes :
a) une injection de capital par l'ARP, d'un montant de 4 965 800 PLN ;
b) l'octroi, par l'ARP, d'un prêt à des conditions préférentielles d'un montant de 5 534 200 PLN pour le paiement d'une partie des dettes de l'entreprise à l'égard du ZUS ;
c) le report du paiement du reste des dettes à l'égard du ZUS au titre des cotisations de sécurité sociale, d'une valeur nominale de 3 000 000 PLN ;
d) l'abandon de créances d'un montant de 101 600 PLN par le bureau local du Maréchal.
III. DÉCISION D'OUVRIR LA PROCÉDURE
(16) Dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a émis des doutes quant à la compatibilité avec le marché intérieur des mesures suivantes, qui figuraient dans le premier plan de restructuration :
a) octroi d'un report, par le conseil municipal de Debica, pour le remboursement d'une dette d'une valeur nominale de 1 164 900 PLN ;
b) abandon, par l'agence locale de l'administration fiscale, de créances d'un montant de 914 522,15 PLN ;
c) octroi d'un report, par le ZUS, pour le remboursement d'une dette d'une valeur nominale de 1 364 600 PLN.
La Commission a également exprimé des doutes quant à savoir si les aides énumérées dans le tableau 2 pouvaient être considérées comme des aides de minimis.
(17) Par ailleurs, la Commission doutait que le plan de restructuration contienne tous les éléments nécessaires pour permettre le rétablissement de la viabilité de PZL Debica et elle craignait qu'une période de restructuration de 12 ans ne soit trop longue au regard du point 35 des lignes directrices communautaires concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté (4) (ci-après les "lignes directrices").
(18) Au vu de l'aide accordée dans le cadre du premier plan [considérant 12, points a) et b)], la Commission doutait aussi que l'entreprise puisse avoir droit à une nouvelle aide à la restructuration (voir le considérant 15), compte tenu du principe de non-récurrence (défini dans la section 3.3 des lignes directrices).
(19) Dans la décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen, la Commission indiquait que, pour les mesures que la Pologne qualifiait d'aides accordées avant l'adhésion [considérant 16, points a) à c), de la présente décision], aucun acte juridiquement contraignant par lequel les autorités nationales compétentes s'engageaient à accorder ces aides ne lui avait été présenté.
(20) En ce qui concerne la valeur réelle de l'aide déjà accordée à l'entreprise, la Commission doutait également que l'aide qualifiée de de minimis octroyée en 2006 puisse être considérée comme telle, étant donné qu'elle avait été accordée à une entreprise en difficulté et que, conformément à l'article 1er, paragraphe 1, point h), du règlement (CE) n° 1998-2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis (5), une telle entreprise n'est pas admissible au bénéfice de ce type d'aide.
(21) La Commission doutait enfin qu'elle puisse approuver les mesures compensatoires proposées : celles-ci étaient liées au rétablissement de la viabilité à long terme de l'entreprise et, en tant que telles, ne pouvaient être considérées comme des mesures compensatoires. La Commission soulignait également que les autorités polonaises n'avaient pas démontré que les activités abandonnées n'étaient pas déficitaires.
IV. OBSERVATIONS DE L'ÉTAT MEMBRE
(22) La présente section contient uniquement les observations formulées par les autorités polonaises concernant les mesures qui n'ont pas été retirées au cours de la procédure.
1. Durée de la restructuration
(23) En ce qui concerne la durée du processus de restructuration, les autorités polonaises ont souligné que les deux plans de restructuration devaient être considérés comme un seul, car le premier plan avait échoué sans qu'il y ait eu faute de la part de l'entreprise et le second représentait en principe la poursuite de la restructuration financière inachevée prévue par le premier plan.
2. Principe de non-récurrence
(24) Les autorités polonaises ont retiré les mesures mentionnées au considérant 15, points a) et b), car, selon la décision d'ouvrir la procédure, leur octroi aurait pu contrevenir au principe de non-récurrence. Elles ont indiqué que ces mesures avaient été retirées, car PZL Debica avait perdu le statut de grande entreprise. Employant moins de 250 salariés, PZL Debica n'est plus admissible au bénéfice d'une aide de l'ARP, qui ne finance que les grandes entreprises. Toutefois, le report de remboursement de la dette à l'égard du ZUS et l'abandon des créances dues au bureau du Maréchal ont été maintenus. Les arguments avancés par les autorités polonaises concernant ces mesures sont exposés ci- dessous.
3. Aides promises avant l'adhésion
(25) En ce qui concerne les trois mesures qualifiées, dans la décision d'ouvrir la procédure, d'aides promises avant l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne [considérant 16, points a) à c), de la présente décision], les autorités polonaises ont présenté des documents à l'appui de leur affirmation selon laquelle ces aides avaient été accordées avant l'adhésion et, de ce fait, ne constituaient pas des aides nouvelles.
Dette à l'égard du conseil municipal de Debica
(26) En ce qui concerne la dette contractée à l'égard du conseil municipal de Debica, les autorités polonaises ont transmis à la Commission un acte notarié attestant qu'elle avait été apurée le 31 mai 2004 au moyen d'un transfert de propriété au bénéfice dudit conseil. Cet acte notarié constate l'apurement d'une dette en principal de 1 116 788,60 PLN et le paiement d'intérêts de retard s'élevant à 592 669,80 PLN (6).
(27) Les autorités polonaises ont aussi expliqué que cette mesure ne figurait pas dans le premier plan de restructuration, car la demande d'octroi d'une aide déposée par l'entreprise auprès du conseil municipal de Debica avait été refusée.
Dette à l'égard de l'administration fiscale
(28) En ce qui concerne la dette de 914 552,15 PLN contractée à l'égard de l'administration fiscale, les autorités polonaises ont produit une décision du 20 octobre 2003 concernant les modalités d'un réaménagement, signée par le directeur de l'agence locale de l'administration fiscale, conformément à laquelle une créance composée d'un principal de 636 729,85 PLN et d'intérêts de retard s'élevant à 277 822,30 PLN devait être abandonnée.
(29) Les autorités polonaises ont expliqué que le fait de considérer, dans la décision d'ouvrir la procédure, que cette aide avait été promise avant l'adhésion mais n'avait pas été accordée n'était pas correct et ce, pour plusieurs raisons.
(30) Premièrement, les autorités polonaises ont expliqué le mécanisme d'octroi des aides prévu dans la loi du 30 août 2002 relative au réaménagement de certaines dettes des entreprises envers des créanciers publics (7) (ci-après la "loi de 2002"). Cette loi prévoit qu'à la demande d'une entreprise en difficulté, l'autorité chargée de l'octroi de l'aide (par exemple l'administration fiscale) peut adopter une décision sur les modalités de réaménagement de la dette (ci-après la "décision de réaménagement de la dette"), sur la base de laquelle le bénéficiaire obtient le droit de bénéficier d'une aide. Le paiement effectif ou l'annulation (en fonction de la mesure) intervient sur la base d'une décision d'exécution dans laquelle l'autorité chargée de l'octroi de l'aide constate l'achèvement du réaménagement de la dette ("décision d'exécution"). Selon les autorités polonaises, cette décision d'exécution a pour objectif de confirmer que le bénéficiaire de l'aide i) a présenté un programme de restructuration actualisé et des informations sur la situation financière de l'entreprise, ii) a acquitté l'indemnité de restructuration et iii) n'a pas contracté de nouvelles dettes vis-à-vis de l'autorité chargée de l'octroi de l'aide. Les autorités polonaises ont souligné que la décision d'exécution n'était qu'un acte administratif confirmant que les conditions fixées dans la décision de réaménagement de la dette avaient été remplies. Conformément à la loi de 2002, l'autorité chargée de l'octroi de l'aide vérifie le respect des conditions du réaménagement de la dette au plus tôt 15 mois après l'adoption de la décision y relative.
(31) Deuxièmement, les autorités polonaises ont informé la Commission que l'administration fiscale n'avait pas adopté de décision d'exécution dans le cas de PZL Debica. Elles expliquent cela par le fait que certains organismes publics polonais n'étaient pas sûrs de la manière dont il convenait d'interpréter les dispositions régissant l'octroi d'une aide d'État applicables à compter du 1er mai 2004. En conséquence, ils ont décidé d'attendre que la Commission prenne position sur les mesures en question. Les autorités polonaises ont présenté une attestation du directeur de l'agence locale de l'administration fiscale confirmant que c'est exactement ce qui s'est produit dans le cas de PZL Debica.
(32) Troisièmement, les autorités polonaises ont souligné qu'en vertu de la décision de l'administration fiscale du 20 octobre 2003, PZL Debica bénéficiait d'un droit à l'abandon de créances. Elles ont renvoyé à la décision de la Commission du 6 novembre 2008 concernant les chantiers navals de Gdynia (8) pour démontrer que, pour déterminer si l'acte en question donne droit à une aide, il convient d'appliquer l'ordre juridique national. Dans ce contexte, elles ont aussi attiré l'attention sur les attentes légitimes des bénéficiaires de l'aide et sur le fait que la non-adoption d'une décision d'exécution par l'autorité chargée de l'octroi de l'aide pouvait être contestée par PZL Debica devant les tribunaux. En ce qui concerne cette dernière possibilité, elles ont invoqué des arrêts de la Cour suprême polonaise et de la Haute cour administrative qui confirment que l'adoption d'une décision de réaménagement de la dette crée une obligation pour l'État et que la décision d'exécution ne peut affecter cette obligation, car elle est objective, c'est-à-dire indépendante de tout pouvoir d'appréciation (9).
(33) En outre, les autorités polonaises ont présenté une attestation du directeur de l'agence locale de l'administration fiscale confirmant que PZL Debica remplissait les exigences légales nécessaires à l'adoption de la décision d'exécution (visée au considérant 30), mais que l'administration fiscale attendait la conclusion de la procédure ouverte par la Commission.
(34) La mesure visée au considérant 16, point c), est abordée sous le point 5 - Report du remboursement de la dette à l'égard du ZUS.
4. Aides de minimis
(35) Les autorités polonaises ont informé la Commission que toutes les aides de minimis ont été accordées à l'entreprise en 2006, date à laquelle le règlement (CE) n° 69-2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis (10) s'appliquait [le règlement (CE) n° 1998-2006 ne devait s'appliquer qu'à partir du 1er janvier 2007] ; or, le règlement (CE) n° 69-2001 n'interdisait pas l'octroi d'aides de minimis aux entreprises en difficulté.
(36) En réponse aux doutes exprimés par la Commission concernant le mécanisme de calcul des aides, les autorités polonaises ont expliqué la formule utilisée pour calculer les éléments d'aide, fixée dans un règlement polonais du 11 août 2004 (11). Cette formule tient compte de la différence entre le taux de référence et le taux de l'indemnité de remploi. Un calcul actualisé de l'élément d'aide de minimis a été fourni ; il est présenté dans le tableau 2.
<EMPLACEMENT TABLEAU 2>
(37) Les autorités polonaises ont informé la Commission que seule l'administration fiscale avait constitué une garantie aux fins du report. Celle-ci couvrait l'intégralité de la valeur nominale du report. Simultanément, les autorités polonaises ont souligné que, même en ajoutant 600 points de base au taux susmentionné, conformément à la communication de la Commission concernant la méthode de fixation des taux de référence et d'actualisation de 1997 (12), la valeur des aides de minimis resterait nettement inférieure au seuil de 100 000 EUR.
5. Report du paiement des dettes à l'égard du ZUS
(38) En ce qui concerne le report du paiement des dettes à l'égard du ZUS au titre des cotisations sociales (qui apparaissent dans les deux plans de restructuration comme une dette croissante), les autorités polonaises ont d'abord rappelé que la valeur de ces dettes avait augmenté en raison de l'échec de la restructuration financière prévue par le premier plan de restructuration. Dans le cadre de ce plan, les dettes à l'égard du ZUS devaient être apurées i) par le versement d'un montant de 3 890 000 PLN au moyen de ressources fournies par le Fonds de restructuration des entreprises et ii) par le report du paiement des dettes restantes, d'un montant de 1 364 600 PLN. Comme indiqué ci-dessus (considérant 13), la restructuration financière de ces dettes a échoué.
(39) En outre, les autorités polonaises ont rappelé que le ZUS avait décidé de participer au second plan de restructuration, qui prévoyait i) le remboursement d'une dette de 5 500 000 PLN au moyen d'un prêt qui devait être octroyé par l'ARP et ii) le report du paiement d'une dette supplémentaire de 3 000 000 PLN. Comme indiqué ci-dessus (considérant 5), PZL Debica n'a pas obtenu le prêt en question et les autorités polonaises ont retiré la partie correspondante de la notification.
(40) Les autorités polonaises ont informé la Commission que les dettes de PZL Debica à l'égard du ZUS, comme toutes les autres dettes de l'entreprise à l'égard d'organismes publics, étaient soumises à un intérêt de retard calculé à l'aide de la formule décrite à l'article 56 de la loi du 29 août 1997 - Ordynacja podatkowa (code général des impôts) (13). Le taux d'intérêt de retard équivaut à 200 % du taux de base, publié par la Banque nationale de Pologne, majoré de 2 % (200 points de base) (voir le tableau 3). Ce taux ne peut être inférieur à 8 % et, en l'espèce, il a varié entre 10 % et 46 %.
<EMPLACEMENT TABLEAU 3>
(41) Les autorités polonaises ont produit des tableaux détaillés présentant l'évolution de la dette à l'égard du ZUS. Le tableau 4 résume cette évolution jusqu'au 31 août 2012. Les autorités polonaises ont souligné que nonobstant la dette, qui est principalement née sur la période 2000-2005, l'entreprise s'est acquittée de ses paiements courants à l'égard du ZUS ; il s'agissait de montants considérables, qui se sont élevés entre 2000 et août 2012 à un total de plus de 16 000 000 PLN.
<EMPLACEMENT TABLEAU 4>
(42) Les autorités polonaises ont également présenté des informations concernant d'autres mesures que le ZUS a prises pour garantir le remboursement de ses créances :
a) premièrement, au cours de la période 2001-2007, le ZUS a pris une hypothèque couvrant l'intégralité de la valeur de ses créances. La dette enflant, de nouveaux actifs ont été adjoints à cette hypothèque pour sécuriser les nouvelles créances ;
b) deuxièmement, à partir de 2003, le ZUS a pris des mesures pour recouvrer ses créances ; en recourant à la vente maîtrisée de biens de l'entreprise et à des saisies sur les comptes de cette dernière, l'organisme a récupéré pratiquement 9 000 000 PLN. Les autorités polonaises ont fourni des informations détaillées sur la vente d'actifs de PZL Debica, grâce à laquelle l'entreprise est parvenue à réduire sa dette à l'égard du ZUS de près de 7 000 000 PLN entre 2004 et 2008 (voir le tableau 5). Les autorités polonaises ont expliqué que PZL Debica entendait continuer à vendre ses actifs, mais depuis 2009, du fait de la crise économique, l'entreprise ne parvient pas à trouver d'acquéreur prêt à payer le prix du marché pour l'élément d'actif concerné ;
c) troisièmement, les autorités polonaises ont présenté des éléments de preuve concernant cette période qui confirment qu'en 2006, le ZUS a envisagé de demander la mise en faillite de PZL Debica. Elles ont présenté une lettre du 20 novembre 2011 dans laquelle le ZUS notifiait à l'entreprise son intention de demander sa mise en faillite, à laquelle l'entreprise a répondu par lettre du 12 décembre 2006 en fournissant des explications sur le premier plan de restructuration, en exposant sa situation financière et ses perspectives et en rappelant, entre autres, qu'en 2006, elle réaliserait ses premiers bénéfices. PZL Debica a demandé au ZUS de ne pas introduire de demande de mise en faillite et de cesser de saisir ses actifs, ce qui, selon l'entreprise, compromettrait le processus de restructuration en cours. Dans sa réponse du 16 janvier 2007, le ZUS a informé PZL Debica qu'il avait décidé de ne pas introduire de demande de mise en faillite, mais qu'il continuerait de saisir et de vendre ses actifs ;
d) enfin, les autorités polonaises ont expliqué que parmi les 9 000 000 PLN recouvrés par le ZUS entre 2003 et 2012 figuraient également des paiements volontaires effectués par l'entreprise, rendus possibles par la réalisation de bénéfices à partir de 2006 et par une injection de capital par un investisseur privé en 2010.
<EMPLACEMENT TABLEAU 5>
(43) En octobre 2011, après le retrait d'une partie des mesures notifiées, à savoir l'injection de capital et le prêt à des conditions préférentielles, les autorités polonaises ont informé la Commission de leur analyse selon laquelle le report du paiement des dettes à l'égard du ZUS au titre des cotisations sociales [figurant au considérant 15, point c), parmi les mesures composant le plan de restructuration] satisfaisait au critère du créancier privé et, de ce fait, ne constituait pas une aide d'État.
(44) Pour ce faire, en juin 2011, PZL Debica a commandé la réalisation d'une étude à l'entreprise indépendante Consulting, établie à Katowice. Un expert a présenté une analyse du critère du créancier privé fondée sur une comparaison entre les deux scénarios suivants :
a) option 1 - exécution de toutes les créances par le ZUS. Selon l'analyse, dans ce scénario, PZL Debica serait forcée d'introduire une demande de dépôt de bilan et le ZUS recouvrerait entre 60 % et 70 % de ses créances en 3-4 ans ;
b) option 2 - apurement des dettes à l'égard du ZUS par un rééchelonnement du remboursement portant sur l'intégralité du montant. Dans ce scénario, le ZUS devrait récupérer, en 96 versements, l'intégralité de la somme due et percevoir une indemnité de remploi de 1 600 000 PLN. Les autorités polonaises ont souligné que le ZUS percevrait en outre 2 000 000 PLN par an de paiements courants du fait de la poursuite de l'activité de l'entreprise.
(45) En août 2012, les autorités polonaises ont informé la Commission que, sur la base du critère du créancier privé, PZL Debica et le ZUS avaient conclu, le 1er mars 2012, un accord de rééchelonnement de la dette. Elles ont expliqué que le ZUS avait analysé les avantages des deux options pour déterminer laquelle lui permettrait de récupérer un maximum de ses créances. L'accord couvre le montant dû à la date de sa conclusion, soit [7 000 000 - 13 000 000] PLN, ce qui correspond à un principal de [3 500 000 - 6 500 000] PLN et à des intérêts de retard s'élevant à [3 500 000 - 6 500 000] PLN. Outre ce montant, l'entreprise devait s'acquitter d'une indemnité de remploi de [1 000 000 - 1 700 000] PLN. Le rééchelonnement prévoit un remboursement en 96 mensualités ; 9 ont déjà été acquittées. Les autorités polonaises ont présenté la comparaison suivante des deux options qui s'offraient au ZUS en 2012 (tableau 6).
<EMPLACEMENT TABLEAU 6>
(46) Les autorités polonaises ont en outre attiré l'attention sur le fait que le ZUS possédait encore une hypothèque sur des actifs de l'entreprise d'une valeur totale de 6 243 002,55 PLN. L'accord prévoit que la réalisation de ces actifs réduira automatiquement la valeur de la dette concernée par l'accord et permettra ainsi un remboursement plus rapide qu'en 96 mois, comme prévu par l'accord.
6. Dette à l'égard du bureau du Maréchal
(47) Les autorités polonaises ont confirmé à la Commission que la dette à l'égard du bureau local du Maréchal, évoquée dans le second plan de restructuration, a été apurée le 14 août 2012. Elle se composait d'une dette née entre 1999 et 2001 (d'un montant de 61 104,97 PLN) et des intérêts de retard ayant couru depuis (103 566,29 PLN).
V. APPRÉCIATION
(48) Conformément à l'article 107, paragraphe 1, du traité, les aides d'État sont des aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions et qui affectent les échanges entre États membres.
(49) Les conditions énoncées à l'article 107, paragraphe 1, du traité sont cumulatives, en ce sens que pour qu'une mesure puisse être considérée comme une aide d'État, toutes doivent être remplies.
(50) En se fondant sur la décision d'ouvrir la procédure, la Commission a examiné les mesures suivantes :
a) les mesures retirées ;
b) les mesures prises avant l'adhésion ;
c) les dettes apurées par PZL Debica ;
d) les mesures accordées à l'entreprise après l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne :
i) les aides de minimis,
ii) le rééchelonnement de la dette à l'égard du ZUS.
1. Mesures retirées
(51) Conformément à l'article 8 du règlement (CE) n° 659-1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (14), un État membre peut retirer sa notification en temps utile après l'ouverture de la procédure formelle d'examen, avant que la Commission ne statue sur le caractère de la mesure notifiée, ce qui a pour effet de clore la procédure.
(52) Les autorités polonaises ont retiré deux mesures notifiées qui devaient être mises à exécution dans le cadre du second plan de restructuration, à savoir une injection de capital et un prêt à des conditions préférentielles d'un montant total de 10 500 000 PLN [voir le considérant 15, points a) et b)]. Conformément à l'article 8 du règlement (CE) n° 659-1999 du Conseil, la procédure de la Commission concernant ces mesures doit être clôturée.
2. Mesures prises avant l'adhésion
(53) Les mesures accordées avant l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne et qui ne sont pas applicables après cette date ne peuvent être examinées par la Commission, ni conformément à la procédure établie par l'article 108 du traité, ni dans le cadre de la procédure transitoire. Cette procédure n'autorise pas la Commission à examiner les mesures qui ne s'appliquent plus après l'adhésion, ni ne l'y oblige.
(54) L'aide octroyée par la Pologne est considérée comme ayant été accordée avant la date d'adhésion si l'autorité compétente a adopté avant le 1er mai 2004 l'acte juridiquement contraignant en vertu duquel elle s'engage à octroyer l'aide. Une aide individuelle n'est pas applicable après l'adhésion si le niveau d'intervention précis de l'État est connu au moment de l'octroi de l'aide.
(55) En revanche, si les mesures ont été accordées après l'adhésion, elles constituent une aide nouvelle dont la compatibilité avec le marché intérieur sera examinée par la Commission conformément à la procédure établie par l'article 108 du traité.
(56) Les autorités polonaises soutiennent qu'en plus des deux mesures qualifiées, dans la décision d'ouvrir la procédure, de mesures prises avant l'adhésion [voir le considérant 12, points a) et b), de la présente décision], il y a lieu de considérer la décision d'abandon de créances adoptée en 2003 par le directeur de l'agence locale de l'administration fiscale (portant sur un montant de 914 522,15 PLN) comme une aide accordée avant l'adhésion.
Abandon de créances par l'agence locale de l'administration fiscale
(57) En réponse aux doutes exprimés par la Commission dans la décision d'ouvrir la procédure en ce qui concerne l'absence de document confirmant l'octroi de l'aide, les autorités polonaises ont présenté l'acte du 20 octobre 2003 portant octroi de l'aide et ont expliqué la procédure d'octroi des aides définie par la loi de 2002 (voir le considérant 30 de la présente décision).
(58) Les autorités polonaises ont présenté à la Commission une analyse du droit polonais, conformément à laquelle la décision de réaménagement de la dette de 2003 constitue un acte juridiquement contraignant par lequel l'administration fiscale est tenue d'abandonner la dette fiscale. La décision de réaménagement de la dette est assortie d'un certain nombre de conditions objectives vérifiables (voir le considérant 28). Les autorités polonaises ont confirmé que PZL Debica remplissait ces conditions. En l'absence d'informations contraires, la Commission estime que l'abandon de la dette est intervenu avant l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne.
3. Dettes apurées par PZL Debica
(59) Durant la procédure, les autorités polonaises ont informé la Commission que l'entreprise avait apuré ses dettes suivantes :
a) la dette à l'égard du conseil municipal de Debica, d'une valeur nominale de 1 116 788,60 PLN, assortie d'intérêts de retard s'élevant à 592 669,80 PLN (apurée le 31 mai 2004) et
b) la dette à l'égard du bureau local du Maréchal, d'une valeur nominale de 61 104,97 PLN, assortie d'intérêts de retard s'élevant à 103 566,29 PLN (apurée le 14 août 2012).
(60) Les autorités polonaises ont présenté des éléments de preuve confirmant l'apurement de ces dettes.
Dette à l'égard du conseil municipal de Debica apurée le 31 mai 2004
(61) Les autorités polonaises ont informé la Commission que, dans le cadre des négociations de réaménagement de la dette menées avec les créanciers publics, qui ont abouti à l'actualisation du premier plan de restructuration en octobre 2003, PZL Debica avait demandé au conseil municipal de Debica d'inclure dans le plan de restructuration la dette de l'entreprise à son égard, d'un montant de 1 116 788,60 PLN. Le conseil municipal de Debica a rejeté cette demande, mais l'entreprise est parvenue à apurer sa dette le 31 mai 2004, soit un mois après l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne.
(62) La Commission observe que la dette s'est vue grevée d'intérêts de retard composés élevés, compris entre 44 % et 13,5 % (voir le tableau 3). Au total, les intérêts de retard versés par PZL Debica au 31 mai 2004 se sont élevés à 592 669,80 PLN.
(63) Le taux d'intérêt applicable à la récupération des aides d'État qui aurait été appliqué par la Commission pour l'octroi illégal d'une aide entre le 1er et le 31 mai 2004 aurait été de 7,62 % (15), niveau nettement inférieur à celui du taux appliqué par la Pologne pour les intérêts de retard.
(64) Les dettes ayant été entièrement apurées et le taux d'intérêt de retard de 13,5 % appliqué à la dette de PZL Debica entre le 1er et le 31 mai 2004 ayant été nettement supérieur au taux d'intérêt applicable à la récupération des aides d'État par la Commission (7,62 %), cette dernière est parvenue à la conclusion que la récupération avait été effectuée conformément à la communication de la Commission "Vers une mise en œuvre effective des décisions de la Commission enjoignant aux États membres de récupérer les aides d'État illégales et incompatibles avec le marché commun" (16) (ci-après la "communication sur la récupération des aides d'État"). Le montant des intérêts effectivement acquittés dépasse celui des intérêts qui auraient été calculés en cas de décision négative conformément au règlement (CE) n° 794-2004 de la Commission du 21 avril 2004 concernant la mise en œuvre du règlement (CE) n° 659-1999 du Conseil portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (17). En conséquence, la Commission prend acte de l'apurement de la dette, sans préjudice de sa décision future sur la compatibilité de la mesure concernée avec le principe de non-récurrence.
Dette à l'égard du bureau local du Maréchal apurée le 14 août 2012
(65) La Commission observe qu'en 2007, le bureau local du Maréchal a décidé d'un abandon de créances, mesure qui a donc fait partie du second plan de restructuration. Ce second plan a été notifié à la Commission.
(66) La Commission note simultanément que cette dette s'était vue grevée d'intérêts de retard composés compris entre 46 % et 10 % (voir le tableau 3). Le total des intérêts de retard acquittés par PZL Debica au 14 août 2012 s'élevait à 103 566,29 PLN, soit pratiquement le double du montant initial de la dette (61 104,97 PLN).
(67) La Commission estime qu'un rééchelonnement de fait a eu lieu entre 1999 (époque à laquelle la première partie de la dette est née) et 2012 (lorsque la dette a été apurée) et que le bureau local du Maréchal a conféré un avantage à l'entreprise, qui connaissait des difficultés financières, en réduisant la charge associée à l'exercice normal d'une activité économique, qui comprend le remboursement des dettes contractées à l'égard des organismes publics.
(68) Le taux d'intérêt applicable à la récupération des aides d'État que la Commission aurait appliqué en ce qui concerne l'aide octroyée de manière illégale à l'entreprise en Pologne entre l'adhésion du pays à l'Union européenne et la date de remboursement de la dette aurait été compris entre 5,26 % et 7,62 % (18). Ce taux est nettement inférieur à celui qui a été effectivement appliqué par la Pologne.
(69) La dette ayant été entièrement apurée et les intérêts de retard, compris entre 10 % et 16 %, facturés à PZL Debica entre le 1er mai 2004 et le 14 août 2012 ayant été nettement supérieurs au taux d'intérêt applicable à la récupération des aides d'État compris entre 5,26 % et 7,62 % que la Commission aurait appliqué, cette dernière est parvenue à la conclusion que, sans prendre position sur la légalité de l'aide, sa récupération a été effectuée conformément à la communication de la Commission sur la récupération des aides d'État. La somme des intérêts effectivement acquittés dépasse le montant des intérêts qui auraient été calculés conformément au règlement (CE) n° 794-2004.
4. Mesures accordées après l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne
4.1. Aides de minimis
(70) Les autorités polonaises ont informé la Commission de cinq mesures, d'un montant total de 20 873,65 PLN, qui, selon elles, devraient être considérées comme des aides de minimis (liste figurant dans le tableau 2). Ces mesures relèvent du règlement (CE) n° 69-2001.
(71) La Commission reconnaît que le règlement (CE) n° 69-2001, qui permettait l'octroi d'aides pouvant aller jusqu'à 100 000 EUR (environ 400 000 PLN), ne prévoyait pas expressément l'exclusion des entreprises en difficulté. En revanche, il mentionnait clairement que tout prêt assimilable à un rééchelonnement devait être "assorti de sûretés normales et [ne pas] implique[r] un risque anormal" (considérant 6 du règlement). La Commission considère qu'en l'espèce, seul le report du 8 septembre 2006 accordé par l'administration fiscale satisfait à cette exigence.
(72) Premièrement, la Commission estime que les autorités polonaises n'ont pas fourni suffisamment d'informations pour vérifier le mécanisme de calcul de l'aide de minimis et la valeur de l'aide indiquée par les autorités polonaises dans la colonne "Valeur de l'aide" du tableau 2. En particulier, aucune information précise n'a été communiquée sur les taux de référence et le taux de l'indemnité de remploi appliqués, informations qui auraient permis de vérifier les calculs résultant de la formule utilisée par les autorités polonaises (voir le considérant 36). Par conséquent, pour les trois reports accordés par le bourgmestre de Debica le 7 avril 2006, le 28 juillet 2006 et le 5 octobre 2006 sans constitution d'aucune sûreté, la Commission considère le montant nominal de ces reports comme le montant qu'il convient de prendre en compte pour déterminer le caractère de minimis ou non de ces aides. Il convient de noter que le montant de 264 186 PLN a fait l'objet de deux décisions de report adoptées par le bourgmestre de Debica. L'objet de ces deux décisions étant le même, le montant n'a été pris en compte qu'une seule fois.
(73) En ce qui concerne le report de 7 jours accordé par l'administration fiscale le 8 septembre 2006, dans le cadre duquel une sûreté couvrant l'intégralité du montant dû (614 550 PLN) a été constituée, la Commission a calculé l'élément d'aide, en ajoutant 400 points de base au taux de référence appliqué (5,56 %) conformément à la communication de la Commission concernant la méthode de fixation des taux de référence et d'actualisation de 1997 (19). Dans ce cas, la valeur de l'aide s'est élevée à 1 126 PLN.
(74) En ce qui concerne la décision d'abandon de créances prise par le bourgmestre de Debica le 5 octobre 2006, elle équivaut à une dotation financière et, de ce fait, le montant de la dette annulée doit être intégralement pris en compte.
(75) À la lumière de ce qui précède, le montant total de l'aide s'élève à 369 788 PLN (environ 93 437 EUR (20)) (voir le tableau 7). Il est inférieur à 100 000 EUR, en conséquence de quoi cette aide relève du règlement (CE) n° 69-2001. Les autorités polonaises ont confirmé que PZL Debica n'avait pas reçu d'autre aide de minimis.
<EMPLACEMENT TABLEAU 7>
4.2. Rééchelonnement de la dette à l'égard du ZUS
(76) L'article 107, paragraphe 1, du traité s'applique aux interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui grèvent normalement le budget d'une entreprise et qui, par là, sans être des subventions au sens strict du mot, sont de même nature et ont des effets identiques. Conformément à une jurisprudence constante, le comportement d'un organisme public chargé de collecter les cotisations de sécurité sociale qui tolère que ces cotisations soient payées avec retard donne à une entreprise qui rencontre des difficultés financières un avantage économique en allégeant, à son égard, la charge découlant de l'application normale du régime de sécurité sociale, avantage qui ne saurait être entièrement éliminé par les taux d'intérêt et autres indemnités appliqués aux paiements en retard (21).
(77) En l'espèce, le ZUS a laissé PZL Debica accumuler une dette considérable au cours de la période 2000-2005. L'évolution du montant de la dette ainsi que des intérêts de retard figure dans le tableau 4.
(78) La Commission observe tout d'abord que l'aide d'État en faveur de PZL Debica a pu être accordée parce que le ZUS n'a pas cherché à recouvrer intégralement les sommes que PZL Debica lui devait (22).
(79) Les autorités polonaises soutiennent que le rééchelonnement de la dette à l'égard du ZUS ne contient pas d'élément d'aide d'État, car en acceptant, en mars 2012, un report du remboursement de la somme qui lui était due, qui sera acquittée en 96 mensualités en vertu du calendrier convenu, le ZUS s'est comporté comme un créancier privé. Les autorités polonaises ont présenté une analyse du critère du créancier privé d'octobre 2011 qui, selon elles, confirme que, pour le ZUS, il était plus avantageux de négocier un rééchelonnement de la dette de PZL Debica à son égard que d'ordonner l'exécution forcée des créances. Les autorités polonaises affirment en outre que le ZUS, qui a participé aux deux plans de restructuration, a toujours eu en sa possession les informations nécessaires sur la situation financière et les perspectives de PZL Debica et qu'il a toujours agi en pleine connaissance de cause. Enfin, elles renvoient aux nombreuses mesures prises par le ZUS pour sécuriser et faire exécuter ses créances. Selon elles, cela confirme que le comportement du ZUS peut être assimilé à celui d'un créancier privé qui chercherait à recouvrer ses créances.
(80) Ainsi qu'il ressort d'une jurisprudence constante, les conditions que doit remplir une mesure pour relever de la notion d'"aide" au sens de l'article 107 du traité ne sont pas satisfaites si l'entreprise publique bénéficiaire pouvait obtenir le même avantage que celui qui a été mis à sa disposition au moyen de ressources d'État dans des circonstances qui correspondent aux conditions normales du marché, cette appréciation s'effectuant, pour les entreprises publiques, par application, en principe, du critère de l'investisseur privé (23) (en l'espèce, le créancier). Si un État membre invoque, au cours de la procédure administrative, ledit critère, il lui incombe, en cas de doute, d'établir sans équivoque et sur la base d'éléments objectifs et vérifiables que la mesure satisfait à ce critère (24). Afin de déterminer s'il y a eu un avantage qu'il est possible de qualifier d'aide d'État aux fins de l'article 107, paragraphe 1, du traité, les autorités polonaises doivent donc présenter des éléments de preuve attestant que les organismes publics se sont comportés de la même manière qu'un créancier privé hypothétique qui n'aurait pas toléré le non-remboursement de ses créances et aurait pris des mesures pour faire exécuter les créances, même si cela avait dû conduire à l'ouverture d'une procédure de mise en faillite.
(81) Un créancier privé hypothétique examinerait soigneusement la situation économique du débiteur ; l'absence de plan de restructuration et des perspectives moroses de rétablissement de la viabilité accéléreraient l'exécution des créances.
(82) C'est aussi pourquoi, pour déterminer si les organismes publics ont accordé une aide d'État, il convient de préciser qu'en l'espèce, le ZUS est parvenu à recouvrer toutes ses créances sans subir de pertes financières et qu'il a décidé de ne pas demander l'ouverture de la procédure de mise en faillite de l'entreprise afin de maximiser le recouvrement de ses créances, comme l'aurait fait un créancier privé hypothétique (25).
(83) La Commission examinera le rapport présenté par les autorités polonaises concernant la décision de 2012 de conclure un accord de rééchelonnement. Néanmoins, elle observe que le ZUS a permis l'accroissement de la dette pendant plusieurs années. En effet, les informations transmises par les autorités polonaises couvrent l'intégralité de la période comprise entre la fin du premier plan de restructuration (et même avant) et la décision de faire procéder à une étude, en octobre 2011, en vue de conclure un accord de rééchelonnement. Du fait de l'annonce, en 2008, du second plan de restructuration, l'entreprise ne s'est pas activement employée à rechercher un accord avec ses créanciers. La Commission doit donc aussi vérifier si le comportement du ZUS au cours de la période comprise entre la fin de la période de restructuration et la signature de l'accord de rééchelonnement satisfait au critère du créancier privé.
(84) Dans les considérants suivants, la Commission examinera i) l'engagement contracté par le ZUS dans le cadre du premier plan de restructuration, ii) l'exécution partielle des créances par le ZUS au cours des années 2007- 2012 après l'échec du premier plan de restructuration et iii) l'accord de rééchelonnement du 1er mars 2012. Le premier plan de restructuration a été confirmé par l'autorité nationale compétente avant l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne et couvre principalement la période de préadhésion. Pour statuer sur le comportement du ZUS, l'appréciation des points ii) et iii) est déterminante. La Commission abordera néanmoins dans son appréciation l'évolution de la situation de PZL Debica au cours du premier plan de restructuration, car il est important de comprendre comment cette situation a pu naître.
Engagement contracté par le ZUS dans le cadre du premier plan de restructuration
(85) Comme rappelé ci-dessus, le ZUS a décidé de participer au premier plan de restructuration, élaboré et confirmé en 2002, soit avant l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne. Ce plan comprenait, entre autres, la restructuration de la dette de l'entreprise à l'égard du ZUS. Sur la base de ce plan de restructuration, le ZUS acceptait le report du paiement d'une dette de 1 364 600 PLN, tandis qu'un montant plus important (3 890 000 PLN) devait être remboursé au moyen d'un prêt accordé par le Fonds de restructuration des entreprises. Comme expliqué ci-dessus (voir le considérant 13), PZL Debica n'a pas reçu le prêt promis par le Fonds de restructuration des entreprises. En conséquence, le ZUS a décidé que le paiement du reste de la dette ne serait pas reporté et, en 2006, il a menacé d'introduire une demande de mise en faillite de l'entreprise.
(86) La Commission note que, malgré l'échec de la restructuration financière et les arriérés à la fin du premier plan de restructuration, l'entreprise est parvenue à réaliser des bénéfices modestes en 2006 (voir le tableau 1), ce qui confirme que les efforts qu'elle a déployés en termes de restructuration organisationnelle et technologique ont porté leurs fruits.
(87) Il convient également de noter que depuis 2001, le ZUS a constitué une sûreté sur une série d'actifs de PZL Debica afin de couvrir la dette croissante. La valeur de l'hypothèque atteignait 11 600 000 PLN en 2007 et couvrait l'intégralité de la dette.
(88) Enfin, la Commission observe qu'en 2003, le ZUS a commencé à exécuter ses créances par la vente d'actifs de PZL Debica (voir le tableau 5 ci-dessus). Le ZUS a cependant décidé de ne pas vendre les actifs selon le principe de la vente forcée, qui rapporte habituellement moins que la valeur normale. Qui plus est, dans le contexte d'une demande d'actifs industriels moindre en raison de la situation économique actuelle, ce phénomène ne pourrait qu'être exacerbé. À défaut, le ZUS a accepté une vente contrôlée organisée par l'entreprise. Cette formule imposait l'accord du ZUS pour vendre sur la base d'une offre présentée par un tiers et le bénéfice net tiré de la vente était ensuite transféré au ZUS. Les éléments de preuve présentés par les autorités polonaises amènent à conclure que la vente réalisée par PZL Debica a certes permis d'obtenir la valeur du marché, mais le processus a été plus lent que dans le cas d'une vente forcée. Entre 2004 et 2006, le ZUS a recouvré, par la vente contrôlée d'actifs de PZL Debica, plus de 1 600 000 PLN.
Exécution de créances par le ZUS entre 2007 et 2012
(89) L'échec de la restructuration financière dans le cadre du premier plan et l'accroissement de la dette de PZL Debica ont conduit à ce qu'à la fin de 2006, le ZUS agite le spectre d'une banqueroute de l'entreprise. Comme expliqué ci-dessus [voir le considérant 42, point c)], le 20 novembre 2006, le ZUS a informé PZL Debica de son intention d'introduire une demande de mise en faillite de l'entreprise. Cette menace n'a pas été mise à exécution grâce aux informations que PZL Debica a communiquées au ZUS le 12 décembre 2006. La Commission a évalué si le ZUS s'était comporté comme un créancier privé hypothétique l'aurait fait entre 2007 (fin de la première période de restructuration) et 2012 (signature de l'accord de rééchelonnement).
(90) La Commission a d'abord examiné les informations que PZL Debica avait transmises au ZUS le 12 décembre 2006. L'entreprise a présenté une analyse approfondie de sa situation économique et financière, ainsi que de ses perspectives de croissance. La Commission observe que les éléments suivants, présentés au ZUS par l'entreprise, seraient importants pour un créancier privé hypothétique aux fins de l'appréciation de la situation du débiteur et de la détermination de la conduite à suivre pour recouvrer un maximum de ses créances et, de ce fait, seraient examinés par le créancier :
a) l'augmentation des ventes et la réduction des coûts de production de l'entreprise résultant des mesures de restructuration prises par PZL Debica dans le cadre du premier plan de restructuration ;
b) les prévisions de bénéfices pour 2006, assorties de la précision que l'absence de rentabilité avant 2006 était à l'origine de la croissance de la dette et de l'incapacité de PZL Debica de la rembourser plus rapidement ;
c) la tendance globalement positive des recettes anticipées pour les années à venir, qui permettraient un remboursement continu de la dette et garantirait qu'une nouvelle dette n'apparaîtrait pas ;
d) l'action de l'entreprise dans les domaines de la commercialisation et de l'innovation et les nouveaux marchés sur lesquels l'entreprise a commencé à vendre ses produits grâce à une nouvelle stratégie de commercialisation (extraction de charbon et de cuivre et nouveaux contrats conclus avec des partenaires ukrainiens et chinois) ;
e) l'absence d'autres dettes importantes à l'égard d'organismes publics et de créanciers privés et
f) l'engagement souscrit par l'entreprise d'acquitter dans les délais ses paiements actuels et futurs au titre des cotisations sociales.
(91) La Commission observe que, sur la base des informations complètes présentées ci-dessus, qui montrent un retour à la croissance pour PZL Debica et des revenus réels pour le ZUS, il était raisonnable de penser que la plus grande partie des créances pourrait être recouvrée en permettant à l'entreprise de continuer son activité plutôt qu'en précipitant sa liquidation. Cela étant, la Commission note que, par prudence, le ZUS n'a pas accepté la suspension de l'exécution forcée, ce qui, de l'avis de PZL Debica, a obéré le processus de restructuration. Le ZUS s'est donc comporté comme l'aurait fait un créancier privé qui aurait choisi un mode d'action lui permettant de recouvrer un maximum de ses créances.
(92) La Commission observe qu'en 2008, le ZUS a participé au second plan de restructuration et, dans ce cadre, a accepté le rééchelonnement d'une partie de ses créances. La partie restante devait être remboursée grâce à un renflouement de l'entreprise par des fonds provenant de l'ARP, un organisme public. Toutefois, l'obligation de ne pas mettre l'aide en œuvre a été respectée et les mesures n'ont pas été mises à exécution. La Commission note que le ZUS ne s'est pas reposé sur la réalisation du second plan de restructuration pour résoudre le problème de ses créances, mais qu'il a poursuivi l'action qu'il avait entamée en 2007, comme il est décrit ci-dessus.
(93) En 2007 et 2008, par la vente contrôlée de biens immobiliers de PZL Debica, le ZUS a recouvré, outre le montant mentionné au considérant 88, plus de 5 400 000 PLN (voir le tableau 5). Conformément aux explications fournies par les autorités polonaises, il y a lieu de replacer le fait qu'aucun bien immobilier de l'entreprise n'ait été vendu après 2008, alors que le ZUS détenait une hypothèque sur trois terrains pour un montant total de plus de 6 000 000 PLN, dans le contexte économique général dans lequel s'inscrivait la vente des actifs de PZL Debica. Les autorités polonaises ont affirmé que la crise économique et la réduction de l'activité économique dans la région étaient à l'origine du manque d'intérêt pour les actifs de PZL Debica et avaient rendu impossible leur vente à un prix qui aurait été acceptable pour le ZUS.
(94) En revanche, comme rappelé ci-dessus, le ZUS a procédé à des saisies sur le compte de l'entreprise, grâce auxquelles il a pu recouvrer 475 369 PLN supplémentaires entre 2007 et 2010.
(95) L'exécution continue des créances a permis au ZUS de recouvrer plus de 7 000 000 PLN sur la période considérée [voir le considérant 96, point b)] et le fait que le processus de recouvrement ait pris plus de temps s'est trouvé compensé par la facturation d'intérêts de retard.
(96) La Commission a aussi examiné si, sur la période 2007- 2012, l'entreprise a respecté les promesses faites au ZUS, grâce auxquelles, en janvier 2007, celui-ci a décidé de ne pas demander la mise en faillite de l'entreprise. La Commission constate ce qui suit :
a) depuis 2006, PZL Debica enregistre des bénéfices et elle est même parvenue à attirer un investisseur privé en 2010 (voir le considérant 10) ; simultanément, son endettement et ses résultats nets l'empêchaient de participer aux marchés publics et d'obtenir un crédit sur le marché ;
b) l'entreprise est parvenue à réduire sa dette de 7 000 000 PLN depuis 2006 ; outre la vente contrôlée de biens immobiliers et les saisies opérées sur ses comptes, évoquées ci-dessus, l'entreprise a respecté chaque année son engagement de rembourser sa dette et a réduit celle-ci grâce aux bénéfices réalisés ainsi qu'à une injection de capital par un investisseur privé ;
c) l'entreprise s'est acquittée des paiements courants à l'égard du ZUS et d'autres organismes publics depuis 2006 et, de ce fait, n'a accumulé aucune nouvelle dette, hormis un montant minime de 1 900 PLN.
(97) La Commission considère que le retour de la viabilité de PZL Debica en 2006, les bonnes perspectives de rentabilité à long terme et l'acquittement régulier des obligations financières courantes par l'entreprise depuis 2006, ainsi que l'arrivée d'un investisseur privé en 2010 sont les éléments importants dont un créancier privé tiendrait compte au moment de décider si la solution choisie en 2007 est la meilleure pour recouvrer un maximum de ses créances.
Accord de rééchelonnement du 1er mars 2012
(98) Les autorités polonaises ont transmis une analyse du critère du créancier privé réalisée par un consultant externe en octobre 2011, c'est-à-dire avant l'opération de rééchelonnement du 1er mars 2012. Le rapport du consultant compare deux options : i) l'exécution forcée de toutes les créances par le ZUS et ii) le remboursement de l'intégralité de la dette à l'égard du ZUS dans le cadre d'un rééchelonnement. Le rapport conclut que le ZUS devrait choisir le rééchelonnement, qui garantit le recouvrement de l'intégralité de la dette, tandis que la liquidation ne permettrait de recouvrer qu'environ 60 % à 70 % des créances.
(99) La Commission a soigneusement examiné le rapport et les hypothèses qu'il contient.
(100) Premièrement, la Commission note que les conclusions de l'examen du critère du créancier privé se fondent sur une analyse i) de la situation économique et financière réelle de PZL Debica, ii) des actifs et de tous les passifs de l'entreprise, iii) de sa position sur le marché, iv) des résultats de la restructuration et v) des normes juridiques et des pratiques appliquées dans le domaine des procédures d'insolvabilité en Pologne.
(101) En cas de liquidation, le ZUS ne pourrait recouvrer qu'environ 60 % à 70 % de ses créances, en 3 ou 4 ans (26). La diminution du montant qu'il est possible de recouvrer résulte principalement de l'ampleur des coûts de liquidation et de la valeur de liquidation moindre des actifs de l'entreprise. En ce qui concerne cette valeur de liquidation, la Commission observe qu'en cas de mise en faillite, la valeur des actifs cédés dans le cadre d'une vente forcée est réduite d'environ 50 % compte tenu du fait que ces actifs sont vendus séparément et ne seront pas exploités comme une entreprise en activité. Ce montant est aussi peu élevé compte tenu de la baisse de la demande en actifs industriels en période de crise de l'économie réelle, mais il reste supérieur au revenu moyen de la vente d'actifs en cas de faillite en Pologne, qui s'élève à 26,86 % de leur juste valeur.
(102) Dans le scénario de rééchelonnement, décrit au considérant 44, le rapport considère les éléments suivants comme importants du point de vue du créancier privé qui veut recouvrer un maximum de ses créances :
- le retour de PZL Debica à la rentabilité en 2006 à la suite de la restructuration,
- le portefeuille de commandes actuelles passées à l'entreprise et son réseau de vente en Pologne et à l'étranger,
- l'arrivée d'un investisseur privé, l'entreprise Eurotech, qui en 2010 a acquis 16,7 % des actions nouvellement émises par PZL Debica,
- la lettre d'intention d'Eurotech de 2011, dans laquelle l'entreprise déclare sa volonté d'injecter des capitaux dans l'entreprise et d'augmenter sa participation de 15 %, sous réserve de la décision de la Commission,
- la perspective de résultats financiers nettement meilleurs, dès lors que PZL Debica aura de nouveau accès aux marchés publics et à un financement extérieur, ce qui est conditionné par la conclusion de l'accord de rééchelonnement,
- le fait qu'entre 2006 et 2011, PZL Debica se soit acquittée en temps voulu de ses contributions courantes à l'égard de tous les organismes publics (environ 5 000 000 PLN par an) et
- le fait que, grâce au rééchelonnement, le ZUS recouvrira 18 000 000 PLN supplémentaires sous la forme de cotisations courantes de sécurité sociale au cours des huit années prévues pour le remboursement de la dette par l'entreprise.
(103) La Commission ne peut toutefois tenir compte du dernier élément, car les paiements obligatoires futurs ne sauraient être comparés aux revenus qu'une entreprise privée pourrait attendre d'une activité économique. La collecte de cotisations de sécurité sociale obligatoires n'est pas une activité économique.
(104) La Commission observe que l'accord conclu prévoit le recouvrement de l'intégralité du montant dû au 1er mars 2012, soit [7 000 000 - 13 000 000] PLN [3 500 000 - 6 500 000] PLN pour le principal et [3 500 000 - 6 500 000] PLN pour les intérêts de retard). En outre, l'entreprise doit acquitter une indemnité de remploi de [1 000 000 - 1 700 000] PLN. La dette doit être remboursée en 96 mensualités.
(105) La Commission note également que le ZUS dispose d'une sûreté constituée par des actifs de PZL Debica, pour un montant de 6 243 002,55 PLN et qu'il entend vendre ces actifs de manière contrôlée, comme il l'a fait précédemment avec d'autres actifs. Tous les revenus tirés de la vente de ces actifs seront utilisés pour rembourser la dette de PZL Debica à l'égard du ZUS.
(106) Par ailleurs, la Commission note que le rapport ne contient pas de comparaison entre les valeurs courantes des entrées dans l'option 1 et celles dans l'option 2, ce qui permettrait à un créancier privé de choisir l'option la plus favorable. Elle a calculé ces valeurs courantes pour plusieurs taux d'actualisation et en se fondant sur des hypothèses prudentes, à savoir 3 ans pour l'option liquidation de l'entreprise et 8 ans pour l'option rééchelonnement. Dans les calculs de la Commission, il n'a pas été tenu compte des revenus futurs du ZUS découlant des paiements courants. Quel que soit le taux d'actualisation pertinent utilisé, le rééchelonnement est, pour un créancier privé, plus avantageux que la liquidation.
(107) La Commission observe également que, jusqu'en novembre 2012, l'entreprise a acquitté dans les délais 9 mensualités prévues dans l'accord de rééchelonnement.
(108) Sur la base de ce qui précède, la Commission considère qu'en acceptant le rééchelonnement en mars 2012, le ZUS s'est comporté comme un créancier privé s'efforçant de recouvrir un montant dû par un débiteur connaissant des difficultés financières. Par conséquent, le créancier public n'a pas conféré d'avantage à PZL Debica. Dès lors, l'apurement des dettes en cours dans le cadre du rééchelonnement prévu par l'accord conclu entre l'entreprise et le ZUS en mars 2012 ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité.
VI. CONCLUSION
(109) La Commission considère les mesures visées au considérant 52 comme retirées. Conformément à l'article 8 du règlement (CE) n° 659-1999 du Conseil, la procédure de la Commission concernant ces mesures est donc clôturée.
(110) La Commission considère les mesures visées au considérant 56 comme ayant été accordées avant l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne et comme n'étant pas applicables après cette date. De telles mesures ne peuvent être examinées par la Commission, ni conformément à la procédure établie par l'article 108 du traité, ni dans le cadre de la procédure transitoire.
(111) En ce qui concerne les mesures visées au considérant 59, la Commission note que toute aide accordée illégalement serait considérée comme ayant été récupérée conformément à la communication sur la récupération des aides d'État.
(112) Les mesures énumérées dans le tableau 7 relèvent du règlement (CE) n° 69-2001 et ne dépassent pas le seuil fixé dans cet acte.
(113) Enfin, la Commission considère que la mesure visée aux considérants 76 à 108 ne constitue pas une aide au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION :
Article premier
La procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ouverte par la décision de la Commission du 19 décembre 2008 concernant l'aide d'État C 49-08 (ex N 402-08) - Aide à la restructuration en faveur de PZL Debica est close en ce qui concerne les mesures suivantes en faveur de PZL Debica :
a) deux mesures, d'une valeur de 4 965 800 PLN et de 5 534 200 PLN, notifiées par les autorités polonaises le 13 août 2008 et retirées le 10 octobre 2011, sur la base de l'article 8 du règlement (CE) n° 659-1999 ;
b) une mesure d'une valeur de 914 522,15 PLN, faisant l'objet de la décision de l'administration fiscale du 20 octobre 2003, étant donné qu'elle a été accordée avant l'adhésion de la Pologne à l'Union européenne et n'était pas applicable après cette date ;
c) une mesure d'une valeur nominale de 61 104,97 PLN, assortie d'intérêts de retard de 103 566,29 PLN, qui a été remboursée le 14 août 2012 ; cette mesure constituait une aide illégale conformément à l'article 7, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 659-1999. Les autorités polonaises ont récupéré l'aide en question le 14 août 2012 conformément à la communication de la Commission intitulée "Vers une mise en œuvre effective des décisions de la Commission enjoignant aux États membres de récupérer les aides d'État illégales et incompatibles avec le marché commun" (26) ;
d) cinq mesures en faveur de PZL Debica, détaillées dans le tableau 7, étant donné qu'elles constituaient des aides de minimis au sens de l'article 2 du règlement (CE) n° 69-2001 ;
e) le rééchelonnement d'une dette de [7 000 000 - 13 000 000] PLN, accordé à PZL Debica dans le cadre d'un accord conclu avec le ZUS le 1er mars 2012, conformément à l'article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 659-1999, étant donné que cette mesure ne constitue pas une aide au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
Article 2
La République de Pologne est destinataire de la présente décision.
Notes :
(1) JO C 53 du 6.3.2009, p. 17.
(2) JO C 53 du 6.3.2009, p. 17.
(3) Note du Tableau 1 : Prévision pour l'année établie en août 2012 sur la base des données des premier et deuxième trimestres 2012.
(4) JO C 244 du 1.10.2004, p. 2.
(5) JO L 379 du 28.12.2006, p. 5.
(6) En ce qui concerne la dette susmentionnée, née en 2001-2002, les intérêts de retard appliqués sur la période 2001-2004 ont été compris entre 14 % et 31 %. Voir le tableau 3. Dans la décision d'ouvrir la procédure, il est question d'une dette en principal de 1 164 900 PLN; ce montant a été corrigé par les autorités polonaises et ramené à 1 116 788,60 PLN.
(7) Journal des lois (Dziennik Ustaw) n° 155; acte 1287 et ses modifications.
(8) Décision 2010-47-CE de la Commission du 6 novembre 2008 concernant l'aide d'État C 17-05 (ex N 194-05 et PL 34-04) accordée par la Pologne au chantier naval de Gdynia (JO L 33 du 4.2.2010, p. 1).
(9) Arrêt de la Haute cour administrative polonaise du 22 février 2005 dans l'affaire I FSK 630-05 et arrêt de la Cour suprême polonaise du 12 mars 2007 dans l'affaire I UK 288-06.
(10) JO L 10 du 13.1.2011, p. 30.
(11) JO C 273 du 9.9.1997, p. 3
(12) Journal des lois (Dziennik Ustaw) n) 137 ; acte 926 et modifications
(13) Règlement du Conseil des ministres du 11 août 2004 concernant la méthode spécifique de calcul de la valeur d'une aide publique accordée sous différentes formes [Journal des lois (Dziennik Ustaw) n° 194; acte 1983].
(14) JO L 83 du 27.3.1999, p. 1.
(15) Le taux d'intérêt applicable à la récupération des aides d'État est publié à l'adresse suivante : http ://ec.europa.eu/competition/state_aid/ legislation/reference_rates.html
(16) JO C 272 du 15.11.2007, p. 4.
(17) JO L 140 du 30.4.2004, p. 1 ; voir, en particulier, les articles 9 et 11.
(18) Voir la note 14.
(19) JO C 273 du 9.9.1997, p. 3.
(20) Aux fins de la conversion monétaire, la Commission a utilisé le taux de change moyen appliqué par la Banque nationale de Pologne le jour de l'adoption de la décision d'octroi de l'aide. Voir http ://www.nbp.pl/home.aspx?c=/ascx/ archa.ascx.
(21) Arrêt du 29 juin 1999 dans l'affaire C-256-97, DMT (Recueil 1999, p. I-3913, point 30) et arrêt du 21 octobre 2004 dans l'affaire T-36-99, Lenzing AG/Commission (Recueil 2004, p. II-3597, point 137).
(22) Voir l'arrêt du 29 avril 1999 dans l'affaire C-342-96, Royaume d'Espagne/Commission (Recueil 1999, p. I-2459, point 46), l'arrêt du 29 juin 1999 dans l'affaire C-256-97, DMT (Recueil 1999, p. I-3913, point 21), l'arrêt du 12 octobre 2000 dans l'affaire C-480-98, Royaume d'Espagne/Commission (Recueil 2000, p. I-8717) et l'arrêt du 11 juillet 2002 dans l'affaire T-152-99, HAMSA (Recueil 2002, p. II-3049, point 167).
(23) Arrêt du 5 juin 2012 dans l'affaire C-124-10 P, Commission/Électricité de France, non encore publié au Recueil, point 78 [qui renvoie à l'arrêt du 21 mars 1991 dans l'affaire C-303-88, Italie/Commission (Recueil 1991, p. I-1433, point 20), à l'arrêt du 16 mai 2002 dans l'affaire C-482-99, France/Commission (Recueil 2002, p. I- 4397, points 68 à 70), ainsi qu'à l'arrêt du 9 juin 2011 dans les affaires jointes C-71-09 P, C-73-09 P et C-76-09 P, Comitato "Venezia vuole vivere" e.a./Commission, non encore publié au Recueil, point 91 et jurisprudence citée].
(24) Arrêt du 5 juin 2012 dans l'affaire C-124-10, Commission/Électricité de France, non encore publié au Recueil.
(25) Arrêt du 29 juin 1999 dans l'affaire C-256-97, DM Transports (Recueil 1999, p. I-3913, point 30).
(26) Sur la base des données de la Cour des comptes polonaise (NIK) concernant la longueur des procédures d'insolvabilité.