Commission, 2 octobre 2013, n° 2014-201

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa, Vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a), Après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1) et vu ces observations, Considérant ce qui suit:

1. PROCÉDURE

(1) Par notification électronique du 18 mai 2011, les autorités italiennes ont notifié, conformément à l'article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ci-après le "TFUE"), l'octroi d'une compensation en faveur de Simet SpA (ci-après "Simet") pour des services interrégionaux de transport de voyageurs par autocars - fournis entre 1987 et 2003 - dans le cadre d'une obligation de service public, en exécution d'un arrêt du Consiglio di Stato [Conseil d'État], l'organe juridictionnel suprême en charge des questions administratives en Italie (ci-après la "mesure notifiée"). Cette notification a été enregistrée sous le numéro SA.33037.

(2) Les 12 juillet 2011, 5 octobre 2011, 20 février 2012, 2 et 28 mars 2012 et 17 avril 2012, les autorités italiennes ont présenté des informations complémentaires au sujet de la mesure notifiée.

(3) Par lettre du 31 mai 2012, la Commission a notifié aux autorités italiennes sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, TFUE (ci-après la "décision d'ouverture").

Les observations suivantes ont été reçues dans les délais convenus:

- les autorités italiennes ont présenté leurs observations sur la décision d'ouverture par lettres datées du 1er juin 2012, du 24 septembre 2012 et du 11 octobre 2012,

- le seul tiers intéressé qui a soumis des observations en réponse à la décision d'ouverture est Simet, le bénéficiaire potentiel de la mesure notifiée. La Commission a reçu ses observations en date du 4 août 2012, du 31 octobre 2012 et du 13 décembre 2012,

- les autorités italiennes ont commenté les observations dudit tiers intéressé par lettres datées du 28 novembre 2012, du 4 décembre 2012, du 19 décembre 2012 et du 10 janvier 2013.

2. DESCRIPTION DE LA MESURE

2.1. LA SOCIÉTÉ ET LES SERVICES FOURNIS

(4) Simet est une société privée qui propose des services de transport de voyageurs par autocars sur la base de concessions accordées par l'État italien en vertu de la loi n° 1822-39 (2). Plus spécifiquement, Simet exploite un réseau de liaisons interrégionales régulières par autocars entre la Calabre et d'autres régions d'Italie. Outre ces services, qui comptent pour environ les deux tiers de ses recettes, Simet fournit aussi d'autres services, notamment dans les domaines du transport international, du tourisme et de la location d'autocars avec chauffeur (3), lesquels représentent le tiers restant des recettes totales de la société.

(5) En octobre 1999, Simet a introduit, pour la première fois, auprès du ministère italien des infrastructures et des transports (ci-après le "ministère"), une demande de compensation pour les obligations de service public de transport interrégional par autocars que l'entreprise assurait depuis 1987 (4). Le ministère susmentionné a rejeté ladite demande, de même que celles introduites ultérieurement, en faisant valoir qu'il n'avait pas chargé Simet de pourvoir à la gestion de services publics.

(6) Selon les autorités italiennes, Simet, tout comme d'autres opérateurs de services réguliers de transport interrégional, exerçait ses activités dans le cadre de licences provisoires (concessions) renouvelées d'année en année, sur demande préalable de l'entreprise exploitante. Ces concessions conféraient à ladite société le droit exclusif d'exploiter les services en question. En vertu des cahiers des charges de concession annuelle, la fourniture desdits services ne conférait toutefois à l'entreprise exploitante aucun droit à une quelconque subvention ou compensation et le service devait être entendu comme exploité aux risques et périls de ladite entreprise. Les tarifs proposés par cette dernière devaient correspondre à ceux indiqués dans les cahiers des charges de concession annuelle approuvés par le ministère.

(7) Au fil des ans, la société a introduit plusieurs demandes de modification des modalités de prestation des services fournis, lesquelles ont été généralement reçues conformément à la procédure prévue par le décret n° 369-94 du président de la République (ci-après le "D.P.R. n° 369-94") (5). Les articles 4 et 5 dudit décret présidentiel prévoient une procédure détaillée d'appréciation et d'analyse comparative des demandes relatives à l'introduction de tout nouveau service sur la base d'une concession.

2.2. LES DÉCISIONS DU CONSIGLIO DI STATO ANTÉRIEURES À LA DÉCISION D'OUVERTURE

(8) En réponse aux refus du ministère d'accorder des compensations pour les obligations de service public à compter de 1987, Simet a formé un recours devant le tribunal administratif, en demandant une compensation pour l'exécution desdites obligations.

(9) À l'issue de plusieurs recours ultérieurs, le Consiglio di Stato a reconnu, par son arrêt n° 1405-2010 du 9 mars 2010 (decisione 1405-2010) (ci-après l'"arrêt n° 1405-2010"), le droit pour Simet de recevoir une compensation pour les services réguliers (principalement interrégionaux) de transport par autocars fournis en vertu de concessions délivrées par l'État italien. En outre, il a établi dans ledit arrêt que le montant exact de la compensation devait être déterminé sur la base de données fiables, tirées de la comptabilité de la société.

(10) Comme expliqué de manière plus détaillée dans la décision d'ouverture, le Consiglio di Stato n'a toutefois pas indiqué précisément, dans l'arrêt n° 1405-2010, l'acte juridique aux termes duquel l'obligation de service public était imposée et la forme que cette obligation devait revêtir. Dans l'ordonnance n° 2072-2011, émise le 18 janvier 2011 à la suite du non-respect de l'arrêt n° 1405-2010 par l'administration, le Consiglio di Stato est plus explicite à cet égard et déclare que "le ministère a refusé à plusieurs reprises que la société puisse modifier les parcours, les horaires et les lieux de chargement, et a disposé que les tarifs ne pouvaient pas excéder ceux appliqués par les Ferrovie dello Stato [chemins de fer de l'État]; or, la société considère ces éléments comme "symptomatiques" de la prise en charge d'un service public" [traduction libre].

(11) Bien qu'il cite, dans son arrêt n° 1405-2010, le nouveau règlement (CE) n° 1370-2007 du Parlement européen et du Conseil (6), qui régit les compensations de service public, dans la mesure où celui-ci "fixe des critères non différents de ceux définis par la réglementation communautaire antérieure" [traduction libre], le Consiglio di Stato a sommé les autorités responsables de payer une compensation à Simet au titre des articles 6, 10 et 11 du règlement (CEE) n° 1191-69 du Conseil (7).

(12) Les autorités italiennes ont néanmoins décidé d'attendre l'appréciation par la Commission des mesures notifiées avant de donner exécution aux arrêts du Consiglio di Stato (arrêt n° 1405-2010 et ordonnance n° 2072-2010) et de verser la compensation à Simet.

2.3. MONTANT INITIALEMENT NOTIFIÉ DE LA COMPENSATION ÉVENTUELLE POUR OBLIGATIONS DE SERVICE PUBLIC

(13) En ce qui concerne le montant de la compensation à payer à Simet pour les services fournis, les autorités italiennes ont présenté à la Commission un rapport, commandé par Simet à un consultant externe (ci-après le "rapport initial"), sans avaliser les estimations y contenues. Il ressort du rapport initial que la compensation due était estimée à environ 59,4 millions d'EUR (8).

(14) À la suite de la décision d'ouverture, le Consiglio di Stato a toutefois demandé à ce qu'il soit procédé à une évaluation indépendante du niveau opportun de compensation, ce qui a entraîné le réexamen des demandes de compensation. Les résultats de cette évaluation sont exposés aux sections 2.6 et 2.7.

2.4. DURÉE

(15) Bien que Simet ait sollicité une compensation pour les services fournis jusqu'à la fin de l'année 2013 (9), les autorités italiennes estiment que la période à prendre en considération aux fins de la présente notification ne doit couvrir que les années 1987 à 2003, dans la mesure où l'arrêt n° 1405-2010 concerne exclusivement le recours relatif à cette période. En particulier, le point 3.1 de l'arrêt susmentionné fait référence aux compensations pour les années 1987 à 2003.

2.5. LES DÉVELOPPEMENTS DE LA PROCÉDURE JUDICIAIRE NATIONALE À LA SUITE DE LA DÉCISION D'OUVERTURE

(16) Face au refus des autorités italiennes d'exécuter l'arrêt n° 1405-2010 et l'ordonnance n° 2072-2011, le Consiglio di Stato a adopté une nouvelle ordonnance, à savoir l'ordonnance n° 270-2012, par laquelle il a nommé un collège d'experts indépendants en vue de définir les modalités d'exécution de l'arrêt n° 1405-2010.

(17) Le collège, formé d'un président et de deux membres, a été chargé de calculer le montant de la compensation à payer à Simet conformément à l'arrêt n° 1405-2010. Dans le même temps, les parties au litige ont nommé leurs propres experts, lesquels ont formulé des observations sur les conclusions préliminaires du collège d'experts. Cette procédure a donné lieu, quelques mois plus tard, à un échange de mémoires et d'objections.

(18) Le collège d'experts a achevé ses travaux en août 2012. N'étant pas parvenu à une conclusion unanime, il a présenté deux rapports distincts au Consiglio di Stato:

- un rapport minoritaire, signé par le président du collège d'experts nommé par le Consiglio di Stato, a été présenté le 29 août 2012; ce rapport parvenait à la conclusion que les données disponibles étaient insuffisantes pour déterminer la compensation à reconnaître à Simet et qu'aucune compensation ne pouvait, dès lors, être octroyée,

- un rapport majoritaire, signé par deux des trois experts nommés par le Consiglio di Stato, a été présenté le 20 août 2012; dans ce rapport, lesdits experts concluaient que la compensation à reconnaître à Simet s'élevait à 22 049 796 EUR.

(19) Étant donné que la procédure en matière d'aides d'État est toujours en cours devant la Commission, le Consiglio di Stato n'a encore arrêté aucune décision finale sur le montant de la compensation due à Simet.

2.6. LE RAPPORT MINORITAIRE

(20) Dans le rapport minoritaire, le président du collège d'experts a mis en exergue:

- le manque de données précises aux fins du calcul de la compensation (demandées par l'ordonnance n° 2072-2011 et l'arrêt n° 1405-2010),

- l'absence de système de séparation des comptes, tel que prévu par le règlement (CEE) n° 1191-69 à titre de condition nécessaire pour l'octroi de la compensation (de manière à éviter une surcompensation),

- l'impossibilité de remplacer le système de séparation des comptes par d'autres systèmes comptables, dans la mesure où il n'a pas encore été établi que ceux-ci permettent de déterminer avec précision tous les éléments de dépenses et de recettes,

- l'absence de toute référence aux données de comptabilité analytique dans les documents annexés aux bilans (notes relatives aux bilans et rapport sur les opérations), en ce qui concerne les deux seuls exercices (à savoir, 2002 et 2003) pour lesquels pareilles données sont disponibles. Cet élément semble indiquer que les organes de direction de l'entreprise n'ont pas utilisé la comptabilité analytique pour exercer leur contrôle des activités de la société,

- le manque de paramètres prédéfinis pour calculer la compensation,

- le défaut d'indication, par la société, d'obligations de service public précises, spécifiques et non équivoques (eu égard aux types d'obligations définies dans le droit de l'Union) pour les différents parcours,

- le défaut de détermination de l'"avantage économique" découlant desdites obligations,

- l'absence de preuve du préjudice subi par Simet, à laquelle il appartenait de fournir cette preuve lors des procédures qui ont conduit à l'arrêt n° 1405-2010.

(21) À la lumière des carences énumérées ci-dessus, le rapport minoritaire conclut qu'aucune donnée fiable n'est disponible aux fins du calcul de la compensation accordée par l'arrêt n° 1405-2010 et, partant, qu'il est impossible de fixer un quelconque montant.

2.7. LE RAPPORT MAJORITAIRE

(22) Dans le rapport majoritaire, les experts fondent leur calcul de la compensation revenant à Simet sur la méthode décrite ci-après.

2.7.1. Élément de compensation basé sur la différence entre les coûts d'exploitation et les recettes

2.7.1.1. Méthode d'estimation des recettes

(23) Pour la période 1987-1992 et pour les exercices 2002 et 2003, les experts se sont appuyés directement sur les comptes financiers pour déterminer, par extrapolation, les recettes provenant des services réguliers de transport par autocars. Pour la période 1993-2001, ils ont utilisé les documents de Simet sur les recettes, étant donné que les comptes financiers ne fournissaient pas d'informations détaillées sur les recettes générées par lesdits services durant ces exercices (10). Sur la base de ces calculs, les recettes totales pour la période 1987-2003 ont été fixées à 57 213 440 EUR.

2.7.1.2. Méthode d'estimation des coûts des services de transport par autocars

(24) Dans la mesure où aucune comptabilité analytique n'était disponible pour la période 1987-1992, les experts ont ventilé les coûts d'exploitation des services réguliers de transport interrégional sur la base du pourcentage de recettes générées par ces mêmes services durant cette période, puis ils ont établi le montant total des coûts en se fondant sur les bilans annuels de chacun des exercices couverts. Ils ont ensuite déduit des coûts totaux tous les coûts autres que ceux d'exploitation (à savoir, les intérêts, les charges financières, les pertes à la cession d'actifs, les pertes et coûts divers, les impôts directs et les stocks finaux), afin de déterminer le montant des seuls coûts d'exploitation. Enfin, les coûts d'exploitation imputables aux services réguliers de transport interrégional ont été calculés sur la base du pourcentage de recettes générées par lesdits services.

(25) Pour la période 1993-2001, Simet a changé la présentation des données dans les bilans annuels (11). En conséquence, les experts ont, pour ces exercices, déduit des bilans annuels de la société la valeur totale des coûts d'exploitation, en tant que somme algébrique des postes suivants relatifs aux coûts de production: matières premières, auxiliaires et consommables; services externes; jouissance de biens de tiers; personnel; amortissements et dépréciations; variations des stocks de matières premières, auxiliaires et de consommables; charges diverses d'exploitation. Les coûts d'exploitation attribuables aux services réguliers de transport ont ensuite été déterminés sur la base du pourcentage des recettes générées par ces services (comme pour la période 1987-1992). Constatant que les documents comptables relatifs aux exercices 2000 et 2001 étaient incomplets, malgré l'application d'un système de comptabilité analytique, les experts ont décidé d'avoir recours, pour ces deux exercices, à la même méthode que celle utilisée pour les exercices précédents afin d'établir les coûts des services réguliers de transport.

(26) Pour les exercices 2002 et 2003, des données de comptabilité analytique étaient disponibles. Par conséquent, les experts ont subdivisé les coûts selon les catégories suivantes: i) coûts liés au kilométrage; ii) coûts imputables directement aux services réguliers de transport; iii) coûts imputables sur la base du chiffre d'affaires.

- La première catégorie de coûts comprend les coûts relatifs au carburant, à l'huile moteur, aux pneumatiques, aux pièces de rechange, aux travaux effectués à l'extérieur, au lavage des véhicules, aux péages autoroutiers, aux entretiens obligatoires des véhicules, à la location et à l'amortissement des actifs. Les experts ont divisé chacun de ces postes de coût par le nombre total de kilomètres parcourus et ont ensuite multiplié le coût au kilomètre par le nombre de kilomètres parcourus uniquement pour les services réguliers de transport par autocars.

- La deuxième catégorie de coûts comprend les postes de coûts qui, sur la base de la comptabilité analytique, sont directement imputables aux services réguliers interrégionaux. Ceux-ci incluent: les emplois directs, l'élimination des déchets, les commissions versées, les charges diverses, les frais de stationnement, la location de véhicules à des tiers pour les services réguliers de transport, les achats destinés aux services à bord et le remboursement des frais du personnel roulant.

- La troisième catégorie de coûts comprend les "coûts indirects" et inclut les coûts indirects du travail, les coûts fixes, les couvertures d'assurance des autocars, la taxe sur la propriété des véhicules et la location des locaux. Ces coûts ont été répartis sur la base du pourcentage de recettes générées par les services réguliers en question.

(27) En additionnant les montants ainsi calculés pour chacune des périodes susmentionnées, les experts ont établi que les coûts totaux relatifs aux services réguliers de transport pour la période 1987-2003 s'élevaient à 59 510 413 EUR.

(28) Après avoir soustrait ces coûts des recettes générées par les services réguliers, les experts ont constaté, dans le rapport majoritaire, une perte opérationnelle de 2 296 973 EUR pour la période 1987-2003.

2.7.2. Élément de compensation concernant la nécessité de garantir la rémunération du capital investi

(29) Pour chaque exercice concerné, les experts ont considéré le capital investi comme constituant la somme des facteurs suivants:

- fonds propres (E), dont la valeur est établie sur la base des bilans annuels, en prenant en considération le capital social,

- capital emprunté (D). Pour déterminer le capital emprunté, les experts ont pris uniquement en considération la dette financière, c'est-à-dire les dettes à l'égard des banques et d'autres bailleurs de fonds.

(30) La formule "coût moyen pondéré du capital" (CMPC) est utilisée comme base de calcul pour déterminer le taux de rémunération du capital investi:

Formula

Où:

Re = taux de rendement escompté sur les fonds propres

Rd = coût de la dette E = fonds propres de l'entreprise

D = dette de l'entreprise Formula

E/V = part des fonds propres dans le financement, exprimée en pourcentage

D/V = part de la dette dans le financement, exprimée en pourcentage

Tc = taux d'impôt sur les sociétés.

(31) Le rendement escompté sur les fonds propres a été calculé au moyen du modèle d'évaluation des actifs financiers, lequel décrit le rapport entre le risque et le rendement prévu:

Formula

Where:

rf = Risk free rate

ßa = Bata of the security

Formula = Expected market return

(32) Afin d'établir le taux sans risque (rf), les experts ont pris comme référence le taux d'intérêt pour les obligations d'État à dix ans, tel que déduit des statistiques nationales.

(33) En ce qui concerne les exercices pour lesquels il convenait d'évaluer la compensation, les experts ont conclu que les investisseurs qui investissaient dans des actions plutôt que dans des valeurs mobilières sans risque sur le marché italien (12) demandaient, en moyenne, une prime de risque (rm-rf) équivalant à 5,8 %.

(34) Le coefficient bêta (13) des actions du capital de Simet a été calculé sur la base d'une valeur Beta Unlevered [bêta sans dette] (14) égale à 0,39 pour les services par autocars et le secteur du transport (15). Cette valeur bêta a été ensuite ajustée en fonction de la structure financière communiquée par la société pour chaque exercice:

Formula

(35) Au cours des exercices concernés, le taux d'imposition des sociétés appliqué en Italie était le suivant: 36 % de 1987 à 1994; 37 % de 1995 à 2000; 36 % de 2001 à 2002.

(36) Selon les experts, la rémunération du capital investi correspond au montant de la compensation que Simet doit recevoir après impôts. Étant donné que la compensation sera soumise à imposition, elle doit être ajustée comme suit:

Formula

(37) Sur la base des formules indiquées ci-dessus, les experts ont établi que la rémunération due sur le capital investi par Simet s'élève à 5 948 150 EUR.

(38) Il s'ensuit que le montant total de la compensation calculé par les experts avant application des intérêts de retard est de 8 245 124 EUR (compensation relative aux pertes d'exploitation et à la rémunération du capital investi).

2.7.3. Calcul des intérêts de retard

(39) Les montants compensatoires calculés précédemment n'ayant pas été versés au cours des années pour lesquelles ils étaient dus, les experts les ont revus à la hausse:

- en réévaluant les montants calculés initialement sur la base de l'indice des prix à la consommation fourni par l'ISTAT jusqu'en juillet 2012;

- en appliquant ensuite l'intérêt légal sur les montants ainsi obtenus.

(40) À l'issue des calculs susmentionnés, le collège d'experts est parvenu à un montant compensatoire total de 22 049 796 EUR.

2.7.4. Autres observations formulées dans le rapport majoritaire

(41) Selon les observations formulées dans le rapport majoritaire, la compensation accordée par le Consiglio di Stato ne concerne pas l'application directe du règlement (CEE) n° 1191-69, c'est-à-dire l'octroi direct - quoique rétroactif - de la compensation au sens dudit règlement. Les auteurs du rapport majoritaire estiment, au contraire, que le Consiglio di Stato a proposé d'appliquer les critères définis par ledit règlement dans le cadre des méthodes communes de compensation, pour établir les préjudices subis par Simet du fait de l'extension illégale de ses obligations de service public au fil du temps.

(42) Dans le rapport susmentionné, il est souligné en outre que, dans les cas où la Commission a estimé que le règlement (CEE) n° 1191-69 ne s'appliquait pas pour l'évaluation des compensations du service public, elle a souvent approuvé ces compensations en appliquant, par analogie, l'encadrement de l'Union européenne applicable aux aides d'État sous forme de compensations de service public. Le critère principal pour la Commission était le suivant: le montant de la compensation ne peut pas dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l'exécution desdites obligations. En ce qui concerne le risque de surcompensation en l'espèce, les auteurs du rapport majoritaire affirment que, dans la mesure où l'exercice effectué concerne le calcul ex post des coûts que la société a effectivement supportés dans le passé pour fournir les services réguliers demandés, leurs calculs échappent aux incertitudes propres aux évaluations pronostiques qui sont effectuées afin de déterminer la compensation ex ante. En conséquence, la question de la surcompensation ne se pose pas.

(43) Il est également rappelé, dans le rapport majoritaire, qu'aucun système de séparation des comptes n'était disponible et que le principe de la séparation des comptes s'applique aux entreprises qui reçoivent une compensation pour la fourniture d'un service public, de manière à éviter que les fonds ainsi perçus ne soient indûment utilisés en faveur d'autres activités de l'entreprise. Il importe toutefois de noter en l'espèce que, dès lors qu'aucune ressource publique n'a encore été transférée à Simet à titre de compensation pour la fourniture d'un service public, l'obligation de séparation des comptes ne doit pas être considérée comme un motif de refus de paiement de la compensation accordée par le Consiglio di Stato.

(44) De surcroît, les auteurs du rapport majoritaire font observer que, pour ce qui est des exercices 2002 et 2003 (pour lesquels un système de comptabilité analytique était disponible), les pertes d'exploitation réelles correspondaient, pour l'essentiel, à celles déterminées à l'aide de la méthode utilisée pour les exercices précédents, c'est-à-dire par ventilation des coûts des services réguliers de transport interrégional en fonction du pourcentage de recettes générées par ces services (les chiffres différaient de 2,6 % seulement). Les experts estiment, dès lors, que l'absence de toute comptabilité analytique pour la période antérieure ne doit avoir aucune incidence, en pratique, sur l'octroi de compensations.

3. MOTIFS DE L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE

(45) Comme il résulte de la décision d'ouverture, la Commission doutait très sérieusement de la compatibilité de la mesure notifiée avec le marché intérieur.

(46) En premier lieu, la Commission nourrissait des doutes quant à la possibilité de qualifier la mesure notifiée de mesure ne constituant pas une aide et, plus particulièrement, quant au respect des quatre conditions fixées par la Cour de justice de l'Union européenne dans la jurisprudence Altmark (16).

(47) En second lieu, la Commission a soulevé la question du cadre juridique applicable. Étant donné que la compensation ordonnée par le Consiglio di Stato concerne des obligations de service public prétendument imposées à Simet durant les années 1987 à 2003, mais non encore payées, il y a lieu de savoir si le règlement applicable en l'espèce est le règlement (CEE) n° 1191-69 ou le règlement (CE) n° 1370-2007.

(48) La Commission a estimé que le règlement (CEE) n° 1191-69 s'appliquerait en l'espèce s'il pouvait être démontré que les autorités italiennes ont, de fait, imposé unilatéralement à Simet une obligation de service public et si la compensation proposée respectait toutes les exigences fixées par ledit règlement. En effet, en vertu de l'article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1191-69, les compensations pour obligations de service public imposées unilatéralement à une entreprise au titre des dispositions dudit règlement sont dispensées de la procédure d'information préalable de la Commission. Toutefois, s'il est démontré qu'aucune des deux conditions n'est satisfaite, la compatibilité de la mesure notifiée doit être appréciée au regard du règlement (CE) n° 1370-2007.

(49) En troisième lieu, même en supposant que la compensation ordonnée par le Consiglio di Stato résulte effectivement de l'imposition unilatérale des obligations de service public, la Commission doute, sur la base des informations en sa possession, que la compensation soit conforme aux dispositions du règlement (CEE) n° 1191-69. Elle est, en outre, dubitative quant à l'opportunité d'appliquer la méthode commune de compensation visée au règlement (CEE) n° 1191-69, qui s'applique aux obligations de service public imposées de manière unilatérale pour la période ultérieure à 1992, dans la mesure où, à partir du mois de juillet 1992, les services de transport interrégional par autocars n'auraient pas pu être soumis à des obligations de service public imposées de manière unilatérale (17).

(50) En quatrième lieu, s'il devait être confirmé, à l'issue d'enquêtes ultérieures, qu'au moins une des conditions d'exemption de l'information préalable, au sens du règlement (CEE) n° 1191-69 n'est pas satisfaite et qu'il y a lieu de procéder à une évaluation conformément au règlement (CE) n° 1370-2007, la Commission émettrait des doutes quant au respect des conditions dudit règlement en l'espèce.

(51) Quelle que soit la base juridique appliquée, la Commission doute, dans tous les cas, que la compensation ordonnée par le Consiglio di Stato exclue la possibilité d'une surcompensation. La Commission a relevé que, jusqu'en 2000 (18) au moins, Simet n'a pas procédé à une séparation effective des comptes; l'institution a donc mis en doute la possibilité d'établir avec précision, ex post, les coûts liés aux services réguliers de transport et a estimé, en outre, que le rendement escompté sur les fonds propres qui a été utilisé aux fins de la compensation était inapproprié.

4. OBSERVATIONS DE L'ITALIE

(52) Dans les documents transmis par les autorités italiennes, ces dernières considèrent que la mesure notifiée constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, notamment parce qu'elle ne satisfait pas à toutes les conditions définies par la Cour de justice de l'Union européenne dans la jurisprudence Altmark. Elles estiment, en outre, que la compensation décidée par le Consiglio di Stato n'était conforme ni au règlement (CEE) n° 1191-69 ni au règlement (CE) n° 1370-2007.

(53) Les autorités italiennes mettent en exergue l'absence, durant la période considérée, de toute imposition unilatérale ou contractuelle d'obligations de service public en matière de services de transport interrégional par autocars. L'instrument juridique régissant les relations entre autorité publique et entreprises privées assurant des services de transport de voyageurs se compose d'une palette de dispositions unilatérales de concession, sur la base desquelles l'autorité publique cède au privé son droit légal à exercer des activités de transport en faveur d'une clientèle indifférenciée (droit que l'ordre juridique italien conférait à l'origine à l'État, en vertu de la loi n° 1822-39).

(54) De plus, les autorités italiennes font observer que le cahier des charges de concession, délivré par le ministère à la demande de l'entreprise désireuse d'assurer le service en cause, précisait clairement qu'il y avait lieu d'entendre ce service comme effectué aux risques et périls de l'entreprise concessionnaire, exception faite de la garantie des droits exclusifs qui s'appliquait durant la période concernée. La fourniture dudit service n'ouvrait aucun droit à une subvention ou à une compensation de quelque sorte que ce soit. Ces concessions étaient de nature temporaire et étaient renouvelées chaque année, sur demande de la société. Les licences ainsi accordées étaient soumises à de nombreuses modifications d'une année à l'autre (en ce qui concerne, entre autres, les parcours, les lieux de chargement ou le nombre de départs), selon les demandes spécifiques présentées par les entreprises.

(55) Pour ce qui est du plafond tarifaire en vigueur jusqu'en 2001, mentionné dans la décision d'ouverture de la procédure, les autorités italiennes soulignent que ce plafond s'appliquait à l'ensemble du territoire italien et pas seulement à une zone géographique déterminée. Elles font observer de surcroît que cette mesure relevait de la politique des prix, au sens de l'article 2, paragraphe 5, du règlement (CEE) n° 1191-69, mais ne constituait pas une obligation tarifaire soumise à une compensation obligatoire, au sens de cette même disposition.

(56) En outre, les autorités italiennes font valoir que les impositions unilatérales d'obligations de service public n'étaient plus admises par le règlement (CEE) n° 1191-69 à compter de juillet 1992 (19) pour les services interrégionaux de transport par autocars. Depuis cette date, l'article 1er, paragraphe 5, dudit règlement autorise le maintien ou l'imposition de telles obligations uniquement pour les services urbains, suburbains et régionaux.

(57) En tout état de cause, les autorités italiennes relèvent que Simet n'a jamais demandé la suppression d'une obligation de service public, comme le prévoit l'article 4 du règlement (CEE) n° 1191-69. Or, la demande de suppression constitue, à leurs yeux, une condition essentielle pour établir l'existence des obligations en cause. La demande adressée par Simet au ministère en 1999 (20) était une demande générale de compensation pour des obligations de service public prétendument imposées par les concessions octroyées à compter de 1987. Les autorités italiennes ont signalé que cette demande n'indiquait pas quelles obligations de service public devaient être supprimées, afin d'assurer une rentabilité satisfaisante des services interrégionaux de transport.

(58) En conséquence, les autorités italiennes ont conclu que Simet n'a pas démontré qu'elle avait assumé des obligations de service public, au sens de l'article 2, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1191-69; en particulier, la société n'a pas indiqué à quelles obligations spécifiques et précises en matière de prise en charge, de transport et de tarifs elle avait été soumise. Selon les autorités italiennes, Simet a démontré uniquement qu'elle avait assuré, sur la base de concessions publiques délivrées par les autorités compétentes à sa demande, divers services universels de transport. Cependant, l'attribution à Simet de services universels de transport ne démontre pas, en soi, que cette dernière ait assumé une quelconque obligation de service public au sens du règlement (CEE) n° 1191-69.

(59) Qui plus est, les autorités italiennes observent que, durant une grande partie de la période concernée (1987-2001), Simet n'a pas procédé à une séparation effective des comptes, conformément aux dispositions de l'article 1er, paragraphe 5, du règlement (CEE) n° 1191-69 (21). Il n'a donc pas été possible de calculer les coûts nets additionnels découlant de l'accomplissement des obligations de service public. Par conséquent, les conditions définies à l'article 10 du règlement (CEE) n° 1191-69 ne sont pas remplies.

(60) Enfin, les autorités italiennes font observer que le ministère compétent n'a pas fixé au préalable le montant de la compensation, comme prévu par l'article 13 du règlement (CEE) n° 1191-69, puisqu'il n'a imposé aucune obligation de service public à Simet. En l'espèce, la compensation due à Simet a été calculée exclusivement sur la base d'une évaluation ex post.

(61) De l'avis des autorités italiennes, une évaluation effectuée conformément au règlement (CE) n° 1370-2007 soulève, en substance, les mêmes questions qu'une évaluation effectuée conformément au règlement (CEE) n° 1191-69 (à savoir, entre autres, l'absence de définition précise des obligations de service public, l'absence de paramètres objectifs, définis préalablement et sur la base desquels il est possible de calculer la compensation, l'absence de tout système de séparation des comptes, etc.). Quant au concept de "bénéfice raisonnable" défini dans l'annexe du règlement (CE) n° 1370-2007, les autorités italiennes jugent surévalué le taux de rendement indiqué par Simet dans le rapport initial, dans la mesure où la compensation est déterminée ex post et élimine le risque de pertes et coûts imprévus.

(62) Les autorités italiennes souscrivent en tous points aux conclusions du rapport minoritaire, selon lesquelles il n'était pas possible de calculer le montant de la compensation. Elles estiment, par contre, que le rapport majoritaire comporte diverses erreurs matérielles et méthodologiques. En particulier, les autorités doutent que la méthode se fondant sur des hypothèses, qui a été utilisée dans ledit rapport, soit appropriée pour estimer les coûts nets d'exploitation résultant des présumées obligations de service public. De même, elles contestent le fait que les auteurs du rapport majoritaire:

- ne limitent pas le montant du capital employé au capital pouvant être affecté aux obligations de service public, mais prennent en considération l'ensemble du capital employé pour calculer la compensation. En d'autres termes, le capital utilisé pour d'autres activités de la société, comme les agences de voyage, les services internationaux, la location d'autocars avec chauffeur, n'a pas été exclu de ces calculs,

- incluent une prime de risque supérieure à 100 points de base, lors de la détermination du rendement escompté du capital. Cela ne semble pas opportun pour une compensation calculée ex post,

- ne calculent pas correctement l'intérêt, puisqu'ils ne tiennent pas compte du fait que les montants de la compensation n'ont pas été payés au cours des années pour lesquelles ils ont été déterminés. En particulier, les experts nommés par le Consiglio di Stato ont appliqué les intérêts légaux sur des montants intégralement réévalués en 2012 et non sur les montants initiaux, comme il aurait été opportun de le faire.

5. OBSERVATIONS DES TIERS INTÉRESSÉS

(63) Le seul tiers intéressé qui a soumis des observations en réponse à la décision d'ouverture est Simet, le bénéficiaire potentiel de la mesure notifiée. Dans ses déclarations, Simet marque son désaccord avec les positions préliminaires adoptées par la Commission dans la décision d'ouverture.

(64) Pour étayer son affirmation selon laquelle des obligations de service public lui ont été imposées, Simet a présenté les concessions qui lui ont été délivrées pour les parcours faisant l'objet de la procédure judiciaire. Selon Simet, les exigences fixées par ces concessions portaient sur les dispositions tarifaires, les obligations en matière de parcours, les arrêts à desservir, la fréquence des trajets et l'horaire de service, de même que sur les conditions relatives au transport des bagages des voyageurs et au transport gratuit du courrier ordinaire pour le compte des services postaux et des envois postaux à livrer contre remboursement, tel que prévu par les dispositions régissant ce type de transport. En vertu desdites concessions, la société était tenue, en outre, de notifier tous types d'interruption, d'accident et de modification des modalités de prestation des services fournis, ainsi que d'émettre des billets pour le transport des voyageurs, des bagages et des colis agricoles, et de conserver les registres correspondants durant cinq ans. De plus, Simet avait l'obligation d'obtenir au préalable, auprès des bureaux provinciaux de la motorisation civile du ministère, une autorisation concernant le type et les caractéristiques des autocars à utiliser pour les services faisant l'objet des concessions, de même que pour l'exécution d'autres services.

(65) Par ailleurs, Simet a produit des documents attestant, de son avis, des refus - totaux ou partiels - opposés par le ministère aux demandes de modification des modalités de prestation des services qu'elle fournissait. En ce qui concerne plus particulièrement la période concernée, Simet a présenté les refus (partiels) opposés à (22):

- ses demandes d'effectuer des arrêts supplémentaires, en plus de ceux déjà prévus pour les services réguliers assurant les liaisons Rossano-Naples (1992), Cariati-Milan (1995), Cosenza-Florence (1999), Cosenza-Florence et Cosenza-Pise (2000), ainsi que la liaison San Giovanni-Milan (2003),

- sa demande d'autorisation pour l'exploitation de nouveaux services réguliers sur le parcours Cosenza-Naples (2000).

(66) De l'avis de Simet, ces refus offrent la preuve que les obligations de service public ont été imposées de façon unilatérale par les autorités italiennes. Simet soutient, en outre, que les autorités ne lui ont pas permis d'"optimiser" les services de transport par l'extension et la diversification des services proposés. Les liaisons assurées par la société ont été "gelées" et sont restées liées aux décisions ministérielles, bien qu'elles soient officiellement classées comme relevant des "activités de l'entreprise".

(67) Simet réfute l'affirmation énoncée au considérant 16 de la décision d'ouverture, selon laquelle les tarifs indiqués dans les cahiers des charges de concession annuelle étaient ceux proposés par la société. Initialement, les tarifs des services réguliers à longue distance devaient être analogues à ceux du transport ferroviaire en seconde classe, comme il résulte, notamment, du mémorandum ministériel du 19 décembre 1988 (D.C. III Div 32 n° 3846), dans lequel il est précisé ce qui suit: "considérant les demandes d'augmentation des tarifs introduites par de nombreuses sociétés concessionnaires de services publics de transport par autocars; considérant qu'aucune disposition à caractère général n'a été promulguée en matière tarifaire au cours de la dernière période; dans l'attente de nouvelles directives [...] il est décidé que [les bureaux régionaux] peuvent autoriser directement les concessionnaires à procéder, dans le cadre de l'exploitation de leurs lignes d'autocars, à une augmentation des tarifs, afin de les aligner sur ceux pratiqués par l'Ente Ferrovie dello Stato (FS) [compagnie nationale des chemins de fer] pour les voyages en seconde classe; si les autocars assurant ces liaisons empruntent le réseau autoroutier [comme c'est le cas dans l'affaire qui nous occupe], les tarifs peuvent être majorés du supplément pour voie express; [...] bien entendu, aucune augmentation tarifaire n'est admise pour les lignes d'autocars pour lesquelles le tarif susmentionné est déjà en vigueur" [traduction libre]. Selon Simet, les extraits ci-dessus montrent qu'il ne lui a pas été permis de fixer des tarifs supérieurs à ceux pratiqués par l'Ente Ferrovie dello Stato pour les billets de seconde classe (c'est-à-dire le tarif le plus bas appliqué par les Ferrovie dello Stato). Par conséquent, la société a été empêchée de tirer un profit supérieur de ses activités car l'objectif premier de l'État était de satisfaire des exigences et des finalités collectives.

(68) Dans la circulaire du ministère portant la référence n° A/7302 et datée du 3 juillet 1992, nous pouvons lire que l'augmentation concédée pour les services publics de transport par autocars était de 6,1 % pour l'année 1992. Simet déclare que la circulaire, par laquelle le ministère autorise une augmentation tarifaire uniquement aux fins d'un alignement sur les chiffres de l'ISTAT, confirme l'impossibilité de la société d'appliquer en toute autonomie les tarifs qu'elle estime les plus appropriés. Simet fait observer, en outre, qu'il ressort du point 2 de la circulaire n° 3/02 du 5 avril 2002 que, dans les indications fournies sur les modalités de conversion en euros des tarifs établis en lires, le ministère a confirmé que les tarifs et prix en question étaient "réglementés".

(69) Enfin, il résulte des concessions délivrées par le ministère que les tarifs sont "établis" - autrement dit, fixés d'autorité - par l'administration. Dans la mesure où il ne s'agit pas d'une simple "autorisation", mais d'une "concession", il est expressément précisé dans le cahier des charges correspondant que celle-ci est "régie par les clauses [du cahier des charges], ainsi que par celles qui pourront être ultérieurement définies" et que "l'administration a la faculté de révoquer à tout moment la concession, sans que l'exploitant puisse faire valoir quelque prétention que ce soit" [traductions libres]. Au point 6 de chaque cahier des charges, il est indiqué expressément que les tarifs et les tableaux des horaires correspondent à ceux approuvés par le bureau provincial de la motorisation civile du ministère. Simet affirme n'avoir été en mesure ni de répondre aux demandes du marché, ni de satisfaire à ses propres exigences de la façon qu'elle estimait la plus opportune, étant donné que la fixation des tarifs ne permet aucune souplesse dans les services offerts à la clientèle.

(70) Compte tenu de l'obligation d'appliquer les tarifs qui lui ont été imposés, Simet estime qu'elle n'a pas pu mettre en place les politiques de prix qu'une entreprise opérant dans un marché moderne, libre et compétitif aurait habituellement appliquées. D'une part, Simet a mis en évidence le fait que le niveau des tarifs imposés par le ministère (équivalence avec les tarifs de transport ferroviaire pratiqués par l'Ente Ferrovie dello Stato pour les billets en seconde classe) était tellement bas que la société ne parvenait pas à couvrir les coûts d'exploitation des services de transport par autocars. D'autre part, ces dispositions ont permis à l'État d'offrir un soutien injustifié à la compagnie nationale des chemins de fer, dès lors qu'il était interdit aux concessionnaires de services interrégionaux de transport par autocars, tels que Simet, d'appliquer des tarifs inférieurs à ceux pratiqués par les Ferrovie dello Stato pour un billet en seconde classe avec supplément express. Les Ferrovie dello Stato ont été également favorisées par le fait que Simet et les autres entreprises exploitant des services similaires n'ont eu droit à aucune subvention.

(71) À la lumière de ce qui précède, Simet considère que les concessions délivrées par le ministère et les décisions ultérieures de rejet des demandes de modification des parcours démontrent que ces concessions satisfont aux critères du contrat de service public, au sens de l'article 14 du règlement (CE) n° 1191-69, en ce sens qu'elles prévoient des obligations en matière de parcours, d'arrêts, de tarifs et de transport gratuit du courrier ordinaire pour le compte des services postaux et des envois postaux à livrer contre remboursement, tel que prévu par les dispositions régissant ce type de transport.

(72) Même en supposant que le règlement (CEE) n° 1191-69 ne prévoyait aucun droit à compensation pour les concessionnaires de services interrégionaux, comme le soutient le ministère, Simet estime que cela signifierait que le service avait été libéralisé et, partant, que l'administration ne pouvait pas imposer la moindre obligation à l'entreprise, notamment en ce qui concerne les tarifs. Simet considère, dès lors, que le ministère a enfreint les dispositions légales et doit donc réparer le préjudice ainsi occasionné à la société, conformément à la législation nationale (article 35 du décret législatif n° 80-1998 appliqué par le Consiglio di Stato).

(73) De l'avis de Simet, l'espèce ne concerne pas la matière typiquement régie par le règlement (CEE) n° 1191-69, mais porte sur un litige en matière de réparation du préjudice. Simet fait observer que l'arrêt n° 1405-2010 du Consiglio di Stato a reconnu son droit à réparation du préjudice, au titre de l'article 35 du décret législatif n° 80-1998, c'est-à-dire à l'indemnisation des dommages subis en raison des dispositions illégales par lesquelles le ministère a refusé la suppression des obligations de service public imposées à Simet. Il s'ensuit que ces dispositions - qui ont porté préjudice au droit à la liberté d'entreprise consacré par l'article 41 de la constitution italienne, dans la mesure où elles ont entravé l'exploitation des activités de l'entreprise en occasionnant un dommage patrimonial - devaient être considérées comme illégales et, en tant que telles, donnaient droit à la réparation effective des préjudices subis. Le Consiglio di Stato a reconnu que le ministère avait causé à Simet un dommage injustifié, en lui imposant des obligations de service public en violation de son droit à fournir des services de transport en toute liberté et en toute autonomie.

(74) S'il devait être considéré, néanmoins, que le règlement (CEE) n° 1191-69, tel que modifié, autorise l'administration à imposer des obligations de service public afin de répondre aux besoins de la région, Simet estime que le ministère serait tenu de prévoir une rémunération en compensation des obligations ainsi imposées. De l'avis de Simet, le règlement (CEE) n° 1191-69 permet, en effet, d'imposer des obligations de service pour "répondre aux besoins en transports d'une région" (article 1er, paragraphe 2) et non "dans une région".

6. COMMENTAIRES DE L'ITALIE SUR LES OBSERVATIONS DE LA PARTIE INTÉRESSÉE

(75) Dans leurs commentaires sur les observations de la partie intéressée, les autorités italiennes rappellent leur point de vue, selon lequel il n'existe aucune obligation de service public, ni au sens du règlement (CEE) n° 1191-69, ni au sens du règlement (CE) n° 1370-2007, et aucune compensation n'est donc due.

(76) Afin d'étayer leur position, les autorités italiennes fournissent une explication plus détaillée du système régissant le fonctionnement des services réguliers de transport de voyageurs par autocars, conformément à la loi n° 1822-39 (23) qui s'appliquait durant la période concernée. Le cadre juridique défini par ladite loi pour les services réguliers de transport relevant de la compétence de l'État ("servizi di linea di competenza statale", également désignés par l'expression "autolinee ordinarie" [lignes ordinaires d'autocars]) peut être résumé comme suit:

i) le service était exploité après délivrance d'une concession;

ii) la concession était délivrée à la demande de l'entreprise;

iii) aucune procédure de sélection n'était prévue ou mise en place aux fins de l'attribution des concessions;

iv) la concession pouvait, aux termes de la loi, être provisoire ou définitive, le choix étant laissé à l'entière discrétion du ministère; cependant, ce dernier choisissait invariablement d'attribuer une concession provisoire, quelles que soient les entreprises. Par conséquent, les concessions avaient une durée annuelle et les entreprises (Simet incluse) devaient représenter une demande d'année en année pour obtenir le renouvellement de la concession;

v) la concession conférait un droit d'exclusivité sur le parcours indiqué dans le cahier des charges de concession;

vi) des titres préférentiels étaient octroyés aux concessionnaires concernant les zones géographiques ("bassins de trafic") qu'ils devaient desservir, lesquelles étaient déterminées sur la base d'un critère dit de "finitimit à", c'est-à-dire de proximité et d'interconnexion économique et fonctionnelle des lignes (articles 5 et 6 de la loi n° 1822-39);

vii) par ailleurs, un critère de priorité aux services existants était appliqué; pour des raisons de rentabilité, il était jugé préférable, aux fins de la sauvegarde des intérêts publics, de privilégier l'adaptation des services existants, plutôt que de mettre en place de nouveaux services;

viii) pour la délivrance de concessions relatives à de nouveaux services, un critère fondé sur le nombre d'usagers de la zone de ramassage ("bassin d'usagers") à desservir était appliqué, en fonction de la longueur du parcours des nouvelles lignes prévues. Pour un parcours d'une longueur de maximum 500 kilomètres, le bassin d'usagers devait compter au moins 300 000 habitants; pour les services de transport sur de plus longues distances, un critère proportionnel était appliqué (24).

(77) Il résulte de ce qui précède que le ministère devait tenir compte de ce cadre juridique lors de ses décisions sur les demandes qui lui étaient adressées par les entreprises aux fins de la modification d'un service existant ou de la concession de nouveaux services.

(78) En ce qui concerne les refus, totaux ou partiels, opposés par le ministère aux demandes de modification des modalités de prestation des services fournis par Simet, les autorités italiennes ont fait observer que ces refus concernaient exclusivement le système régi par la loi n° 1822-39. En particulier, le ministère ne pouvait pas délivrer de nouvelles concessions pour de nouveaux services, ni étendre la portée des concessions existantes (en acceptant des arrêts supplémentaires), dès lors que ces décisions étaient susceptibles d'avoir des répercussions sur les droits des autres exploitants de services réguliers de transport, aux termes de la loi susmentionnée. Dans le même temps, le ministère a accepté les modifications qui ne contrevenaient pas aux principes édictées par ladite loi (25).

(79) Tout en reconnaissant que Simet s'est vu refuser, à diverses occasions, l'autorisation d'exploiter de nouveaux services ou d'effectuer des arrêts supplémentaires sur les lignes déjà assurées, les autorités italiennes estiment que les déclarations de Simet et les documents y annexés ne prouvent pas que des demandes formelles, visant à la modification des caractéristiques fixées dans les cahiers des charges existants pour les services fournis, ont été présentées et ultérieurement rejetées. En tout état de cause, le ministère n'a jamais rejeté les demandes de Simet de supprimer les arrêts prévus dans des zones faiblement peuplées, ni celles relatives à des changements d'horaires.

(80) En ce qui concerne les clauses des cahiers des charges de concession sur le transport d'envois postaux, les autorités italiennes allèguent que Simet n'a fourni aucun document prouvant que les services ont été effectivement assurés, ni aucune pièce justificative des coûts nets. Lesdites autorités soulignent, en outre, que Simet SpA n'a jamais fait état de la moindre mesure qui soit de nature à démontrer que le ministère a nié à Simet le droit de modifier ses tarifs. Elles précisent, entre autres, que Simet n'a jamais demandé l'autorisation de diminuer les tarifs.

(81) Quant au mémorandum ministériel du 19 décembre 1988 (D.C. III Div 32 n° 3846) et à la circulaire ministérielle n° A/66 du 10 janvier 1989 (qui a fait suite audit mémorandum et a été émise par le bureau provincial de Catanzaro en charge de la motorisation civile du ministère), les autorités italiennes considèrent que ces documents ont permis aux exploitants des services réguliers d'aligner leurs tarifs sur ceux des Ferrovie dello Stato et qu'ils doivent donc être considérés dans le cadre plus vaste des politiques nationales des transports et des prix. Cette dernière remarque vaudrait aussi pour la lettre n° 7302 du bureau provincial de Catanzaro du 3 juillet 1992 (à laquelle Simet fait référence), qui a permis aux exploitants des services de transport par autocars d'augmenter leurs tarifs de 6,1 %, afin de les adapter au taux d'inflation, en application de la circulaire n° 801-92 (26). Il est précisé dans ladite lettre que les entreprises peuvent appliquer un régime tarifaire différent, moyennant la présentation d'une demande spécifique en ce sens. Or, les autorités italiennes signalent que Simet n'a jamais avancé la moindre demande à cet égard. Dans tous les cas, ni le mémorandum ministériel de 1998, ni la lettre du ministère de 1992 ne peuvent être interprétés comme rejetant la demande de Simet de suppression des obligations de service public, du fait des tarifs.

(82) De plus, les autorités italiennes réfutent les allégations de Simet selon lesquelles le point 2 de la circulaire n° 3/02 du 5 avril 2002 démontre que les tarifs des services réguliers de transport par autocars étaient fixés par le ministère. Cette circulaire se limite à fournir des indications sur les modalités de conversion en euros des tarifs établis en lires. Le fait que les tarifs des services réguliers à longue distance étaient "réglementés" ne signifie pas pour autant qu'ils n'étaient pas fixés par les exploitants. Au contraire, cela signifie que les tarifs étaient fixés préalablement - dans un souci de transparence et de publicité, et afin d'offrir une garantie aux voyageurs - et qu'ils étaient ensuite autorisés par les services ministériels compétents. Dans la mesure où il s'agit de services réguliers de transport à offre indifférenciée, les modalités des services fournis - telles que les parcours, les arrêts, les horaires et les tarifs - doivent être connues à l'avance, contrairement à ce qui se produit dans le cas de services occasionnels. Selon les autorités italiennes, ce même principe s'applique au niveau de l'Union pour les services réguliers régis par le règlement (CE) n° 1073-2009 du Parlement européen et du Conseil (27), en vertu duquel les tarifs font partie intégrante des autorisations délivrées pour des services réguliers (article 6, paragraphe 2, dudit règlement). En raison de cette obligation de "prédétermination" des modalités de prestation des services, les autorités italiennes contestent également l'interprétation de Simet du point 6 des cahiers des charges de concession (28), dans la mesure où tant les horaires que les tarifs des services réguliers faisant l'objet de la concession étaient fixés à l'avance (et indiqués dans la demande présentée par l'entreprise et dans la concession délivrée par le ministère).

(83) Pour ce qui est du montant de la compensation requise, Simet réclame uniquement une "compensation [...] dans les limites des montants dus" [traduction libre]. De l'avis des autorités italiennes, les calculs des coûts présentés régulièrement par Simet sont généraux, puisqu'ils couvrent l'ensemble de ses activités commerciales, et objectivement incorrectes car non fondés sur des données fiables, étant donné qu'il n'a été procédé à aucune séparation des comptes durant une grande partie de la période concernée.

(84) Les autorités italiennes considèrent qu'il n'est nullement pertinent de déterminer si l'affaire porte sur la concession d'une compensation pour service public (et, partant, de l'application directe du règlement (CEE) n° 1191-69) ou sur l'octroi d'une indemnisation. Même en supposant que le Consiglio di Stato ait voulu reconnaître à Simet le droit à la réparation [une conclusion qui, aux dires des autorités italiennes, ne va pas de soi à la lecture de l'arrêt n° 1405-2010 (29)], le préjudice subi - quel qu'il soit - pourrait uniquement découler de l'exécution d'obligations de service public. Or, les autorités italiennes insistent sur le fait qu'aucune obligation de la sorte n'a été imposée à Simet.

(85) Enfin, les autorités italiennes réfutent la thèse selon laquelle il y a lieu d'accorder une indemnisation au titre de l'article 41 de la constitution italienne. L'application pure et simple de l'article 41 de la constitution ne suffit pas pour considérer le transport de voyageurs par des services interrégionaux réguliers comme étant totalement libéralisé, dès lors que celui-ci est soumis, en premier lieu, à un système de concessions (régi par la loi n° 1822-39 et par le décret du président de la République n° 369-94) et, en second lieu, à un système d'autorisations (régi par le décret législatif n° 285-05).

7. APPRÉCIATION DE L'AIDE

7.1. EXISTENCE DE L'AIDE

(86) L'article 107, paragraphe 1, TFUE, dispose que "sont incompatibles avec le marché intérieur dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions".

(87) Pour être considérée comme une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, une mesure doit satisfaire aux conditions cumulatives suivantes:

- l'avantage doit être accordé par l'État ou au moyen de ressources d'État,

- la mesure doit conférer un avantage sélectif, en favorisant certaines entreprises ou certaines productions,

- la mesure fausse ou menace de fausser la concurrence,

- la mesure affecte les échanges entre États membres.

(88) La Commission appréciera si, en l'espèce, toutes les conditions susmentionnées ont été respectées.

7.1.1. Ressources d'État et imputabilité

(89) La Commission fait observer que, dans ses arrêts, le Conseil d'État a enjoint le ministère de verser la compensation à Simet pour les services de transport interrégional par autocars fournis de 1987 à 2003 sur des parcours relevant de la compétence de l'État. Les ressources qui seront utilisées pour le paiement de ladite compensation sont celles mises à la disposition du ministère et constituent, dès lors, des ressources d'État. La décision arrêtée par l'organe judiciaire de verser la compensation en cause est imputable à l'État.

7.1.2. Avantage économique sélectif

(90) La Commission fait observer, avant toute chose, que Simet exerce une activité économique - à savoir, le transport de voyageurs - contre rémunération. Par conséquent, Simet doit être considérée comme une "entreprise" au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE.

(91) En outre, l'octroi de la mesure devrait être considéré comme sélectif, dans la mesure où seule la société Simet en bénéficie.

(92) En ce qui concerne l'avantage économique sélectif accordé, il découle de l'arrêt Altmark que toute intervention octroyée par l'État ou au moyen de ressources d'État doit être considérée comme une compensation directe représentant la contrepartie des prestations effectuées par les entreprises bénéficiaires pour exécuter des obligations de service public, de sorte que ces entreprises ne profitent pas, en réalité, d'un avantage financier. Il s'ensuit que ladite intervention ne constitue pas une aide au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, dès lors que les quatre conditions suivantes sont réunies (30):

- premièrement, l'entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies,

- deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente,

- troisièmement, la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations,

- quatrièmement, lorsque le choix de l'entreprise à charger de l'exécution d'obligations de service public n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marché public, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations.

(93) Pour ce qui est de la deuxième condition, les paramètres sur la base desquels la compensation est calculée doivent être définis à l'avance, de façon objective et transparente, afin de garantir qu'elle ne comporte aucun avantage économique susceptible de favoriser l'entreprise bénéficiaire au détriment des entreprises concurrentes. Toutefois, la nécessité d'établir préalablement les paramètres de compensation ne signifie pas que cette dernière doit être calculée à l'aide d'une formule spécifique. L'important est plutôt que la manière dont la compensation est déterminée soit indiquée clairement dès le début.

(94) En l'espèce, Simet n'a avancé aucun élément probant de nature à démontrer que les paramètres de compensation pour les services fournis durant la période concernée ont été établis à l'avance et de manière objective et transparente. Les cahiers des charges de concession sur la base desquels Simet se fonde pour prouver qu'une obligation de service public lui a été imposée indiquent plutôt que la fourniture du service ne confère à l'entreprise exploitante aucun droit à une quelconque subvention ou compensation et que le service doit être entendu comme exploité aux risques et périls de ladite entreprise. C'est la raison pour laquelle le Consiglio di Stato a disposé, dans son arrêt n° 1405-2010, que ladite compensation doit être calculée sur la base de données fiable, tirées de la comptabilité de la société. En l'absence de paramètres de compensation établis préalablement, tout calcul de ce type - comme les calculs contenus dans le rapport initial et dans le rapport majoritaire - se fonde nécessairement et exclusivement sur des estimations ex post des coûts nets encourus pour la fourniture des services réguliers de transport interrégional en cause. Il s'ensuit que la deuxième condition fixée par l'arrêt Altmark n'est pas satisfaite en l'espèce.

(95) Dans la mesure où l'arrêt Altmark précise que les quatre conditions doivent être remplies cumulativement pour que l'existence d'un avantage économique puisse être exclue, lorsqu'une compensation est octroyée à une entreprise en contrepartie des obligations de service public qui lui ont été imposées, il n'y a pas lieu, pour la Commission, d'apprécier si les trois autres conditions sont respectées en l'espèce. En conséquence, le paiement de la compensation en faveur de Simet pour les services interrégionaux de transport par autocars fournis durant la période 1987-2003 confère à cette entreprise un avantage économique sélectif.

7.1.3. Distorsion de la concurrence et effets sur les échanges entre États membres

(96) En ce qui concerne ces deux critères, il convient de vérifier si la mesure notifiée pourrait fausser la concurrence au point d'affecter les échanges entre États membres.

(97) Comme indiqué dans l'arrêt Altmark (31), plusieurs États membres ont commencé dès 1995 à ouvrir certains marchés de transport urbain, suburbain ou régional à la concurrence d'entreprises établies dans d'autres États membres et il existe divers exemples d'entreprises de transport qui exercent des activités dans des États membres autres que leur État d'origine. Cette tendance est particulièrement évidente dans le secteur des services interrégionaux de transport par autocars, tels que ceux fournis par Simet. Dès lors, toute compensation octroyée à Simet doit être considérée comme susceptible de fausser la concurrence dans le cadre de la fourniture des services interrégionaux de transport par autocars et d'affecter les échanges entre États membres, au point de se répercuter négativement sur la possibilité, pour les entreprises de transport établies dans d'autres États membres, d'exercer leurs activités en Italie. Pareille situation aura pour effet de renforcer la position de marché de Simet.

(98) La Commission fait également observer que Simet est active sur d'autres marchés - comme ceux des services de voyages internationaux, des services touristiques et des services de location d'autocars - et qu'elle est donc en concurrence avec d'autres entreprises établies dans l'Union et opérant sur ces marchés. De ce fait, toute compensation accordée à Simet fausserait immanquablement la concurrence et affecterait, en outre, les échanges entre États membres sur ces marchés.

(99) La Commission est donc d'avis que la mesure notifiée fausse la concurrence et affecte les échanges entre États membres.

7.1.4. Conclusion

(100) À la lumière de ce qui précède, la Commission conclut que la mesure notifiée constitue une aide au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE.

7.2. EXEMPTION DE L'OBLIGATION DE NOTIFICATION EN VERTU DU RÈGLEMENT (CEE) No 1191-69

(101) Selon le raisonnement du Consiglio di Stato, Simet a acquis le droit à une compensation pour la fourniture des services de transport en cause, dès lors qu'elle a fourni lesdits services. Ce raisonnement suppose cependant que les paiements de la compensation soient dispensés de la procédure d'information obligatoire, conformément aux dispositions de l'article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1191-69; dans le cas contraire, le défaut d'information préalable de la compensation rend cette dernière illégale car contraire aux dispositions du traité sur les aides d'État.

(102) En effet, l'article 17, paragraphe 2, du règlement susmentionné dispose que les compensations qui résultent de l'application dudit règlement sont dispensées de la procédure d'information préalable prévue par l'article 108, paragraphe 3, du traité et, partant, de l'obligation d'information préalable. Comme il ressort de l'arrêt Combus, le concept de "compensation d'obligations de service public" au sens de ladite disposition appelle une interprétation très restrictive (32). L'exemption de la procédure d'information visée à l'article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1191-69 concerne uniquement la compensation d'obligations de service public imposées unilatéralement à une entreprise, au titre de l'article 2 dudit règlement, et devant être calculée selon la méthode décrite aux articles 10 à 13 dudit règlement (méthode commune de compensation); elle ne s'applique pas aux contrats de service public tels que définis à l'article 14 de ce même règlement. La compensation payée en vertu d'un contrat de service public, au sens dudit article 14, qui constitue une aide d'État, doit être notifiée à la Commission avant d'être mise à exécution. Le défaut d'information préalable conduira à considérer la compensation en cause comme une aide mise illégalement à exécution.

(103) Afin d'établir si, en l'espèce, l'article 17, paragraphe 2, dispensait effectivement les autorités italiennes de l'obligation d'information préalable, il convient dès lors de déterminer, en premier lieu, si les autorités italiennes ont, de fait, imposé unilatéralement une obligation de service public à Simet et, en second lieu, si la compensation reconnue pour ces obligations de service est conforme au règlement (CEE) n° 1191-69. La Commission examinera successivement ces deux questions.

7.2.1. Les autorités italiennes ont-elles imposé unilatéralement à Simet une obligation de service public?

(104) Selon les déclarations de Simet (33), la preuve qu'une obligation de service public lui a été imposée unilatéralement peut être déduite des spécifications relatives aux modalités des services à fournir, telles que prévues dans les cahiers des charges de concession délivrés pour chaque parcours spécifique de transport interrégional, ainsi que des contraintes tarifaires imposées par le ministère et des refus opposés par ce dernier aux demandes de modification des services existants ou de concession de nouveaux services.

(105) Toutefois, la Commission constate, sur la base des informations qui lui ont été fournies, que Simet n'a pas démontré de façon convaincante que les autorités italiennes lui ont imposé une obligation de service public de façon unilatérale.

(106) En premier lieu, le fait que Simet ait pris l'initiative de demander le renouvellement des cahiers des charges de concession pour chacune des seize années que compte la période concernée est inconciliable avec l'allégation d'imposition unilatérale d'une obligation de service public. La finalité de ces cahiers des charges était de conférer à Simet le droit exclusif de fournir les services en question durant la période concernée. Nonobstant la présence d'une clause, dans chacun de ces cahiers des charges, stipulant que la fourniture desdits services n'était pas soumise à compensation et s'entendait comme effectuée aux risques et périls de l'entreprise exploitante, Simet a demandé, à maintes reprises, la prorogation du droit de fournir lesdits services.

(107) En second lieu, le fait que les cahiers des charges indiquaient les tarifs, les parcours, la fréquence des trajets et les horaires de service à respecter ne signifie pas nécessairement que les concessions octroyées ont eu pour conséquence d'imposer à Simet des obligations unilatérales de service public. Dans la mesure où les services fournis concernaient des lignes d'autocars régulières, il importait que les cahiers des charges de concession, qui conféraient à Simet le droit exclusif d'assurer ces services, définissent à l'avance les modalités de fourniture desdits services. Simet n'a produit aucune preuve attestant l'introduction de demandes formelles de modification des caractéristiques indiquées aux cahiers des charges et le rejet ultérieur de celles-ci par le ministère. De même, Simet n'a avancé aucun élément probant de nature à démontrer que les modalités susmentionnées lui ont été imposées de façon unilatérale par les autorités italiennes, plutôt que proposées par l'exploitant, comme contrepartie du droit de fournir les services dans des conditions d'exclusivité, et qu'elles ont ensuite été autorisées par le ministère.

(108) Pour ce qui est, en troisième lieu, de la prétendue obligation de transport d'envois postaux, Simet n'a fourni aucune preuve de la fourniture effective de tels services, ni aucune pièce justificative des coûts nets en découlant. La société n'a pas non plus produit le moindre document attestant qu'elle a, à quelque moment que ce soit, contesté les clauses des cahiers des charges de concession concernant le transport d'envois postaux. L'absence d'un tel document pourrait signifier soit que la prestation de ces services n'était pas contraire aux intérêts commerciaux de la société, soit que cette dernière l'a considérée comme une contrepartie équitable du droit d'exercer, en exclusivité, des services de transport interrégional.

(109) En ce qui concerne, en quatrième lieu, les tarifs que Simet a pu appliquer pour les services de transport de voyageurs qu'elle a fournis, les autorités italiennes reconnaissent que des dispositions nationales fixant les orientations générales du système des prix des services de transport par autocars, dans le cadre plus vaste des politiques nationales des transports et des prix (34), étaient en vigueur jusqu'en 2001. Elles font néanmoins observer que les exploitants avaient la faculté d'introduire une demande spécifique afin de pouvoir appliquer un tarif différent, comme il ressort clairement de la lettre ministérielle à laquelle Simet fait référence (35). La Commission relève, toutefois, que Simet n'a produit aucun document attestant la présentation d'une telle demande devant les autorités italiennes, ni le rejet par le ministère de demandes de modification des tarifs durant la période 1987-2003.

(110) Contrairement à la thèse de Simet, le fait que les tarifs des services réguliers à longue distance étaient "approuvés" par le bureau provincial de la motorisation civile du ministère (36) et qu'il était fait référence, dans la circulaire n° 3/02 du 5 avril 2002 (37), à des tarifs "réglementés" ne signifie pas que ces tarifs n'ont pas été fixés initialement par les exploitants. En vérité, l'utilisation de ces termes témoigne simplement du fait que les tarifs étaient fixés à l'avance - afin d'assurer leur transparence et leur publicité, et d'offrir ainsi une garantie aux voyageurs -, puis autorisés par les services ministériels compétents.

(111) Dans tous les cas, ce type de mesures ne constitue pas, au sens de l'article 2, paragraphe 5, du règlement (CEE) n° 1191-69, une "obligation tarifaire" qui aurait dû être soumise à la méthode commune de compensation. Par obligation tarifaire, il y a lieu d'entendre exclusivement "l'obligation pour les entreprises de transport d'appliquer des prix fixes ou homologués par voie d'autorité contraires à l'intérêt commercial de l'entreprise et résultant soit de l'imposition, soit du refus de modification de mesures tarifaires particulières". La définition de l'obligation tarifaire ne s'applique pas "aux obligations découlant de mesures générales de politique des prix s'appliquant à l'ensemble des activités économiques ou de mesures prises en matière de prix et conditions généraux de transport en vue de l'organisation du marché des transports ou d'une partie de celui-ci".

(112) Enfin, la Commission fait observer, au sujet des refus du ministère invoqués par Simet, qu'il s'agissait de demandes de nature expansionniste qui ne portaient pas sur des modifications des modalités de fourniture des services existants. Or, une expansion des services n'était pas toujours possible, en raison de la manière dont le fonctionnement des services réguliers de transport de voyageurs est régi par la loi n° 1822-39. En effet, la délivrance de concessions pour des services nouveaux ou de portée plus vaste que ceux déjà existants n'était possible qu'à la condition que ces concessions n'affectent en rien les droits des autres exploitants de services réguliers de transport. Par conséquent, le refus de mettre en place de nouveaux services ou d'étendre ceux existants doit être perçu comme le résultat d'une action menée en vue de concilier les intérêts des divers opérateurs économiques, et non - comme l'affirme Simet - comme la conséquence de l'imposition d'obligations de service public.

(113) Il y a lieu dès lors de conclure que Simet n'a pas démontré que les autorités italiennes lui ont imposé unilatéralement une obligation de service public.

7.2.2. La compensation octroyée pour cette obligation est-elle conforme au règlement (CEE) n° 1191-69?

(114) Même en supposant qu'une forme quelconque d'imposition unilatérale d'obligations de service public soit démontrée, la compensation octroyée pour ces services devrait, en tout état de cause, être conforme à la méthode commune de compensation (section IV) du règlement (CEE) n° 1191-69 pour pouvoir être exemptée de l'obligation d'information préalable, conformément à l'article 17, paragraphe 2, dudit règlement. De l'avis de la Commission, cette condition n'a pas été respectée.

(115) En premier lieu, la Commission relève que l'article 10 du règlement (CEE) n° 1191-69 dispose notamment que, dans le cas d'une obligation d'exploiter ou de transporter, le montant de la compensation doit être égal à la différence entre la diminution des charges et la diminution des recettes de l'entreprise pouvant résulter de la suppression de la totalité ou de la partie correspondante de l'obligation en cause pendant la période de temps considérée. La Commission fait observer par ailleurs que, conformément à l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire Antrop, les exigences définies par ladite disposition ne sont pas satisfaites lorsqu'il "n'est pas possible d'établir, sur la base de données sûres de la comptabilité [de la société], la différence entre les coûts imputables à la partie de [son] activité [...] dans les zones qui font l'objet de leur concession respective et le bénéfice correspondant, et, par conséquent, [lorsqu']il n'est pas possible de calculer le surcoût découlant de l'exécution des obligations de service public" (38).

(116) Il est à noter également que, depuis le 1er juillet 1992, les entreprises de transport qui exploitent à la fois des services soumis à des obligations de service public et d'autres activités sont tenues, en vertu de l'article 1er, paragraphe 5, point a), du règlement (CEE) n° 1191-69, d'assurer ce service public: a) en séparant les comptes correspondant à chacune de ces activités d'exploitation et en affectant la part des actifs correspondants selon les règles comptables en vigueur; b) d'équilibrer les dépenses par les recettes d'exploitation et les versements des pouvoirs publics, sans transfert possible de ou vers un autre secteur d'activité de l'entreprise.

(117) En l'espèce, Simet n'a pas procédé à une séparation effective des comptes pour les divers services qu'elle a fournis jusqu'en 2002. De plus, il y a lieu de douter de la validité de la séparation des comptes opérée dans la comptabilité analytique des exercices 2002 et 2003, dans la mesure où il n'est pas prouvé que les organes de direction de l'entreprise ont fait usage de cette comptabilité analytique pour contrôler les activités de Simet. Il s'ensuit que les dispositions de l'article 10 n'ont pas été respectées.

(118) En second lieu, Simet n'a pas démontré que les "désavantages économiques [ont été déterminés] en tenant compte des répercussions de l'obligation sur l'ensemble de l'activité de l'entreprise" (article 5, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1191-69) et, comme illustré à la section 7.1.2, n'a pas non plus respecté l'exigence énoncée à l'article 13 dudit règlement, selon laquelle il convient de fixer d'avance le montant de la compensation.

(119) Enfin, la période de compensation de la mesure notifiée couvre les années 1987 à 2003. Toutefois, la méthode commune de compensation ne s'est appliquée aux services interrégionaux de transport par autocars que jusqu'en juillet 1992; par la suite, cette méthode a été limitée aux "services urbains, suburbains et régionaux de transport de voyageurs", conformément au règlement (CEE) n° 1893-91 (39). La définition de "services régionaux" fournie par le règlement (CEE) n° 1191-69 ("services de transport destinés à répondre aux besoins en transports d'une région") ne peut être élargie pour couvrir tous les services de transport qui répondent aux besoins de la population d'une région et englober aussi les parcours interrégionaux. En effet, une interprétation aussi vaste aurait privé le règlement de toute efficacité, puisque les États membres étaient autorisés à exclure du champ d'application dudit règlement les entreprises dont l'activité était limitée exclusivement à l'exploitation de "services urbains, suburbains ou régionaux de transport de voyageurs" (40).

(120) La Commission constate, par conséquent, que la compensation notifiée n'est pas conforme à la méthode commune de compensation établie par le règlement (CEE) n° 1191-69.

7.2.3. Conclusion relative à l'exemption de l'obligation d'information préalable

(121) À la lumière de ce qui précède, la Commission conclut que la compensation que le Consiglio di Stato estime due à Simet pour les services interrégionaux de transport par autocars fournis de 1987 à 2003 n'était pas dispensée de la procédure d'information préalable aux termes de l'article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1191-69.

7.3. COMPATIBILITÉ DE L'AIDE

(122) Dans la mesure où il n'a pas été démontré que les paiements dus à titre de compensation étaient dispensés de la procédure d'information préalable conformément à l'article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1191-69, il convient d'examiner leur compatibilité avec le marché intérieur, dès lors que la Commission considère, comme indiqué à la section 7.1, que lesdits paiements constituent une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE.

(123) De l'avis de la Commission, il y a lieu d'examiner la compatibilité de la mesure notifiée au regard de la législation en vigueur à la date d'adoption de la présente décision (41), c'est-à-dire au regard du règlement (CE) n° 1370-2007 qui est entré en vigueur le 3 décembre 2009 et a abrogé le règlement (CEE) n° 1191-69. La Commission fait observer à cet égard que la compensation accordée à Simet par le Consiglio di Stato n'a pas encore été versée, de sorte que la date à laquelle les effets de l'aide envisagée deviennent établis coïncide avec le moment où la Commission adopte la décision se prononçant sur la compatibilité de ladite aide avec le marché intérieur (42). Qui plus est, la Commission doute qu'une concession irrévocable d'un droit à pareille compensation ait été accordée à Simet avant l'arrêt n° 1405-2010 rendu par le Consiglio di Stato le 9 mars 2010, lequel oblige, de fait, l'État italien à effectuer les paiements en question en faveur de l'entreprise. Comme expliqué au considérant 94, les cahiers des charges de concession sur la base desquels Simet se fonde pour prouver qu'une obligation de service public lui a été imposée précisent que la fourniture du service ne confère à l'entreprise exploitante aucun droit à une quelconque subvention ou compensation et que le service doit être entendu comme exploité aux risques et périls de ladite entreprise. Enfin, il convient de souligner que le montant de la compensation à verser à Simet n'a pas encore été déterminé par le Consiglio di Stato.

(124) Le règlement (CE) n° 1370-2007 régit la concession des contrats de service public, tels que définis en son article 2, point i), dans le secteur du transport de voyageurs par chemin de fer et par route. Aux termes de l'article 9, paragraphe 1, dudit règlement, "[l]a compensation de service public au titre de l'exploitation de services publics de transport [...] versée conformément au présent règlement est compatible avec le marché [intérieur]. Cette compensation est exonérée de l'obligation de la notification préalable visée à l'article 108, paragraphe 3, du traité".

(125) Pour les raisons exposées ci-dessus, la Commission estime que la compensation notifiée n'est pas conforme aux conditions définies par le règlement (CE) n° 1370-2007, de sorte qu'elle ne peut être déclarée compatible avec le marché intérieur au titre de l'article 9, paragraphe 1, dudit règlement.

(126) En particulier, la Commission relève que, même si les cahiers des charges de concession satisfaisaient aux exigences visées à l'article 2, point i), du règlement (CE) n° 1370-2007, en ce qui concerne la définition du contrat de service public, il demeure, en tout état de cause, que certaines des dispositions de l'article 4 dudit règlement, qui définit le contenu obligatoire des contrats de service public et les règles générales, n'ont pas été respectées. À titre d'exemple, l'article 4, paragraphe 1, point b), prévoit que les paramètres sur la base desquels la compensation doit être calculée doivent être établis à l'avance, de façon objective et transparente, de manière à éviter toute surcompensation; les dispositions énoncées à l'article 4, paragraphe 1, point c), et paragraphe 2, définissent quant à elles les modalités de répartition des coûts et des recettes. Comme il ressort de l'examen effectué par la Commission à la section 7.1.2, concernant le deuxième critère établi par l'arrêt Altmark, les cahiers des charges de concession précisaient que la fourniture du service ne conférait à l'entreprise exploitante aucun droit à une quelconque subvention ou compensation et que le service était exploité aux risques et périls de ladite entreprise. Le fait que toute compensation était exclue implique nécessairement que les paramètres de compensation n'ont pas été établis à l'avance, ce qui est contraire à l'article 4 du règlement susmentionné.

(127) En outre, l'article 6, paragraphe 1, dudit règlement établit que, dans le cas de contrats de service public attribués directement, la compensation doit être conforme aux dispositions du règlement (CE) n° 1370-2007 et à celles prévues à l'annexe dudit règlement, de manière à garantir qu'elle n'excède pas ce qui est nécessaire pour exécuter l'obligation de service public. Cette annexe exige, entre autres, la séparation des comptes (point 5) et précise les modalités à suivre pour déterminer le montant maximal de la compensation.

(128) Comme souligné au considérant 115, Simet n'a pas procédé à une séparation effective des comptes durant une grande partie de la période concernée par la notification (à savoir, de 1987 à 2001) et il y a lieu également de mettre en doute la validité de la comptabilité analytique. Quelle que soit la compensation accordée en définitive, il se révèle donc impossible de démontrer que celle-ci n'excède pas le montant correspondant à l'incidence financière nette, équivalant à la somme des incidences, positives ou négatives, dues au respect de l'obligation de service public sur les coûts et les recettes de l'opérateur de service public (point 2 de l'annexe).

(129) De plus, en l'absence de paramètres de compensation établis à l'avance, la répartition des coûts doit nécessairement être effectuée ex post, sur la base d'hypothèses arbitraires, comme cela a été fait tant dans le rapport initial que dans le rapport majoritaire. Cependant, la Commission ne peut pas accepter les hypothèses émises dans le rapport majoritaire, selon lesquelles chacun des services fournis par l'entreprise exploitante devrait nécessairement représenter la même proportion de coûts et de recettes au cours d'une année donnée. Dans la mesure où un calcul ex post aboutira inévitablement à une compensation totale des coûts encourus aux fins de la fourniture du service, la Commission estime, de surcroît, qu'un taux de rendement sur les fonds propres supérieur au taux de swap applicable majoré d'une prime de 100 points de base - tel que le taux de rendement utilisé tant dans le rapport initial que dans le rapport majoritaire - n'est pas considéré généralement comme une référence adéquate pour calculer le bénéfice raisonnable.

(130) La Commission considère, dès lors, que la compensation décidée par le Consiglio di Stato - et non prévue dans les cahiers des charges de concession - ne sera pas versée en conformité avec le règlement (CE) n° 1370-2007 et, partant, que la mesure notifiée est incompatible avec le marché intérieur.

(131) Quant aux affirmations de Simet selon lesquelles l'arrêt n° 1405-2010 du Consiglio di Stato ne concernerait pas la concession d'une compensation pour obligations de service public au titre du règlement applicable du Conseil, mais l'octroi d'une indemnisation relative à une infraction au règlement (CEE) n° 1191-69, découlant de la prétendue imposition unilatérale et illégale d'obligations de service public au sens de l'article 1er, paragraphes 3 et 5, dudit règlement, la Commission relève que, bien que son dispositif ne contienne aucune référence audit règlement, l'arrêt n° 1405-2010 mentionne le droit de Simet à percevoir, conformément aux articles 6, 10 et 11 du règlement (CEE) n° 1191-69, une compensation dont le montant devra être déterminé par l'administration sur la base de données fiables (43). En outre, le Consiglio di Stato a rejeté, dans ledit arrêt n° 1405-2010, le recours en indemnité formé par Simet, car il a considéré que celui-ci était destiné à couvrir les préjudices résiduels non couverts par la compensation qui devait être accordée, de même que le recours formé pour enrichissement indu, dans la mesure où la demande principale de compensation au titre du règlement (CEE) n° 1191-69 avait été reçue (44). C'est pourquoi le Consiglio di Stato affirme, au point 3.3 de l'arrêt, qu'"[a]ucune demande d'indemnisation de l'appelant ne peut, à ce stade, être reçue, étant donné que c'est seulement à l'issue de la détermination susmentionnée de l'administration qu'un éventuel préjudice résiduel non couvert par ladite détermination est susceptible de se faire jour, lequel devra être invoqué et démontré par la société concernée" [traduction libre].

(132) La Commission estime, en tout état de cause, que la concession d'une indemnisation en faveur de Simet pour la prétendue imposition unilatérale et illégale d'obligations de service public par les autorités italiennes, calculée selon la méthode commune de compensation visée au règlement (CEE) n° 1191-69, porterait atteinte aux articles 107 et 108 TFUE. En effet, pareille indemnisation aboutirait, pour Simet, exactement au même résultat que la concession d'une compensation pour obligations de service public durant la période concernée, alors que les cahiers des charges de concession qui régissent les services en cause n'étaient pas dispensés de l'obligation d'information préalable et ne satisfaisaient ni aux exigences substantielles du règlement (CEE) n° 1191-69, ni à celles du règlement (CE) n° 1370-2007, comme démontré supra. La mise à disposition d'une telle concession permettrait donc, dans les faits, de contourner les règles sur les aides d'État et les conditions, établies par le législateur de l'Union, selon lesquelles les autorités compétentes peuvent, lorsqu'elles imposent ou négocient des obligations de service public, octroyer une compensation aux opérateurs concernés pour les coûts supportés, à titre de contrepartie pour l'exécution desdites obligations. Enfin, la Commission rappelle que, comme souligné précédemment, les cahiers des charges de concession en vertu desquels Simet fournissait des services de transport ne prévoyaient aucun paiement à titre de compensation financière. Simet a accepté d'exploiter ses services aux conditions établies dans lesdites concessions et à ses risques et périls.

(133) En conséquence, la Commission ne peut recevoir l'argument de Simet selon lequel l'arrêt n° 1405-2010 du Consiglio di Stato porte sur une indemnisation relative à une infraction au règlement (CEE) n° 1191-69, plutôt que sur la concession d'une compensation pour obligations de service public.

8. CONCLUSIONS

(134) À la lumière des considérations exposées supra, la Commission conclut que la mesure notifiée constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, incompatible avec le marché intérieur,

A adopté la présente décision:

Article premier

Les paiements de compensation en faveur de Simet qui ont été notifiés par les autorités italiennes constituent une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Cette mesure n'était pas dispensée de l'obligation d'information préalable aux termes de l'article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1191-69.

L'aide d'État ainsi accordée est incompatible avec le marché intérieur, dans la mesure où les conditions du règlement (CE) n° 1370-2007 n'ont pas été respectées. En conséquence, les autorités italiennes ne peuvent pas mettre cette aide à exécution.

Article 2

La République italienne est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le 2 octobre 2013.

Par la Commission

Joaquín ALMUNIA

Vice-président

Notes :

(1) JO C 216 du 21.7.2012, p. 45.

(2) Loi du 28 septembre 1939 régissant les services de transport par autocars de voyageurs, de bagages et de colis agricoles, assurés en vertu de concessions accordées à des entreprises privées (ultérieurement modifiée par le décret législatif n° 285-2005).

(3) Voir http://ngs.Simetspa.it/portale/azienda/

(4) Lettre de Simet du 22 octobre 1999, portant la référence n° 175-1999.

(5) D.P.R. n° 369-94 du 22 avril 1994 - Règlement portant simplification de la procédure de concession de lignes régulières d'autocars relevant de la compétence de l'État.

(6) Règlement (CE) n° 1370-2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) n° 1191-69 et (CEE) n° 1107-70 (JO L 315 du 3.12.2007, p. 1).

(7) Règlement (CEE) n° 1191-69 du Conseil, du 26 juin 1969, relatif à l'action des États membres en matière d'obligations inhérentes à la notion de service public dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable (JO L 156 du 28.6.1969, p. 1).

(8) Pour chacune des années faisant l'objet de l'examen, la compensation annuelle correspond à la somme du déficit résultant des pertes d'exercice, des charges financières et du rendement sur fonds propres. Le calcul se fondait sur diverses hypothèses théoriques, dont certaines relatives aux coûts d'exploitation du service régulier de transport interrégional durant la période antérieure à 2000, puisqu'aucun système de séparation des comptes n'était disponible à cette époque. Selon les estimations, pour la période allant de 1987 à 2003, le rendement escompté sur les fonds propres investis dans les services réguliers aurait dû être compris entre 20 % et 36 %. Étant donné que les compensations annuelles n'ont pas été versées au cours des années pour lesquelles elles ont été déterminées, le consultant a calculé leur valeur actualisée nette (VAN). Pour de plus amples informations sur la méthodologie utilisée aux fins de ce calcul initial, la Commission renvoie à la décision d'ouverture.

(9) Aux termes de l'article 9 du décret législatif n° 285-2005, qui a abrogé la loi n° 1822-1939, les concessions pour services réguliers de transport délivrées en vertu de la loi précitée peuvent être prorogées jusqu'à la fin 2013.

(10) Apparemment, sur la base des modifications apportées par la quatrième directive 78-660-CEE du Conseil, du 25 juillet 1978, fondée sur l'article 54, paragraphe 3, point g), du traité et concernant les comptes annuels de certaines formes de sociétés (JO L 222 du 14.8.1978, p. 11).

(11) Voir la note précédente.

(12) Cette donnée a été obtenue d'une banque de données élaborée par le Pr A. Damodaran. Voir www.damodaran.com

(13) Le coefficient bêta permet de mesurer la volatilité - c'est-à-dire le risque systématique - d'une valeur mobilière ou d'un portefeuille par rapport à l'ensemble du marché.

(14) Beta unlevered = coefficient bêta de la société sans prise en considération d'un quelconque endettement.

(15) Cette donnée a été obtenue d'une banque de données élaborée par le Pr A. Damodaran. Voir www.damodaran.com, "auto e autocarri" [véhicules automobiles et autocars].

(16) Arrêt du 24 juillet 2003 dans l'affaire C-280-00, Altmark Trans/Regierungsprasidium Magdeburg (Recueil 2003, p. I-7747).

(17) Voir article 1er, paragraphe 5, du règlement (CEE) n° 1191-69, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 1893-91 du Conseil du 20 juin 1991 modifiant le règlement (CEE) n° 1191-69 relatif à l'action des États membres en matière d'obligations inhérentes à la notion de service public dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable (JO L 169 du 29.6.1991, p. 1).

(18) Aucun système de séparation des comptes n'a été adopté avant 2000.

(19) Date d'entrée en vigueur du règlement (CEE) n° 1893-91.

(20) Lettre de Simet du 22 octobre 1999, portant la référence n° 175-1999.

(21) Jusqu'en 2000, il n'existait aucun système de séparation des comptes.

(22) La Commission n'a pas examiné les documents qui ne concernaient pas la période couverte par les décisions du Consiglio di Stato.

(23) Cette loi a été ensuite abrogée et remplacée par le décret législatif n° 285-2005.

(24) Article 2, paragraphe 2, point e), du décret du président de la République n° 369 du 22 avril 1994.

(25) À titre d'exemple, le ministère a accepté, en 1992, de déplacer les arrêts initialement fixés sur le parcours Rossano-Naples, pour des raisons de sécurité; en 2000, il a approuvé la demande de création de nouveaux arrêts et de modification des parcours, afin de desservir de nouvelles localités sur les parcours Cosenza-Florence et Cosenza-Pise, et de satisfaire au principe de rentabilité. Les autorités italiennes ont souligné, de surcroît, qu'il ressort des documents produits par Simet que le ministère avait accepté, en 1992, l'augmentation tarifaire demandée par la société pour la liaison Rossano-Naples.

(26) Cette circulaire fixe un plafond aux augmentations des tarifs des services réguliers de transport par autocars en fonction du taux d'inflation.

(27) Règlement (CE) n° 1073-2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles communes pour l'accès au marché international des services de transport par autocars et autobus, et modifiant le règlement (CE) n° 561-2006 (JO L 300 du 14.11.2009, p. 88).

(28) Au point 6 de chaque cahier des charges, il est indiqué que les horaires et les tarifs doivent correspondre à ceux approuvés par le bureau provincial de la motorisation civile du ministère.

(29) En effet, l'arrêt n° 1405-2010 fait référence au droit à percevoir les sommes dues à titre de compensation, conformément aux articles 6, 10 et 11 du règlement (CEE) n° 1191-69, dont le montant devra être déterminé par l'administration sur la base de données fiables (p. 21, point 3.3, de l'arrêt). Le Consiglio di Stato souligne en outre, au point 3.3, qu'il n'a pas apprécié les dommages dans la mesure où: "[a]ucune demande d'indemnisation de l'appelant ne peut, à ce stade, être reçue, étant donné que c'est seulement à l'issue de la détermination susmentionnée de l'administration qu'un éventuel préjudice résiduel non couvert par ladite détermination est susceptible de se faire jour, lequel devra être invoqué et démontré par la société concernée" [traduction libre].

(30) Arrêt du 24 juillet 2003 dans l'affaire C-280-00, Altmark, précité (points 87 et 88).

(31) Point 79.

(32) Arrêt du 16 mars 2004 dans l'affaire T-157-01, Danske Busvognmænd/Commission (Recueil 2004, p. II-917, points 77 à 79).

(33) Voir section 5.

(34) Jusqu'à la fin de 1991, la circulaire n° 13/74 du 30 avril 1974 disposait que les tarifs des services interrégionaux de transport par autocars devaient, en principe, être analogues à ceux du transport ferroviaire en seconde classe. Par la suite, le mémorandum officiel n° 801 du 17 mars 1992 s'est appliqué de 1992 à 2000; aux termes de celui-ci, les augmentations tarifaires devaient, en principe, rester limitées au taux d'inflation, lequel était communiqué, à l'époque, par le comitato interministeriale prezzi [comité interministériel des prix].

(35) Lettre n° A/7302 du bureau provincial de Catanzaro du 3 juillet 1992.

(36) Point 6 des cahiers des charges de concession.

(37) Point 2 de la circulaire n° 3/02 du 5 avril 2002 qui fournit des indications sur les modalités de conversion en euros des tarifs auparavant fixés en lires.

(38) Arrêt du 7 mai 2009 dans l'affaire C-504-07, Antrop (Recueil 2009, p. I-03867).

(39) JO L 169 du 29.6.1991, p. 1.

(40) Article 1er, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1191-69.

(41) La Commission renvoie, à cet égard, aux arguments avancés aux considérants 307 à 313 de sa décision du 24 février 2010 concernant les contrats de service public de transport entre le ministère danois des transports et Danske Statsbaner [affaire C 41-08 (ex NN 35/08)] (JO L 7 du 11.1.2011, p. 1). Ladite décision a été annulée par le Tribunal dans son arrêt du 20 mars 2013 dans l'affaire T-92-11, Jørgen Andersen/Commission (non encore publié au Recueil); ledit arrêt est actuellement attaqué devant la Cour de justice, dans l'affaire C-303-13. Le résultat de ce recours n'est pas pertinent aux fins de la solution de l'espèce, dans la mesure où le Tribunal a confirmé dans l'arrêt attaqué que, s'agissant des aides notifiées et non versées, il convient d'appliquer les règles, principes et critères d'appréciation de la compatibilité des aides d'État en vigueur à la date à laquelle la Commission prend sa décision (voir point 39 dudit arrêt).

(42) Arrêt du 11 décembre 2008 dans l'affaire C-334-07 P, Commission/Freistaat Sachsen (Recueil 2008, p. I-9465, points 50 à 53); arrêt du 3 février 2011 dans l'affaire T-3-09, Italie/Commission (Recueil 2011, p. II-95, point 60).

(43) Point 3.3 de l'arrêt n° 1405-2010.