Commission, 23 novembre 2011, n° C-2011/7756

LA COMMISSION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa, vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a), après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1), considérant ce qui suit :

(1) La présente décision porte sur l'aide d'État accordée par le Portugal sous la forme d'un régime d'assurance-crédit à l'exportation à court terme (ci-après le "régime").

1. PROCÉDURE

(2) Le 12 janvier 2009, le Portugal a notifié un régime d'assurance-crédit à l'exportation à court terme conformément au point 5.1 de la communication de la Commission intitulée "Cadre communautaire temporaire pour les aides d'État destinées à favoriser l'accès au financement dans le contexte de la crise économique et financière actuelle" (2) (ci-après le "cadre temporaire").

(3) Bien que le régime ait été initialement notifié comme une aide sous la forme d'une assurance-crédit à l'exportation à court terme pour les pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), il couvre également les opérations commerciales sur le marché national.

(4) Dans la mesure où les autorités portugaises ont confirmé que le régime était appliqué depuis janvier 2009, la Commission a informé le Portugal, par lettre du 19 avril 2010, que le dossier avait été transféré au registre des aides non notifiées.

(5) Par lettre du 27 octobre 2010, la Commission a notifié au Portugal sa décision d'ouvrir une enquête sur le régime, conformément à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

(6) Par lettre du 29 novembre 2010, les autorités portugaises ont émis leurs observations sur la lettre de la Commission du 27 octobre 2010. Dans le cadre de cette correspondance, elles ont également transmis des lettres des assureurs-crédit (CESCE et COSEC) datées respectivement des 22 et 23 novembre 2010.

(7) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne le 9 avril 2011 (3). La Commission a invité les parties intéressées à lui présenter leurs observations sur le régime d'aide, mais elle n'en a reçu aucune.

2. DESCRIPTION DE LA MESURE

2.1. OBJECTIF

(8) Selon les autorités portugaises, la crise financière actuelle a eu pour effet d'augmenter les risques liés aux opérations commerciales, ce qui a entraîné une attitude de plus en plus prudente de la part des assureurs-crédit, que l'on observe dans la disponibilité à accorder une couverture d'assurance des risques inhérents à la réalisation de ces opérations.

(9) Le régime a pour objectifs de remédier à une défaillance du marché due à l'absence d'assurance-crédit disponible et de contribuer à restaurer la confiance sur le marché de l'assurance-crédit.

(10) Ces objectifs sont mis en œuvre par l'octroi d'une couverture d'assurance-crédit aux entreprises exportatrices et aux entreprises provisoirement confrontées à l'absence d'une telle couverture sur le marché privé de l'assurance pour les opérations avec des entreprises situées dans des pays de l'OCDE ou pour les opérations sur le marché national

(11) Selon les autorités portugaises, le secteur de l'assurance a subi une forte contraction depuis 2008, la couverture nécessaire étant dès lors impossible à trouver. La valeur totale du portefeuille d'assurance a ainsi diminué de 32,84 % entre le 31 décembre 2008 et le 31 décembre 2009 et de 22,4 % supplémentaires entre le 31 décembre 2009 et le 30 septembre 2010. En montants absolus, la valeur totale du portefeuille d'assurance est tombée de 30,6 milliards d'EUR à la fin de 2008 à 15,9 milliards d'EUR au 30 septembre 2010. Le nombre d'entreprises assurées a été ramené de 3 709 à la fin de 2008 à 2 290 en septembre 2010. Des lettres d'organismes d'assurance ont également été produites pour justifier la nécessité du maintien du régime jusqu'à la fin de l'année 2010, même si ces lettres indiquaient que le montant maximal de la couverture accordée par le régime ne serait pas atteint. La raison invoquée dans les lettres pour justifier le régime était l'augmentation du risque couvert par l'assurance-crédit à l'exportation en raison de la situation économique générale en période de relance après la crise, qui a entraîné une hausse des prix et une réduction de la couverture par les assureurs privés dans certains secteurs.

2.2. BASE JURIDIQUE

(12) La base juridique nationale sur laquelle est fondé le régime est le décret-loi n° 175-2008 du 26 août 2008 portant création de Finova et le décret-loi n° 211-1998 du 16 juillet 1998 fixant les règles applicables aux sociétés de garantie mutuelle (modifié par les décrets-lois n° 19-2001 du 30 janvier 2001 et n° 309-A-2007 du 7 septembre 2007).

2.3. ORGANISMES DE MISE EN œUVRE

(13) Le régime est mis en œuvre par l'intermédiaire d'assureurs-crédit privés présents sur le marché portugais: COSEC, CESCE, Coface et Credito y Caución

2.4. BÉNÉFICIAIRES

(14) Selon les informations fournies le 26 novembre 2010 par les autorités portugaises, 399 bénéficiaires avaient souscrit au régime en octobre 2010.

(15) La segmentation des limites de crédit accordées se présentait comme suit en octobre 2010.

(16) Utilisation par organisme d'assurance intermédiaire:

<Emplacement Tableau>

(17) Répartition du marché, en euros, entre les opérations nationales et les opérations à l'exportation en octobre 2010 :

<Emplacement Tableau>

(18) Répartition selon la taille du bénéficiaire :

<Emplacement Tableau>

2.5. MODALITÉS ET CONDITIONS D'APPLICATION DU RÉGIME

(19). Le régime couvre les risques commerciaux (tels que l'insolvabilité et la défaillance) associés aux opérations à l'exportation, pour des périodes inférieures à deux ans, avec les pays de l'OCDE, et les risques associés aux opérations commerciales nationales.

(20) L'assurance fournie au titre du régime public fonctionne comme un mécanisme de partage des risques ("couverture complémentaire") avec des assureurs privés. Elle n'est accordée qu'en complément d'une couverture offerte par un assureur privé.

(21) Selon les autorités portugaises, les modalités et conditions de la couverture du secteur public sont strictement identiques à celles offertes par l'assureur privé. Ainsi, le montant couvert par le régime public d'assurance ne peut jamais dépasser le montant couvert par l'assureur privé. Néanmoins, la prime d'assurance au titre du régime équivaut à 60 % seulement de la prime demandée par l'assureur privé. Le taux moyen applicable dans le cadre du régime d'aide correspondait à 0,21 % du volume des opérations, tandis que le taux du marché pratiqué par les assureurs privés représentait, en moyenne, 0,36 % du volume des opérations au cours de l'année 2009. Même le taux moyen du marché pratiqué par les assureurs privés en 2007 et 2008, qui s'est élevé respectivement à 0,23 % et 0,24 %, a été supérieur au taux moyen applicable dans le cadre du régime d'aide à partir de 2009.

(22)

En cas de survenance d'un sinistre couvert par l'assurance, les montants remboursés sont répartis entre l'État et l'assureur privé qui offre la couverture de base, proportionnellement à la part de chacun dans la couverture totale garantie, c'est-à-dire en fonction de leur quote-part respective. La procédure de remboursement est gérée par l'assureur privé

2.6. DURÉE

(23) Le régime, notifié le 12 janvier 2009, était prévu pour la période du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2010. Aucune prorogation n'a été notifiée à la Commission.

2.7. BUDGET

(24) Selon les informations communiquées à la Commission par les autorités portugaises, le montant maximal de la garantie offerte à chaque bénéficiaire s'élève à 1,5 million d'EUR.

(25) Selon les informations communiquées à la Commission par les autorités portugaises, le budget total alloué à ce régime, pour les opérations nationales et les opérations à l'exportation, est de 2 milliards d'EUR (5).

3. DÉCISION DE LA COMMISSION RELATIVE À L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D'EXAMEN

(26) Dans sa décision du 27 octobre 2010 ouvrant la procédure formelle d'examen, la Commission a fourni une évaluation préliminaire et fait état de ses doutes quant à la compatibilité du régime en cause avec le marché intérieur. Les doutes exprimés dans cette décision portaient sur les aspects suivants :

- l'application du régime d'assurance-crédit à l'exportation à court terme, dont le montant de la couverture a été fixé à un niveau inférieur à celui normalement requis conformément à la communication de la Commission concernant l'assurance-crédit à l'exportation à court terme (6) (ci-après la "communication"). La Commission a exprimé des doutes sur le fait que la réduction du niveau de la prime soit nécessaire et proportionnée au regard de l'objectif poursuivi par le régime, eu égard aux éventuels effets de distorsion de la concurrence qui en découlent,

- l'application du régime aux opérations commerciales nationales. La Commission a émis des doutes quant à la compatibilité de la mesure en cause et a également contesté le montant de la couverture d'assurance.

4. OBSERVATIONS PRÉSENTÉES PAR LE Portugal

(27) Dans leurs observations sur l'ouverture de la procédure formelle d'examen, les autorités portugaises ont fait valoir que l'affirmation de la Commission, selon laquelle les entreprises couvertes par le régime profitent d'un avantage dont elles ne bénéficieraient pas autrement, ne correspond pas aux objectifs énoncés dans le cadre temporaire. À titre de preuve de la défaillance du marché, les autorités portugaises mettent en avant le rapport sinistres-primes, qui avait atteint un niveau record de 102 % en 2008, et ce bien que le nombre d'entreprises couvertes par des assurances eût baissé de 29,41 % entre la fin de 2009 et la fin de 2008 et encore de 12,53 % à la fin septembre 2010. La valeur du portefeuille d'assurance avait diminué de 32,84 % entre la fin de 2009 et la fin de 2008 et de 22,36 % en septembre 2010. Le Portugal invoque en outre le fait que d'autres États membres ont adopté des régimes similaires.

(28) En ce qui concerne le caractère sélectif de l'avantage, le Portugal fait valoir que le régime n'est pas sélectif, mais constitue au contraire une mesure à caractère général ne comportant aucune discrimination à caractère intersectoriel. Il déplore également l'absence d'une définition, par la Commission, de ce qu'il y a lieu d'entendre par mesure à caractère général. Selon les autorités portugaises, l'absence de discrimination est prouvée par les éléments suivants: i) l'application du régime également aux entreprises d'autres États membres exerçant des activités au Portugal; ii) l'acceptation des demandes relatives au régime présentées par les quatre assureurs exerçant des activités au Portugal, dont le capital social est détenu, du moins en partie, par des entités étrangères; iii) le fait que les besoins de financement soient restés inchangés pendant la crise; iv) le fait que le principal bénéficiaire du régime ait été, en octobre 2010, le segment correspondant aux opérations sur le marché national (73,2 %); v) la possibilité d'accorder le bénéfice du régime à toutes les entreprises opérant au Portugal, indépendamment du fait que leurs activités soient ou non liées au secteur du commerce des biens (les secteurs "construction", "transport" et "autres services - commerce excepté" ont bénéficié, dans le cadre du régime, de montants s'élevant respectivement à 2 155 000 EUR, 471 500 EUR et 4 580 000 EUR), même si, de par leur nature, les crédits à l'exportation concernent essentiellement des opérations portant sur des biens. En outre, selon le Portugal, le modèle de couverture complémentaire ne devrait pas être considéré comme une source de discrimination, dans la mesure où il n'empêche pas les entreprises de négocier une police d'assurance auprès d'un assureur privé. Les pouvoirs publics se fondent entièrement sur l'évaluation du risque effectuée par les assureurs privés. Par ailleurs, selon les autorités portugaises, la limite maximale fixée pour l'assurance ne rend pas cette dernière inaccessible aux grandes entreprises, lesquelles ont bénéficié du régime (47,79 % en termes de valeur des opérations, contre 33,79 % pour les moyennes entreprises et 18,42 % pour les petites entreprises, mais seulement 31,58 % en termes de nombre de bénéficiaires, contre 39,60 % pour les moyennes entreprises et 28,82 % pour les petites entreprises). Cette limite maximale vise à faire en sorte que les ressources d'État affectées à ce régime soient proportionnées au regard des objectifs poursuivis et à garantir une répartition adéquate du risque, tout en veillant à ce que le régime soit accessible à un très grand nombre d'entreprises. Le fait que le montant maximal du crédit dans le cadre du régime n'ait pas été utilisé constitue, selon les autorités portugaises, la preuve d'une absence de discrimination à l'égard des grandes entreprises. Enfin, le Portugal conteste l'existence de tout lien entre la jurisprudence citée par la Commission au point 36 de la décision d'ouverture de la procédure formelle d'examen et la discrimination. Il regrette que la Commission n'ait pas fixé de critères à remplir pour qu'une mesure puisse être considérée comme présentant un caractère général.

(29) Le Portugal justifie le niveau moins élevé des primes d'assurance offert dans le cadre du régime par rapport à celui des assureurs privés par le fait qu'un choix négatif a été observé de la part des entreprises, celles-ci optant pour la couverture des opérations moins risquées par le régime et laissant celle des opérations présentant un risque plus important aux assureurs privés. Les autorités portugaises font valoir à cet égard que le raisonnement de la Commission ne serait pas applicable au secteur du crédit à l'exportation, où le risque n'augmente pas en fonction du montant du crédit, contrairement aux crédits bancaires. Selon elles, le faible risque est également démontré par le fait qu'en octobre 2010, le volume des sinistres cumulés dans le cadre du régime n'atteignait que 0,26 % de la valeur totale de l'assurance contractée. En outre, toujours selon les autorités portugaises, les prix fixés pour la couverture fournie par l'État correspondent aux prix du marché avant la crise et ne procurent donc aucun avantage aux bénéficiaires du régime.

(30) Les autorités portugaises estiment par ailleurs que le régime ne donne pas lieu à une distorsion de concurrence entre les États membres pour les raisons suivantes: i) le régime couvre également les opérations sur le marché national; ii) les coûts d'assurance diffèrent ente les États membres, comme l'attestent les différentes primes d'assurance; iii) le type de service offert n'est pas disponible sur le marché.

5. OBSERVATIONS D'AUTRES PARTIES INTÉRESSÉES

(31) La Commission n'a reçu aucune observation de la part de tiers à la suite de la publication de sa décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen au Journal officiel du 9 avril 2011.

6. APPRÉCIATION

6.1. QUALIFICATION DES MESURES EN TANT QU'AIDES D'ÉTAT

(32) L'article 107, paragraphe 1, du TFUE dispose ce qui suit:

"Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions."

(33) Pour que l'article 107, paragraphe 1, du TFUE soit applicable, la mesure d'aide doit être imputable à l'État et être accordée au moyen de ressources publiques, affecter les échanges entre les États membres et fausser la concurrence sur le marché intérieur, en procurant à certaines entreprises un avantage sélectif

Ressources d'État

(34) Ainsi qu'il est expliqué dans la décision de la Commission du 27 octobre 2010 portant ouverture de la procédure formelle d'examen, l'assurance est fournie directement par l'État et les éventuelles pertes découlant du régime sont répercutées sur le budget national. Le régime implique donc bien des ressources publiques, ce qui n'est pas contesté par le Portugal.

Avantage sélectif pour les organismes d'assurance

(35) La Commission a analysé les marchés de l'assurance-crédit à l'exportation dans ses décisions relatives aux régimes d'assurance-crédit à l'exportation à court terme (7). Les primes sur le marché de l'assurance-crédit à l'exportation à court terme sont généralement fixées dans des contrats conclus pour des périodes d'au moins un an. Par conséquent, tout changement de prix de la couverture proposée ne produit d'effet qu'avec un certain décalage. En outre, la pratique du marché consiste à adapter l'offre d'assurance-crédit en augmentant ou abaissant les limites de crédit offertes et non pas uniquement en modifiant le montant de la prime correspondant à la couverture. Cette pratique a également été observée depuis le début de la crise financière, comme en témoignent les lettres de refus de couverture envoyées par le Portugal et les lettres de refus dans d'autres affaires portant sur des régimes d'assurance-crédit à l'exportation à court terme (8). En général, dans leurs lettres de refus, les assureurs n'offrent pas comme alternative aux exportateurs un prix plus élevé pour la couverture de certains de leurs acheteurs. Il ressort d'éléments de preuve qu'à la suite de la crise financière, les assureurs privés ont réduit de façon significative la couverture offerte et sont même souvent allés jusqu'à la supprimer dans son intégralité. D'autres données fournies par des opérateurs sur le marché confirment ce qui précède (9). La concurrence entre assureurs est donc essentiellement fondée sur les montants couverts et non sur les primes. La mesure d'aide a permis à l'État de répondre à la demande non satisfaite par les opérateurs privés actuels. Toutefois, sur un marché concurrentiel sans intervention de l'État, un nouvel opérateur aurait répondu à la demande en offrant une couverture d'assurance complémentaire. Par conséquent, l'intervention de l'État a eu pour effet de protéger les positions sur le marché portugais des opérateurs privés qui y étaient déjà actifs.

(36) L'assurance-crédit à l'exportation à court terme est un produit où l'assureur prend en charge les risques à caractère commercial et politique résultant du manquement de l'acheteur dans le cadre d'une opération commerciale. Les banques offrent également la prise en charge des risques commerciaux liés aux opérations commerciales par le biais du crédit documentaire ou de l'affacturage sans recours. L'assurance-crédit à l'exportation à court terme proposé par les organismes d'assurance et le crédit documentaire proposé par les banques sont des substituts du côté de la demande sur le marché de la protection contre les risques commerciaux liés aux opérations commerciales. Sans l'intervention de l'État, les entreprises exportatrices auraient pu avoir recours, du moins dans une certaine mesure, au crédit documentaire (lettre de crédit) offert par les banques (10). En raison de la substituabilité de la demande entre l'assurance-crédit à l'exportation offerte par les assureurs et le crédit documentaire offert par les banques, la mesure d'aide implique un avantage en faveur du secteur de l'assurance-crédit à l'exportation à court terme, étant donné qu'elle contribue à maintenir la part de marché des organismes d'assurance-crédit à l'exportation sur le marché de la protection contre les risques commerciaux liés aux opérations commerciales. Dans la mesure où les banques ne sont pas admissibles au bénéfice du régime, dans le cadre duquel la garantie publique n'est proposée qu'en complément de la couverture offerte par les assureurs privés, l'avantage est sélectif.

(37) Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que la mesure confère un avantage sélectif aux assureurs.

Avantage sélectif pour les entreprises exportatrices et les entreprises commerciales opérant sur le marché national

(38) Les entreprises exportatrices et les entreprises commerciales qui ont recours au régime acquittent une prime d'un montant inférieur au prix du marché. Cela a pour conséquence de renforcer la position des entreprises bénéficiaires du régime par rapport à celles qui ne pourraient obtenir que la couverture offerte par les assureurs privés au prix du marché. Le simple renforcement, par le biais d'un régime d'aides d'État, de la position de certains acteurs du marché par rapport à leurs concurrents dans une situation comparable a été considéré comme constituant un avantage (11). En l'espèce, un renforcement de la position de ces bénéficiaires n'aurait pas été possible, dans la même mesure, sans l'intervention de l'État.

(39) En outre, comme l'ont affirmé les autorités portugaises, la couverture n'est pas disponible sur le marché, du moins dans une mesure équivalente, pour les risques couverts par le régime. Par conséquent, les entreprises bénéficiaires du régime profitent d'un double avantage en termes d'accès à une couverture d'assurance qui ne serait pas autrement disponible: ils bénéficient non seulement d'une prime inférieure au prix du marché, mais également d'une couverture complémentaire.

(40) Le régime portugais est de facto sélectif.

(41) Une première indication de son caractère sélectif est que les entreprises qui bénéficient de la mesure sont presque exclusivement des entreprises spécialisées dans le commerce de biens, tandis que les entreprises fournissant des services y ont beaucoup moins recours. Dans le cadre de la procédure formelle d'examen, les autorités portugaises font remarquer qu'aucun obstacle juridique n'empêche les entreprises n'exerçant pas d'activités commerciales de bénéficier du régime et que les secteurs "construction", "transport" et "autres services - commerce excepté" ont profité de la mesure. Néanmoins, elles reconnaissent également que, "de par sa nature, l'assurance-crédit concerne essentiellement les échanges de biens". En effet, les entreprises spécialisées dans le transport et d'autres services ne représentaient, en octobre 2010, que 2,4 % des assurances fournies dans le cadre du régime. Étant donné que 8 entreprises de services seulement, sur un total de 361 entreprises, ont bénéficié du régime et qu'elles n'ont représenté que 1,25 % environ de la part des limites de crédit, il est clair que la mesure en cause a essentiellement profité aux entreprises spécialisées dans le commerce de biens.

(42) D'autres éléments démontrent que le régime est de facto sélectif.

(43) Premièrement, en dépit de l'argument des autorités portugaises selon lequel le régime présente un caractère général du fait que les bénéficiaires sont définis par des critères objectifs n'entraînant pas de discrimination à l'égard d'entités d'autres États membres, les conditions fixées dans le cadre du régime offrent une certaine marge d'appréciation dans le choix des bénéficiaires. Le régime fonctionne selon un modèle de "couverture complémentaire", en ce sens que seules les entreprises ayant une limite de crédit auprès d'un assureur privé sont admissibles au bénéfice du régime, alors que les entreprises auxquelles les assureurs privés ont refusé tout type d'assurance ne peuvent pas bénéficier de cette "couverture complémentaire". Dans le cadre du régime, l'admissibilité au bénéfice de la couverture est laissée à l'appréciation exclusive des assureurs privés. En l'absence de critères objectifs et uniformes pour la détermination du risque encouru pour les opérations de chaque exportateur ou opérateur commercial national, les assureurs privés disposent d'une certaine marge de manœuvre pour apprécier la solvabilité des entreprises qui seront autorisées à demander la couverture au titre du régime. Selon la Cour de justice, pour être considérée comme non sélective, une mesure doit être fondée sur un critère d'application objectif, sans aucune considération géographique ou sectorielle, qui soit en outre conforme au but poursuivi (12). En l'espèce, l'absence de critères objectifs applicables à la décision d'accorder une couverture par le secteur privé entraîne une discrimination potentielle entre les entreprises se trouvant dans une situation factuelle comparable (13).

(44) Deuxièmement, même si les critères d'accès au régime devaient être considérés comme objectifs, la Cour de justice a estimé que la simple existence de critères objectifs ne préjuge pas du caractère sélectif de la mesure si celle-ci a pour effet de désavantager certaines entreprises par rapport à d'autres. Ainsi, la Cour de justice a jugé que "[l]e fait que l'aide ne vise pas un ou plusieurs bénéficiaires particuliers préalablement définis, mais qu'elle soit soumise à une série de critères objectifs en application desquels elle pourra être octroyée, dans le cadre d'une enveloppe budgétaire globale prédéterminée, à un nombre indéfini de bénéficiaires, non individualisés à l'origine, ne saurait en effet suffire à mettre en cause le caractère sélectif de la mesure et, partant, la qualification de celle-ci d'aide d'État au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité. Une telle circonstance signifie tout au plus que la mesure en question n'est pas une aide individuelle. Elle n'exclut pas, en revanche, que cette intervention publique doive s'analyser comme un régime d'aide constitutif d'une mesure sélective et, donc, spécifique si, du fait de ses critères d'application, elle procure un avantage à certaines entreprises ou à certaines productions, à l'exclusion d'autres" (14). Ainsi, selon la Cour de justice, les aides d'État ne doivent pas être appréciées selon leurs causes ou objectifs, mais plutôt en fonction de leurs effets (15). Dans le cas d'espèce, le régime est de facto sélectif.

(45) Troisièmement, pour qu'elle puisse présenter un caractère général, une mesure doit non seulement être fondée sur des critères objectifs et horizontaux, mais elle ne peut pas non plus être trop limitée dans le temps ni dans son champ d'application. Le régime, en dépit de l'insistance des autorités portugaises sur son caractère général, est limité tant dans le temps que dans son champ d'application, en particulier de par la nature même de son modèle de couverture complémentaire, ainsi qu'expliqué au considérant 43

(46) Enfin, les critères prévus dans le cadre du régime ne sont conformes ni au but ni à la logique de la mesure (16). Même si le régime était appliqué de manière objective par les assureurs privés, seules les entreprises ayant vu leur couverture réduite au cours de la crise pourraient en bénéficier. Les entreprises dont les assureurs privés ont complètement supprimé les limites de crédit sont exclues du régime. Par conséquent, en dépit de son objectif, à savoir remédier à une prétendue impossibilité d'obtenir une couverture sur le marché privé, le régime ne couvre pas les entreprises le plus durement touchées par la réduction des capacités sur le marché de l'assurance privée. À cet égard, la nature de la mesure ne permet pas de remédier à la défaillance du marché constatée

(47) Les considérations qui précèdent permettent donc de conclure que les avantages conférés aux exportateurs et aux entreprises commerciales qui ont recours au régime présentent un caractère sélectif.

Incidence sur les échanges commerciaux et distorsion de la concurrence

(48) En ce qui concerne l'incidence sur le commerce, le régime couvre les crédits à l'exportation et les opérations sur le marché national portant sur des biens négociables.

(49) Du fait qu'il assure également la couverture des opérations réalisées sur le marché national, le régime pourrait avoir des effets sur les échanges entre les États membres, dans la mesure où il serait susceptible de fausser sensiblement les flux commerciaux, par exemple en détournant les activités économiques à l'exportation vers des activités commerciales nationales.

(50) En ce qui concerne la distorsion de la concurrence, en vertu de la jurisprudence de la Cour de justice, le simple fait que la compétitivité d'une entreprise soit renforcée par rapport à d'autres entreprises concurrentes, par l'octroi d'un avantage économique dont cette entreprise n'aurait pas bénéficié autrement dans l'exercice normal de son activité, implique une éventuelle distorsion de la concurrence (17).

(51) Étant donné que le régime s'applique aux exportations, notamment dans les autres États membres, la mesure influence clairement les flux commerciaux entre les États membres du fait qu'elle facilite l'exercice d'une activité à l'exportation par les bénéficiaires.

(52) Le régime a également des répercussions sur les échanges dans la mesure où il couvre les opérations commerciales nationales. Selon une jurisprudence constante de la Cour de justice, lorsqu'une aide accordée par un État membre renforce la position d'une entreprise par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans les échanges à l'intérieur de l'Union, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l'aide. À cet égard, le fait qu'un secteur économique ait été libéralisé au niveau de l'Union peut permettre d'établir que l'aide a une incidence réelle ou potentielle sur la concurrence et affecte les échanges entre les États membres. En outre, il n'est pas nécessaire que l'entreprise bénéficiaire ait elle-même été impliquée dans les échanges à l'intérieur de l'Union. Une aide accordée par un État membre à une entreprise peut contribuer au maintien ou à l'accroissement de l'activité sur le marché national, ce qui restreint les possibilités pour des entreprises établies dans un autre État membre de pénétrer sur le marché de l'État membre en question. Par ailleurs, le renforcement d'une entreprise qui, jusqu'alors, ne réalisait pas d'échanges au niveau de l'Union peut lui conférer une assise lui permettant de se lancer sur le marché d'un autre État membre (18).

(53) En l'espèce, la mesure profite à des entreprises opérant dans divers secteurs ouverts aux échanges dans l'Union européenne. Dès lors, même les avantages conférés par des opérations commerciales nationales à des entreprises actives uniquement sur le marché portugais ont une incidence sur les échanges entre les États membres.

(54) En outre, la mesure a pour objet de soutenir les activités commerciales des entreprises établies au Portugal face aux entreprises établies dans d'autres États membres. Elle peut, dès lors, fausser la concurrence sur le marché intérieur.

Conclusion

(55) Il en résulte que le régime constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE. Cette aide peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur si elle est en mesure de bénéficier de l'une des dérogations prévues par le traité.

6.2. COMPATIBILITÉ DE L'AIDE AUX ORGANISMES D'ASSURANCE

(56) Dans sa communication, la Commission a énoncé les conditions dans lesquelles les aides accordées aux organismes d'assurance, sous la forme de régimes publics d'assurance-crédit à l'exportation à court terme, sont compatibles avec le marché intérieur. Le cadre temporaire définit les conditions d'application de la communication dans le contexte de la crise financière.

(57) Le point 2.5 de la communication modifiée (19) définit les "risques cessibles" comme étant les risques commerciaux et politiques afférents à des débiteurs publics et non publics établis dans l'un des pays énumérés dans son annexe (20). Les avantages financiers en faveur d'organismes d'assurance-crédit à l'exportation participant à une opération à risque cessible ou assurant la couverture correspondant à cette opération sont, en principe, interdits.

(58) Conformément au point 3.1 de la communication, parmi les facteurs propres à créer des distorsions de concurrence en faveur des organismes d'assurance-crédit à l'exportation privés et publics ou opérant avec le soutien de l'État qui couvrent des risques cessibles, figurent les garanties d'État de fait ou de droit pour les emprunts ou les pertes. Des garanties de cette nature permettent à l'assureur d'emprunter à des taux inférieurs aux taux normalement pratiqués sur le marché ou lui donnent la possibilité d'emprunter alors qu'il ne l'aurait pas eue autrement. En outre, elles évitent aux assureurs de devoir se réassurer sur le marché privé.

(59) En ce qui concerne les pays non énumérés à l'annexe de la communication, ces risques sont "non cessibles" au sens de cette dernière, et le soutien par l'État de l'assurance de ces risques n'est pas couvert par ladite communication.

(60) Il ressort du point 4.2 de la communication que les "risques cessibles" ne peuvent être couverts par l'assurance-crédit à l'exportation avec le soutien des États membres. Le point 4.4 de la communication prévoit toutefois que, sous certaines conditions, ces risques peuvent être provisoirement couverts par des organismes d'assurance-crédit à l'exportation publics ou bénéficiant du soutien de l'État. Il prévoit en particulier que les risques encourus par les débiteurs établis dans les pays énumérés à l'annexe de la communication ne sont provisoirement considérés comme "non cessibles" que s'il peut être démontré que les organismes d'assurance privés ne sont pas en mesure de couvrir les risques généralement considérés comme "cessibles". Les États membres qui ont l'intention d'appliquer cette clause de sauvegarde doivent fournir un rapport démontrant que la couverture nécessaire pour les risques n'est pas disponible sur le marché de l'assurance privée, la preuve en étant apportée par deux grands organismes privés internationaux de renom pratiquant l'assurance-crédit à l'exportation et un organisme d'assurance-crédit national. En outre, l'organisme d'assurance-crédit à l'exportation bénéficiant du soutien public doit, dans la mesure du possible, aligner le taux des primes qu'il demande pour ces "risques non cessibles" sur ceux que les entreprises privées d'assurance-crédit à l'exportation réclament pour des risques similaires et fournir une description des conditions que l'organisme public d'assurance-crédit à l'exportation se propose d'appliquer pour couvrir ces risques.

(61) Afin d'accélérer la procédure, le cadre temporaire a simplifié, jusqu'au 31 décembre 2010, les éléments de preuve à fournir par les États membres pour démontrer que la couverture n'est pas disponible. À cet effet, les États membres devaient présenter des éléments de preuve fournis par un grand organisme privé international de renom pratiquant l'assurance-crédit à l'exportation et un organisme d'assurance-crédit national ou par au moins quatre exportateurs bien établis sur le marché national. Le cadre temporaire a été prolongé jusqu'au 31 décembre 2011 (21).

Absence de couverture disponible

(62) Le Portugal a présenté plusieurs lettres d'entreprises exportatrices montrant que la couverture d'un certain nombre d'opérations commerciales leur avait été refusée. La Commission n'a toutefois pas jugé que les lettres fournies par les autorités portugaises constituaient des éléments de preuve suffisants de l'absence générale de couverture d'assurance disponible. En réalité, ces lettres faisaient valoir que les motifs de refus étaient confidentiels ou indiquaient explicitement que le refus était dû à des liquidités insuffisantes ou à une mauvaise situation financière du client, ce qui constitue une pratique commerciale normale sur un marché de l'assurance qui fonctionne bien. Dans sa réponse à la décision de la Commission du 27 octobre 2010 d'ouvrir la procédure formelle d'examen, le Portugal a fourni des données montrant une baisse du nombre des organismes d'assurance (de 29,41 % entre la fin de 2008 et la fin de 2009 et encore de 12,53 % à la fin de septembre 2010), d'une part, et de la valeur du portefeuille d'assurances (de 32,84 % entre la fin de 2008 et la fin de 2009 et encore de 22,36 % à la fin de septembre 2010), d'autre part. Néanmoins, dans l'une des deux lettres d'organismes d'assurance privés fournies par le Portugal pour démontrer l'absence de couverture sur le marché privé (en l'occurrence celle de CESCE datée du 22 novembre 2010), il est précisé que les besoins de financement des entreprises ont également été moins importants en raison de la contraction des marchés d'achat. Par conséquent, la prétendue baisse des volumes assurés ne constitue pas une preuve suffisante de l'absence de couverture d'assurance disponible sur le marché.

(63) Par ailleurs, si aucune couverture n'est effectivement disponible sur le marché privé et si cette couverture est de nouveau disponible lorsque l'État accorde une couverture partielle, cela peut indiquer que les organismes d'assurance ont bénéficié d'une aide d'État. Dans la mesure où la position concurrentielle des acteurs du marché est déterminée en grande partie par leur capacité d'offrir une couverture d'assurance-crédit, comme expliqué au considérant 35, le fait que le crédit soit disponible grâce à l'aide d'État permet aux opérateurs déjà présents sur le marché de maintenir leur position.

Alignement des primes sur les taux pratiqués par les organismes d'assurance-crédit privés

(64) Les primes applicables dans le cadre du régime d'aide équivalent à 60 % des primes demandées par un assureur privé pour couvrir le même client. À cet égard, contrairement à ce qu'affirme le Portugal, le risque transféré à l'État au titre du régime doit être considéré comme plus important que le risque couvert par l'assureur privé à titre individuel. Il convient de rappeler que le risque de défaut augmente en fonction du montant couvert par l'assurance. En effet, un exportateur qui dispose d'une couverture d'assurance plus importante acceptera de conclure un plus grand nombre d'opérations commerciales avec un acheteur. Il se peut que le volume total des opérations dépasse la capacité de remboursement de ce dernier.

(65) Les autorités portugaises affirment que le risque encouru pour des opérations supplémentaires est moindre, car elles considèrent qu'un exportateur ayant obtenu une couverture de sa limite de crédit choisira de couvrir d'abord les opérations avec les acheteurs présentant le plus de risques et que, avec une couverture plus étendue, il couvrira progressivement les opérations moins risquées. Cet argument ne tient toutefois pas compte du fait que les limites de crédit sont accordées globalement à chaque client, de sorte que l'exportateur n'a pas le choix d'utiliser la limite de crédit dont il dispose pour couvrir exclusivement les opérations avec les acheteurs dont la solvabilité est moindre.

(66) En outre, l'argument des autorités portugaises selon lequel les opérations supplémentaires couvertes par l'assurance présentent moins de risques que celles couvertes par un assureur privé reviendrait à conclure que les assureurs privés accepteraient de couvrir davantage de risques en contrepartie d'une prime d'un certain montant et qu'ils refuseraient de couvrir des opérations moins risquées pour une prime d'un montant identique. Si cet argument était valable, un assureur privé agissant de manière rationnelle couvrirait un plus grand nombre d'opérations, ce qui augmenterait les revenus générés par la prime tout en réduisant les risques. En d'autres termes, l'argument des autorités portugaises impliquerait un comportement irrationnel de la part des assureurs privés qui accepteraient d'assurer la partie du portefeuille présentant un plus grand risque plutôt que la partie moins risquée. Cet argument ne peut donc être accepté.

(67) Du fait du plus grand risque couvert par le régime d'aide, c'est l'État qui, en fin de compte, est exposé aux pertes finales potentiellement plus importantes, et non l'assureur privé qui accorde la couverture initiale et fixe son montant sur une base individuelle. Par conséquent, dans le cas d'un régime de couverture complémentaire où la décision d'étendre la couverture n'est prise qu'après fixation de la prime correspondant à la limite de l'assurance-crédit initiale, le prix de la couverture complémentaire doit refléter le risque plus important découlant de l'éventuelle couverture excédentaire. L'argument des autorités portugaises selon lequel un exportateur procéderait à une sélection négative en veillant à ce que les opérations plus risquées soient couvertes par des assureurs privés n'est étayé ni par des données concrètes ni par les pratiques connues sur le marché. La forme la plus courante d'assurance-crédit à court terme proposée par les assureurs privés (police couvrant le volume total des opérations) exige que la police porte sur l'intégralité du portefeuille de ventes à crédit d'un client. Le client assuré ne peut donc opter pour une couverture sélective des risques. La Commission considère que le prix de l'assurance complémentaire aurait dû tenir compte du niveau de risque plus important. Les primes auraient donc dû être fixées à un taux plus élevé que celui des primes appliquées à la couverture de base offerte par les assureurs privés.

(68) En l'espèce, les primes pratiquées au titre du régime d'aide sont moins élevées que les taux actuels sur le marché de l'assurance-crédit à l'exportation, ce qui est confirmé par le Portugal dans sa réponse à la décision de la Commission du 27 octobre 2010 d'ouvrir la procédure formelle d'examen. Ces primes sont également inférieures aux taux du marché en vigueur en 2007 et 2008. Pour cette raison, l'argument avancé par les autorités portugaises, selon lequel les primes en question correspondent à celles pratiquées sur le marché avant la crise, est également rejeté. En outre, la prime devrait également tenir compte du niveau de risque plus important assumé. En conséquence, les primes fixées devraient effectivement se situer à un niveau supérieur à celui des primes pratiquées sur le marché

(69) Compte tenu de ce qui précède, le régime en objet, tel qu'appliqué aux organismes d'assurance, est incompatible avec la communication et le cadre temporaire

6.3. COMPATIBILITÉ DE L'AIDE ACCORDÉE AUX ENTREPRISES EXPORTATRICES

6.3.1. Compatibilité de la mesure relative à l'assurance-crédit à l'exportation à court terme

(70) L'article 107, paragraphe 3, point c), applicable dans des conditions de marché normales, et l'article 107, paragraphe 3, point b), du TFUE, applicable en cas de perturbation grave de l'économie, prévoient qu'une aide peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur dans certaines circonstances.

(71) La Commission rappelle que, conformément à la jurisprudence, l'article 107, paragraphe 3, point b), du TFUE doit être interprété de manière restrictive et que la perturbation en question doit affecter l'ensemble de l'économie de l'État membre concerné (22).

(72) Conformément aux principes établis dans le cadre temporaire (point 5.1), prorogé jusqu'au 31 décembre 2012, pour être considérées comme compatibles, les aides doivent satisfaire aux critères ci-après :

a) Caractère adéquat : l'aide doit être ciblée, afin que l'objectif consistant à remédier à une perturbation grave de l'économie puisse être atteint efficacement, ce qui n'est pas le cas si la mesure en question ne permet pas d'y remédier.

b) Nécessité : la mesure d'aide doit, dans son montant et dans sa forme, être nécessaire à la réalisation de l'objectif. Ainsi son montant doit-il être fixé au minimum nécessaire pour atteindre l'objectif et sa forme doit-elle être la plus appropriée pour remédier à la perturbation. En d'autres termes, si une aide d'un montant inférieur ou une mesure susceptible de provoquer une distorsion moindre étaient suffisantes pour remédier à une perturbation grave de l'ensemble de l'économie, la mesure en question ne serait pas nécessaire. Cette analyse est confirmée par une jurisprudence constante de la Cour de justice (23).

c) Nécessité : la mesure d'aide doit, dans son montant et dans sa forme, être nécessaire à la réalisation de l'objectif. Ainsi son montant doit-il être fixé au minimum nécessaire pour atteindre l'objectif et sa forme doit-elle être la plus appropriée pour remédier à la perturbation. En d'autres termes, si une aide d'un montant inférieur ou une mesure susceptible de provoquer une distorsion moindre étaient suffisantes pour remédier à une perturbation grave de l'ensemble de l'économie, la mesure en question ne serait pas nécessaire. Cette analyse est confirmée par une jurisprudence constante de la Cour de justice (23).

Caractère adéquat

(73) Comme indiqué au considérant 46, le régime exclut les entreprises le plus durement touchées par la crise et ne permet donc pas de remédier de manière adéquate à la prétendue défaillance du marché en termes d'absence de couverture disponible de la part des assureurs privés.

Nécessité et proportionnalité: alignement des primes sur les taux pratiqués par les organismes d'assurance-crédit privés

(74) Comme indiqué au considérant 62, bien que les informations fournies par le Portugal mettent en évidence l'existence de tensions sur le marché de l'assurance-crédit privée, elles ne prouvent pas l'absence de couverture disponible. La nécessité d'une intervention de l'État ne peut donc être établie.

(75) Comme indiqué aux considérants 21 et 64, les taux appliqués dans le cadre du régime d'aide équivalent à 60 % de ceux pratiqués par les assureurs privés pour couvrir le même client.

(76) Comme expliqué aux considérants 65 à 67, dans le cas d'un régime de couverture complémentaire où la décision d'étendre la couverture n'est prise qu'après fixation de la prime correspondant à la limite de l'assurance-crédit initiale, le prix de la couverture complémentaire doit refléter le risque plus important découlant d'une éventuelle couverture excédentaire.

(77) L'objectif consistant à offrir la couverture d'assurance prétendument indisponible sur le marché pourrait également être atteint par un régime dont les prix seraient fixés de manière à refléter le risque sous-jacent assumé par l'État. Par conséquent, le fait d'appliquer, dans le cadre du régime, des primes inférieures à celles pratiquées sur le marché pour des risques similaires n'est pas proportionné au regard de l'objectif poursuivi.

(78) Compte tenu de ce qui précède, la partie du régime relative à l'assurance-crédit à l'exportation ne peut être considérée comme une aide aux entreprises exportatrices compatible avec le marché intérieur au sens de l'article 107, paragraphe 3, point b), du TFUE et du cadre temporaire.

(79) Il convient de noter que tous les arguments relatifs au caractère adéquat, à la nécessité et à la proportionnalité, examinés au sens de l'article 107, paragraphe 3, point b), sont a fortiori pertinents dans le cadre de l'appréciation de la compatibilité de la mesure au sens de l'article 107, paragraphe 3, point c). Par conséquent, la Commission conclut que le régime d'aide aux entreprises exportatrices affecte les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

6.3.2. Compatibilité du régime en matière d'assurance des opérations commerciales sur le marché national

(80) En ce qui concerne l'application du régime aux opérations nationales, leur couverture à un prix inférieur à celui du marché peut avoir pour conséquence de les favoriser au détriment des opérations commerciales destinées à l'exportation et ainsi d'influencer sensiblement les importations. Par conséquent, dans des conditions de marché normales, le soutien de l'État aux opérations commerciales sur le marché national est strictement interdit. Cependant, à l'article 107, paragraphe 3, du TFUE, les points b) et c) prévoient qu'une aide peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur à certaines conditions. Dans ce contexte, la communication et le cadre temporaire ont fixé des critères à satisfaire pour garantir la compatibilité des mesures d'aide sous la forme d'assurance-crédit à l'exportation à court terme. Ces textes ne s'appliquent toutefois pas à l'assurance des opérations commerciales sur le marché national.

(81) Cependant, le Portugal ayant notifié le régime dans le contexte de la crise financière actuelle au titre du cadre temporaire, il convient de déterminer si, compte tenu des conséquences profondes de la crise économique actuelle, le régime peut être considéré comme directement compatible en vertu de l'article 107, paragraphe 3, point b), du TFUE. Si tel n'est pas le cas, il y a lieu d'analyser si la mesure peut être considérée comme compatible en vertu de l'article 107, paragraphe 3, point c).

(82) En ce qui concerne la compatibilité avec l'article 107, paragraphe 3, point b), du TFUE, cette disposition permet à la Commission de déclarer compatibles avec le marché intérieur les aides destinées "à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre".

(83) La Commission rappelle que l'article 107, paragraphe 3, point b), du TFUE doit être interprété de manière restrictive et que la perturbation en question doit affecter l'ensemble de l'économie de l'État membre concerné (24). Elle rappelle également que, comme indiqué au considérant 73, la mesure doit satisfaire aux principes de caractère adéquat, de nécessité et de proportionnalité.

(84) La mesure a été adoptée dans le contexte de la crise financière actuelle et est limitée dans le temps.

(85) La Commission a reçu des lettres d'entreprises exportatrices et d'assureurs privés indiquant que la couverture d'assurance des opérations nationales avait diminué. Les autorités portugaises font valoir que le rapport sinistres-primes est passé à 102 %. Cette observation n'est toutefois pas concluante en tant que telle dans la mesure où il s'agit d'une tendance constante depuis 2004, comme cela ressort des observations fournies par les autorités portugaises. Cette augmentation constante du rapport sinistres-primes, même avant le début de la crise financière, peut être le signe, non d'une défaillance du marché en termes de financement des opérations commerciales nationales, mais plutôt d'un problème structurel sur le marché. La Commission n'a, par conséquent, trouvé aucune preuve attestant que le régime est de nature à remédier à une perturbation grave de l'économie, de sorte que le régime ne peut pas être déclaré compatible au titre du cadre temporaire ou de l'article 107, paragraphe 3, point b).

(86) S'agissant de la compatibilité de la mesure au titre de la communication et de l'article 107, paragraphe 3, point c), l'objectif du régime est de répondre à l'absence de couverture disponible sur le marché de l'assurance. Cependant, étant donné qu'il s'agit d'un régime de couverture complémentaire qui laisse une certaine marge de manœuvre aux assureurs privés dans le choix des bénéficiaires, il exclut potentiellement les entreprises qui se trouvent dans une situation de fait comparable aux entreprises couvertes, mais ont été davantage touchées par la crise. Ces entreprises exclues se seraient vu refuser tout type de couverture au lieu d'essuyer un simple refus partiel. En outre, la mesure offre aux bénéficiaires non seulement une couverture complémentaire, mais également un avantage en termes de prix, dans la mesure où les primes sont inférieures à celles pratiquées sur le marché. En effet, comme indiqué ci-dessus, les primes applicables dans le cadre du régime d'aide correspondent à 60 % des primes demandées par un assureur privé pour couvrir le même client. Or, le fait que la limite de la couverture soit doublée par rapport à la limite initiale implique un risque plus élevé pour la couverture assurée par l'État, ce qui ne se reflète pas dans le montant de la prime. En outre, le niveau de prix pratiqué dans le cadre du régime d'aide ne se justifie pas par la nécessité de répondre à l'absence de couverture d'assurance disponible. Le régime n'est ni proportionné ni approprié pour atteindre ses objectifs déclarés et risque de causer des distorsions de concurrence.

(87) En conséquence, la Commission conclut que l'aide d'État accordée sous la forme d'une assurance couvrant des opérations commerciales sur le marché national ne satisfait pas aux conditions prévues à l'article 107, paragraphe 3, points b) et c), du TFUE et est incompatible avec le marché intérieur.

7. CONCLUSION

(88) Au vu de ce qui précède, la Commission conclut que le régime octroie une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, qui ne peut être déclarée compatible avec le marché intérieur.

8. RÉCUPÉRATION

(89) Le règlement (CE) n° 659-1999 du Conseil (25) prévoit en son article 14, paragraphe 1, qu'en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l'État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire. Seules doivent être récupérées les aides incompatibles avec le marché intérieur.

(90) La récupération a pour but de rétablir la situation existant avant l'octroi de l'aide. Cet objectif est atteint au moment de la récupération des aides incompatibles auprès des bénéficiaires, lesquels renoncent ainsi aux avantages dont ils jouissaient par rapport à leurs concurrents. Le montant à récupérer doit être de nature à annuler l'avantage économique conféré aux bénéficiaires.

(91) Pour la quantification exacte du montant de l'aide, en l'absence de prix de marché pour la rémunération de la couverture assurée par l'État, il convient de définir un paramètre de référence adéquat. Comme indiqué au point 4.2 de la communication de la Commission relative aux garanties (26), "l'équivalent-subvention" d'une garantie de prêt pour une année donnée peut être calculé de la même façon que l'équivalent-subvention d'un prêt à taux privilégié. Le montant de l'aide peut donc être calculé sur la base de la différence entre un taux théorique du marché et le taux obtenu grâce à la garantie de l'État, après déduction des primes éventuellement payées.

(92) En ce qui concerne l'aide aux organismes d'assurance, l'avantage qui leur est conféré est le maintien de leurs parts de marché. En l'absence d'aide, la couverture aurait été assurée par un autre acteur du marché. En particulier, comme indiqué au considérant 35, la concurrence sur le marché repose, dans une large mesure, sur la capacité relative des acteurs du marché d'offrir des limites d'assurance-crédit et, dans une moindre mesure, sur le prix de la couverture accordée. En outre, la pratique de marché consiste à fixer un prix moyen pour l'ensemble du portefeuille qui sera alors assuré auprès du même organisme assureur (27), afin d'éviter que l'entreprise assurée n'utilise la limite de couverture que pour les acheteurs présentant un risque plus important (cherry picking). Une couverture sélective des opérations plus risquées pourrait apparaître si l'entreprise assurée acquittait un prix moyen uniquement pour ses acheteurs présentant un plus grand risque et n'incluait pas les acheteurs présentant un risque moindre dans le portefeuille ou si elle passait un contrat couvrant les acheteurs à plus faible risque auprès d'un autre fournisseur d'assurance-crédit. Par conséquent, si un autre acteur du marché avait assuré la couverture des entreprises exportatrices et-ou des opérateurs commerciaux sur le marché national pour l'ensemble des limites de crédit demandées, même à un prix plus élevé, il est probable que ces entreprises-opérateurs auraient transféré toutes leurs polices d'assurance chez ce fournisseur. Le gain financier est la marge bénéficiaire réalisée sur la couverture du volume assuré par chaque fournisseur d'assurance-crédit, déduction faite des coûts liés à la couverture de ce volume. Ces avantages, traduits en bénéfices réalisés par les assureurs privés ayant participé au système au cours de la période pendant laquelle l'État a assuré la couverture complémentaire, auraient profité à un autre acteur du marché en l'absence du régime d'aide d'État. L'aide en faveur des organismes d'assurance est donc quantifiée comme correspondant aux bénéfices réalisés par les assureurs ayant participé au régime au cours de la période où il était en vigueur, résultant de la couverture des entreprises exportatrices et des opérateurs commerciaux sur le marché national ayant eu recours au régime. L'avantage découlant de la couverture des clients ayant souscrit au régime doit être calculé au niveau de chaque organisme d'assurance y ayant participé et, si cet avantage dépasse le montant de minimis, il doit être récupéré.

(93) En ce qui concerne les entreprises exportatrices et les opérateurs commerciaux sur le marché national, les bénéficiaires auraient dû acquitter un prix aux conditions du marché en contrepartie de la couverture de l'État. Le montant de l'aide doit donc être calculé sur la base de la différence entre ce prix effectivement pratiqué sur le marché, adapté pour tenir compte de la modification du niveau de risque. La Commission a mis au point une méthode pour le calcul du montant à récupérer (expliqué à l'annexe de la présente décision), fondée sur des hypothèses raisonnables et sur la pratique courante du marché. En vertu de cette méthode, un prix de marché théorique pour la couverture accordée par l'État correspond à 110 % du prix (en termes de prime) pratiqué par l'organisme d'assurance privé à l'égard de chaque entreprise cliente. Étant donné que les taux appliqués dans le cadre du régime d'aide équivalent à 60 % de ceux pratiqués par les assureurs privés, le montant à récupérer pour chaque opération est égal au montant couvert par l'État dans le cadre du régime d'aide, multiplié par 5-6.

(94) Le montant indiqué au considérant 93 est le montant à récupérer, augmenté des intérêts encourus sur ce montant entre la date à laquelle l'aide a été mise à la disposition des bénéficiaires (date des garanties individuelles) et celle de sa récupération effective. Les intérêts de recouvrement seront calculés sur une base composée, conformément aux dispositions du chapitre V du règlement (CE) n° 794-2004 de la Commission (28), modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 271-2008 (29).

(95) La présente décision prend immédiatement effet, en particulier en en ce qui concerne la récupération de toutes les aides individuelles octroyées au titre du régime, à l'exception des aides qui satisfont aux conditions fixées par les règlements adoptés en vertu des articles 1er et 2 du règlement (CE) n° 994-98 du Conseil (30), ou par tout autre régime d'aide agréé, jusqu'à concurrence des intensités d'aide maximales ou des limites de minimis applicables à ce type d'aide,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Le régime d'assurance-crédit à l'exportation à court terme, mis en place par le Portugal en vertu du décret-loi n° 175-2008 du 26 août 2008 portant création de Finova et du décret-loi n° 211-1998 du 16 juillet 1998 fixant les règles applicables aux sociétés de garantie mutuelle (modifié par les décrets-lois n° 19-2001 du 30 janvier 2001 et n° 309-A-2007 du 7 septembre 2007), constitue une aide d'État, octroyée illégalement, en violation de l'article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et est incompatible avec le marché intérieur.

Article 2

Les aides individuelles octroyées au titre du régime visé à l'article 1er qui, au moment de leur octroi, remplissaient les conditions fixées par un règlement adopté en vertu de l'article 1er ou 2 du règlement (CE) n° 994-98 ou par tout autre régime d'aide agréé, est compatible avec le marché intérieur, jusqu'à concurrence des intensités d'aide maximales ou des limites de minimis applicables à ce type d'aide.

Article 3

1. Le Portugal est tenu de récupérer l'aide visée à l'article 1er auprès des bénéficiaires.

2. Les sommes à récupérer produisent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition du bénéficiaire, jusqu'à leur récupération effective.

3. Les intérêts sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) n° 794-2004, modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 271-2008.

4. Le Portugal met immédiatement fin au régime visé à l'article 1er et annule tous les paiements en suspens des aides accordées au titre de ce régime à compter de la date de notification de la présente décision

Article 4

1. La récupération des aides octroyées au titre du régime visé à l'article 1er est immédiate et effective.

2. Le Portugal veille à ce que la présente décision soit mise en œuvre dans les quatre mois suivant la date de sa notification.

Article 5

1. Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, le Portugal communique les informations suivantes à la Commission:

a) la liste des bénéficiaires qui ont reçu une aide dans le cadre du régime visé à l'article 1er et le montant total d'aide reçu par chacun d'eux;

b) le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès de chaque bénéficiaire;

c) une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision ;

d) les documents prouvant que les bénéficiaires ont été mis en demeure de rembourser l'aide

2. Le Portugal tient la Commission informée de l'avancement des mesures nationales prises pour mettre en œuvre la présente décision jusqu'à la récupération complète de l'aide visée à l'article 1er. Il transmet immédiatement, sur simple demande de la Commission, toute information sur les mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision. Il fournit aussi des informations détaillées concernant les montants de l'aide et les intérêts déjà récupérés auprès des bénéficiaires.

Article 6

La République portugaise est destinataire de la présente décision.

Notes :

(1) JO C 111 du 9.4.2011, p. 46.

(2) JO C 16 du 22.1.2009, p. 1. La Commission applique le cadre temporaire depuis le 17 décembre 2008 et a autorisé le régime portugais "Limited amounts of aid" (affaire N 13-09) le 19 janvier 2009 au titre du cadre temporaire.

(3) Voir note 1 de bas de page.

(4) Le montant total de la limite de crédit octroyée s'élève à 211,6 millions d'EUR, tandis que la limite de crédit effectivement utilisée pour couvrir les opérations a été de 187,3 millions d'EUR.

(5) Conformément à la notification présentée le 12 janvier 2009.

(6) JO C 281 du 17.9.1997, p. 4.

(7) Voir, en particulier, la décision de la Commission relative au Régime autrichien d'assurance-crédit à l'exportation à court terme dans l'affaire N 434-09 (JO C 25 du 2.2.2010, p. 4), la décision de la Commission relative au Régime danois d'assurance-crédit à l'exportation dans l'affaire N 198-09 (JO C 179 du 1.8.2009, p. 2), la décision de la Commission relative au Régime belge d'assurance-crédit à l'exportation à court terme dans l'affaire N 532-09 (JO C 19 du 26.1.2010, p. 7), la décision de la Commission relative au Régime finlandais d'assurance-crédit à l'exportation à court terme dans l'affaire N 258-09 (JO C 227 du 22.9.2009, p. 1), la décision de la Commission relative au Régime allemand d'assurance-crédit à l'exportation à court terme dans l'affaire N 384-09 (JO C 212 du 5.9.2009, p. 11), la décision de la Commission relative au Régime hongrois d'assurance-crédit à l'exportation à court terme dans l'affaire N 187-10 (JO C 259 du 15.9.2010, p. 6), la décision de la Commission relative au Régime luxembourgeois d'assurance-crédit à l'exportation à court terme dans l'affaire N 50-09 (JO C 143 du 24.6.2009, p. 6), la décision de la Commission relative au Régime lituanien d'assurance-crédit à l'exportation à court terme dans l'affaire N 659-09 (JO C 33 du 10.2.2010, p. 5), la décision de la Commission relative au Régime letton d'assurance-crédit à l'exportation à court terme dans l'affaire N 84-10 (JO C 213 du 6.8.2010, p. 11), la décision de la Commission relative au Régime néerlandais d'assurance-crédit à l'exportation - Régime de réassurance dans l'affaire N 409-09 (JO C 270 du 11.11.2009, p. 11), la décision de la Commission relative au Régime slovène d'assurance-crédit à l'exportation à court terme dans l'affaire N 713-09 (JO C 108 du 28.4.2010, p. 3).

(8) Voir, en particulier, la décision de la Commission relative au Régime belge d'assurance-crédit à l'exportation à court terme dans l'affaire N 532-09, la décision de la Commission relative au Régime finlandais d'assurance-crédit à l'exportation à court terme dans l'affaire N 258-09, la décision de la Commission relative au Régime allemand d'assurance-crédit à l'exportation à court terme dans l'affaire N 384-09, la décision de la Commission relative au Régime luxembourgeois d'assurance-crédit à l'exportation à court terme dans l'affaire N 50-09, la décision de la Commission relative au Régime letton d'assurance-crédit à l'exportation à court terme dans l'affaire N 84-10, la décision de la Commission relative au Régime néerlandais d'assurance-crédit à l'exportation - Régime de réassurance dans l'affaire N 409-09, la décision de la Commission relative au Régime slovène d'assurance-crédit à l'exportation à court terme dans l'affaire N 713-09.

(9) Voir Credit insurance in support of international trade, Fabrice Morel, Berne Union, 2010, http:--www.berneunion.org.uk-pdf-Credit%20insurance%20in%20support%20of%20international%20trade.pdf

(10) Voir The Report on Market Trends of Private Reinsurance in the Field of Export Credit Insurance, Commission européenne, http:--ec.europa.eu-competition-state_aid-studies_reports-export_credit_insurance_report.pdf

(11) Voir l'arrêt de la Cour (troisième chambre) du 8 septembre 2011 dans l'affaire C-279-08 P, Commission-Pays-Bas, non encore publié au Recueil.

(12) Arrêt du Tribunal du 10 avril 2008 dans l'affaire T-233-04, Pays-Bas-Commission, Rec. p. II-591, point 88.

(13) Arrêt de la Cour de justice (cinquième chambre) du 8 novembre 2001 dans l'affaire C-143-99, Adria-Wien Pipeline et Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke GmbH-Finanzlandesdirektion für Kärnten, Rec. p. I-8365, point 41.

(14) Arrêt du Tribunal de première instance (troisième chambre élargie) du 29 septembre 2000 dans l'affaire T-55-99, Confederación Española de Transporte de Mercancias-Commission, Rec. p. II-3207, point 40.

(15) Arrêt de la Cour du 2 juillet 1974 dans l'affaire 173-73, Italie-Commission, Rec. p. 709, point 13.

(16) Arrêt du Tribunal de première instance (cinquième chambre élargie) du 10 avril 2008 dans l'affaire T-233-04, Pays-Bas-Commission, Rec. p. II-591, point 88.

(17) Arrêt de la Cour de justice du 17 septembre 1980 dans l'affaire 730-79, Philip Morris Holland BV-Commission, Rec. p. 2671, point 11.

(18) Voir, en particulier, l'affaire C-222-04, Cassa di Risparmio di Firenze, Rec. p. I-289, points 141-143, avec renvois jurisprudentiels.

(19) Voir la modification publiée au JO C 217 du 2.8.2001, p. 2.

(20) La liste contient des pays de l'Union européenne et de l'OCDE.

(21) JO C 6 du 11.1.2011, p. 5.

(22) Voir, par exemple, l'arrêt du Tribunal de première instance (deuxième chambre élargie) du 15 décembre 1999 dans les affaires jointes T-132-96 et T-143-96, Freistaat Sachsen, Volkswagen AG et Volkswagen Sachsen GmbH-Commission des Communautés européennes, Rec. p. II-3663, point 167.

(23) Arrêt de la Cour de justice du 17 septembre 1980 dans l'affaire 730-79, Philip Morris Holland BV-Commission, Rec. p. 2671, point 17. Ce principe a récemment été confirmé par l'arrêt de la Cour de justice du 15 avril 2008 dans l'affaire C-390-06, Nuova Agricast Srl-Ministero delle Attività Produttive, Rec. p. I-2577, point 68.

(24) Voir, par exemple, l'arrêt du Tribunal de première instance (deuxième chambre élargie) du 15 décembre 1999 dans les affaires jointes T-132-96 et T-143-96, Freistaat Sachsen, Volkswagen AG et Volkswagen Sachsen GmbH-Commission des Communautés européennes, Rec. p. II-3663, point 167.

(25) Règlement (CE) n° 659-1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (JO L 83 du 27.3.1999, p. 1).

(26) Communication de la Commission sur l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'État sous forme de garanties (JO C 155 du 20.6.2008, p. 10).

(27) Cette pratique de marché consiste à utiliser essentiellement des produits couvrant le volume total des opérations (whole turnover products)au lieu de produits proposant un prix et une limite de crédit pour chaque opération (single risk products).

(28) Règlement (CE) n° 794-2004 de la Commission du 21 avril 2004 concernant la mise en œuvre du règlement (CE) n° 659-1999 du Conseil portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (JO L 140 du 30.4.2004, p. 1).

(29) Règlement (CE) n° 271-2008 de la Commission du 30 janvier 2008 modifiant le règlement (CE) n° 794-2004 concernant la mise en œuvre du règlement (CE) n° 659-1999 du Conseil portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (JO L 82 du 25.3.2008, p. 1).

(30) Règlement (CE) n° 994-98 du Conseil du 7 mai 1998 sur l'application des articles 92 et 93 du traité instituant la Communauté européenne à certaines catégories d'aides d'État horizontales (JO L 142 du 14.5.1998, p. 1).