CJUE, 5e ch., 4 septembre 2014, n° C-474/12

LA COUR (cinquième chambre),

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l'interprétation des articles 18 TFUE, 45 TFUE, 49 TFUE et 346, paragraphe 1, sous b), TFUE.

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d'un litige opposant Schiebel Aircraft GmbH (ci-après "Schiebel Aircraft") au Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend (ministre fédéral de l'Économie, de la Famille et de la Jeunesse, ci-après le "Bundesminister"), au sujet du refus de ce dernier d'accorder à Schiebel Aircraft l'autorisation d'exercer des activités dans le secteur des armes.

Le cadre juridique

3 L'article 94, point 80, du code autrichien des activités artisanales, commerciales et industrielles de 1994 (Gewerbeordnung 1994), dans sa version applicable au litige au principal (BGBl. I, 111-2010, ci-après la "GewO 1994"), dispose:

"Les activités artisanales, commerciales ou industrielles suivantes sont des activités réglementées:

[...]

80. Les activités dans le secteur des armes (armurier), y compris le commerce d'armes."

4 L'article 95 de la GewO 1994 prévoit:

"(1) Pour les activités artisanales, commerciales et industrielles visées à l'article 94, points 5, 10, 16, 18, 25, 32, 36, 56, 62, 65, 75, 80 et 82, l'administration contrôle si le demandeur ou, si c'est une personne morale ou une société de personnes immatriculée qui sollicite la délivrance de l'autorisation, les personnes visées à l'article 13, paragraphe 7, présentent la fiabilité requise pour l'exercice de l'activité en cause (article 87, paragraphe 1, point 3). Le déclarant ne peut commencer à exercer l'activité qu'après que la décision visée à l'article 340 est devenue définitive.

(2) Pour les activités visées au paragraphe précédent, la nomination d'un gérant ou d'un directeur d'une succursale aux fins de l'exercice de l'activité en cause est soumise à autorisation. Celle-ci est accordée sur demande du propriétaire de l'entreprise si les conditions énoncées à l'article 39, paragraphe 2, ou [...] à l'article 47, paragraphe 2, sont remplies."

5 L'article 139 de la GewO 1994 dispose:

"(1) Une autorisation est requise, pour exercer les activités suivantes du secteur des armes (article 94, point 80):

1. en ce qui concerne les armes et munitions non militaires:

a) la production, la transformation et la réparation (y compris les activités des armuriers),

b) le commerce,

c) la location,

d) l'intermédiation dans l'achat et la vente;

2. en ce qui concerne les armements et les munitions militaires:

a) la production, la transformation et la réparation,

b) le commerce,

c) l'intermédiation dans l'achat et la vente.

[...]

(4) La location et la réparation d'armes à feu, de même que la vente de munitions, dans les stands et sur les champs de tir ayant obtenu un agrément administratif, sont autorisées pour les personnes et sociétés titulaires d'une autorisation en vertu du paragraphe 1, point 1, sous a), b) ou c), ou en vertu du paragraphe 1, point 2, sous a) ou b). En dehors de ces cas, la location d'armements militaires est interdite."

6 L'article 141 de la GewO 1994 est ainsi libellé:

"(1) L'octroi d'une autorisation d'exercice pour les activités dans le secteur des armes visées à l'article 139, paragraphe 1, est soumis, en sus du contrôle de fiabilité (article 95), aux conditions suivantes:

1. les personnes physiques doivent être de nationalité autrichienne et avoir leur domicile sur le territoire autrichien;

2. les personnes morales et les sociétés de personnes immatriculées doivent:

a) avoir leur siège ou leur principal établissement sur le territoire autrichien;

b) [avoir comme] membres des organes de représentation légale ou associé gérant de l'entreprise, habilité à la représenter, [des personnes] de nationalité autrichienne et [ayant] leur domicile sur le territoire autrichien; et

3. l'exercice de l'activité en cause ne doit pas être contraire à l'ordre, à la sûreté et à la sécurité publics. [...]

[...]

(3) La condition de détention de la nationalité autrichienne, énoncée au paragraphe 1, ne s'applique pas à l'égard des ressortissants des États membres de l'[Espace économique européen (EEE)] en ce qui concerne les activités visées au paragraphe 139, paragraphe 1, point 1."

7 L'article 340 de la GewO 1994 dispose:

"(1) L'administration doit vérifier, sur le fondement de la déclaration d'exercice d'une activité artisanale, commerciale ou industrielle (article 339, paragraphe 1), si les conditions légales de l'exercice de l'activité concernée par l'intéressé au lieu d'établissement indiqué sont réunies. [...]

[...]

(3) Si les conditions visées au paragraphe 1 font défaut, l'administration doit le constater par décision administrative et interdire l'exercice de cette activité, sans préjudice d'une procédure en vertu de l'article 366, paragraphe 1, point 1."

Le litige au principal et la question préjudicielle

8 Par demande du 27 septembre 2010, Schiebel Aircraft a sollicité auprès du Bundesminister, entre autres, l'autorisation d'exercer des activités dans le secteur des armes, notamment le commerce d'armements et de munitions militaires ainsi que l'intermédiation dans l'achat et la vente de ces derniers, lesdites activités étant des activités réglementées en vertu de l'article 94, point 80, de la GewO 1994.

9 Par décision du 16 février 2011, faisant l'objet d'un recours devant la juridiction de renvoi, le Bundesminister a constaté que Schiebel Aircraft ne remplissait pas les conditions légales requises pour l'exercice de ces activités et lui en a interdit l'exercice.

10 Dans les motifs de sa décision, le Bundesminister a expliqué, en substance, que M. H. est inscrit, avec deux autres personnes, au registre du commerce et des sociétés en tant que gérant statutaire ("handelsrechtlicher Geschäftsführer") de Schiebel Aircraft et que celui-ci est un ressortissant britannique n'ayant pas la nationalité autrichienne. Or, du fait que l'une des personnes habilitées à représenter Schiebel Aircraft n'est pas de nationalité autrichienne, les conditions édictées à l'article 141, paragraphes 1, point 2, sous b), et 3, de la GewO 1994 pour l'exercice des activités visées à l'article 139, paragraphe 1, point 2, sous b) et c), de la GewO 1994 n'étaient pas remplies.

11 Dans son recours contre cette décision devant la juridiction de renvoi, Schiebel Aircraft fait valoir que, conformément à l'article 18 TFUE, toute discrimination exercée en raison de la nationalité est interdite. En tout état de cause, M. H., ressortissant britannique, qui exerce les fonctions de gérant, bénéficierait de la protection conférée par la liberté d'établissement en vertu de l'article 49 TFUE, car il souhaiterait exercer une activité transfrontalière rémunérée. Schiebel Aircraft soutient que les faits de l'affaire au principal relèvent du champ d'application du droit de l'Union, raison pour laquelle le principe de non-discrimination trouverait effectivement à s'appliquer en vertu de l'article 18 TFUE. Selon elle, la condition de détention de la nationalité autrichienne énoncée à l'article 141, paragraphes 1, point 2, sous b), et 3, de la GewO 1994 (ci-après la "condition de nationalité") constitue une discrimination directe, contraire au droit de l'Union.

12 Schiebel Aircraft reconnaît par ailleurs que, parmi les dispositions du droit primaire, l'article 346 TFUE permet aux États membres de déroger à l'ensemble des dispositions des traités. En tant que disposition dérogatoire, cet article serait toutefois d'interprétation stricte. En outre, les dérogations aux principes de libre circulation et d'égalité de traitement ne sauraient recevoir une portée qui dépasserait le but en vue duquel elles ont été prévues.

13 Selon Schiebel Aircraft, si c'est aux États membres, eu égard au syntagme "qu'il estime" figurant à l'article 346 TFUE, qu'il revient d'apprécier si des intérêts essentiels de leur sécurité ont été mis en danger, la Cour a néanmoins précisé que les mesures prises au titre de cette disposition doivent être conformes au principe de proportionnalité. Dès lors, rien ne saurait justifier la condition de nationalité. Cette condition, qui s'ajoute à d'autres mesures strictes déjà existantes, ne pourrait être considérée comme nécessaire en vue de préserver les intérêts essentiels de la sécurité de la République d'Autriche, caractérisés de façon déterminante par sa neutralité.

14 Le Bundesminister a, quant à lui, indiqué devant la juridiction de renvoi qu'il était lié par le libellé de la disposition de droit interne et qu'il n'était pas habilité à saisir la Cour d'une demande de décision préjudicielle.

15 La juridiction de renvoi précise que lorsque la condition de nationalité a été édictée, le législateur autrichien s'est référé, sans autre justification, à la disposition dérogatoire figurant à l'article 223, paragraphe 1, sous b), du traité CEE, reprise à l'article 346, paragraphe 1, sous b), TFUE.

16 Selon la juridiction de renvoi, cette dernière disposition autorise les États membres à adopter des mesures de sauvegarde unilatérales dérogeant aux obligations qui leur incombent en vertu des traités, afin de prendre dûment en compte les intérêts essentiels de leur sécurité. Ces intérêts comprendraient aussi bien la sécurité intérieure que la sécurité extérieure. La marge d'appréciation ainsi accordée aux États membres serait limitée par le principe de proportionnalité consacré par le droit de l'Union et par les principes généraux du droit.

17 La juridiction de renvoi indique qu'elle ne parvient pas à constater l'existence d'"intérêts essentiels de la sécurité" de la République d'Autriche, au sens de l'article 346, paragraphe 1, sous b), TFUE, susceptibles de justifier la condition de nationalité et, partant, le non-respect du principe de non-discrimination édicté aux articles 18 TFUE, 45 TFUE et 49 TFUE.

18 Dans ces conditions, le Verwaltungsgerichtshof a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:

"Le droit de l'Union, et notamment les dispositions combinées des articles 18 TFUE, 45 TFUE, 49 TFUE et 346, paragraphe 1, sous b), TFUE, s'oppose-t-il à une disposition du droit national d'un État membre telle que la réglementation applicable dans la procédure au principal, en vertu de laquelle, dans le cas des sociétés souhaitant exercer des activités dans le domaine du commerce d'armements et de munitions militaires et dans celui de l'intermédiation dans l'achat et la vente de ces derniers, les membres des organes de représentation légale ou l'associé gérant de l'entreprise, habilité à la représenter, doivent être de nationalité autrichienne, sans qu'il leur suffise d'être des ressortissants d'un État membre de l'EEE?"

Sur la question préjudicielle

Observations liminaires

19 À titre liminaire, il convient de constater que la question posée par la juridiction de renvoi se réfère à la fois à l'article 18 TFUE, qui consacre le principe général de non-discrimination en raison de la nationalité, et aux articles 45 TFUE et 49 TFUE, relatifs, respectivement, à la libre circulation des travailleurs et à la liberté d'établissement.

20 À cet égard, il importe de rappeler que l'article 18 TFUE, qui consacre le principe général de non-discrimination en raison de la nationalité, n'a vocation à s'appliquer de manière autonome que dans des situations régies par le droit de l'Union pour lesquelles le traité ne prévoit pas de règles spécifiques de non-discrimination (voir arrêts Attanasio Group, C-384-08, EU:C:2010:133, point 37, et Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C-385-12, EU:C:2014:47, point 25).

21 Or, le principe de non-discrimination a été mis en œuvre, dans les domaines de la libre circulation des travailleurs et du droit d'établissement, respectivement, par les articles 45, paragraphe 2, TFUE et 49 TFUE (voir, en ce sens, arrêts Cassa di Risparmio di Firenze e.a., C-222-04, EU:C:2006:8, point 99; Lyyski, C-40-05, EU:C:2007:10, point 34; UTECA, C-222-07, EU:C:2009:124, point 38, ainsi que Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, EU:C:2014:47, point 25).

22 Il n'y a donc pas lieu, pour la Cour, de se prononcer au regard de l'article 18 TFUE.

23 En ce qui concerne les articles 45 TFUE et 49 TFUE, il convient de relever que la réglementation en cause au principal n'opère pas de distinction selon que l'activité de gérant a ou non un caractère salarié. En outre, ni la décision de renvoi ni le dossier soumis à la Cour ne donnent d'indication permettant de déterminer si la situation visée par le litige au principal relève de l'une ou de l'autre desdites dispositions. Par conséquent, il y a lieu de considérer qu'une réglementation telle que celle en cause au principal est susceptible d'affecter aussi bien la libre circulation des travailleurs que la liberté d'établissement et doit, partant, être examinée au regard tant de l'article 45 TFUE que de l'article 49 TFUE.

24 Par conséquent, la question posée doit être considérée comme portant sur le point de savoir si les articles 45 TFUE, 49 TFUE et 346, paragraphe 1, sous b), TFUE doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à une réglementation d'un État membre, telle que celle en cause au principal, qui impose aux sociétés souhaitant exercer des activités dans le domaine du commerce d'armements et de munitions militaires et dans celui de l'intermédiation dans l'achat et la vente de ces derniers que les membres de leurs organes de représentation légale ou leur associé gérant détiennent la nationalité de cet État membre.

Sur l'existence de restrictions à la libre circulation des travailleurs et à la liberté d'établissement

25 Avant d'examiner si la législation en cause au principal constitue une mesure contraire à la libre circulation des travailleurs et à la liberté d'établissement, il convient, tout d'abord, de rappeler que la règle d'égalité de traitement en matière de libre circulation des travailleurs, consacrée à l'article 45 TFUE, peut également être invoquée par un employeur en vue d'occuper, dans l'État membre où il est établi, des travailleurs qui sont ressortissants d'un autre État membre (arrêt Clean Car Autoservice, C-350-96, EU:C:1998:205, point 25).

26 Cette considération, relative à une situation dans laquelle une société établie dans un État membre était empêchée par une disposition nationale d'y exercer une activité du fait que son gérant, en l'occurrence salarié, ne résidait pas dans cet État membre, vaut également, par analogie, lorsque la condition litigieuse concerne un gérant sous statut indépendant. En effet, la Cour a constaté que les règles en matière de libre circulation des travailleurs pourraient aisément être tenues en échec s'il suffisait aux États membres, pour échapper aux interdictions qu'elles énoncent, d'imposer aux employeurs, aux fins de l'engagement d'un travailleur, des conditions que doit respecter celui-ci et qui, si elles lui étaient directement imposées, constitueraient des restrictions à l'exercice du droit de libre circulation auquel il peut prétendre en vertu de l'article 45 TFUE (voir, en ce sens, arrêt Clean Car Autoservice, EU:C:1998:205, point 21). Or, un tel constat s'impose également dans le cas où l'employeur souhaite engager non pas un travailleur salarié, mais un travailleur indépendant, dont la situation relève de l'article 49 TFUE (voir également, en ce qui concerne la possibilité pour les salariés d'un prestataire de services d'invoquer la libre prestation de services, arrêt Abatay e.a., C-317-01 et C-369-01, EU:C:2003:572, point 106).

27 La liberté d'établissement, que l'article 49 TFUE reconnaît aux ressortissants de l'Union européenne, comporte pour eux l'accès aux activités non salariées et l'exercice de celles-ci ainsi que la constitution et la gestion d'entreprises dans les mêmes conditions que celles définies par la législation de l'État membre d'établissement pour ses propres ressortissants. Selon une jurisprudence constante, l'article 49 TFUE vise ainsi à assurer le bénéfice du traitement national à tout ressortissant d'un État membre qui s'établit dans un autre État membre pour y exercer une activité non salariée et interdit toute discrimination fondée sur la nationalité résultant des législations nationales en tant que restriction à la liberté d'établissement (voir, notamment, arrêts Commission-France, 270-83, EU:C:1986:37, point 14, et Commission-Belgique, C-47-08, EU:C:2011:334, point 80).

28 En outre, selon les termes mêmes de l'article 45, paragraphe 2, TFUE, la libre circulation des travailleurs implique l'abolition de toute discrimination fondée sur la nationalité entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail.

29 Par conséquent, force est de constater qu'une réglementation telle que celle en cause au principal institue une différence de traitement en raison de la nationalité prohibée, en principe, tant par l'article 49 TFUE que par l'article 45, paragraphe 2, TFUE, dès lors qu'elle subordonne l'octroi à une société d'une autorisation d'exercer des activités dans le domaine du commerce d'armements et de munitions militaires et dans celui de l'intermédiation dans l'achat et la vente de ces derniers, à la condition que les membres des organes de représentation légale de cette société ou l'associé gérant de celle-ci soient de nationalité autrichienne.

30 En effet, il y a lieu de constater que la condition de nationalité empêche directement les ressortissants d'autres États membres de s'établir en Autriche en tant que membres des organes de représentation légale ou associés gérants d'une société exerçant des activités dans le domaine du commerce d'armements et de munitions militaires et dans celui de l'intermédiation dans l'achat et la vente de ces derniers ou d'exercer de telles activités en tant que travailleurs salariés dans cet État membre.

Sur la possibilité de justifier les restrictions à la liberté d'établissement et à la libre circulation des travailleurs sur la base de l'article 346, paragraphe 1, sous b), TFUE

31 Il ressort de la décision de renvoi que, lorsque la condition de nationalité a été édictée, le législateur autrichien s'est référé, sans autre justification, à la disposition dérogatoire figurant à l'article 223, paragraphe 1, sous b), du traité CEE, reprise désormais à l'article 346, paragraphe 1, sous b), TFUE.

32 Il convient ainsi d'examiner si l'article 346, paragraphe 1, sous b), TFUE, selon lequel les dispositions des traités ne font pas obstacle à ce qu'un État membre prenne les mesures qu'il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d'armes, de munitions et de matériel de guerre, est susceptible de justifier les restrictions à la liberté d'établissement et à la libre circulation des travailleurs constituées par une réglementation telle que celle en cause au principal.

33 À cet égard, d'une part, la dérogation prévue à l'article 346 TFUE, comme il est de jurisprudence constante pour les dérogations aux libertés fondamentales, doit faire l'objet d'une interprétation stricte (voir, en ce sens, arrêts Commission-Finlande, C-284-05, EU:C:2009:778, point 46, et Insinööritoimisto InsTiimi, C-615-10, EU:C:2012:324, point 35).

34 D'autre part, bien que le paragraphe 1, sous b), de cet article fasse état des mesures qu'un État membre peut estimer nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité, celui-ci ne saurait toutefois être interprété de manière à conférer aux États membres le pouvoir de déroger aux dispositions du traité par la seule invocation desdits intérêts (voir, en ce sens, arrêts Commission-Finlande, EU:C:2009:778, point 47, et Insinööritoimisto InsTiimi, EU:C:2012:324, point 35). En effet, l'État membre qui invoque le bénéfice de l'article 346, paragraphe 1, sous b), TFUE doit démontrer la nécessité de recourir à la dérogation prévue à cette disposition dans le but de protéger les intérêts essentiels de sa sécurité (voir, en ce sens, arrêts Commission-Finlande, EU:C:2009:778, point 49, et Insinööritoimisto InsTiimi, EU:C:2012:324, point 45).

35 Or, si les activités pour lesquelles Schiebel Aircraft a sollicité une autorisation d'exercice, à savoir le commerce d'armements et de munitions militaires ainsi que l'intermédiation dans l'achat et la vente de ces derniers, peuvent relever du champ d'application de la dérogation prévue à l'article 346, paragraphe 1, sous b), TFUE, il ne ressort cependant ni de la décision de renvoi ni du dossier dont dispose la Cour que la République d'Autriche, dont le gouvernement n'a pas présenté d'observations devant la Cour, aurait apporté la preuve que la condition de nationalité imposée à cette société serait nécessaire pour protéger les intérêts essentiels de sa sécurité, ce qu'il appartient en dernier ressort à la juridiction de renvoi de vérifier.

36 Toutefois, afin de donner à la juridiction de renvoi une réponse utile, la Cour peut, dans un esprit de coopération avec les juridictions nationales, lui fournir toutes les indications qu'elle juge nécessaires (voir notamment, en ce sens, arrêt AES-3C Maritza East 1, C-124-12, EU:C:2013:488, point 42).

37 À cet égard, à supposer qu'il soit démontré que l'objectif visant à garantir la fiabilité des personnes autorisées à exercer des activités dans le domaine du commerce d'armements et de munitions militaires et dans celui de l'intermédiation dans l'achat et la vente de ces derniers, l'objectif de sécurité de l'approvisionnement en matériel de défense et l'objectif visant à empêcher la divulgation d'informations stratégiques, évoqués notamment par les gouvernements tchèque et suédois ainsi que par la Commission européenne dans leurs observations écrites respectives, constituent des intérêts essentiels de la sécurité de la République d'Autriche, au sens de l'article 346, paragraphe 1, sous b), TFUE, encore faudrait-il que la condition de nationalité, conformément au principe de proportionnalité, ne dépasse pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché (voir, en ce sens, arrêts Johnston, 222-84, EU:C:1986:206, point 38, et Albore, C-423-98, EU:C:2000:401, point 19).

38 Or, comme le relèvent le gouvernement tchèque et la Commission, même si la condition de nationalité était apte à réaliser les objectifs évoqués au point précédent, de tels objectifs sont, en l'occurrence, susceptibles d'être atteints par des mesures moins restrictives, telles que notamment des contrôles réguliers de la production et du commerce d'armes, une obligation de confidentialité imposée par le biais du droit administratif ou encore la sanction de la divulgation d'informations stratégiques par le biais du droit pénal.

39 Eu égard à l'ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la question posée que les articles 45 TFUE et 49 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à une réglementation d'un État membre, telle que celle en cause au principal, qui impose aux sociétés souhaitant exercer des activités dans le domaine du commerce d'armements et de munitions militaires et dans celui de l'intermédiation dans l'achat et la vente de ces derniers que les membres de leurs organes de représentation légale ou leur associé gérant détiennent la nationalité de cet État membre. Il appartient cependant à la juridiction de renvoi de vérifier si l'État membre qui invoque le bénéfice de l'article 346, paragraphe 1, sous b), TFUE en vue de justifier une telle réglementation peut démontrer la nécessité de recourir à la dérogation prévue à cette disposition dans le but de protéger les intérêts essentiels de sa sécurité.

Sur les dépens

40 La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit:

Les articles 45 TFUE et 49 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à une réglementation d'un État membre, telle que celle en cause au principal, qui impose aux sociétés souhaitant exercer des activités dans le domaine du commerce d'armements et de munitions militaires et dans celui de l'intermédiation dans l'achat et la vente de ces derniers que les membres de leurs organes de représentation légale ou leur associé gérant détiennent la nationalité de cet État membre. Il appartient cependant à la juridiction de renvoi de vérifier si l'État membre qui invoque le bénéfice de l'article 346, paragraphe 1, sous b), TFUE en vue de justifier une telle réglementation peut démontrer la nécessité de recourir à la dérogation prévue à cette disposition dans le but de protéger les intérêts essentiels de sa sécurité.