CJUE, 5e ch., 18 mai 2017, n° C-150/16

LA COUR (cinquième chambre),

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l'interprétation de l'article 107 TFUE et de l'article 108, paragraphe 3, TFUE.

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d'un litige opposant Fondul Proprietatea SA (ci-après " Fondul ") à Complexul Energetic Oltenia SA (ci-après " CE Oltenia ") au sujet d'une demande d'annulation de la décision de l'assemblée générale de CE Oltenia d'accepter une dation en paiement d'une créance détenue par celle-ci à l'égard d'Electrocentrale Grup SA (ci-après " Electrocentrale ").

Le droit roumain

3 Selon l'article 1469, paragraphe 2, du Code civil, " [l]e paiement consiste dans la remise d'une somme d'argent ou dans l'exécution de toute autre prestation qui constitue l'objet même de l'obligation ".

4 L'article 1609 dudit Code énonce :

" 1) La novation s'opère lorsque le débiteur contracte envers son créancier une nouvelle obligation qui est substituée à l'ancienne, laquelle est éteinte.

2) La novation s'opère aussi lorsqu'un nouveau débiteur est substitué à l'ancien, lequel est déchargé par le créancier ; l'ancienne obligation est ainsi éteinte. Dans ce cas, la novation opère sans le consentement de l'ancien débiteur.

3) La novation s'opère aussi lorsque, par l'effet d'un nouveau contrat, un nouveau créancier est substitué à l'ancien envers lequel le débiteur est déchargé ; l'ancienne obligation est éteinte. "

Le litige au principal et les questions préjudicielles

5 CE Oltenia, dont le capital social est détenu à hauteur de 77,17 % par l'État roumain et de 21,53 % par Fondul, était créancière à l'égard d'Electrocentrale, dont l'État roumain est l'actionnaire unique, d'une somme de 28 709 475,13 lei roumains (RON) (environ 6,4 millions d'euros).

6 Le 27 septembre 2013, l'assemblée générale de CE Oltenia a approuvé le transfert de propriété, au profit de celle-ci, de la centrale thermoélectrique de Chi?cani (Roumanie), appartenant à Electrocentrale, à titre de dation en paiement (ci-après la " décision en cause au principal ").

7 La centrale thermoélectrique de Chi?cani ayant été évaluée à 36 810 200 RON (environ 8,2 millions d'euros), CE Oltenia s'est acquittée de la différence entre ce montant et celui de la dette contractée par Electrocentrale en versant à cette dernière la somme de 8 100 724,87 RON (environ 1,8 million d'euros). En outre, CE Oltenia a repris 280 employés d'Electrocentrale travaillant à la centrale thermoélectrique de Chi?cani et obtenu le transfert, à son profit, des quotas d'émission de gaz à effet de serre.

8 Le 24 décembre 2013, Fondul a intenté, devant une juridiction de première instance, une action en nullité de la décision en cause au principal. Ayant vu sa demande d'annulation rejetée, Fondul a saisi la Curtea de Apel Craiova (cour d'appel de Craiova, Roumanie).

9 Fondul a fait valoir, devant cette juridiction, que, la centrale thermoélectrique de Chiscani n'étant pas rentable, la dation en paiement en cause au principal ne procurait aucun avantage à CE Oltenia et ne bénéficiait qu'à Electrocentrale qui, libérée de la charge que constitue cette centrale, pouvait se maintenir sur le marché de la fourniture de l'énergie électrique.

10 Dans ces conditions, le Curtea de Apel Craiova (cour d'appel de Craiova) a décidé de surseoir à statuer et de saisir la Cour des questions préjudicielles suivantes :

" 1) La décision de l'assemblée générale des actionnaires de CE Oltenia, adoptée par vote de l'État roumain, par l'intermédiaire du département pour l'énergie du ministère de l'Économie, en qualité d'actionnaire détenant 77,17 % du capital social de cette société, par laquelle il a été accepté, d'une part, d'éteindre la dette de 28 709 457,13 RON qu'Electrocentrale avait envers CE Oltenia par dation en paiement [consistant dans le transfert de propriété] d'un actif constitué des biens inscrits sous le numéro 70301 au livre foncier de la commune de Chi?cani, département de Braila et, d'autre part, de verser à Electrocentrale la différence entre la valeur vénale de l'actif et la valeur de la créance de CE Oltenia, constitue-t-elle une aide d'État au sens de l'article 107 TFUE et, plus précisément, une mesure i) financée par l'État ou au moyen de ressources d'État, ii) ayant un caractère sélectif et iii) susceptible d'affecter les échanges entre les États membres ?

2) En cas de réponse affirmative à la première question, l'aide d'État était-elle soumise à l'obligation de notification visée à l'article 108, paragraphe 3, TFUE ? "

Sur les questions préjudicielles

Sur la première question

11 Par cette question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si, dans des circonstances telles que celles de l'affaire au principal, la décision d'une société détenue majoritairement par un État membre d'accepter, afin d'éteindre une créance, une dation en paiement d'un actif qui est la propriété d'une autre société dont cet État membre est le seul actionnaire et de s'acquitter d'une somme correspondant à la différence entre la valeur estimée de cet actif et le montant de cette créance, est susceptible de constituer une aide d'État au sens de l'article 107 TFUE.

12 À titre liminaire, il convient de relever que la compétence de la Commission européenne pour apprécier la compatibilité d'une aide avec le marché intérieur ne fait pas obstacle à ce qu'une juridiction nationale interroge la Cour à titre préjudiciel sur l'interprétation de la notion d'" aide ". Ainsi, la Cour peut fournir au juge de renvoi les éléments d'interprétation relevant du droit de l'Union lui permettant de déterminer si une mesure nationale peut être qualifiée d'" aide d'État ", au sens dudit droit (arrêt du 19 mars 2015, OTP Bank, C-672/13, EU:C:2015:185, point 30 et jurisprudence citée).

13 Selon une jurisprudence constante de la Cour, la qualification d'une mesure nationale d'" aide d'État ", au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, requiert que toutes les conditions suivantes soient remplies. Premièrement, il doit s'agir d'une intervention de l'État ou au moyen de ressources d'État. Deuxièmement, cette intervention doit être susceptible d'affecter les échanges entre les États membres. Troisièmement, elle doit accorder un avantage sélectif à son bénéficiaire. Quatrièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence (voir, notamment, arrêts du 19 décembre 2013, Association Vent De Colère! e.a., C-262/12, EU:C:2013:851, point 15 ; du 22 octobre 2015, EasyPay et Finance Engineering, C-185/14, EU:C:2015:716, point 35, ainsi que du 21 décembre 2016, Commission/World Duty Free Group SA e.a., C-20/15 P et C-21/15 P, EU:C:2016:981, point 53).

Sur la condition d'un financement de la mesure par l'État ou au moyen des ressources d'État

14 Il y a lieu de préciser d'emblée que, pour que des avantages puissent être qualifiés d'aides au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, ils doivent, d'une part, être accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d'État et, d'autre part, être imputables à l'État (arrêts du 16 mai 2002, France/Commission, C-482/99, EU:C:2002:294, point 24 et jurisprudence citée, ainsi que du 19 décembre 2013, Association Vent De Colère! e.a., C-262/12, EU:C:2013:851, point 16).

15 S'agissant, en premier lieu, de la condition tenant à ce que l'avantage soit accordé directement ou indirectement au moyen de ressources d'État, il résulte d'une jurisprudence bien établie que la notion d'" aide " est plus générale que celle de " subvention ", parce qu'elle comprend non seulement des prestations positives, telles que les subventions elles-mêmes, mais également des interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui normalement grèvent le budget d'une entreprise et qui, par là, sans être des subventions au sens strict du mot, sont de même nature et ont des effets identiques (voir, notamment, arrêts du 10 janvier 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e.a., C-222/04, EU:C:2006:8, point 131, ainsi que du 19 mars 2015, OTP Bank, C-672/13, EU:C:2015:185, point 40).

16 À cet égard, la Cour a déjà jugé que l'article 107, paragraphe 1, TFUE englobe tous les moyens pécuniaires que les autorités publiques peuvent effectivement utiliser pour soutenir des entreprises, sans qu'il soit pertinent que ces moyens appartiennent ou non de manière permanente au patrimoine de l'État. En conséquence, même si les sommes correspondant à la mesure en cause ne sont pas de façon permanente en possession du Trésor public, le fait qu'elles restent constamment sous contrôle public, et donc à la disposition des autorités nationales compétentes, suffit pour qu'elles soient qualifiées de ressources d'État (arrêt du 19 décembre 2013, Association Vent De Colère! e.a., C-262/12, EU:C:2013:851, point 21 et jurisprudence citée).

17 En ce qui concerne, plus particulièrement, les entreprises publiques, telles que CE Oltenia, la Cour a également jugé que l'État est en mesure, par l'exercice de son influence dominante sur de telles entreprises, d'orienter l'utilisation de leurs ressources pour financer, le cas échéant, des avantages spécifiques en faveur d'autres entreprises (arrêt du 16 mai 2002, France/Commission, C-482/99, EU:C:2002:294, point 38).

18 Concernant, en second lieu, la condition tenant à l'imputabilité à l'État d'une mesure d'aide prise par une entreprise publique, il résulte d'une jurisprudence établie que celle-ci peut être déduite d'un ensemble d'indices résultant des circonstances de l'espèce et du contexte dans lequel cette mesure est intervenue (arrêt du 16 mai 2002, France/Commission, C-482/99, EU:C:2002:294, point 55).

19 À cet égard, la Cour a notamment pris en considération le fait que l'organisme en question ne pouvait pas prendre la décision contestée sans tenir compte des exigences des pouvoirs publics ou que, outre des éléments de nature organique qui liaient les entreprises publiques à l'État, celles-ci, par l'intermédiaire desquelles les aides avaient été accordées, devaient tenir compte des directives émanant des organismes de l'État. D'autres indices pourraient, le cas échéant, être pertinents pour conclure à l'imputabilité à l'État d'une mesure d'aide prise par une entreprise publique, tels que, notamment :

- son intégration dans les structures de l'administration publique,

- la nature de ses activités et l'exercice de celles-ci sur le marché dans des conditions normales de concurrence avec des opérateurs privés,

- le statut juridique de l'entreprise, celle-ci relevant du droit public ou du droit commun des sociétés,

- l'intensité de la tutelle exercée par les autorités publiques sur la gestion de l'entreprise

- ou tout autre indice indiquant, dans le cas concret, une implication des autorités publiques ou l'improbabilité d'une absence d'implication dans l'adoption d'une mesure, eu égard également à l'ampleur de celle-ci, à son contenu ou aux conditions qu'elle comporte (arrêt du 16 mai 2002, France/Commission, C-482/99, EU:C:2002:294, points 55 et 56).

20 La seule circonstance qu'une entreprise publique a été constituée sous la forme d'une société de capitaux de droit commun ne saurait, eu égard à l'autonomie que cette forme juridique est susceptible de lui conférer, être considérée comme suffisante pour exclure qu'une mesure d'aide prise par une telle société soit imputable à l'État. En effet, l'existence d'une situation de contrôle et les possibilités réelles d'exercice d'une influence dominante qu'elle comporte en pratique empêchent d'exclure d'emblée toute imputabilité à l'État d'une mesure prise par une telle société et, par voie de conséquence, le risque d'un contournement des règles du traité relatives aux aides d'État, nonobstant la pertinence en tant que telle de la forme juridique de l'entreprise publique comme indice, parmi d'autres, permettant d'établir dans un cas concret l'implication ou non de l'État (arrêt du 16 mai 2002, France/Commission, C-482/99, EU:C:2002:294, point 57).

21 Il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier si la décision en cause au principal, d'une part, constitue un avantage accordé directement ou indirectement au moyen de ressources d'État et, d'autre part, au regard des indices énoncés aux points 19 et 20 du présent arrêt, est imputable à l'État membre considéré.

Sur la condition de l'existence d'un avantage sélectif

22 Un des éléments constitutifs d'une aide d'État, au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, est l'existence d'un avantage sélectif accordé à une entreprise.

23 Fondul considère que la dation en paiement en cause au principal constitue une aide d'État octroyée à Electrocentrale au motif que la centrale thermoélectrique de Chi?cani, dont la propriété a été transférée à CE Oltenia, n'était pas rentable. Par conséquent, l'État roumain aurait agi non pas dans l'intérêt général ou dans celui de CE Oltenia, mais dans le seul but de conférer un avantage patrimonial à Electrocentrale, afin de maintenir cette dernière sur la marché de l'électricité.

24 À cet égard, il y a lieu de relever qu'une dation en paiement approuvée par une société dont l'État est actionnaire majoritaire ne constitue pas nécessairement une aide d'État.

25 En effet, selon une jurisprudence constante, les conditions que doit remplir une mesure pour relever de la notion d'" aide ", au sens de l'article 107 TFUE, ne sont pas satisfaites si l'entreprise bénéficiaire pouvait obtenir le même avantage que celui qui a été mis à sa disposition au moyen de ressources d'État dans des circonstances qui correspondent aux conditions normales du marché. Cette appréciation s'effectue, lorsqu'un créancier public octroie des facilités de paiement pour une dette qui lui est due par une entreprise, par application, en principe, du critère du créancier privé (voir, notamment, arrêts du 24 janvier 2013, Frucona Košice/Commission, C-73/11 P, EU:C:2013:32, points 70 et 71, ainsi que du 21 mars 2013, Commission/Buczek Automotive, C-405/11 P, non publié, EU:C:2013:186, points 31 et 32).

26 De telles facilités de paiement constituent une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE si, compte tenu de l'importance de l'avantage économique ainsi octroyé, l'entreprise bénéficiaire n'aurait manifestement pas obtenu des facilités comparables d'un créancier privé se trouvant dans une situation la plus proche possible de celle du créancier public et cherchant à obtenir le paiement des sommes qui lui sont dues par un débiteur connaissant des difficultés financières (arrêt du 24 janvier 2013, Frucona Košice/Commission, C-73/11 P, EU:C:2013:32, point 72).

27 Il appartient à la juridiction de renvoi d'effectuer une appréciation globale prenant en compte tous les éléments pertinents dans l'affaire en cause au principal, à savoir, notamment, la valeur de l'actif qui a fait l'objet de la dation en paiement et le montant du solde acquitté par CE Oltenia, afin de déterminer si Electrocentrale n'aurait pas obtenu des facilités comparables d'un tel créancier privé (voir, par analogie, arrêt du 24 janvier 2013, Frucona Košice/Commission, C-73/11 P, EU:C:2013:32, point 73).

Sur les conditions d'affectation des échanges entre les États membres et de distorsion de la concurrence

28 L'article 107, paragraphe 1, TFUE prohibe les aides qui affectent les échanges entre les États membres et faussent ou menacent de fausser la concurrence.

29 Aux fins de la qualification d'une mesure nationale en tant qu'aide d'État, il y a lieu non pas d'établir une incidence réelle de l'aide sur les échanges entre les États membres et une distorsion effective de la concurrence, mais seulement d'examiner si l'aide est susceptible d'affecter ces échanges et de fausser la concurrence (arrêts du 30 avril 2009, Commission/Italie et Wam, C-494/06 P, EU:C:2009:272, point 50, ainsi que du 26 octobre 2016, Orange/Commission, C-211/15 P, EU:C:2016:798, point 64).

30 Toutefois, une affectation des échanges entre les États membres ne peut être purement hypothétique ou présumée. Ainsi, il y a lieu de déterminer la raison pour laquelle la mesure considérée fausse ou menace de fausser la concurrence et est susceptible d'affecter, par ses effets prévisibles, les échanges entre les États membres (voir, en ce sens, arrêt du 30 avril 2009, Commission/Italie et Wam, C-494/06 P, EU:C:2009:272, point 64).

31 En particulier, lorsqu'une aide accordée par un État membre renforce la position d'une entreprise par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l'aide (arrêt du 10 janvier 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e.a., C-222/04, EU:C:2006:8, point 141).

32 À cet égard, il n'est pas nécessaire que les entreprises bénéficiaires participent elles-mêmes aux échanges intracommunautaires. En effet, lorsqu'un État membre octroie une aide à des entreprises, l'activité intérieure peut s'en trouver maintenue ou augmentée, avec cette conséquence que les chances des entreprises établies dans d'autres États membres de pénétrer le marché de cet État membre en sont diminuées (arrêt du 14 janvier 2015, Eventech, C-518/13, EU:C:2015:9, point 67).

33 Quant à la condition de la distorsion de la concurrence, il convient de rappeler que les aides qui visent à libérer une entreprise des coûts qu'elle aurait normalement dû supporter dans le cadre de sa gestion courante ou de ses activités normales faussent en principe les conditions de concurrence (arrêt du 30 avril 2009, Commission/Italie et Wam, C-494/06 P, EU:C:2009:272, point 54).

34 Par ailleurs, la circonstance qu'un secteur économique, tel que celui de l'énergie, a fait l'objet d'une libéralisation au niveau de l'Union est de nature à caractériser une incidence réelle ou potentielle des aides sur la concurrence, ainsi que leur effet sur les échanges entre les États membres (voir, en ce sens, arrêts du 10 janvier 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e.a., C-222/04, EU:C:2006:8, point 142, ainsi que du 5 mars 2015, Banco Privado Português et Massa Insolvente do Banco Privado Português, C-667/13, EU:C:2015:151, point 51).

35 Or, ainsi que la Commission l'a relevé dans ses observations écrites, dans la mesure où l'électricité fait l'objet d'échanges commerciaux transfrontaliers, l'octroi d'une aide par la décision en cause au principal serait susceptible d'avoir un effet sur le commerce. Une telle aide pourrait également fausser la concurrence sur le marché de l'électricité.

36 Dans le litige au principal, il appartiendra à la juridiction de renvoi de déterminer, en fait, à la lumière des éléments d'interprétation qui précèdent, si les deux conditions examinées sont remplies.

37 Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la première question posée que, dans des circonstances telles que celles de l'affaire au principal, la décision d'une société détenue majoritairement par un État membre d'accepter, afin d'éteindre une créance, une dation en paiement d'un actif qui est la propriété d'une autre société dont cet État membre est le seul actionnaire et de s'acquitter d'une somme correspondant à la différence entre la valeur estimée de cet actif et le montant de cette créance est susceptible de constituer une aide d'État au sens de l'article 107 TFUE, dès lors que

- cette décision constitue un avantage accordé directement ou indirectement au moyen de ressources d'État et est imputable à l'État,

- l'entreprise bénéficiaire n'aurait pas obtenu des facilités comparables d'un créancier privé et

- ladite décision est susceptible d'affecter les échanges entre les États membres et de fausser la concurrence.

38 Il incombe aux juridictions nationales de vérifier si ces conditions sont remplies.

Sur la seconde question

39 Dans le cas d'une réponse affirmative à la première question, la juridiction de renvoi demande, par sa seconde question, si l'aide d'État en cause au principal relève de l'obligation de notification visée à l'article 108, paragraphe 3, TFUE.

40 L'article 108, paragraphe 3, TFUE institue un contrôle préventif sur les projets d'aides nouvelles. La prévention ainsi organisée vise à ce que seules des aides compatibles soient mises à exécution. Afin de réaliser cet objectif, la mise en œuvre d'un projet d'aide est différée jusqu'à ce que le doute sur sa compatibilité soit levé par la décision finale de la Commission (arrêt du 21 novembre 2013, Deutsche Lufthansa, C-284/12, EU:C:2013:755, points 25 et 26).

41 La mise en œuvre du système de contrôle des aides d'État incombe, d'une part, à la Commission et, d'autre part, aux juridictions nationales, leurs rôles respectifs étant complémentaires mais distincts (arrêt du 13 février 2014, Mediaset, C-69/13, EU:C:2014:71, point 19).

42 Tandis que l'appréciation de la compatibilité de mesures d'aide avec le marché intérieur relève de la compétence exclusive de la Commission, agissant sous le contrôle des juridictions de l'Union, les juridictions nationales veillent à la sauvegarde, jusqu'à la décision finale de la Commission, des droits des justiciables face à une méconnaissance éventuelle, par les autorités étatiques, de l'interdiction visée à l'article 108, paragraphe 3, TFUE (arrêt du 21 novembre 2013, Deutsche Lufthansa, C-284/12, EU:C:2013:755, point 28).

43 Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où la décision en cause au principal constituerait une aide d'État au bénéfice d'Electrocentrale, les autorités nationales seraient tenues de notifier cette aide à la Commission avant sa mise à exécution, en application de l'article 108, paragraphe 3, TFUE.

44 Eu égard à l'ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la seconde question posée que, si une juridiction nationale qualifie d'aide d'État la décision d'une société détenue majoritairement par un État membre d'accepter, afin d'éteindre une créance, une dation en paiement d'un actif qui est la propriété d'une autre société dont cet État membre est le seul actionnaire et de s'acquitter d'une somme correspondant à la différence entre la valeur estimée de cet actif et le montant de cette créance, les autorités dudit État membre sont tenues de notifier cette aide à la Commission avant sa mise à exécution, en application de l'article 108, paragraphe 3, TFUE.

Sur les dépens

45 La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit :

1) Dans des circonstances telles que celles de l'affaire au principal, la décision d'une société détenue majoritairement par un État membre d'accepter, afin d'éteindre une créance, une dation en paiement d'un actif qui est la propriété d'une autre société dont cet État membre est le seul actionnaire et de s'acquitter d'une somme correspondant à la différence entre la valeur estimée de cet actif et le montant de cette créance est susceptible de constituer une aide d'État au sens de l'article 107 TFUE, dès lors que

- cette décision constitue un avantage accordé directement ou indirectement au moyen de ressources d'État et est imputable à l'État,

- l'entreprise bénéficiaire n'aurait pas obtenu des facilités comparables d'un créancier privé et

- ladite décision est susceptible d'affecter les échanges entre les États membres et de fausser la concurrence.

Il incombe aux juridictions nationales de vérifier si ces conditions sont remplies.

2) Si une juridiction nationale qualifie d'aide d'État la décision d'une société détenue majoritairement par un État membre d'accepter, afin d'éteindre une créance, une dation en paiement d'un actif qui est la propriété d'une autre société dont cet État membre est le seul actionnaire et de s'acquitter d'une somme correspondant à la différence entre la valeur estimée de cet actif et le montant de cette créance, les autorités dudit État membre sont tenues de notifier cette aide à la Commission européenne avant sa mise à exécution, en application de l'article 108, paragraphe 3, TFUE.