Comm. CE, 18 mars 2010, n° M.5812

Messieurs, Mesdames,

Objet : Affaire n° COMP/M.5812 - SOCIETE LYONNAISE DES  EAUX/ SOCIETES DE DISTRIBUTION D'EAU ET D'ASSAINISSEMENT (II)
Votre notification du 16/02/2010 conformément à l'article 4 du règlement du Conseil n° 139/2004.

1. Le 16 février 2010, la Commission européenne a reçu notification, conformément à l’article 4 du règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil1 d’un projet de concentration par lequel l'entreprise Lyonnaise des Eaux ("LDE", France) contrôlée par GDF Suez (France) acquiert au sens de l'article 3, paragraphe 1, point b), du règlement CE sur les concentrations, le contrôle exclusif de l'ensemble des entreprises Société des Eaux du Nord ("SEN", France), Société Provençale Des Eaux ("SPDE", France), Société d'Exploitation du Réseau d'Assainissement de Marseille ("SERAM", France), Société des Eaux de Versailles et de Saint-Cloud ("SEVESC", France), Société Martiniquaise des Eaux ("SME", France), Société Guyanaise des Eaux ("SGE", France), Société Stéphanoise des Eaux ("SSE", France) et Société Nancéenne des Eaux ("SNE", France) par échange d'actions.2

I. LES PARTIES

2. LDE est active sur la totalité du cycle de l'eau, de la production d'eau potable jusqu'à l'assainissement des eaux usées. Elle fournit également des services de gestion de la clientèle (comptage) ainsi que des travaux sur les installations et réseaux de distribution. Lyonnaise des Eaux appartient au groupe GDF Suez.

3. Les sociétés dont LDE envisage d'acquérir le contrôle exclusif sont la SERAM, la SPDE, la SEN, la SEVESC, la SME, la SGDE, la SSE et la SNE qui sont toutes actives exclusivement dans le secteur de la gestion de l'eau potable. Elles sont toutes délégatrices de service public, en charge de la gestion du service de distribution d'eau et/ou d'assainissement.

II. L’OPERATION

Rappel du contexte général

4. La présente opération fait suite à une décision du 11 juillet 2002 du Conseil de la concurrence français3 qui a considéré que LDE et Veolia-Eau détenaient une position dominante collective sur les marchés de la collecte et de l'assainissement de l'eau en France, et qu'elles avaient abusé de cette position dominante en s'abstenant de concurrencer leurs entreprises communes actives sur ces marchés. Faisant application d'un article du code de commerce alors en vigueur4, le Conseil de la concurrence a demandé au ministre de l'économie de s'assurer de la disparition de ces liens structurels entre les deux principaux acteurs sur ces marchés.

5. Dans le cadre de la mise en œuvre de la décision du Conseil de la concurrence, LDE et Veolia-Eau ont décidé elles-mêmes de mettre fin à l'existence de leurs entreprises communes. Un protocole d'accord conclu le 19 décembre 2008 envisage un "décroisement" de ces filiales communes, à l'issue duquel Lyonnaise des Eaux prendra le contrôle exclusif de six d'entre elles et Veolia-Eau le contrôle exclusif de trois  d'entre elles.

Présentation de l'opération notifiée

6. A l'exception de la SNE, sur laquelle Veolia-Eau exerce un contrôle exclusif, toutes les autres sociétés faisant l'objet de la présente opération sont actuellement contrôlées conjointement par LDE et Veolia-Eau.

7. Le 5 août 2009, la Commission a déjà autorisé la prise de contrôle exclusif de six des huit sociétés susnommées5. Le 30 juillet 2009, la Commission avait par ailleurs  autorisé la prise de contrôle exclusif par Veolia-Eau de SSE et deux autres sociétés actives dans le secteur de la gestion de l'eau potable en France, Société des Eaux de Marseille ("SEM") et Société des Eaux d'Arles ("SEA"), contrôlées conjointement par LDE et Veolia-Eau6.

8. Cependant, au cours de l'année 2009, différents événements ont affecté la réalisation  du protocole initial qui avait été notifié à la Commission. Le 3 février 2010, un avenant à ce protocole a été signé, prévoyant la cession à LDE par Veolia-Eau de sa participation dans SSE et SNE.

9. Dans la mesure où le périmètre du projet d'opération autorisé par la Commission le 5 août 2009 a été élargi, LDE a notifié l'intégralité de l'opération (incluant le périmètre pour lequel elle avait déjà obtenu une autorisation), conformément à la pratique établie par la Commission7. Dès lors, la Commission a été amenée à réexaminer les marchés concernés, sachant que leur structure et leurs caractéristiques n'ont pas évolué depuis la décision adoptée le 5 août 2009.

III. LA CONCENTRATION

10. L'opération notifiée constitue une concentration au sens de l'article 3, paragraphe 1, point b) du règlement CE sur les concentrations, dans la mesure où elle se traduit par le passage d'un contrôle conjoint à un contrôle exclusif sur sept entreprises par l'une de leurs deux sociétés-mères et à l'acquisition d'un contrôle exclusif sur la huitième entreprise (SNE).

IV. DIMENSION COMMUNAUTAIRE

11. Les entreprises concernées réalisent un chiffre d'affaires total sur le plan mondial de plus de 5 000 millions d’euros8. Chacune d'entre elles réalise un chiffre d'affaires dans la Communauté de plus de 250 millions d’euros9, mais LDE ne réalise pas plus des deux tiers de son chiffre d'affaires dans un seul et même Etat membre. L'opération a donc une dimension communautaire.

V. LES MARCHES CONCERNES

Les marchés de services

12. L'opération concerne le secteur de la gestion de l'eau en France.

13. Lors d'affaires précédentes, y compris dans les décisions de la Commission du mois d'août 2009, les autorités communautaire et française de concurrence ont distingué deux marchés principaux selon le caractère potable ou industriel de l'eau10. Il apparaît en effet que la gestion des services publics de l'eau potable diffère sensiblement de celle des services de l'eau fournis aux industriels.

14. Au cas d'espèce, les parties sont simultanément actives en matière de gestion des services publics de l'eau potable.

15. En France, les services publics de la gestion de l'eau potable relèvent de la compétence des communes ou de leurs groupements qui peuvent les gérer elles-mêmes (régie) ou les confier à un tiers (gestion déléguée).

16. Dans sa décision du 11 juillet 2002, le Conseil de la concurrence avait constaté que la concurrence exercée par les collectivités locales était très marginale11. Au cas d'espèce, l'enquête de marché menée par la Commission en juillet 2009 avait clairement montré qu'une collectivité publique ne fait éventuellement concurrence aux opérateurs privés12 qu'à proximité immédiate de son implantation, ce qui limite grandement sa capacité concurrencer des opérateurs privés qui disposent d'agences sur une grande partie, voire la totalité, du territoire français.

17. La question de savoir si la gestion directe et la gestion déléguée relèvent ou non d'un même marché peut toutefois être laissée ouverte dans la mesure où les conclusions de l'analyse concurrentielle sont inchangées quelle que soit la définition de marché retenue.

18. Au cas d'espèce, en matière d'eau potable, les parties ne sont actives que sur la gestion déléguée. En conséquence, pour les besoins de la présente décision, seule la gestion déléguée de l'eau potable sera examinée.

19. Les autorités communautaire et nationale de concurrence considèrent que la gestion déléguée de l'eau potable est constituée de deux marchés de services distincts : d'une part, la distribution de l'eau, qui inclut les services allant de la production de l'eau à la distribution au consommateur final, et, d'autre part, l'assainissement, qui inclut les services de la collecte et du traitement des eaux usées13. Cette segmentation se justifie notamment par la passation de deux contrats distincts pour ces deux services. En effet, en France, une délégation de service public ne peut porter que sur un seul service public, la distribution d'eau potable et l'assainissement étant considérés comme deux services publics distincts.

Les marchés géographiques

20. Concernant la dimension géographique des marchés de la gestion déléguée de distribution d'eau potable et de la gestion déléguée d'assainissement, elle est nationale en France compte tenu notamment du fait que les règles de passation des contrats de délégation de service public sont nationales et homogènes sur l'ensemble du territoire français (égalité de traitement des prestataires).Les principaux offreurs (Veolia-Eau, LDE, Saur) disposent de nombreuses agences qui leur permettent de répondre à l'ensemble des demandes exprimées, quelle que soit leur localisation sur le territoire national14. L'enquête de marché menée par la Commission en juillet 2009 avait d'ailleurs largement confirmé la dimension nationale des marchés de la gestion  déléguée de la distribution d'eau potable et de la gestion déléguée d'assainissement  pour la France, conformément à la pratique décisionnelle des autorités de concurrence dans ce secteur.

VI. L'ANALYSE CONCURRENTIELLE

21. D'une manière générale, LDE souligne qu'elle exerce déjà une influence sur la stratégie commerciale de la SEN, la principale filiale commune dont elle acquiert le contrôle exclusif, et qu'en conséquence l'impact concurrentiel de l'opération est très limité. Elle a notamment précisé qu'elle était déjà impliquée dans la gestion et le processus de décision quotidiens de la SEN.

22. Toutefois, si le passage d'un contrôle conjoint à un contrôle exclusif ne pose généralement  pas  de  questions  concurrentielles,  il  convient  de  tenir  compte de l'influence (réelle ou potentielle) de Veolia-Eau qui réduit la capacité de LDE à agir indépendamment.

23. Sur les marchés de la gestion de l'eau, LDE considère que le décroisement opéré par l'opération conduit à renforcer l'intensité de la concurrence dans la mesure où elle supprime les liens structurels entre les deux acteurs les plus importants du marché de la gestion de l'eau potable. En perdant le contrôle conjoint qu'elle détenait sur la SPDE, la SEN, la SEVESC, la SERAM, la SME et la SGDE, Veolia Eau retrouverait ainsi une entière liberté d'action sur ces marchés et devrait constituer une offre alternative lors des prochains appels à la concurrence.

24. Le tableau ci-dessous présente les parts de marché des parties, calculées en valeur (chiffres d'affaires réalisés en 2008), pour les deux marchés de la gestion de l'eau potable concernés par l'opération. La présentation suivante tient compte des positions de chacune des entreprises concernées prises en tant qu'entités distinctes. Il sera néanmoins tenu compte, dans la suite de l'analyse concurrentielle, du contrôle conjoint qu'exerçait préalablement à l'opération LDE sur sept des huit sociétés dont elle acquiert le contrôle exclusif (la SPDE, la SEN, la SEVESC, la SERAM, la SME, la SGDE et la SSE).

25.  En dépit de parts de marché cumulées significatives sur les marchés français de la gestion déléguée de la distribution de l'eau potable et de l'assainissement de l'eau, LDE ne renforce pas sa position sur ces marchés.

26.  En effet, Veolia-Eau a été autorisée le 30 juillet 2009 à prendre le contrôle exclusif des trois sociétés SEM, SEA et SSE15. L'avenant objet de la présente notification limite cette prise de contrôle à SEM et SEA. Le chiffre d'affaires cumulé de la SEM et de SEA réalisé en 2008 représente une part de marché de 5,4% sur le marché de la gestion déléguée de la distribution d'eau potable et de 1,9% sur le marché de la  gestion déléguée de l'assainissement de l'eau. Toutefois en tenant compte des parts de marché attribuées aux huit sociétés destinées à être contrôlées par LDE (5,2% et 10,4%), et dont Veolia-Eau perdra le contrôle, l'opération de décroisement induira en réalité un incrément plus limité sur le marché de la gestion déléguée de l'assainissement de l'eau (8,5 points) et une absence d'incrément sur le marché de la gestion déléguée de la distribution d'eau potable.16 Sur ces marchés, Veolia-Eau dispose d'une part de marché supérieure à LDE: [50-60]% sur le marché de la gestion déléguée de la distribution d'eau potable et [40-50]% sur celui de la gestion déléguée de l'assainissement de  l'eau17.

27.  Comme l'a expliqué LDE, c'est notamment la recherche d'un "équilibrage des lots", en terme de chiffres d'affaires, qui a prévalu dans la répartition des filiales communes entre chacune des deux sociétés mères. L'avenant de 2010, objet de la présente notification, n'a fait que prendre en compte le fait que la situation en termes de chiffres d'affaires s'était trouvée modifiée entre-temps.

28.  Par ailleurs, s'il existait une position dominante collective de Veolia-Eau et de LDE sur les marchés de la gestion déléguée de la distribution d'eau potable et de  l'assainissement de l'eau, l'opération notifiée a pour effet de rompre les liens capitalistiques qui unissent les deux groupes sur ces marchés dans sept filiales communes, ce qui devrait, en théorie, rendre moins aisée une collusion tacite. En effet, ces entreprises communes pouvaient contribuer à rapprocher les incitations de leur sociétés-mères et donc conduire à la coordination de leurs comportements concurrentiels18. Veolia-Eau aura dorénavant un intérêt à présenter des offres dans les zones dans lesquelles LDE et/ou ses filiales sont titulaires d'un contrat de délégation de service public, ce qui n'était pas le cas auparavant.

Conclusion de l'analyse concurrentielle

29. Sur la base de ce qui précède, il s'ensuit que l'opération n'a pas pour effet de porter atteinte à la concurrence ni sur le marché de la gestion déléguée de la distribution d'eau potable, ni sur celui de l'assainissement de l'eau en France. Le changement de  périmètre de l'opération autorisée par la Commission le 30 juillet 2009 ne modifie pas les conclusions de l'analyse concurrentielle menée à cette occasion.

VI. CONCLUSION

30. Pour les raisons exposées ci-dessus, la Commission a décidé de ne pas s'opposer à l'opération notifiée et de la déclarer compatible avec le marché commun et avec l'accord EEE. Cette décision est prise sur la base de l'article 6, paragraphe 1, point b,  du règlement du Conseil n° 139/2004.

1  OJ L 24, 29.1.2004, p. 1 ("Règlement CE sur les concentrations"). 

2  Publication au Journal Officiel du 24 février 2010 sous la référence C 046 2010/C 46/09.

3  Décision du Conseil de la concurrence n°02-D-44 du 11 juillet 2002 relative à la situation de la 
concurrence dans les secteurs de l'eau potable et de l'assainissement, notamment en ce qui concerne la 
mise en commun des moyens pour répondre à des appels d'offres.  

4 Selon l'article L. 430-9, "le Conseil de la concurrence peut, en cas d'exploitation abusive d'une position 
dominante ou d'un état de dépendance économique, demander au ministre chargé de l'économie 
d'enjoindre, conjointement avec le ministre dont relève le secteur, par arrêté motivé, à l'entreprise ou au 
groupe d'entreprises en cause de modifier, de compléter ou de résilier, dans un délai déterminé, tous 
accords et tous actes par lesquels s'est réalisée la concentration de la puissance économique qui a permis 
les abus même si ces actes ont fait l'objet de la procédure prévue au présent titre." 

5  Décision n° COMP/M.5461 – Lyonnaise des Eaux / Sociétés de distribution d'eau et d'assainissement du 5 
août 2009. 

6  Décision n°COMP/M.5464 Veolia Eau / Société des Eaux de Marseille / Société des Eaux d'Arles / 
Société Stéphanoise des Eaux du 30 juillet 2009. 

7  Voir en particulier les paragraphes 9 et 10 de la décision n°COMP/M.5171 -ENEL / ACCIONA / 
ENDESA du 13 juin 2008. 

8  Chiffre d’affaires calculé conformément à l’article 5(1) du règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil. 

9  Dans la mesure où les prises de contrôle exclusif par LDE de la SPDE, la SEN, la SEVESC, la SERAM, 
la SME, la SGDE, la SSE et la SNE sont des opérations interdépendantes au sens de l'article 3, 
paragraphe 1, du règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil, les chiffres d'affaires respectifs de chacune des 
sociétés cibles ont été agrégés conformément à l'article 5, paragraphe 2 dudit règlement et au paragraphe 
137 de la Communication consolidée sur la compétence de la Commission. 

10  Décisions n°IV/M.1365 FCC/Vivendi du 4 mars 1999, n°COMP/M.1633 RWE Umwelt /Vivendi/Berliner  
Wasserbetriebe du 13 septembre 1999, n° COMP/M.5461 – Lyonnaise des Eaux / Sociétés de distribution 
d'eau et d'assainissement du 5 août 2009 et n°COMP/M.5464 Veolia Eau / Société des Eaux de Marseille / 
Société des Eaux d'Arles / Société Stéphanoise des Eaux. Voir également la décision du Conseil de la 
concurrence n°02-D-44 du 11 juillet 2002 relative à la situation de la concurrence dans les secteurs de 
l'eau potable et de l'assainissement, notamment en ce qui concerne la mise en commun des moyens pour 
répondre à des appels d'offres. 

11  Le Conseil de la concurrence y explique que "le retour à la régie suppose des investissements en 
matériels (ex. : rachat des compteurs) et est freiné par la crainte d’une perte de savoir-faire ce qui peut 
avoir sur les collectivités un effet dissuasif". Il constate également que "les collectivités locales qui font 
appel au marché pour répondre à leurs besoins d’approvisionnement en eau potable et en assainissement 
ne voient que rarement dans les autres collectivités une alternative à l’offre des entreprises privées". 
Enfin, le Conseil de la concurrence estime "qu’un service rendu par une collectivité à une autre 
collectivité géographiquement proche ne constitue pas nécessairement une offre concurrentielle sur un 
marché", comparable à l'offre d'entreprises implantées sur l'ensemble (ou une partie importante) du 
territoire français. 

12  Une collectivité locale doit notamment disposer des ressources et des compétences suffisantes pour créer une régie. 

13  Décisions n°IV/M.1365 FCC/Vivendi du 4 mars 1999 et n°COMP/M.1633 RWE Umwelt  /Vivendi/Berliner  Wasserbetriebe du 13 septembre 1999. Décision du Conseil de la concurrence n°02-D- 44 du 11 juillet 2002 relative à la situation de la concurrence dans les secteurs de l'eau potable et de l'assainissement, notamment en ce qui concerne la mise en commun des moyens pour répondre à des appels d'offres. 

14  Cette délimitation des marchés géographiques en cause est cohérente avec celle retenue par le Conseil de la concurrence qui a relevé dans sa décision du 11 juillet 2002 que "la forte concentration du secteur 
privé sur le marché de la distribution de l'eau confère à l'offre un caractère national" et qu'une segmentation infranationale de ces marchés "est contredite par le fait que les trois entreprises […] répondent aux appels à concurrence, directement ou par l'intermédiaire de filiales, dans des conditions analogues sur l'ensemble du territoire national". 

15  Affaire n°COMP/M.5464 Veolia Eau / Société des Eaux de Marseille / Société des Eaux d'Arles / Société 
Stéphanoise des Eaux. 

16  Sur le marché de la gestion déléguée de l'assainissement de l'eau, l'incrément est égal à 10,4% - 1,9% = 
8,5%. Sur le marché de la gestion déléguée de la distribution d'eau potable, l'opération de décroisement se 
traduit en réalité par une perte nette : 5,2% - 5,4% = - 0,2%. 

17  Ces parts de marché tiennent compte des effets de la présente opération. 

18  Voir les lignes directrices sur l'appréciation des concentrations horizontales au regard du règlement du 
Conseil relatif au contrôle des concentrations entre entreprises, paragraphe 48.