CAA Bordeaux, 4e ch., 17 décembre 2021, n° 19BX03016

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SAS Syngenta France a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler ou subsidiairement de réformer, la décision du 6 juin 2017 par laquelle la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi d'Occitanie a prononcé à son encontre une amende administrative d'un montant de 350 000 euros pour manquements aux alinéas 9 et 11 de l'article L. 441-6 du code de commerce et a décidé de publier sur le site de la DGCCRF, sous la forme d'un communiqué, les motifs et le dispositif de cette décision pendant une durée d'un an, subsidiairement, de réformer la décision litigieuse quant au montant de l'amende administrative et la durée de publication du communiqué.

Par un jugement n° 1703493 du 30 avril 2019, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 18 juillet 2019, et un mémoire enregistré le 10 mars 2021, la SAS Syngenta France, représentée par Mes Redon et Sauzey, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 30 avril 2019 du tribunal administratif de Toulouse ;

2°) d'annuler la décision du 6 juin 2017 de la direction régionale des entreprises de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, subsidiairement de réformer cette décision en réduisant le montant de l'amende administrative de 350 000 euros et la durée de la publication du communiqué sur le site de la DGCCRF ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision litigieuse est entachée d'une insuffisance de motivation en méconnaissance de l'article L. 465-2 du code de commerce ;

- la décision méconnaît le principe d'impartialité garanti par les stipulations de l'article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; c'est le même service qui a mené l'enquête préalable, puis adopté la sanction administrative contestée fondée sur une présentation orientée, méconnaissant ainsi l'exigence de séparation des pouvoirs d'instruction et de jugement ; l'article 6 § 1 de la convention précitée ne s'applique pas qu'aux procédures contentieuses ; la sanction présente des conséquences irréversibles ;

- l'amende méconnaît les dispositions de l'article 8 de la déclaration de 1789 aux termes duquel " la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires " ;

- l'amende est disproportionnée par rapport aux manquements constatés ; l'administration a recouru à une méthodologie viciée qui l'a conduite à estimer à tort que le nombre de factures impayées est important ; les agents de l'administration ont, en effet, sélectionné dans son grand livre fournisseur des factures de différents montants et pour divers fournisseurs, tout en ne prenant en compte que des factures susceptibles d'être payées en retard, isolant ainsi les situations problématiques ; le service a ainsi isolé 411 factures (369 relatives aux délais convenus et 42 relatives au transport routier de marchandises et les commissionnaires en douane) défaillantes et en a déduit de façon erronée que les retards de paiement concernent " une grande majorité des factures examinées lors du contrôle documentaire " et justifient la sanction quasi maximale alors que le taux d'impayés n'est en réalité que de 12 % ; l'avantage de trésorerie allégué ne justifie pas non plus une telle sanction alors d'ailleurs qu'elle a cherché à réduire les délais de paiement de ces fournisseurs et que les délais de paiements de ses clients ont augmenté ;

- la durée retenue de publication du communiqué est disproportionnée par rapport aux manquements constatés ;

- la publication de ce communiqué avant l'épuisement des voies de recours constitue une atteinte à la présomption d'innocence ; elle est également irrégulière en ce qu'elle ne mentionne pas l'existence d'un recours.

Par un mémoire en défense enregistré le 9 février 2021, le ministre de l'économie, des finances et de la relance conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 10 février 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 10 mars 2021 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code du commerce ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Nicolas Normand,

- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique,

- et les observations de Me Le Bourdon représentant la SAS Syngenta France et les observations du ministre de l'économie, des finances et de la relance, représenté par Mme A....

Considérant ce qui suit :

1. La SAS Syngenta France a fait l'objet, au titre de la période du 1er janvier au 30 juin 2016, d'un contrôle par les services de la direction régionale des entreprises de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) d'Occitanie concernant ses délais de paiement à l'égard de ses fournisseurs. Le 13 janvier 2017, un procès-verbal de manquement au regard de la législation du commerce a été établi. Par un courrier du 30 janvier 2017, ces mêmes services ont informé cette société qu'une amende administrative était susceptible d'être prononcée à son encontre pour un montant de 375 000 euros, ainsi que la publication de cette amende par voie d'un communiqué sur le site de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). Par deux courriers des 30 mars et 19 mai 2017, la SAS Syngenta France a présenté ses observations. Elle a également été reçue par les services de la DIRECCTE le 12 mai 2017. Par un courrier du 6 juin 2017, la DIRECCTE a prononcé à l'encontre de cette société une amende administrative d'un montant de 350 000 euros pour manquements aux alinéas 9 et 11 de l'article L. 441-6 I du code de commerce et décidé de publier pendant un an sous la forme d'un communiqué sur le site de la DGCCRF les motifs et le dispositif de cette sanction. La SAS Syngenta France relève appel du jugement du 30 avril 2019 du tribunal administratif de Toulouse qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision ou, subsidiairement, sa réforme en réduisant le montant de l'amende administrative et la durée de la publication du communiqué.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne les moyens communs aux sanctions litigieuses :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 465-2 alors en vigueur du code du commerce : " I. L'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation est l'autorité compétente pour prononcer les amendes administratives sanctionnant les manquements mentionnés au titre IV du présent livre ainsi que l'inexécution des mesures d'injonction prévues à l'article L. 465-1. (...) III. Les manquements passibles d'une amende administrative sont constatés par procès-verbal, selon les modalités prévues à l'article L. 450-2. IV. - Avant toute décision, l'administration informe par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée à son encontre, en lui indiquant qu'elle peut prendre connaissance des pièces du dossier et se faire assister par le conseil de son choix et en l'invitant à présenter, dans le délai de soixante jours, ses observations écrites et, le cas échéant, ses observations orales. Passé ce délai, l'autorité administrative peut, par décision motivée, prononcer l'amende. ".

3. La décision du 6 juin 2017 fait mention de l'article L. 441-6 du code de commerce en ses alinéas 9 et 11, qui constitue la base légale de l'amende prononcée et des articles L. 465-2 V et R. 465-2 III du même code qui constituent la base légale de la publication de cette sanction. Cette décision détaille également les motifs de la sanction et le calcul de l'amende par référence au procès-verbal joint au courrier du 30 janvier 2017 adressé à la société dans lequel elle informait celle-ci des manquements constatés lors des contrôles des 29 juin, 7 juillet et 15 novembre 2016. Ce procès-verbal détaille précisément l'ensemble des griefs reprochés à la société. La décision indique aussi prendre en compte la nature et l'importance des manquements constatés à savoir des retards de paiement globaux concernant 399 factures sur les 411 factures contrôlées qui représentent, pour le volume d'affaires concernant les délais de paiement convenus, la somme de 3 851 703 euros avec un dépassement moyen des délais légaux de 48,5 jours et pour le volume d'affaires concernant les délais de paiement transport, la somme de 445 136 euros avec un dépassement moyen des délais légaux de 38,7 jours. La décision prend aussi en compte l'avantage de trésorerie de 1 133 885,27 euros réalisé au détriment des fournisseurs et l'importance de l'entreprise et de ses résultats comptables. Par suite, et alors que le caractère suffisant de la motivation d'une décision ne dépend pas du bien-fondé de ces motifs, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision attaquée doit être écarté comme manquant en fait.

4. En second lieu, aux termes du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement (...) par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (...) ".

5. Si les poursuites engagées par le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi d'Occitanie en vue d'infliger des sanctions financières sur le fondement de l'article L. 441-6 du code de commerce sont des accusations en matière pénale, au sens de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, il n'en résulte pas que la procédure de sanction doive respecter les dispositions de cet article, dès lors, d'une part, que le directeur compétent pour prendre les mesures de sanction, ne peut être regardé comme un tribunal au sens des stipulations de cet article, et, d'autre part, que la décision de sanction peut faire l'objet d'un recours de plein contentieux devant la juridiction administrative, devant laquelle la procédure est en tous points conforme aux exigences de l'article 6.

En ce qui concerne la sanction d'amendes administratives d'un montant de 350 000 euros :

6. Aux termes de l'article L. 441-6 du code du commerce dans sa version applicable aux faits de l'espèce : " I. (...) Le délai convenu entre les parties pour régler les sommes dues ne peut dépasser soixante jours à compter de la date d'émission de la facture. Par dérogation, un délai maximal de quarante-cinq jours fin de mois à compter de la date d'émission de la facture peut être convenu entre les parties, sous réserve que ce délai soit expressément stipulé par contrat et qu'il ne constitue pas un abus manifeste à l'égard du créancier. En cas de facture périodique, au sens du 3 du I de l'article 289 du code général des impôts, le délai convenu entre les parties ne peut dépasser quarante-cinq jours à compter de la date d'émission de la facture (...) Nonobstant les dispositions précédentes, pour le transport routier de marchandises, pour la location de véhicules avec ou sans conducteur, pour la commission de transport ainsi que pour les activités de transitaire, d'agent maritime et de fret aérien, de courtier de fret et de commissionnaire en douane, les délais de paiement convenus ne peuvent en aucun cas dépasser trente jours à compter de la date d'émission de la facture. (...)VI.- Sont passibles d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder 75 000 € pour une personne physique et 375 000 € pour une personne morale le fait de ne pas respecter les délais de paiement mentionnés aux huitième, neuvième, onzième et dernier alinéas du I du présent article, le fait de ne pas indiquer dans les conditions de règlement les mentions figurant à la première phrase du douzième alinéa du même I, le fait de fixer un taux ou des conditions d'exigibilité des pénalités de retard selon des modalités non conformes à ce même alinéa ainsi que le fait de ne pas respecter les modalités de computation des délais de paiement convenues entre les parties conformément au neuvième alinéa dudit I. L'amende est prononcée dans les conditions prévues à l'article L. 465-2. Le montant de l'amende encourue est doublé en cas de réitération du manquement dans un délai de deux ans à compter de la date à laquelle la première décision de sanction est devenue définitive ".

7. En premier lieu, si la société soutient que la sanction résulte de l'application de dispositions législatives méconnaissant les droits garantis par les dispositions de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, un tel moyen ne peut être utilement invoqué que dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité formée dans les conditions prévues par l'article R. 771-3 du code de justice administrative. A défaut, il ne peut qu'être écarté.

8. En second lieu, le respect du principe de proportionnalité d'une sanction financière s'apprécie au regard de la gravité des manquements commis, de la durée de la période durant laquelle ces manquements ont perduré, du comportement de la société et de sa situation financière.

9. Il résulte de l'instruction et notamment du procès-verbal du contrôle que pour infliger à la société requérante une amende administrative d'un montant total de 350 000 euros, les agents vérificateurs ont, dans un premier temps, exploité le livre des fournisseurs de la société en " ciblant des factures de différents montants et pour divers fournisseurs, tout en ne prenant que des factures susceptibles d'être payées en retard " et qu'" Au total, sur la période du grand livre fournisseur demandé (1er janvier au 30 juin 2016), 2 118 factures sont payées en retard, soit 12,99 % des factures étudiées. ". Il ne ressort, à cet égard, ni du procès-verbal précité ni des explications fournies par l'intimée lors de la phase contentieuse, que les 14 186 autres factures représentant 87,01 % des 16 304 factures figurant au livre fournisseur sur la période considérée aient été payées en retard. Il ressort encore du procès-verbal précité que les agents vérificateurs ont, dans un second temps, conduit des investigations complémentaires sur la base d'un échantillon plus restreint de 411 factures issues des 2 118 factures défaillantes identifiées dans le premier temps du contrôle, dont il résulte que 399 factures, soit 97 % d'entre elles, sont concernées par un retard de paiement. Si l'exploitation statistique des 411 factures en cause, qui n'a été conduite que sur la base d'un échantillon orienté ne comportant que des factures concernées par un retard de paiement, ne peut conduire à estimer que la méthode de vérification employée est intrinsèquement viciée, elle n'en traduit pas moins un défaut de proportionnalité de l'amende infligée en ce que d'une part, cette sanction de 350 000 euros représente 93,33 % de la sanction maximale encourue alors que 87,01 % des factures n'ont pas été payées avec retard et que d'autre part, ni le volume d'affaires précité, ni le délai moyen pondéré précité de dépassement des délais légaux, ni l'avantage de trésorerie de 1 133 885,27 euros dont a bénéficié la société et rapporté à son chiffre d'affaires pour l'exercice comptable de l'année 2015 s'élevant à 1 001 054 562 euros, ni la taille de cette dernière et son chiffre d'affaires précité, ne sauraient justifier une amende d'un montant aussi important. Par suite, la SAS Syngenta France, est fondée à soutenir que la sanction d'amende administrative prononcée à son encontre, d'un montant de 350 000 euros, est disproportionnée. Il y a lieu de ramener l'amende prononcée à la somme de 112 500 euros correspondant à 30 % de la sanction maximale encourue.

En ce qui concerne la sanction de publication sous la forme d'un communiqué des motifs et du dispositif :

10. Aux termes de l'article L. 465-2 du code du commerce dans sa version applicable aux faits de l'espèce : " (...) V. La décision prononcée par l'autorité administrative peut être publiée aux frais de la personne sanctionnée. La décision est toujours publiée lorsqu'elle est prononcée en application du VI de l'article L. 441-6 ou du dernier alinéa de l'article L. 443-1. Toutefois, l'administration doit préalablement avoir informé la personne sanctionnée, lors de la procédure contradictoire fixée au IV, de la nature et des modalités de la publicité envisagée ". Aux termes de l'article R. 465-2 du même code dans sa version applicable aux faits de l'espèce : " (...) III. La publication prévue au V de l'article L. 465-2 peut être effectuée par voie de presse, par voie électronique, ou par voie d'affichage. La publication peut porter sur tout ou partie de la décision, ou prendre la forme d'un communiqué informant le public des motifs et du dispositif de cette décision. La diffusion de la décision est faite au Journal officiel de la République française, par une ou plusieurs autres publications de presse, ou par un ou plusieurs services de communication au public par voie électronique. Les publications ou les services de communication au public par voie électronique chargés de cette diffusion sont désignés dans la décision. Ils ne peuvent s'opposer à cette diffusion. L'affichage s'effectue dans les lieux et pour la durée indiqués par la décision ; il ne peut excéder deux mois. En cas de suppression, dissimulation ou lacération des affiches apposées, il est de nouveau procédé à l'affichage. Les modalités de la publication sont précisées dans la décision prononçant l'amende ".

11. En premier lieu, dès lors que les conditions de notification ou de publication d'une décision administrative sont sans influence sur sa légalité, c'est sans portée utile que la requérante soutient que la décision est irrégulière en ce qu'elle ne mentionne pas l'existence d'un recours.

12. En deuxième lieu, la publication des motifs et du dispositif de la sanction pendant une durée d'un an, avant l'épuisement des voies de recours, est légalement prévue par les dispositions précitées. Par suite, la requérante ne peut utilement se prévaloir d'une atteinte à la présomption d'innocence constitutionnellement garantie dès lors qu'un tel moyen ne peut être utilement invoqué que dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité formée dans les conditions prévues par l'article R. 771-3 du code de justice administrative. A défaut, il ne peut qu'être écarté.

13. En troisième lieu, à supposer que la société se prévale des stipulations du second paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en vertu duquel toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie, les dispositions de l'article L. 465-2 du code du commerce ne la privent pas de la possibilité d'exercer un recours contre la décision de publication devant le juge des référés administratifs qui, statuant en urgence sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, peut suspendre l'exécution de la mesure, ce qu'au demeurant la société Sygenta n'a pas fait alors que la lettre de notification de la décision de sanction précisait que cette publication interviendrait sous un mois. Dès lors, son moyen doit être écarté.

14. En quatrième lieu, compte tenu de ce qui a été mentionné au point 11 du présent arrêt, la mesure de publication sur le site internet de la DGCCRF de la sanction dont la société requérante a fait l'objet et dont la durée a été fixée à un an est disproportionnée. En revanche, la circonstance que les dispositions fixent une durée maximale de deux mois lorsque cette publication se fait par voie d'affichage n'est pas de nature à entacher d'illégalité toute décision prévoyant une publication de plus de deux mois. Par suite, il y a seulement lieu de ramener la durée de la mesure de publication à 4 mois.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Syngenta France est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l'annulation ou subsidiairement à la réformation de la décision du 6 juin 2017 par laquelle la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi d'Occitanie a prononcé à son encontre une amende administrative d'un montant de 350 000 euros et a décidé de publier sur le site de la DGCCRF, sous la forme d'un communiqué, les motifs et le dispositif de cette décision pendant une durée d'un an.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative

16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à la SAS Syngenta France en application de ces dispositions.

DECIDE :

Article 1er : L'amende administrative d'un montant de 350 000 euros pour manquements aux alinéas 9 et 11 de l'article L. 441-6 du code de commerce infligée à la SAS Syngenta France est ramenée à 112 500 euros.

Article 2 : Le délai de publication de la sanction sur le site de la DGCCRF est ramené d'un an à quatre mois.

Article 3 : Le jugement n° 1703493 du 30 avril 2019 du tribunal administratif de Toulouse est annulé.

Article 4 : L'Etat versera à la SAS Syngenta France la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative

Article 5 : Le surplus des conclusions de la SAS Syngenta est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Syngenta France et au ministre de l'économie, des finances et de la relance.